Introducción

Después del año 2019 será difícil identificar a un grupo poblacional y las actividades desarrolladas por este, que no haya sido afectado directamente por la pandemia de Covid-19. Entre estas actividades se encuentran las relacionadas con los procesos electorales en sus diversas etapas.

El registro de los ciudadanos y su participación en una jornada electoral para emitir su voto pueden verse inhibidos por el temor de la población a contagiarse por el virus y sufrir sus consecuencias, mismas que pueden llevarle a la muerte. Por lo tanto, es necesario garantizar en cada una de las etapas de un proceso electoral, condiciones de seguridad sanitaria que disminuyan los riesgos de que el virus se transmita, tanto entre los funcionarios encargados de los procesos electorales como entre los ciudadanos, generando confianza en que se puede ejercer el derecho al voto sin estar expuesto de manera significativa a los riesgos mencionados.

Las nuevas condiciones sanitarias obligan a pensar hoy, más que nunca, en mecanismos que permitan a los electores votar para elegir a sus autoridades, garantizando condiciones de seguridad sanitaria y de confiablidad en los mecanismos de elección, utilizando las tecnologías de comunicación a distancia. Sin embargo, hasta ahora, los mecanismos de seguridad implementados en México para el registro de las personas en el Padrón de electores implican su presencia física en el lugar de registro.

Con el surgimiento de esta pandemia, las medidas que se implementaron desde las agencias gubernamentales forman parte de lo que se considera una respuesta contingente no farmacológica para limitar la propagación del virus.

Las acciones en materia de registro de las personas que por primera vez tienen la intención de obtener su credencial de elector o bien mantener actualizado este documento y ejercer su derecho al voto, pudieron verse afectadas y es posible suponer que las personas que cambiaron de domicilio también estuvieron inhibidas para realizar la actualización de sus datos en la Credencial Para Votar (CPV).¹ Estimar en qué medida esto pudo afectar a los instrumentos registrales, es la intención de este texto.

Por otra parte, el incremento de la mortalidad demandó un esfuerzo adicional de actualización a través de la depuración del Padrón Electoral para dar de baja a los fallecidos. Así, un efecto sustantivo que puede contribuir a la desactualización del instrumento registral será el incremento en el número de defunciones originadas por el Covid-19.

Ante esta situación inédita, el Instituto Nacional Electoral (INE) a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (DERFE), implementó una serie de estrategias para lograr una depuración de los registros electorales cada vez más oportuna y completa en el componente relacionado con las defunciones. Sin embargo, la suspensión de las actividades administrativas en oficinas públicas o su disminución por efecto de la pandemia, impactó el flujo de información entre el Registro Civil y la DERFE y, por tanto, se requirió de un mayor esfuerzo para actualizar el Padrón y la Lista Nominal de Electores.

La pandemia Covid-19 y la actividad electoral

El efecto que la pandemia Covid-19 ha tenido sobre los procesos electorales en el mundo ha sido documentado por las agencias nacionales encargadas de estos procesos y sirve como un ejercicio de reflexión con propósitos estratégicos para enfrentar situaciones como esta, con mayores recursos organizacionales y garantizar la participación de la ciudadanía en las elecciones en condiciones de seguridad sanitaria.

Organizaciones dedicadas al estudio de cuestiones electorales han recopilado informes sobre el impacto de Covid-19 en los procesos electorales, con recuentos específicos en los países de los cinco continentes. Es probable que la recopilación más completa sea la realizada por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (^{IDEA, 2020}) International Institute for Democracy and Electoral Assistence por sus siglas en inglés.²

Hasta marzo de 2021, etapa crítica de la primera fase de la pandemia,

al menos 78 países y territorios en todo el mundo (habían) decidido posponer las elecciones nacionales y subnacionales debido a Covid -19… al menos 111 países y territorios han decidido celebrar elecciones nacionales o subnacionales según lo planeado originalmente a pesar de las preocupaciones relacionadas con Covid-19 y al menos, 52 países y territorios han celebrado elecciones que inicialmente se pospusieron debido a preocupaciones relacionadas con Covid-19.³

El mayor esfuerzo analítico en el análisis de los procesos electorales en época de pandemia está concentrado en la jornada electoral y en menor medida en la etapa preelectoral.

La etapa preelectoral comprende el registro de partidos y candidaturas, las campañas electorales y la organización de la jornada de emisión del voto, todo lo cual está sujeto a realizarse en periodos acotados con toda precisión; sin embargo, para el registro electoral este puede ser un proceso continuo, que incluye la propia fecha de las elecciones, en aquellos países en los cuales el registro puede hacerse incluso el día que se vota.

Todas las acciones que forman parte de esta etapa han sido afectadas por la pandemia Covid-19, pero el análisis de sus efectos sobre los registros electorales no ha sido hasta ahora suficientemente estudiado, aunque es obvia su importancia, porque sin duda que estos efectos se pueden ver reflejados en la participación electoral y, por tanto, incidir sobre la legitimidad de las elecciones.

En los países en los cuales el registro implica la acción de las personas con este propósito, es decir, es un registro activo, la pandemia puede generar obstáculos para acceder a los lugares de registro o dificultades para usar los canales de comunicación cuando estos requieren del uso de herramientas tecnológicas que no todas las personas poseen o saben utilizar.

