Introducción

Los compromisos en materia educativa adquiridos durante la campaña por la presidencia de México de Andrés Manuel López Obrador fueron múltiples. Entre los más importantes, y mediáticos, estaba la cancelación de la Reforma Educativa llevada a cabo en 2013. Una vez en el gobierno, el trabajo en torno a la revisión de la educación en el país inició tempranamente. El tema de la revalorización y dignificación del magisterio, así como el del fortalecimiento de las escuelas normales, serían de los primeros en ser atendidos mediante la modificación del marco normativo.

En la normatividad y el proyecto de la Nueva Escuela Mexicana (NEM), donde se presentaban los principios y orientaciones pedagógicas que marcarían el viraje de la nueva Reforma, la primera condición para la construcción de las bases de este plan a 23 años era la revalorización del magisterio. Esta debía comprender acciones permanentes que consideraran desde “la atracción de talento, la formación inicial, el desarrollo profesional y la culminación de la carrera docente” (^{SEP-SEMS, 2019:12}), lo cual requería de la articulación de instituciones, procesos, actores, así como recursos, en todos los órdenes de gobierno implicados en cada uno de estos trayectos: desde el ingreso a la formación inicial hasta el retiro de las maestras y los maestros. Esto era aún más importante en tanto que la gobernanza era otra de las condiciones para el desarrollo de la NEM, con lo cual su intervención era indispensable desde la etapa del diseño de la política.

Entre las primeras acciones llevadas a cabo por la administración gubernamental 2018-2024 estuvo el envío, el 12 de diciembre de 2018, de la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reformarían los artículos 3º, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (^{Cámara de Diputados, 2018}). A la revisión de esta Iniciativa, llevada a cabo en los seis meses subsecuentes, sobrevivirían, casi sin cambios, los posicionamientos sobre la educación normal que en ella estaban plasmados. Esta revisión, por medios formales e informales -por decirlo de algún modo- tuvo la participación de las distintas fuerzas políticas, el sindicato y su disidencia, investigadores e integrantes de organizaciones sociales agrupados en la Red Educación Derechos (RED) y quienes participaron en los foros de Parlamento Abierto (^{Rodríguez Gómez-Guerra, 2019}).

Después de diversos ajustes a la Iniciativa, en los que se corregían omisiones y se aclaraban -o no- aspectos importantes, el decreto de reforma del artículo 3º Constitucional fue aprobado en sesiones extraordinarias: el 8 de mayo en la Cámara de Diputados, el 9 de mayo en la de Senadores, y se inició su aprobación en las legislaturas locales. Finalmente, el 15 de mayo de 2019 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación.

Las escuelas normales en la nueva normatividad

En el artículo 3º de la Constitución quedó establecido que el Estado fortalecería a las instituciones públicas de formación docente, pero de manera especial a las escuelas normales -en la primera versión de la Iniciativa aparecía como “atención prioritaria” a su fortalecimiento-; que el Ejecutivo federal sería el encargado de determinar sus planes y programas de estudio; y en el décimo primero transitorio se asentó que las escuelas normales -su desarrollo institucional y regional, la actualización de sus planes y programas de estudio, la mejora de su infraestructura y equipamiento- se guiarían por los criterios establecidos en la Ley General de Educación Superior -la cual fue publicada más tarde, en 2021-; y dispuso el plazo de 180 días a partir de la entrada en vigor de la reforma, para la definición de una Estrategia Nacional de Mejora de las Escuelas Normales (ENMEN) (^{Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2024}).

Al día siguiente de la publicación de la reforma al artículo 3º, el 16 de mayo daría inicio la primera fase del Congreso Nacional para el Fortalecimiento y Transformación de las Escuelas Normales Públicas (CNFTENP), donde se diseñaría la ENMEN. Este Congreso constó de cuatro fases, cada una con dos sesiones celebradas en los estados de México, San Luis Potosí, Baja California Sur y Puebla, entre los meses de mayo a octubre de 2019. Participaron en estas actividades más de 250 docentes y estudiantes delegados de las escuelas normales del país, quienes siguieron sus propios procesos de designación y preparación de participaciones. Con estas actividades se marcó distancia respecto del diseño de la política de manera cupular y centralizada, en tanto que la ENMEN se constituiría en el medio para establecer las acciones para el fortalecimiento de las instituciones formadoras de docentes en el país.

