Artículos

 

La formación de las preferencias de gasto público: Un análisis comparado por políticas públicas

 

The Formation of Public Preferences about Government Spending: A Comparative Analysis across Different Policy Areas

 

Ernesto Carrillo Barroso* y Manuel Tamayo Sáez**

 

* Profesor de la Universidad Complutense de Madrid. Dirección electrónica: ecarrillo@cps.ucm.es

** Profesor de la Universidad Rey Juan Carlos. Dirección electrónica: manuel.tamayo@urjc.es

 

Fecha de recepción: 12 de enero de 2010
Fecha de aceptación: 1 de julio de 2010

 

Resumen

El propósito de este artículo es analizar las preferencias colectivas de gasto público en España y en otros países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Para ello, se ha recurrido a diversas teorías: de la ambivalencia de Free y Cantril; de la utilidad marginal del Estado del bienestar de Inglehart; del público como un termostato de Wlezien, y la consideración del individuo como maximizador de utilidades personales de Birsdall, que nos permita identificar algunos de los factores que contribuyen a la formación de las preferencias de gasto. Así mismo, se estudian diferentes áreas de política pública, pues éstas son uno de los resultados interesantes de la investigación; la capacidad explicativa de cada teoría varía en cierta medida con la propia naturaleza de las políticas. El diseño metodológico de la investigación se basa en una estrategia de triangulación, utilizando como material empírico datos agregados y microdatos, análisis longitudinales mediante series temporales y transversales por segmentos de población, así como la combinación de estudios de opinión con variables objetivas de gasto y datos nacionales con comparados.

Palabras clave: Opinión pública, preferencias colectivas sobre gasto público, políticas públicas. análisis comparado, OCDE.

 

Abstract

The aim of this article is to study public preferences regarding government spending in Spain and other OECD countries. In order to identify some of the factors that contribute to the formation of public preferences on this topic, we have selected four different theories: Free and Cantrils' ambivalence theory, Inglehart's theory of the marginal utility of the welfare state; Wlezien's conception of the public as a thermostat, and Birsdall's theory of individuals as personal utility maximizers. Different policy areas are analyzed, since they are one of the most interesting results of the study, with results showing that the explanatory capacity of each theory varies according to the nature of the policies. The methodological design of the study is based on a triangulation study, using aggregated and individual data as empirical data, time series and cross–sectional analysis for different population groups, national and international data, as well as a combination of opinion studies with objective spending variables and comparative national data.

Keywords: Public opinion, public preferences about government spending, public policies, comparative analysis, OECD.

 

INTRODUCCIÓN¹

El propósito de este artículo es analizar las preferencias colectivas de gasto público en España y en otros países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Con esta finalidad, se ha recurrido a diversas teorías que nos permita identificar algunos de los factores que contribuyen a la formación de las preferencias de gasto. Así mismo, se estudian diferentes áreas de política pública pues la capacidad explicativa de cada teoría varía con la propia naturaleza de las políticas.

Las teorías a las que hemos recurrido para interpretar las preferencias de gasto son la tesis de la ambivalencia de Free y Cantril (1967) y su aplicación al estudio de las actitudes hacia la hacienda pública llevada a cabo por Sears y Citrin (1985); la hipótesis de la escasez y de la utilidad marginal del Estado de bienestar de Inglehart (1990); los estudios sobre la dinámica de las preferencias de gasto de Wlezien (1995) y su concepción del público como una especie de 'termostato' sensible a las decisiones de los gobiernos. Así mismo, se contrastan las teorías económicas clásicas y, en particular, los trabajos de Birdsall (1965) que conciben al individuo como maximizador de utilidades personales destacando el papel de intereses y valores en la determinación de la demanda individual de bienes públicos.

Las áreas de política pública analizadas abarcan un amplio abanico de políticas, incluyendo el área de soberanía —defensa, seguridad ciudadana, justicia—, la intervención en la economía —obras públicas, transporte y comunicaciones—, el bienestar social —pensiones, protección por desempleo, sanidad, enseñanza, vivienda— y también algunos ámbitos de acción pública asociados frecuentemente a valores "posmaterialistas", como la política cultural y la protección del medio ambiente.

Para el caso de España la fuente principal de la que se ha obtenido la información son los barómetros fiscales del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS En concreto, las respuestas a la pregunta: "Como usted sabe, el Estado destina el dinero que pagamos en impuestos a financiar los servicios y prestaciones de las que estamos hablando. Dígame, por favor, si cree que el Estado dedica demasiados, los justos o demasiado pocos recursos a cada uno de los servicios que le voy a mencionar".² La serie del CIS es razonablemente homogénea y abarca el período comprendido entre 1985 y 2009 aunque, desafortunadamente, se interrumpió entre 2001 y 2004.

Respecto de los países de la OCDE se ha obtenido información de la serie de encuestas Role of Government realizadas por el International Social Survey Programme. En este estudio se formuló una pregunta similar a la empleada por el CIS, que reza textualmente: "Ahora le voy a mencionar diversos capítulos de gasto público. Dígame, por favor, si a usted le gustaría que se gastara más o menos en cada uno de ellos. (Tenga en cuenta que para poder gastar 'mucho más' podría ser necesario aumentar los impuestos.)". Las respuestas posibles incluyen gastar mucho más, más, lo mismo que ahora, menos, mucho menos. La primera oleada de encuestas se llevó a cabo en 1985 recabando información sobre Alemania, Australia, Estados Unidos de América, Italia y Reino unido, repitiéndose en 1990, 1996 y 2006 habiendo participado hasta un total de 22 países pertenecientes a la OCDE.