Si es posible suponer que, con o sin pandemia, el acceso que tienen las personas al registro es una condición que explica una proporción significativa de las diferencias de cobertura entre grupos sociales, en condiciones de pandemia estas diferencias pueden exacerbarse. Las condiciones de aislamiento social de las personas y especialmente de las comunidades rurales para evitar el contagio viral, tienen efecto sobre el registro o su actualización. Incluso, las condiciones de discapacidad de una persona, hacen más difícil su registro durante una pandemia.

La Comisión Electoral en el Reino Unido realizó entre noviembre de 2020 y febrero de 2021, varias encuestas entre el electorado con el objetivo de estimar los efectos de la pandemia en las elecciones de 2021. Sus resultados estimaron básicamente la propensión de las personas para asistir a depositar su voto en la casilla electoral o usar otro medio para votar como el voto por correo.⁴En la encuesta realizada al finalizar 2020, 71 por ciento de electores declaró que se sentiría seguro si tuviera que ir a votar. Respecto a sus preferencias con el método de emitir su voto, 50 por ciento de los electores prefieren el voto presencial, con las debidas medidas de higiene en la casilla, pero 42 por ciento preferiría votar por correo y ocho por ciento restante por otro medio, como emitir su voto a través de una aplicación en la red. En una encuesta posterior realizada en febrero de 2021 se preguntó sobre la percepción de la seguridad sanitaria si se hubiera informado previamente de las medidas tomadas por la Comisión Electoral, el porcentaje de personas que se sentiría seguro al ir a votar pasó de 71 a 82 por ciento. Un dato interesante es que a partir de la clasificación que se hizo en estas encuestas, la población de grupos minoritarios denominada BAME (por las siglas de black, asian y minority ethnic) declaró sentirse más insegura al ir a votar que la población que no forma parte de estos grupos.

En Estados Unidos, reportes de los medios de comunicación alertaron del efecto de la pandemia sobre la propensión de la gente a registrarse para votar en las elecciones de 2020, pero hasta la fecha, no se puede documentar la existencia de investigaciones con resultados a partir de las cuales se puedan hacer inferencias sobre el comportamiento de las personas en esta materia.

^{Hanmer, Niemi y Jackson (2020)} consideran que, en Estados Unidos, uno de los grupos de electores más afectados por la pandemia son los estudiantes de las universidades, ya que en una gran proporción se registran para votar en el lugar en que está localizado el campus de su universidad y, con la reducción o cancelación total de clases presenciales, no están presentes en los lugares en que pueden votar y, por lo tanto, para hacerlo deberían actualizar su registro. El problema es que cada Estado de la Unión tiene sus propias reglas en esta materia y los autores mencionados proponen que la legislación contemple esta nueva situación.

^{Tarauco (2021)}, al analizar las elecciones municipales en Brasil en 2020, en el contexto de la pandemia, en el caso del registro electoral y dado que el voto es obligatorio en ese país, a partir del mes de abril de ese año, para hacer más ágil el registro, se suspendió el requerimiento del registro biométrico y, por tanto, este tipo de identificación no se usó en la jornada electoral y fue suficiente que los electores se identificaran con algún documento que incluyera su fotografía.

En un análisis de 16 países de África, Akuamoah (2021) subraya los riesgos que la pandemia genera en los procesos electorales por el efecto que está puede tener en particular sobre los registros electorales, ya que, en varios de estos países, en años previos su confiabilidad ha sido motivo de controversia y ha generado dudas sobre el resultado de las elecciones. El autor cita en particular el caso de Ghana, como ejemplo de esta situación.

El proceso electoral en Ghana y en los países vecinos es también el interés de ^{Gylibag y colaboradores (Gylibag et al., 2020)}, lo cual desprende del hecho de que Ghana inició el proceso de construcción de un nuevo registro de electores en 2020 y, por tanto, el efecto de la pandemia pudo haber sido significativo sobre su elaboración e incidir sobre el ejercicio del derecho a votar entre algunos sectores, que se inhibieron de hacer este registro ante el temor a contagiarse del virus SARS-CoV-2.

En México, puede afirmarse que las decisiones por garantizar la seguridad sanitaria de las personas en las áreas de atención a la ciudadanía para realizar las actividades relacionadas con el registro y actualización del Padrón y la Lista Nominal de Electores, además de este objetivo coyuntural, se propusieron mantener la confiabilidad de estos instrumentos y facilitar los trámites por vía remota, como la obtención de la Constancia Digital de registro de las personas que extraviaron su credencial para votar (CPV) o que habían realizado algún trámite de actualización o inscripción al Padrón Electoral y que, por la emergencia sanitaria, no pudieron recoger esta credencial debido al cierre de los Módulos de Atención Ciudadana (MAC).

Desde el 23 de marzo de 2020, siguiendo las recomendaciones de las autoridades sanitarias, el INE suspendió las actividades de los 858 MAC del país.

Ante la prolongación del periodo de confinamiento y suspensión de actividades en diversas organizaciones públicas y privadas, en sesión extraordinaria del Consejo General del INE celebrada el 15 de mayo de 2020, se aprobó que las credenciales para votar que perdían vigencia el 1° de enero de 2020 y no hubieran sido renovadas, continuaran vigentes hasta el 1° de septiembre de 2020.

Una vez que se llegó a la fecha mencionada, el 2 de septiembre de 2020, la Comisión Nacional de Vigilancia, recomendó al Consejo General del INE, aprobar que las CPV que perdían vigencia el 1° de enero de 2020 y no hubieran sido renovadas, continuaran vigentes hasta el 6 de junio de 2021.