Los acuerdos o resolutivos surgidos de este Congreso se liberaron, en su momento, en la página de la Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación (DGESPE), permitiendo el seguimiento de las temáticas tratadas, donde además se podía reconocer a las y los implicados en cada una de las fases. Al cierre de las sesiones, estas constituirían las propuestas para la primera versión de la ENMEN, a las que se sumaron los aportes del Consejo de Autoridades Estatales de Educación Normal y la DGESPE (^{ENMEN, 2019}; ^{“Editorial. Normalismo: la paradójica suma de esfuerzos”, 2019}).

En este sentido, el CNFTENP significó un espacio importante de participación donde se discutían y definían las demandas compartidas por la comunidad normalista de las 32 entidades federativas, las que se constituirían en los ejes que habrían de dar rumbo a la formación de las y los docentes de educación básica en el país, señalando los procesos a seguir hacia la autonomía de gestión curricular y pedagógica, administrativa y financiera de las escuelas normales.

Además del espacio de participación del CNFTENP, en junio iniciaría el Parlamento Abierto para la construcción de las nuevas leyes en materia educativa: la Ley General de Educación (LGE), la Ley Reglamentaria del Artículo 3º en materia de Mejora Continua de la Educación y la Ley General del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros, las cuales se publicaron el 30 de septiembre de 2019.

La Ley General del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros complementaría la visión del fortalecimiento de las escuelas normales retomando dos temas prioritarios:

Así, en la nueva normatividad, en la ENMEN y en los procesos de su diseño, se formalizaban y asentaban las bases para una nueva relación entre las autoridades gubernamentales y educativas con la comunidad normalista desde el primer año del gobierno, la cual se mantendría en ejercicios posteriores para la construcción colectiva, en procesos de codiseño, de los planes de estudios para la formación de las y los docentes.

Sin embargo, en cuanto a la suficiencia presupuestaria para la puesta en marcha de las propuestas, que se asentó en dicha Estrategia, no se observó el mismo interés. En 2019, el rubro aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación a la DGESPE registró una reducción de 40% respecto de 2018, de modo que, en la última fase del Congreso y en el documento de la ENMEN se hizo un llamado a las autoridades educativas sobre este desacierto que contravenía, ya no la disposición política, sino los recursos necesarios para la realización de las acciones planteadas, si no se modificaba la tendencia de disminución en el presupuesto.

El presupuesto federal dirigido a las escuelas normales

Uno de los temas constantes de debate público durante el sexenio de López Obrador fue la austeridad gubernamental y la reorientación del gasto público hacia los nuevos programas sociales (becas, pensiones, apoyo para el empleo, instalación de universidades del bienestar, entre otros proyectos como el Tren Maya y la refinería de Dos Bocas). Esto implicó tensas discusiones sobre los ajustes que se pretendían realizar a los programas presupuestarios en educación superior: a las universidades, institutos tecnológicos y las escuelas normales. Sin embargo, en los procesos de negociación, las universidades lograrían la rectificación de sus presupuestos, sustentado en argumentos tales como haber sido compromiso de campaña, con intermediarios tales como la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) (^{Mendoza Rojas, 2019}). Mientras que las escuelas normales, al menos en cuanto a los recursos federales asignados a la DGESPE, no lograron dicha rectificación.

El resultado fue que entre 2018 y 2019 se registró una disminución del presupuesto aprobado para la DGESPE de 738,708,228 a 447,539,234 pesos, el cual sorprendió al ocurrir en medio de acciones donde se destacaba la importancia de las escuelas normales del país. Y habría una reducción aún mayor para 2021, la cual se asentó en 170 millones de pesos, después de las negociaciones del Subsecretario de Educación Superior y el llamado de la Junta de la Coordinación Nacional del Consejo Nacional de Autoridades de Educación Normal (CONAEN) -recién instalada en septiembre de 2021- al Secretario de Hacienda y al presidente de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados (^{Sebastián Barragán, 2021}).

Para ilustrar los retos que heredó el gobierno en materia presupuestal para la educación normal es útil revisar ejercicios fiscales anteriores (Figura 1).