 

ACTITUDES GENERALES Y ACTITUDES CONCRETAS RESPECTO DE LA HACIENDA PÚBLICA: MÁS POR MENOS

Según Free y Cantril (1967), los ciudadanos mantienen una actitud ambivalente hacia el Estado, distinguiéndose dos tipos de opiniones, unas relativas al Estado en general (ideological spectrum) y otras respecto de las tareas concretas que el Estado desarrolla (operational spectrum), siendo las primeras más conservadoras y las segundas más progresistas. Algo parecido sucede con la hacienda pública donde, como señalaran Sears y Citrin (1985), es necesario distinguir las actitudes generales de los ciudadanos, que son contrarias a los impuestos, al gasto público y al Estado, de las actitudes hacia programas de gasto concreto, que suelen ser favorables a una mayor intervención pública. Este panorama lleva a estos autores a concluir que la mayoría de la gente quería algo del Estado a cambio de nada o, en todo caso, por menos.

Los comportamientos previstos por la teoría anticipan la existencia de actitudes favorables hacia la mayoría de los programas de gasto (Mueller, 1963:213), cuando no un fuerte compromiso con los servicios públicos que se extiende de modo generalizado entre los distintos grupos de la población (Ladd et al., 1979:131) que contrasta, a su vez, con las actitudes hacia los impuestos. Gran parte de los estudios de opinión pública llevados a cabo en España han seguido, fundamentalmente, la tesis de la ambivalencia y han comprobado su validez empírica para el caso español.³

La forma habitual de contrastar la teoría es empleando el índice de diferencia porcentual propuesto por Citrin (1979). Este índice refleja el grado de apoyo agregado del esfuerzo fiscal en ámbitos de política pública concretos. Su cálculo se realiza del siguiente modo:

IP_i = PO_i – DE _i

IP_i = índice de diferencia porcentual de la política i.

PO_i = porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica demasiados pocos recursos a la política i.

DE_i = Porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica demasiados recursos a la política i.

 

Obviamente un IP positivo muestra una actitud favorable hacia el gasto en la política, mientras que otro negativo indica una actitud desfavorable.

En la tabla 1 se muestra los cálculos del IP que presentaban diferentes áreas de política pública en España en 2009. Los resultados verifican la tesis de la ambivalencia, pues la mayoría de las políticas cuentan con un IP positivo. Las excepciones se encuentran en defensa y obras públicas, en donde el apoyo al gasto es negativo. Paralelamente, los ciudadanos consideran que los españoles pagan demasiados impuestos, que sería posible obtener más y mejores servicios sin elevar la presión fiscal, y que resultaría factible reducir los impuestos manteniendo el nivel de prestación de servicios existentes.⁴

Este esquema de preferencias se reproduce entre los distintos grupos de población.⁵ Así mismo, los IP son positivos en todas las áreas de política pública a lo largo del tiempo, excepto en los casos de defensa, que sistemáticamente son negativos, y obras públicas, que baja a IP negativos en tres ocasiones en los 21 años analizados (tabla 2).

Las pautas observadas en España no son muy diferentes de las que encontramos en Estados Unidos de América.⁶ Allí también la mayoría de las políticas cuentan con IP positivos. Así sucede con la seguridad ciudadana, las obras públicas, el transporte, la mayoría de las políticas de bienestar social, la investigación científica, la solución de los problemas de las grandes ciudades y el medio ambiente. Al igual que en el caso de España la tesis de la ambivalencia no funciona en defensa, donde los IP son casi siempre negativos.⁷ Así mismo, hay tres áreas de política pública que cuentan con muy bajos niveles de apoyo al gasto: la exploración del espacio, la ayuda al desarrollo y el welfare.⁸

Tabla 3

Finalmente, en la tabla 4 se muestra los cálculos del IP para todos los países de la OCDE que participaron en las sucesivas oleadas de la encuesta Role of Government, observándose en todas las naciones y fechas analizadas niveles positivos de apoyo al gasto en las políticas de seguridad ciudadana, pensiones, salud, educación y protección del medio ambiente. No sucede así con la protección del desempleo, la cultura y la defensa. Además, en estas dos últimas políticas son más los países en los que se demanda un recorte del gasto que aquellos en que los ciudadanos reclaman una mayor intervención pública.