Cuando el Consejo General del INE aprobó esta recomendación, tomó una decisión especialmente importante y que debe servir como referencia para el futuro, porque, además, instruyó a las diversas áreas del Instituto para que informaran a la ciudadanía “que las credenciales para votar con vigencia al año 2019, continuarán vigentes hasta el 6 de junio de 2021 y podrán ser utilizadas como instrumento para votar y como medio de identificación” (^{DOF, 2020}). Es decir, no bastó con tomar la decisión, fue indispensable socializar su conocimiento entre la ciudadanía, que no necesariamente está informada.

A partir del 3 de agosto de 2020, se reanudaron las actividades de los MAC del país, exclusivamente para la entrega de las CPV previamente tramitadas. El 17 de agosto de 2020, se restableció el servicio para realizar todo tipo de trámites en 486 MAC.

La ampliación del periodo de validez de la CPV garantizó el derecho de los ciudadanos para ejercer el voto en los procesos electorales locales y el proceso federal, 2019-2020 y 2020-2021, respectivamente; sin embargo, el hecho de que los ciudadanos no hubieran podido realizar sus trámites de inscripción o de cambio de domicilio, pudo tener efectos sobre el padrón tanto en su cobertura como en su actualización.

Por otra parte, ya que la CPV era válida para votar en el proceso electoral cuyo día de votación fue el 6 de junio de 2021, la acción ciudadana por actualizar u obtener su CPV, en el periodo de la pandemia, puede suponerse que también refleja la necesidad de contar con un documento de identidad, lo que es una muestra de su confiabilidad y esta necesidad impacta positivamente en los indicadores de cobertura y actualización.

Según datos de la Encuesta de 2018 realizada por la DERFE en los Módulos de Atención Ciudadana, para 89.1 por ciento de los ciudadanos que acudieron a los módulos, la CPV declaró que es el documento que utilizan como medio de identificación.

Para atender a los mexicanos residentes en el extranjero, las embajadas y consulados, se ajustaron a lo establecido por las autoridades de cada país para garantizar la seguridad sanitaria de las personas y realizaron un esfuerzo permanente para facilitar el registro en la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero y la actualización de la CPV por vía remota. Debe destacarse, además, la realización el 6 de febrero de 2021 del Saturday Voter Registration Day, en la embajada y los consulados de México en Estados Unidos.

Análisis comparativo de los registros electorales en Canadá, Estados Unidos y México como generador de conocimiento de las condiciones en que se enfrentó la pandemia

En una coyuntura como la que se examina, es indispensable el análisis de la normatividad que está en el origen de las acciones que llevan a cabo las organizaciones afectadas por un evento como la pandemia, porque esta determina la manera de enfrentarla.

Los procesos electorales se verán afectados en mayor o menor medida por la pandemia, en función de la naturaleza del régimen de gobierno, de los recursos con que cuente para organizar elecciones, de las características de la sociedad desde el punto de vista demográfico y de la manera en que está organizado y funciona el sistema de salud.

En lo demográfico, un aspecto fundamental lo constituye la etapa de la transición demográfica en que se encuentra un país y que se manifiesta en una estructura por edad, más o menos envejecida, porque no siempre sea evidente, la edad del individuo está relacionada no solo con sus preferencias electorales, sino también con su participación en las votaciones y, según lo condicione la norma, con su inscripción al registro electoral para emitir su voto.

Los regímenes de gobierno en los países que aquí se analizan, constituyen diversas formas en las cuales la manifestación de la voluntad de los individuos que integran un país, se expresa a través del voto para elegir a las autoridades y define por mecanismos previamente establecidos el carácter de las organizaciones que administran los procesos electorales. La ubicación de la agencia electoral en la estructura gubernamental y el alcance de sus decisiones son, por lo tanto, aspectos que deben destacarse en este análisis.

En cuanto a los registros electorales interesa analizar si estos requieren de una acción específica de parte de los votantes para formar parte de los primeros, si es más o menos compleja la forma de hacerlo, por las condiciones que imponen las normas, haciendo que las personas lo cumplan, y en su caso, documentar, así como asegurar el acceso a los lugares de registro mediante los canales correspondientes o bien, si este registro es automático y se genera a partir de otro tipo, como la obtención de una cédula de identificación personal o una cédula o declaración fiscal, o cualquier registro administrativo concebido originalmente con otros propósitos no electorales.

Por lo tanto, el análisis comparativo a nivel internacional se justifica al hacer evidente la serie de condiciones y procesos mencionados, porque todos ellos impactan sobre el registro electoral, esto es evidente en una coyuntura como la que ha generado la Covid-19.

En el análisis comparativo, se consideran además los procedimientos y los instrumentos específicos para establecer la calidad del padrón y que tienen como objetivo estimar su cobertura y su actualización.

Al respecto, en cada país es posible identificar diversas formas de evaluar el registro electoral que utilizan fuentes externas con las que se compara el padrón y que pueden ser los censos de población o diversos registros administrativos.

Al usar los censos, los volúmenes totales de personas registradas y clasificadas según su edad y lugar de residencia se comparan con las cifras del censo poblacional o las proyecciones de él derivadas.

Los registros administrativos también sirven para evaluar la cobertura del padrón y entre ellos se pueden contar los registros nacionales de población encargados de emitir cédulas de identidad; también los registros fiscales, cuando la población está obligada a cumplir con este tipo de obligaciones y, además, debe registrarse y declarar su lugar de residencia y notificar los cambios que se producen en este. En estos casos, se debe autorizar que la agencia electoral use esta información.⁵

En algunos países, la normatividad impone la realización de un censo para identificar a la población registrada, evaluar su cobertura, además de promover el registro con el objetivo de lograr la cobertura universal.

Las encuestas probabilísticas diseñadas específicamente para evaluar tanto la cobertura como la actualización del padrón son un instrumento de evaluación que permite hacer inferencias estadísticas sobre las condiciones del instrumento registral y estas pueden ser encuestas concebidas en su totalidad con este objetivo o formar parte de un programa de encuestas periódicas al que se adiciona un módulo dedicado a captar información sobre el registro electoral.

Las estadísticas vitales provenientes de los registros civiles en lo que se refiera específicamente a los registros de defunciones, son utilizadas también para estimar los niveles de actualización del registro electoral, respecto a la existencia de personas fallecidas que no han sido eliminadas del padrón.

La diversidad de formas de evaluar los registros electorales se hace evidente en el análisis que sigue en tres países: Canadá, Estados Unidos y México y sus resultados permitirán, en el corto plazo, estimar el impacto de la pandemia Covid-19 sobre estos registros.

Efecto de las defunciones ocurridas durante la pandemia sobre el registro electoral

A la desactualización de la lista nominal contribuye el incremento en el número de defunciones que, de acuerdo con la Secretaría de Salud, a lo largo del año 2020 y por todas las causas (incluyendo Covid-19) son poco más de un millón, de los cuales 96 por ciento son personas de 18 o más años de edad;¹⁰ es decir, ciudadanos en edad de formar parte del Padrón y la Lista Nominal (la base de datos del INEGI contabiliza en su última actualización del 28 de octubre de 2021, un total de 1,069,958 defunciones ocurridas y registradas en 2020, 96.5 por ciento de ellas corresponden a mayores de 18 años).¹¹

En el padrón electoral, las bajas ordinarias en defunciones por mes, nos permiten observar los impactos que genera la evolución de la mortalidad y la normatividad que le sigue a este proceso dentro de la acción de depuración de los instrumentos del registro electoral (Tabla 8 y Figura 1).

Figura 1: Bajas ordinarias del padrón por defunción por mes y año, 2018-2020 

La información disponible muestra la dimensión del efecto de la pandemia sobre la mortalidad de la población, que no sólo se manifiesta en las muertes directamente asociadas con el virus SARS-CoV-2.

Es posible suponer que un número significativo de fallecimientos de personas en el año 2020 es resultado indirecto de la pandemia, en la medida en que los individuos con enfermedades previas a la pandemia, suspendieron el tratamiento de enfermedades crónico-degenerativas como cáncer, diabetes o hipertensión, o que los efectos de la aparición súbita de una enfermedad o un accidente grave, no pudieron ser tratados medicamente por la saturación de los hospitales que tuvieron que dedicar infraestructura y personal al tratamiento de enfermos por el virus que origino la pandemia.

El panorama se presenta en la Tabla 9, solo para la población de 18 o más años y de él se deriva que al menos 14 por ciento del total de defunciones de 2020 para este grupo está directamente relacionado con el SARS-CoV-2 y puede llegar a 34 por ciento en caso de confirmarse los “casos posibles”. Situación, esta última, que se va documentando con el paso del tiempo.

Respecto a las cifras, ya que este texto no constituye un análisis epidemiológico, solo interesa destacar lo que denominaremos “presión adicional producto de la Covid-19” sobre el proceso de actualización por defunciones al Padrón y la Lista Nominal de Electores. A partir de la base de datos generada por la DGE-SSA, para estimar lo que sucedió entre la primera semana epidemiológica del año 2020 a la semana 48 de 2021, el exceso de mortalidad se calcula en poco más de 655 mil defunciones cuando se comparan las cifras de este periodo con las cifras de la mortalidad en los años previos recientes.¹²

Sólo durante 2020, las cifras de los registros de la Secretaría de Salud, que se presentan en la Tabla 10, muestran la “presión adicional producto del Covid-19” a la que se ha hecho referencia y que es evidente, al comparar las cifras de la SSA y las bajas por defunción reportadas por la DERFE en este mismo año. Situación que obligó a desarrollar toda una estrategia para actualizar el registro electoral.

Ante la situación inédita debida al incremento de la mortalidad detectada por la DERFE conforme avanzaba el año 2020 y que se observa en la Tabla 10, se puso en práctica la “Estrategia para la exclusión de registros de ciudadanos fallecidos por emergencia sanitaria Covid-19”.

Si bien la actividad de depuración del Padrón electoral al dar de baja a los ciudadanos fallecidos no fue suspendida por la pandemia Covid-19, como sucedió con otras actividades del INE y que llevaron al cierre temporal de los Módulos de Atención Ciudadana (MAC) durante varios meses. Una de las actividades que se vio afectada principalmente debido a la suspensión de actividades fue la del registro civil, la cual es la encargada de administrar y brindar información sobre la defunción de ciudadanos y dar la baja correspondiente dentro del padrón.

La Estrategia mencionada incluyó: El restablecimiento de la comunicación con las Oficinas del Registro Civil en aquellas entidades en las que se detectó su interrupción; estimación del rezago de bajas por defunción generado por la pandemia; revisión de los recursos con los que se contaba en el área encargada de esta tarea y, finalmente, evaluación y seguimiento de todas estas acciones.