En definitiva, podría decirse que la tesis de la ambivalencia refleja una especie de constante actitudinal, un mecanismo psicosocial —la expresión del deseo de disfrutar de las ventajas del gasto sin asumir sus inconvenientes— que lleva a una cierta predisposición a apoyar el gasto en la mayoría de las áreas de política pública y a rechazar los impuestos. Así en políticas como la sanidad, esta actitud es compartida por todos los grupos de la población, es persistente en el tiempo y se reproduce en distintos contextos culturales. Por el contrario, en otras áreas de política pública, como la defensa, esta predisposición no funciona o, al menos, no lo hace de forma tan consistente. Por todo ello, debemos evitar la comparación de las IP entre áreas de política pública, pues cada política posee su propia escala de medida. Así, por ejemplo, en cualquiera de los países y fechas analizados el apoyo al gasto en salud será siempre mayor que el de defensa. En consecuencia, las únicas comparaciones relevantes son aquellas que se realicen dentro de una misma política, ya sea mediante series temporales o a través de comparaciones entre países o grupos de población. Al hacerlo de esta forma podremos indagar sobre otras variables que inciden en las preferencias de gasto más allá de determinadas constantes actitudinales.

 

INTERESES Y VALORES: EL INDIVIDUO COMO MAXIMIZADOR DE UTILIDADES PERSONALES

Desde el punto de vista de las teorías económicas, el principal determinante de las preferencias fiscales y de gasto son los intereses de los individuos. En este sentido, el ciudadano fijaría su postura respecto de los impuestos y los diversos programas de gasto tomando en consideración los costos y beneficios que le suponen los impuestos pagados y los servicios que obtiene a cambio y actuará en consecuencia maximizando sus utilidades personales (Citrin, 1979:122). Un buen ejemplo de este planteamiento lo tenemos en el modelo propuesto por Birdsall (1965:238 y ss.) quien hace depender la cantidad de demanda individual de un bien público de los rasgos —fundamentalmente sociodemográficos— de un individuo, la cantidad de bienes de mercado consumidos por el mismo, el precio pagado por esos bienes, la cantidad del resto de bienes públicos consumidos por el individuo, los tipos fiscales que paga de los diversos impuestos a los distintos niveles de gobierno y las características de la subdivisión política en la que se localiza. Las asunciones del modelo son que es posible para el ciudadano realizar cálculos racionales sobre los costos y beneficios de las diferentes propuestas y que los individuos, de hecho, realizan los cálculos y se comportan —votan— racionalmente de acuerdo con las preferencias resultantes (Birdsall, 1965:283–84).⁹ Por otra parte, se ha de señalar que sobre las preferencias individuales de gasto influyen otros determinantes además del propio interés como, por ejemplo, las predisposiciones simbólicas de los individuos (Citrin, 1979; Esmeier, 1982; Sears y Citrin, 1985).

Desde esta perspectiva teórica, cabe suponer que la intensidad¹⁰ de las preferencias de gasto de los individuos variará en función de sus intereses y valores. Los intereses pueden expresarse de diferentes maneras, el criterio de clase social es uno de ellos. Sin embargo, desde este enfoque es especialmente relevante la posición ocupada por el individuo frente al consumo colectivo de servicios. En consonancia, factores como el territorio de residencia, el ciclo de vida del hogar y del propio individuo, los estilos de vida, etcétera, expresan posiciones ante el consumo que no necesariamente están asociadas con la clase social. La autoubicación del individuo en el eje izquierda–derecha influye sobre sus preferencias de gasto, ahora bien, otras variables relativas a los valores también son relevantes a estos efectos, como la religiosidad o la posición en la escala materialista–posmaterialista. Para analizar la influencia de los intereses y valores sobre la formación de las preferencias de gasto, hemos empleado el siguiente modelo:

IPG_i = a + b HAB + c SEX + d EDA + f HOG + g EDu + h CLA + i REL + j IDE + e

IPG_i = intensidad de las preferencias de gasto de la política i. Esta variable se expresa en una escala ordinal cuyos valores son mucho menos, menos, lo mismo que ahora, más, mucho más

HAB = tipo de hábitat, valoración del entrevistado (casa aislada en el campo, pueblo, ciudad pequeña, periferia de una gran ciudad, gran ciudad)

SEX = sexo (hombre = 1; mujer = 2) EDA = edad

HOG = tamaño del hogar EDu = nivel educativo

CLA = clase social subjetiva (escala baja–alta)

REL = religiosidad (escala ateo–acude a oficios religiosos varias veces a la semana) IDE = autoubicación ideológica (escala izquierda–derecha) a, b, c, d, f, g, h, i, j = parámetros a calcular e = error

 

Los resultados de la aplicación del modelo para los países de la OCDE se recogen en la tabla 5. Para analizar el caso de España se han calculado correlaciones bivariadas entre una serie de variables independientes: tamaño del hábitat, sexo, edad, nivel de estudios, estatus socioeconómico, religiosidad y autoubicación en el eje izquierda–derecha¹¹ y las dependientes, esto es, la intensidad de las preferencias de gasto de las diversas áreas de política pública¹² (tabla 6). El motivo de variar el procedimiento de análisis para el caso español se debe a que no se cuenta con información del conjunto de las variables independientes seleccionadas para todos los años.

Los datos confirman que intereses y valores influyen sobre las preferencias de gasto, si bien lo hacen de una forma moderada. Las pautas más recurrentes que se han observado se resumen a continuación.¹³

Por lo que respecta al área de soberanía cabe destacar que las demandas de gasto de defensa tienden a ser más intensas entre las personas de mayor edad, las que cuentan con un menor nivel de instrucción, las más religiosas y las situadas a la derecha del espectro político. En seguridad ciudadana las demandas de gasto correlacionan también de forma positiva con la edad. En cuanto a la justicia únicamente contamos con datos del caso español y allí son las clases más altas, urbanas e ilustradas las que demandan un mayor esfuerzo presupuestario en administración de justicia.