Los datos sobre el total de defunciones (1,020,255) que aparecen en los registros de la Secretaría de Salud ocurridos durante el año 2020 mes por mes y que se han actualizado con fecha del 3 de enero de 2022 para la población de 18 o más años, representan 45.3 por ciento más que las defunciones ocurridas en 2019, que son un total de 702,174 defunciones registradas, según la última cifra reportada por el INEGI para este año. INEGI reporta igualmente en su actualización del 28 de octubre de 2021, que el total de defunciones en 2020 de mayores de 18 años fue de 1,032,619, cifra ligeramente superior a la reportada por la Secretaría de Salud.¹³

Esta diferencia en el número de muertes de ciudadanos entre 2019 y 2020, muestra objetivamente la dimensión de la pandemia y su posible efecto sobre el registro electoral.

Una imagen del esfuerzo que ha hecho la DERFE, para dar de baja el volumen creciente de defunciones durante el año 2020, lo muestra la misma Tabla 10, en la que se ve claramente que, a partir de junio, el número de bajas por defunción se incrementó mes con mes de manera significativa, de forma tal que, entre septiembre y octubre, casi se duplica el volumen de bajas de meses anteriores. Al llegar a octubre se logra una cifra récord de casi 120 mil bajas por defunción.

Es claro que aún con las acciones realizadas, las bajas por defunción en 2020 en las condiciones que impuso la pandemia solo representan 66.4 por ciento del total de las defunciones registradas de personas de 18 años o más. Sin embargo, debe mencionarse que esto es un patrón observable año con año en el que se presenta un rezago anual, producto, en parte, de que las defunciones ocurridas en los últimos meses de un año calendario, llegan a la DERFE en los primeros meses del siguiente año, por lo que está fuera del control del INE la posibilidad de dar de baja estas defunciones en el mismo año en que se registran y corresponde a la fuente de datos, es decir al Registro Civil, el origen del rezago, que no cumple con lo establecido en Ley General De Instituciones y Procedimientos Electorales, que obliga a transmitir de forma oportuna la información de las defunciones.

No se puede esperar que la depuración por fallecimiento de las personas registradas en el Padrón se ajuste estrictamente al calendario en el que se documenta la muerte de una persona. En la Tabla que se analiza, los datos del número de defunciones provienen de la Secretaría de Salud, pero en el procedimiento de baja ya establecido por la normatividad, la fuente de información es el Registro Civil, y solo este constituye el insumo para la depuración; por lo que, hasta que llega a la DERFE la notificación del Registro Civil, este proceso puede concretarse y proceder a efectuar una baja ordinaria por defunción.

El esfuerzo que tuvo que realizar el personal de la DERFE para enfrentar una situación inédita debido al incremento de las defunciones en el año 2020, se refleja en un indicador desarrollado previamente por uno de los autores de este texto, denominado “Sobrevivencia media en el Padrón”, que mide el tiempo, en fracciones anuales, que transcurre entre la fecha de fallecimiento de una persona y la fecha en que se produce la baja por el procedimiento ordinario en el Padrón. El valor de este indicador muestra que la “Estrategia para la exclusión de registros de ciudadanos fallecidos por emergencia sanitaria Covid-19” ha logrado que la sobrevivencia media en el Padrón en 2020 se reduzca significativamente, lo que se deriva de la comparación del valor de este indicador con respecto al del año previo, lo cual es un logro que debe reconocerse.

Según este indicador, la Sobrevivencia media en el Padrón de las personas que fueron dadas de baja porque fallecieron es de solo 0.39 como proporción anual, es decir, transcurren poco menos de cinco meses entre la fecha de la defunción de una persona y su baja del instrumento de registro, tal y como se muestra en la Figura 2.

Fuente: elaboración propia. Informe Ejecutivo que rinde el Comité Técnico de Evaluación del Padrón Electoral 2017-2018 al Consejo General del INE. Para el período 2018-2020: DERFE, Bases de datos de bajas por defunción ordinarias. INE.

Figura 2: Evolución de la sobrevivencia media (años) de los fallecidos dados de baja en el padrón electoral 2011-2020 

Como mencionamos anteriormente, el proceso de depuración de los registros al dar de baja las defunciones fue una de las actividades que no se detuvieron a lo largo de 2020 y las áreas de depuración en las oficinas centrales y las vocalías del Registro Federal de Electores realizaron un esfuerzo adicional para recuperar el rezago generado en esta coyuntura.

Esto se ha reflejado de manera notable en el incremento de las bajas de las defunciones registradas y como ya se mencionó, en el valor de la “sobrevivencia media” en el padrón, que refleja la intensidad de las acciones para mantener un Padrón Electoral y una Lista Nominal de Electores, debidamente depurada y confiable.

Efecto de la estrategia de seguridad sanitaria implementada en los Módulos de Atención Ciudadana sobre los movimientos en el Padrón

La modificación de las formas e intensidad de la interacción entre los seres humanos será probablemente el mayor efecto que la pandemia Covid-19 tenga sobre la humanidad.

Aunque pueda considerarse una obviedad, debemos recordar que la pandemia ha obligado a la paralización total o parcial de un gran número de actividades esenciales para el funcionamiento de la sociedad durante más de un año. ¿Cómo ha podido funcionar la sociedad? y ¿cuáles son los costos de esta situación?, son preguntas que deben ser contestadas y que en el caso de la administración electoral toca responder a través de la evaluación de impacto del Covid-19 sobre el Padrón y la Lista Nominal de Electores.

En años recientes, el número de trámites que se realizan en los Módulos de Atención Ciudadana (MAC) mes con mes, muestra un alza significativa.

El incremento en el número de trámites es, desde luego, producto de la inercia demográfica que hace que la población susceptible de empadronarse siga creciendo, pero también refleja el interés de la ciudadanía para ejercer el derecho de elegir a sus autoridades gubernamentales y no debemos olvidar que en el caso de México, existe un incentivo adicional para empadronarse representado por el hecho de que la Credencial Para Votar (CPV) es el documento de identificación personal con mayor aceptación por su confiabilidad y al que mayor número de mexicanos pueden acceder.¹⁴

Como puede observarse en la Tabla 11, la disminución en el número de trámites es una situación notoria en 2020 y, probablemente, sea uno de los mayores efectos que ha producido la pandemia.

Este análisis puede aportar elementos para actuar en otras etapas del proceso electoral durante la pandemia y, concretamente, en la jornada electoral porque permite evaluar si los incentivos para realizar una acción como es el registro electoral o la emisión del voto superan a la percepción de riesgo de contagiarse y enfermar, innata a cada una de las acciones que implican el contacto entre las personas.

Sin que se pretenda hacer un análisis comparativo anual, pero sí generar en el lector una idea sobre las dimensiones de estos procesos, se presenta en la Tabla 11 el número y tipo de trámite ante el Registro Federal de Electores en los años 2018, 2019 y 2020 y en los primeros 40 días de 2021, periodo este último de vigencia de la Campaña Anual Intensa que concluyó el 10 de febrero de este último año.

Los trámites más importantes por su volumen y que están relacionados con la actualización y cobertura del Padrón y la Lista Nominal son, respectivamente, la “Reincorporación” que puede incluir además de otro trámite como corrección de datos personales, “Cambio de domicilio” y la “Inscripción”, por lo que el mayor efecto de la pandemia se puede reflejar en estos trámites.

Con respecto a 2019, el total de trámites en los MAC en 2020 disminuyó 45 por ciento, con disminuciones específicas de 43 y 27 por ciento en “Cambio de domicilio” e “Inscripción”, respectivamente y una disminución extrema en los trámites de “Reincorporación” (que, además, como ya se mencionó, puede implicar otro trámite, ya que disminuyeron 68 por ciento con respecto a 2019.

En 2018, en que se realizaron elecciones presidenciales, el trámite que fue posible realizar en la etapa preelectoral fue la reposición de credencial, por lo que el número total de trámites realizados en este año se ve afectado por esta situación.

En 2019, se realiza el mayor número total de movimientos en el Padrón con una cifra récord de casi 17 millones de trámites.

El número de trámites de mexicanos en el exterior, aunque representa unos pocos puntos porcentuales del total en 2018, refleja el interés por participar en las elecciones presidenciales y la actividad del INE en la promoción del registro y el voto de los mexicanos en el extranjero, representó 2.3 por ciento del total de trámites, aunque bajó a 1.1 por ciento en 2020. El trámite más importante de nuestros compatriotas en el extranjero lo representa su inscripción al Padrón.

Recordemos que el 23 de marzo de 2020 se suspendieron las actividades en los 858 Módulos de Atención Ciudadana, para proteger la salud de las personas que acuden a los módulos y del personal del INE. El 17 de agosto de 2020, se restableció el servicio para realizar todo tipo de trámites en 486 MAC.

Como se mencionó, el 7 de septiembre, el Consejo General aprobó que las credenciales para votar que perdieron vigencia el 1º de enero de 2020 y no hubieran sido renovadas, continuaran vigentes hasta el 6 de junio de 2021.

Reiteramos, las decisiones de ampliar la vigencia de la CPV primero, hasta el 1 de septiembre de 2020 y posteriormente hasta el 6 de junio de 2021 tuvieron efectos positivos sobre la cobertura del Padrón y permitieron a un número significativo de mexicanas y mexicanos ejercer su derecho al voto en las elecciones realizadas en algunas entidades federativas en 2020 y las que se realizaron el 6 de junio de 2021.

No obstante, este efecto positivo, la cobertura del Padrón y la actualización de la Lista Nominal si pudieron verse afectadas por la disminución de trámites en los MAC durante la pandemia.

Con la atención puesta en la población más joven, que es la que no está inscrita en el Padrón, y pudo haber sido afectada por el cierre temporal de los MAC y, por tanto, quedar fuera de la posibilidad de votar el 6 de junio y generar un sesgo en el Padrón y en la Lista Nominal, analizamos la evolución de los trámites mes por mes de este grupo de edad durante 2020 y los comparamos con la situación en 2019.

El grupo de edad de 17 a 19 años ha tenido una importante presencia en los trámites de inscripción. En 2018 representaron 84.4 por ciento de la totalidad de este tipo de trámite y para 2020 esta participación se ubicaba en 90.7 por ciento a lo largo de todo el año, mientras que, en el periodo que va del primero de enero al 10 de febrero de 2021, llegó a 91.9 por ciento

El análisis de cada uno de los trámites realizados en los MAC en territorio nacional que realiza la población por grupos de edad se presenta en las Tablas 12, 13 y 14, y reitera, tanto la importante participación de los jóvenes para inscribirse en el Padrón, como la movilidad de la población joven que una vez inscrita, realiza el trámite de actualización de su domicilio.

La evolución del número de trámites de inscripción realizados por los jóvenes entre en los años 2019, 2020 y los primeros meses de 2021, se observa en la Figura 3.