En la intervención en la economía sólo manejamos datos de España. En obra pública y en transportes la variable más influyente es el tamaño del hábitat. Lo interesante del caso es el cambio que se ha producido a lo largo del tiempo. Inicialmente eran las ciudades las que reclamaban más intervención en estas áreas, mientras que en la actualidad son las comunidades rurales las que exigen mayor inversión en estas políticas. Así mismo, se debe destacar que existe una mayor demanda de obra pública por parte de los hombres.

La demanda de pensiones correlaciona positivamente con la edad y es mayor entre las mujeres y entre la población que posee un menor nivel de estudios. La protección de desempleo cuenta con intensidades de gasto mayores entre las mujeres, los sectores sociales más desfavorecidos y los electores situados más a la izquierda. Las mujeres también reclaman un mayor esfuerzo en sanidad, así como los habitantes del medio urbano. En cuanto a la vivienda únicamente se dispone de información para España, siendo en este país la población urbana, los jóvenes y los estratos con mayor nivel de instrucción quienes reclaman mayor inversión en vivienda.

Finalmente, la demanda de educación, cultura y medio ambiente es más intensa en las ciudades y entre los segmentos de población más ilustrados. La educación, por su parte, correlaciona positivamente con la clase social. La cultura y el medio ambiente son más demandados por los electores de izquierda y el medio ambiente por los segmentos de población menos religiosos.

 

LA HIPÓTESIS DE LA ESCASEZ Y LA UTILIDAD MARGINAL DEL ESTADO DE BIENESTAR

La hipótesis de la escasez establece que: "las prioridades de un individuo reflejan su medio ambiente socioeconómico" otorgando un "mayor valor subjetivo a las cosas relativamente escasas". Esta hipótesis es "similar al principio de utilidad marginal decreciente en teoría económica" (Inglehart, 1990:61). A partir de este principio cabe suponer que la intensidad de las demandas de intervención del sector público se verá afectada por el desarrollo económico. Así, "la igualdad en la distribución en los ingresos [...] aumenta con el desarrollo económico hasta llegar a un nivel [determinado] de renta per cápita, pero por encima de este nivel prácticamente no hay más alza" (Inglehart, 1990:269). Por su parte, "el apoyo político al aumento en la igualdad en los ingresos llega a un punto de rendimiento decreciente al acercarse al nivel de la igualdad perfecta" (Inglehart, 1990:272). De este modo, en aquellas sociedades que han alcanzado unos niveles notables de bienestar, gracias entre otras cosas a la intervención del Estado, "hay mucha menos gente que se beneficiaría de una mayor distribución y, además, se beneficiarían menos en proporción; incluso una mayoría podría perder más de lo que ganaría con una distribución" (Inglehart, 1990:272). En estas condiciones, prosigue el autor "simplemente no existe una base política para un ulterior desarrollo del Estado de bienestar, al menos no existirá mientras los ciudadanos estén únicamente motivados por los propios intereses económicos" (Inglehart, 1990:272). De hecho, "con altos niveles de desarrollo económico, el apoyo público a las políticas clásicas de la izquierda tiende a disminuir" (Inglehart, 1990:273).

De acuerdo, pues, con el principio de la utilidad marginal decreciente, hemos de suponer que conforme mayor sea el nivel de desarrollo económico de un país y, por tanto, mayores sean sus niveles de igualdad, menor será la intensidad de las demandas de intervención del Estado en la economía y la sociedad y con ellas la presión a favor de la expansión del gasto público. Así, según esta teoría cabría anticipar que el apoyo al gasto de las políticas públicas sea menor cuanto mayor sea el grado de desarrollo económico de un país.

Para comprobar el efecto del desarrollo económico sobre las preferencias de gasto se ha recurrido al siguiente modelo de regresión:

IM_ip = a + b PIB_p + e

IM_ip = intensidad media de las preferencias de la política i en el país p

PIB_p= pib per capita en dólares paridades de poder adquisitivo del país p a, b = parámetros a calcular

e = error

 

Los resultados de la aplicación del modelo se recogen en la tabla 7. Conforme a la hipótesis de Inglehart, cuanto mayor es el desarrollo económico de un país menor es el nivel de apoyo al gasto en casi todas las áreas de política pública analizadas y para la mayoría de las fechas. La excepción reside en el caso de la seguridad ciudadana donde el signo observado es distinto del esperado en tres de las cuatro oleadas del estudio Role of Government. Por otro lado, es de reseñar que el modelo ha empeorado notablemente su capacidad predictiva teniendo la mayoría de los coeficientes calculados a partir de la cuarta oleada un nivel de significación estadístico muy reducido.