Fuente: elaboración propia. DERFE, Bases de datos por tipo de movimiento. INE. Cifras de 2021 hasta el 10 de febrero.

Figura 3: Trámites de inscripción de solicitantes de 17 a 19 años, 2018-2020 y 2021 hasta el 10 de febrero 

La reapertura de los MAC a partir del mes de agosto de 2020, permitió que los jóvenes de 17 a 19 años que se inscribían por primera vez en el Padrón de Electores se presentaran de manera masiva dispuestos a registrarse, según se observa en la Tabla 15 de tal manera que las cifras mensuales de trámites de incorporación superaron considerablemente los registros observados mes por mes en 2019 a partir del mes de septiembre y en este periodo, la incorporación al Padrón de este grupo de jóvenes fue 55 por ciento superior al observado en el mismo periodo previo (47 por ciento si se incluye el mes de agosto). Esta afluencia masiva de jóvenes para registrarse continuó durante las seis semanas en que fue posible hacerlo en 2021, logrando que se incorporaran 570,740 nuevos electores de 17 a 19 años de edad, ¡sólo en mes y medio!

Los datos permiten afirmar que la pandemia que obligó al cierre de los MAC, no introdujo un sesgo en el Padrón y la Lista Nominal al garantizar que los jóvenes se registraran en el Padrón por primera vez. La información analizada hace evidente el interés de este grupo por registrarse y también probablemente, muestra el éxito de la campaña implementada por el INE para promover entre toda la población el registro en el Padrón, pero en especial entre los jóvenes.

Además, la Campaña Anual Intensa, cuyo objeto es incrementar la capacidad de la infraestructura en los MAC para atender la demanda de solicitudes de Credencial para Votar parece haber dado resultado.

Después de lo que sucedió en el periodo analizado, los datos de la Verificación Nacional Muestral realizadas en los años recientes, en sus dos encuestas: Cobertura y Actualización, permiten observar la evolución de la cobertura del Padrón y los componentes que pudieron contribuir a la desactualización de la lista nominal con motivo de la pandemia.

Puede afirmarse, basados en los datos de la Tabla 16, que las acciones realizadas por el Instituto Nacional Electoral y la respuesta de la ciudadanía para registrarse en el Padrón y actualizar sus datos, muestran que el impacto de la pandemia pudo minimizarse. La cobertura del Padrón pasó de 97.4 en 2020 a 97. 2 por ciento en 2021, aunque la diferencia a la baja no es estadísticamente significativa.

En el caso de la Lista Nominal, su desactualización, debida a que la ciudadanía no reportó su cambio de domicilio, se incrementó y pasó de 16.2 a 17 por ciento entre 2020 y 2021 y la diferencia es estadísticamente significativa, aunque como puede verse en la Tabla 17, el porcentaje es muy similar al de 2017 (16.9), sin que en el pasado inmediato se haya presentado una situación extraordinaria como en la actual coyuntura. Esto es comprensible porque durante la pandemia, las personas decidieron mantener el aislamiento y no acercarse a los lugares de registro para actualizar sus datos.

Conclusiones

La necesidad de evaluar los posibles efectos de la pandemia Covid-19 sobre los registros electorales, se deriva tanto de la naturaleza del problema sanitario como de la forma de enfrentarla y que constituye una respuesta no farmacológica a un problema de salud; por lo que, hasta que la humanidad no cuente con la protección que brindan las vacunas contra el virus SARS-CoV-2, o tratamientos efectivos para enfrentar sus consecuencias, la pandemia ha obligado a implementar medidas que tienen la intención de romper la cadena de contagios.

Todo lo anteriormente descrito ha incidido en los procesos electorales, siendo su resultado más visible la posposición de elecciones en diversos países, o su realización bajo estrictas medidas de seguridad sanitaria en aquellos en los que ha sido posible hacerlo. Sin embargo, la cobertura y actualización de los registros electorales también fueron afectadas en función de diversos factores entre los que hay que destacar: a) la naturaleza de la agencia que los administra, b) la forma en que el registro se realiza y c), a la percepción de riesgo entre la población que inhibe el registro, en época de pandemia.

A través del análisis comparativo de Canadá, Estados Unidos y México, países con diferentes arreglos institucionales, organizaciones y procesos para realizar el registro electoral, se observó cómo en cada uno de ellos, los registros electorales pudieron verse afectados por la pandemia.

En este análisis se mostraron las fortalezas y debilidades de los registros electorales en cada país y los métodos de evaluación de su calidad, lo que permitió destacar en el caso de México, la importancia de la implementación de mecanismos de evaluación sistemática y permanente del Padrón y la Lista Nominal de Electores.

A partir de la consideración de aspectos particulares de cada situación nacional, es evidente que la capacidad de la organización a cargo de los registros electorales y el alcance de las medidas que puede tomar para garantizar el registro en condiciones sanitarias adecuadas en la actual coyuntura, juega un papel central en el mantenimiento de un registro electoral confiable y válido.

El instrumento central de evaluación de la calidad del Padrón y la Lista Nominal de Electores en México, es la Verificación Nacional Muestral que desde 1996 y con procedimientos estadísticos debidamente fundados, permite hacer inferencias sobre las condiciones de estos registros.

Con respecto a la evaluación de los registros es posible sugerir que la experiencia de México puede ser aprovechada por otros países y el Instituto Nacional Electoral debería ofrecer asesoría en esta materia.