 

LA DINÁMICA DE LAS PREFERENCIAS DE GASTO: EL PÚBLICO COMO UN "TERMOSTATO" SENSIBLE A LAS DECISIONES DE LOS GOBIERNOS

Por último, centraremos la atención en la aplicación de los estudios sobre las relaciones entre opinión pública y políticas públicas al análisis de las preferencias de gasto. Desde esta perspectiva es especialmente interesante el estudio de Wlezien (1995) sobre la dinámica de las preferencias de gasto, en los que considera al público como una especie de 'termostato' sensible a las decisiones de los gobiernos. Según este autor, para que la rendición de cuentas funcione, es necesario que el público esté razonablemente bien informado sobre lo que están haciendo los policymakers. Así mismo, es necesario que los ciudadanos ajusten sus preferencias de mayor o menor intervención en un área de política pública en función de los propios outputs de la política. El público se comportaría, entonces, como un termostato, de modo que, cuando la "temperatura real" existente en una política pública fuese distinta de la "temperatura preferida", el público enviaría una señal para que se produjese el ajuste correspondiente, deteniéndose la emisión de esa señal cuando el ajuste fuese el suficiente.

Wlezien aplicó la teoría al caso de Estados Unidos, y posteriormente a otros países en estudios realizados junto con Soroka (2004a, 2004b y 2005), analizando, mediante modelos de regresión, la relación existente entre la evolución en el tiempo de las decisiones de gasto público adoptadas por las autoridades y las preferencias de gasto de los ciudadanos, contemplando por separado diversas áreas de política pública. Los resultados señalaron la existencia de asociaciones significativas entre los cambios en el nivel real del gasto público y las preferencias de gasto expresadas por los ciudadanos, lo cual muestra que los policymarkers son receptivos a las demandas de los ciudadanos.

Así mismo, observó que los cambios en las preferencias están relacionados negativamente con las decisiones de gasto. Así, cuando las asignaciones presupuestarias para una política concreta crecen, los ciudadanos ajustan sus preferencias disminuyendo las demandas en favor del crecimiento del gasto en esa misma política. Si, por el contrario, las asignaciones presupuestarias disminuyen, entonces aumentará la demanda en favor del crecimiento del gasto. En otras palabras, los ciudadanos son también receptivos a las actuaciones del gobierno.

Los comportamientos previstos por esta teoría podrían resumirse de la siguiente forma: en el supuesto de unos ciudadanos receptivos a las actuaciones del sector público, los cambios en las preferencias de gasto de los ciudadanos estarán relacionados negativamente con las decisiones reales de gasto público adoptadas por sus gobiernos; así mismo, en el caso de un sector público receptivo a las preferencias de los ciudadanos, los crecimientos anuales en las asignaciones de gasto estarán relacionados positivamente con las preferencias de gasto de los ciudadanos del año anterior.

De acuerdo con Wlezien (1995) podemos distinguir dos modelos: el de receptividad de los ciudadanos:

IG _{i (t)} = a + b ASIG _{i (t)} + e

y el modelo de receptividad del Estado:

Δ ASIG _{i (t)} = a + b IG _{i (t–1)} + e

IG _{i (t)} = intensidad de la preferencia de gasto de la política i en el año t

ASIG _{i (t)} = asignación presupuestaria de la política i en el año t

Δ ASIG _{i (t)} = porcentaje de incremento en la asignación presupuestaria del año t respecto del año t–1 en la política i

IG _{i (t–1)} = intensidad de la preferencia de gasto de la política i en el año t–1

 

La aplicación de ambos modelos puede consultarse en la tabla 8. El modelo de receptividad de los ciudadanos opera conforme a lo previsto por la teoría en cuatro de las seis políticas analizadas, pero no lo hace en los casos de seguridad ciudadana y educación. El modelo de receptividad del Estado es consistente con las previsiones en todas las políticas analizadas, excepción hecha de las de defensa y vivienda. La política en la que se produce un mejor ajuste de ambas receptividades es la de pensiones: es aquella en la que con menor cantidad de dinero se consigue un efecto más importante en la opinión pública y, al mismo tiempo, es en esta política —tras la de seguridad ciudadana— aquella en la que las variaciones en la opinión producen una respuesta mayor por parte del gobierno, según puede deducirse de los valores de B.

Si los gobiernos son razonablemente receptivos a las preferencias de gasto de los ciudadanos, y éstos a su vez son receptivos a las decisiones de los gobiernos, lo lógico es que con el tiempo tienda a reducirse la distancia entre la acción del gobierno y las preferencias de los ciudadanos. Para comprobarlo podemos calcular el índice de distancia de políticas de Borre (1995). Dicho índice permite evaluar la distancia de los entrevistados respecto de las políticas que en la actualidad lleva a cabo el sector público. Su cálculo consiste en:

ID_i = PO_i + DE _i – Ju_i

ID = índice de distancia de la política i

PO _i = porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica demasiados pocos recursos a la política i

DE_i = porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica demasiados recursos a la política i

Ju_i = porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica los recursos justos a la política i

 

En la tabla 9 se recogen los resultados de la aplicación de este índice para España. Como puede observarse, en la mayoría de las políticas el ID tiende a disminuir. Así sucede con desempleo, defensa, sanidad, pensiones, enseñanza, transporte y comunicaciones, obras públicas, medio ambiente y cultura. Las excepciones a esta pauta general las encontramos en seguridad ciudadana, que presenta un comportamiento marcadamente cíclico en el que se alternan fases ascendentes y descendentes; y, en justicia y vivienda, que tras un período de reducción progresiva cambiaron de tendencia para volver a incrementar la distancia respecto de las preferencias ciudadanas. Si se analiza la serie ad intra podrá comprobarse hasta qué punto hay diferencias entre gobiernos. Basta para ello con comparar el ID al inicio de mandato de cada presidente con el ID de final de mandato en las diferentes áreas de política pública. Así, los funcionarios de Felipe González redujeron sustancialmente el ID en casi todas las políticas, los de Aznar lo incrementaron en la mayoría de los programas y los de Rodríguez Zapatero lo redujeron moderadamente en la mayoría de las áreas de intervención pública analizadas.

Ahora bien, esta tendencia hacia un mayor ajuste a las preferencias de los ciudadanos no es una pauta que pueda extrapolarse a otras naciones. En este sentido, cuando se comparan los ID para diversas áreas de política pública de los 21 países de la OCDE sobre los que existe información de preferencias de gasto en las dos últimas oleadas de encuestas del estudio Role of Government puede comprobarse cómo no hay una pauta clara al respecto (tabla 10).

A título ilustrativo podemos ver cómo en Estados Unidos, a diferencia de España, es mayor el número de políticas en las que aumenta la distancia que en las que disminuye. Nuevamente en este caso un factor relevante para explicar la evolución de este indicador es el liderazgo. Así, por ejemplo, cabe mencionar que George H. W. Bush y W. Clinton fueron más receptivos que J. Carter y George W. Bush (tabla 11).

 

CONCLUSIONES

En este artículo se ha recurrido a un diseño de investigación que presenta algunas peculiaridades respecto de indagaciones precedentes dedicadas a analizar las actitudes de los ciudadanos hacia el gasto público a partir de los estudios de opinión pública: la primera de ellas reside en la observación de las preferencias de gasto atendiendo a un amplio rango de políticas públicas desde varias lentes conceptuales de forma simultánea. Al contrastar sobre un mismo material empírico diferentes teorías podemos apreciar las distintas dimensiones de las preferencias de gasto de las que dan cuenta cada una de las lentes empleadas. Por otro lado, y esto quizá sea lo más relevante, someter a prueba las teorías en un amplio rango de políticas públicas hace posible observar la validez de cada una de ellas en las diversas áreas de política pública o, lo que es lo mismo, nos permite detectar la influencia ejercida por la propia naturaleza de las políticas sobre las preferencias de gasto.

La segunda peculiaridad de la investigación reside en su diseño metodológico, basado en la triangulación, utilizando como material empírico datos agregados y microdatos, análisis longitudinales mediante series temporales y transversales por segmentos de población, así como la combinación de estudios de opinión con variables objetivas de gasto y datos nacionales con comparados. Las características de las propias teorías a contrastar lo exigían como requisito imprescindible pero, al mismo tiempo, este diseño metodológico contribuye a hacer más consistente la factura de la investigación y los propios resultados obtenidos.

De modo que la aplicación de este diseño ha permitido inferir dos tipos de conclusiones: unas relativas al caso español, al que se ha dedicado especial atención, y otras de alcance más amplio sobre las preferencias de política pública que pueden ser válidas, al menos, para los países de la OCDE estudiados.

Así, en lo que respecta al caso español, podemos concluir que las actitudes de los ciudadanos hacia el gasto público, los impuestos y el endeudamiento y, en particular, las demandas hacia una mayor intensidad de gasto en casi todos los programas de gastos concretos, son similares a las de otros países. Los españoles se parecen a los restantes ciudadanos de la OCDE en lo que la teoría predice que deben parecerse, no pudiéndose deducir de ello ningún comportamiento especialmente contradictorio, sino que simplemente responden a lo que establece la teoría de la ambivalencia. También se diferencian en aquello en que la teoría anticipa que deben ser diferentes. No existe pues, en la cultura política española, ninguna suerte de propensión hacia el estatismo; antes al contrario, la intensidad de las preferencias suele ajustarse bien al nivel de renta del país, conforme a lo señalado por la teoría de la utilidad marginal del Estado del bienestar. Lejos de ser irracionales e impredecibles, las demandas de gasto de los ciudadanos suelen responder a cambios objetivos en la propia acción de los gobiernos y éstos, a su vez, son razonablemente receptivos a las demandas ciudadanas, tal y como pronostica Wlezien (1995) y la consideración del público como una suerte de termostato sensible a las decisiones de los gobiernos. Las demandas, además, lejos de ser infinitas, tienden a disminuir conforme la acción gubernamental se incrementa y crece el nivel de renta del país. En síntesis, el estudio del caso español nos proporciona evidencias adicionales sobre la bondad de las teorías analizadas para describir un caso nacional, como el de España, insuficientemente tratado, desde algunos de los enfoques expuestos.