La observación del efecto de la pandemia Covid-19 sobre los registros electorales estuvo concentrada en observar dos aspectos:

El impacto del incremento en el número de defunciones asociadas directamente al SARS-CoV-2 y el total de muertes ocurridas durante el año 2020, sobre las condiciones del Padrón y la Lista Nominal, ya que los niveles de mortalidad derivados de la pandemia requieren un esfuerzo adicional para dar de baja a un número de fallecidos significativamente superior al de años previos.

El impacto de las medidas de seguridad sanitaria implementadas por el Instituto Nacional Electoral, que implicaron la disminución de actividades y el cierre temporal de los Módulos de Atención Ciudadana, sobre el registro de ciudadanos en el padrón y sobre otros trámites que implican su actualización.

Al analizar los posibles impactos de la pandemia Covid-19 sobre los registros electorales se hace evidente que la mortalidad de la población de 18 o más años durante 2020, representó un incremento significativo con respecto al número de defunciones registradas el año previo, lo que da una idea del esfuerzo que tiene que hacer el INE para mantener la actualización del Padrón y la Lista Nominal de Electores.

La “Estrategia para la exclusión de registros de ciudadanos fallecidos por emergencia sanitaria Covid-19”, que tuvo resultados positivos, para dar de baja oportunamente a las ciudadanas y ciudadanos fallecidos con registro en el Padrón se reflejó en el valor de un indicador denominado “Sobrevivencia Media en el Padrón”, que mide el periodo que transcurre entre la fecha de defunción de la persona y su baja del registro electoral. Este indicador disminuye a 0.39 como proporción anual, equivalente a 4.68 meses y muestra el valor más bajo en la serie que analiza su evolución desde el año 2011, es decir, esta Estrategia dio resultados positivos objetivamente comprobables. Sin embargo, aunque debe reconocerse el esfuerzo realizado para dar de baja el gran volumen de defunciones ocurridas en 2020, las acciones implementadas fueron insuficientes y el rezago que se puede producir será evidente en el corto plazo ya que el número de defunciones a partir del inicio de la pandemia continúa siendo superior al observado en años anteriores.

Por la naturaleza del proceso que concluye con la baja de una ciudadana o ciudadano fallecido en el Padrón, y que implica la generación de la información en que está basada esta acción, tarea que corresponde al Registro Civil, será indispensable concertar acuerdos entre el INE y las oficinas del Registro Civil para acelerar el flujo de esta información. Además, será necesario dotar a la DERFE de los recursos para mantener actualizados los instrumentos registrales y atender debidamente el efecto en el incremento en el número de defunciones.

Con respecto al efecto de la pandemia Covid-19 sobre los movimientos en el Padrón y la Lista Nominal, el seguimiento puntual según su tipo y su evolución en el tiempo en años recientes, muestra una disminución significativa en el número de movimientos, que se explica no sólo por el cierre temporal de los MAC y por el posible efecto disuasivo de la percepción de riesgo en la ciudadanía que pudo inhibir la realización de los trámites en los MAC, también se explica por el efecto de la decisión del Consejo General del INE, de ampliar la vigencia de la Credencial para Votar hasta el 6 de Junio de 2021, lo que implicó que un gran número de ciudadanas y ciudadanos, que deberían hacer el trámite de reemplazo de esta Credencial, no tuviera necesidad de hacerlo y no afectó su participación en la jornada electoral. Junto con esta medida se abrió la posibilidad a ciudadanas y ciudadanos de contar con una Constancia Digital de su registro emitida por el INE cuando tenían necesidad de comprobar este registro en trámites administrativos en otras organizaciones.

El análisis particular del grupo de jóvenes de 17 a 19 años mostró que una vez que se abrieron las MAC para realizar todo tipo de trámites, la asistencia de los jóvenes fue de tal magnitud que durante el periodo agosto-septiembre superaron casi en 50 por ciento el volumen observado en 2019. Si a esto sumamos los trámites realizados en las primeras seis semanas de 2021, hasta el cierre de la Campaña Anual Intensa, la incorporación masiva de los jóvenes en este periodo de pandemia es algo inédito y debe reconocerse.

Además de la acción de los jóvenes por incorporarse al Padrón cuando fue posible acudir a los MAC, el éxito de la promoción del registro en el Padrón y de la Campaña Anual Intensa (CAI) del INE, con la cual se incrementa la capacidad de los MAC para atender las demandas de los usuarios, se constata a través de los datos que muestran el volumen de movimientos en el Padrón.

En la coyuntura actual, la ciudadanía ha actuado para mantener el Padrón y la Lista Nominal de Electores con los niveles de confiabilidad (por su precisión) y validez (porque no existen sesgos) alcanzados en los años recientes, aprovechando las condiciones de seguridad sanitaria que el Instituto Nacional Electoral ha ofrecido en los Módulos de Atención Ciudadana y la capacidad de respuesta a la demanda de atención de la ciudadanía.

Como se podía suponer, la pandemia podía afectar la cobertura del Padrón y aunque los datos de la Verificación Nacional Muestral 2021, muestran una ligera disminución de este indicador con respecto al estimado en 2020, esta diferencia NO es estadísticamente significativa.

Finalmente, pero no menos importante, se hace evidente que, en las decisiones particulares en esta materia, la Comisión Nacional de Vigilancia en la que participan representantes de todos los partidos políticos, ha jugado un rol central en el impulso y la promoción de las medidas que han hecho que, durante la pandemia Covid-19, el Padrón y la Lista Nominal de electores sigan siendo confiables.