Trascendiendo el caso español podemos llegar a varias conclusiones sobre la consistencia y alcance explicativos de los cuatro enfoques expuestos. Desde esta perspectiva, lo primero que cabe subrayar es que una sola teoría es incapaz de dar cuenta del grueso de las actitudes de los ciudadanos hacia el gasto público, o dicho de otra manera, cada una de las teorías esclarece un factor específico que incide sobre la formación de las preferencias de gasto de los ciudadanos. Así, la teoría de la utilidad marginal del Estado del bienestar ofrece una perspectiva macro, muy útil para contemplar los cambios a largo plazo y las diferencias entre países en cuanto a las preferencias de gasto público. Desde una óptica micro, la consideración del individuo como un maximizador de utilidades personales ayuda a entender las diferencias entre segmentos sociales y la incidencia de las variables sociodemográficas y los valores sobre las actitudes hacia el gasto público. La dinámica de las preferencias de gasto, por su parte, nos sitúa en un plano meso que permite analizar la influencia de la acción de los gobiernos sobre las preferencias de gasto. Finalmente, la teoría de la ambivalencia identifica componentes psicosociales presentes en las actitudes de los ciudadanos hacia el sector público que podemos observar a lo largo del tiempo y en diferentes contextos culturales.

Así mismo, a lo largo del artículo se han presentado evidencias que permiten concluir que no todas las teorías son igualmente eficaces para analizar todas las políticas. Las teorías que tienen un alcance explicativo más amplio son aquellas que consideran al individuo como un maximizador de utilidades personales. De hecho, en la práctica, totalidad de países y en un mismo país a lo largo del tiempo, podremos identificar asociaciones entre las preferencias de gasto de todo tipo de políticas públicas y aquellas variables que reflejen la pluralidad de intereses y predisposiciones simbólicas de los individuos. Ahora bien, la capacidad explicativa de estos modelos es limitada, y como suele ser frecuente en las investigaciones comparadas, las asociaciones que hemos identificado tienen más de pautas recurrentes que de patrones universales.

El resto de teorías que hemos manejado tiene una capacidad explicativa más intensa para políticas o contextos concretos, pero ya no es tan generalizable al conjunto de las políticas públicas. A lo largo del artículo se han señalado fallas y aciertos de cada teoría en función del área de política pública del que se trate. Ello lleva a concluir que resulta también relevante tomar en consideración como un factor de influencia en las preferencias de gasto la propia naturaleza de las políticas públicas, evitando cualquier contemplación sobre las actitudes hacia el gasto público, en general, deducible a partir de los niveles de apoyo a políticas concretas.

En este trabajo hay cinco políticas en las que se han podido contrastar simultáneamente todas las teorías a partir del material empírico analizado: defensa, seguridad ciudadana, educación, salud y pensiones. Resulta llamativo que cuanto más nos acercamos al núcleo duro del Estado del bienestar las teorías señaladas mejor funcionan. Así sucede con pensiones y salud, esto es, en las políticas en las que hay un mayor nivel de consumo en los Estados de bienestar más desarrollados. No obstante, una política típica de bienestar social, la educación, falla, al menos en el caso español en lo que respecta a la receptividad de los ciudadanos a las políticas de gasto de los gobiernos.

Por el contrario, cuanto más nos acercamos al área de soberanía los fallos tienden a acumularse. Así en el caso de la defensa, la teoría de la ambivalencia no funciona, siendo una política que en muchos contextos cuenta con un bajo nivel de apoyo, lo cual a su vez favorece que los gobiernos no sean receptivos a las demandas de los ciudadanos, pues lo contrario les llevaría a hacer prácticamente desaparecer el gasto en defensa. Las demandas de seguridad ciudadana, por su parte, son independientes de los niveles de renta de un país y de la propia acción de los gobiernos, no obstante lo cual éstos si son receptivos a las demandas ciudadanas.

En otras palabras, si queremos avanzar en el estudio de las preferencias de gasto una de las vías será recurrir al análisis comparado por políticas. Para ello este artículo se ofrece como una guía sobre algunas de las preguntas que habrá que responder para cada política: si las actitudes de los ciudadanos hacia la política pública se ajustan o no a la tesis de la ambivalencia; en qué medida influyen sobre las preferencias de gasto de la política los intereses y valores de los individuos y en qué sentido lo hacen; cuál ha sido la evolución a lo largo del período estudiado de la magnitud de la influencia de intereses y valores en la formación de las preferencias; en qué medida el nivel de apoyo al gasto en cada una de las políticas existente se corresponde con el grado de desarrollo económico del país; en qué medida los ciudadanos son receptivos a las decisiones de gasto de cada una de las políticas llevadas a cabo por los ejecutivos; y finalmente, en qué grado los sucesivos gobiernos son receptivos a las preferencias de los ciudadanos. Por otra parte, habrá que desarrollar una teoría que explique la importancia de la naturaleza de las políticas. Este artículo aporta evidencias de que la naturaleza de las políticas importa sobre las preferencias de gasto: queda pendiente ofrecer una teoría explicativa al respecto.

 

BIBLIOGRAFÍA

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NOTAS

¹Este artículo se basa, en parte, en una conferencia que con este mismo título se pronunció en El Colegio de la Frontera Norte el 9 de septiembre de 2009. Agradecemos a los dictaminadores anónimos sus comentarios. La responsabilidad del texto es enteramente nuestra.

²Esta pregunta es una variante de la que emplea el National Opinion Research Center (NORC) en su serie General Social Survey para estudiar las prioridades nacionales de gasto y que se viene repitiendo en Estados Unidos desde 1973. El texto de la pregunta utilizada por el norc es el siguiente: "We are faced with many problems in this country, none of which can be solved easily or inexpensively. Im going to name some of these problems, and for each one Id like you to tell me whether you think were spending too much money on it, too little money, or about the right amount. First (Read Item A)[...] are we spending too much, too little, or about the right amount on (Item)". Ocasionalmente también emplearemos esta fuente.

³Véanse en especial los trabajos que de forma individual y colectiva han desarrollado Alvira, et al. (2000) y los estudios de Díez Nicolás (1997), Botella (1997), Del Pino (2004) y Noya (2004).

⁴¿Diría usted que lo que los españoles pagamos en impuestos es mucho, regular o poco? Mucho = 54.0 %; regular = 36.9 %; poco = 2.5 %; NS = 6.2 %; NC = 0.4 %. Ahora me gustaría que usted me dijera si está más bien de acuerdo o más bien en desacuerdo con cada una de las frases siguientes. Si queremos tener más y mejores servicios públicos y prestaciones sociales (sanidad, educación, pensiones, etcétera), es necesario que aumenten los impuestos. Más bien de acuerdo = 22.9; Más bien en desacuerdo = 70.1; NS = 6.4; NC = 0.6. Es posible reducir los impuestos y mantener los servicios públicos y prestaciones sociales actualmente existentes. Más bien de acuerdo = 61.9; Más bien en desacuerdo = 27.9; NS = 9.9; NC = 0.3 (CIS estudio número 2809 de julio de 2009).

⁵Aunque no se muestra los datos, se ha calculado los IP para distintas variables de clasificación en el año 2009, concretamente para tamaño del hábitat, sexo, edad, estado civil, nivel de estudios, situación laboral, estatus socioeconómico, ideología izquierda–derecha, religiosidad y recuerdo de voto. En todos los segmentos de población analizados se obtienen IP positivos para todas las políticas estudiadas excepto en los casos de defensa y obras públicas. Igualmente en todos los grupos de población es mayor la proporción de entrevistados que considera que los españoles pagan mucho en impuestos que la de aquellos otros que estiman que pagan poco.

⁶El empleo del caso estadounidense como referencia comparativa se explica por diversas razones. En primer lugar, porque la pregunta empleada por el NORC, como se explicó en nota anterior, es idéntica a la que aplica el CIS y se dispone por ello de series temporales homogéneas para los dos países. Además, en los estudios del caso estadounidense se contemplan algunas políticas relevantes para el caso español, como la de infraestructuras, que no se tratan en otras fuentes utilizadas en este artículo. Pero quizá la razón principal es que Estados Unidos por ser una realidad tan distinta a la española —tanto en su modelo administrativo como en el papel y la forma de intervención del Estado en la sociedad, las diferencias en términos de cultura política y de desarrollo económico, etcétera— permite contrastar de forma robusta las teorías, distinguiendo los elementos estructurales de la opinión de aquellos otros que obedezcan a la propia idiosincrasia de cada caso.

⁷Las excepciones más llamativas están asociadas a la prolongada crisis de los rehenes de la Embajada de Estados Unidos en Teherán y tras los atentados del 11 de septiembre de 2001.

⁸En este último caso es un problema de redacción del ítem, pues welfare es un término con connotaciones negativas en ese país. De hecho, la mayoría de los programas sociales cuentan con IP positivos, incluida la ayuda a la pobreza. La forma en la que se redactan los ítems afecta a las respuestas, de ahí la importancia de considerar las series temporales de un mismo ítem para analizar las preferencias de gasto.

⁹Este autor aplica parcialmente su modelo al análisis de diversos referenda —de ahí la alusión al voto antes mencionada— celebrados en el estado de Nueva York entre 1955 y 1961. No obstante, variaciones de este tipo de modelos han sido empleadas para la determinación de la demanda de diversos bienes públicos utilizando datos de opinión pública similares a los empleados en este estudio. Véase, por ejemplo, para la demanda de educación los trabajos de Rubinfeld (1977) y Rubienfeld et al. (1987).

¹⁰Huseby (1995:87) distingue dos dimensiones en cuanto a las actitudes respecto de las metas del Estado: el rango y el grado. El rango hace referencia a la amplitud de las áreas en las que el Estado, a juicio de los ciudadanos, debe intervenir. El grado alude a la intensidad con la que el Estado debería intervenir en cada área. En este sentido, alguien puede considerar que las pensiones son una responsabilidad del Estado y al mismo tiempo que el gasto actual de pensiones sea inadecuado.

¹¹En el caso de la variable sexo el valor más alto es el de mujer. La escala de religiosidad va desde ateo hasta acude a oficios religiosos varias veces a la semana. La escala de autoubicación ideológica va de izquierda a derecha. El resto de las variables son escalas de intervalo, ordinales o continuas ordenadas de menor a mayor.

¹²La intensidad de las preferencias de gasto se expresa en una escala ordinal cuyos valores son demasiados, los justos, demasiado pocos.

¹³En las notas que siguen se destacan las asociaciones entre variables que se han observado con mayor nivel de significación e idéntico signo entre los países de la OCDE y en España a lo largo del tiempo. El lector podrá identificar en las tablas más asociaciones específicas de cada uno de los universos de datos analizados y que no tienen un nivel de recurrencia tan intenso como las que se señalan seguidamente.