Fuente: elaboración propia con base en datos abiertos de la cuenta pública (^{SHCP, 2024}).

Figura 1 Cuenta pública. Ejercicio de Presupuesto de Egresos de la Dirección General de Educación Superior para el Magisterio (DGESPE), 2013-2024 

Al observar el presupuesto aprobado a la DGESPE entre 2013 y 2023, lo primero que destaca es un repunte histórico en los años 2015 y 2016. Primero, de 2014 a 2015 se incrementó de 594,715,933 pesos a 1,195,887,038 pesos que corresponde a un aumento de 101%. Este monto casi se mantendría en el siguiente año, con una reducción de 0.5%, al disminuir a 1,189,715,772 pesos en 2016. A partir de ese año las reducciones al presupuesto aprobado comenzarían de forma constante hasta 2019, pero después de un repunte en 2020 a 465,190,461 pesos, en 2021 la recién nombrada Dirección General de Educación Superior para el Magisterio (DGESuM) -antes DGESPE- alcanzaría su menor cifra, en medio del impacto de la crisis por la pandemia provocada por la enfermedad de covid-19.

En este mismo sentido, diversas instituciones de educación superior, y las dependencias de la SEP en general, se vieron afectadas por las medidas de austeridad adoptadas por el gobierno. Entre las que estaban, por ejemplo, la extinción de fideicomisos públicos¹ -sin estructura orgánica y sin presencia en alguna ley o decreto-, que se dirigían al apoyo a la investigación científica y el desarrollo tecnológico y del que participaban las universidades, tecnológicos y centros de investigación; pero en cuanto a las dependencias de la SEP, las reducciones también impactaban sus gastos de operación (^{Mendoza Rojas, 2020}; ^{CEFP, 2021b}).

Para 2022 comenzaría la recuperación del presupuesto dirigido a la DGESuM, ese año el monto aprobado fue de 773,926,777 pesos y se incrementó en el ejercicio 2023 y 2024 alcanzando en este último 831,694,101 pesos. Con ello, en el último año del sexenio el presupuesto aprobado superó el monto de 2018, el año anterior a la reforma educativa, con 12.6% más.

A pesar de la constate reducción del presupuesto a la DGESPE entre 2013 y 2019, destaca que esta no devengó la totalidad de su presupuesto aprobado durante esos siete años de acuerdo con el reporte disponible en la Cuenta Pública. Entre los factores que pueden incidir en la diferencia mayor o menor entre el monto aprobado y el devengado están: que los proyectos planeados no se llevaron a cabo o se pusieron en marcha a destiempo; que hubo adecuaciones presupuestarias o recortes adicionales en ciertos momentos; que los costos presupuestados fueron rebasados por la inflación o alguna otra contingencia, lo cual requirió autorización; y también podría revisarse si los ajustes a los programas presupuestarios implican el cambio de unidad responsable, como sucedió por ejemplo en 2019, cuando se crea la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez (CNBBBJ), quedando como encargada de coordinar y operar los recursos presupuestales para becas, algunos de los cuales en ese momento eran administrados en diferentes unidades responsables (^{CEFP, 2021a}). En ese ejercicio fiscal, por ejemplo, se observa un presupuesto aprobado para el programa de becas a cargo de la DGESPE por 85,478,844 pesos, el cual no fue devengado.

Considerando estos aspectos que dificultan el seguimiento de los programas presupuestales, aun es interesante hacer el seguimiento entre los montos aprobados y devengados por las escuelas normales bajo la administración de la DGESPE.

En 2013 no devengó 22.9% de su presupuesto aprobado, en 2014 la diferencia fue de 31%, pero en 2015 se registra la diferencia más grande con 55.1% respecto del presupuesto aprobado. En los siguientes años, estos porcentajes fueron: en 2016, 24.2%; en 2017, 16.1%; en 2018, 10.3%; y en 2019, 21.0%. Fue apenas en los ejercicios 2020 y 2021, que la DGESPE -luego DGESuM- devengó montos mayores a los aprobados: 0.8 y 21.7%, respectivamente. Aunque para 2022 y 2023 nuevamente utilizó menos del presupuesto aprobado, en el orden de 4.3 y 5.3 por ciento.

Para tener un referente sobre cómo usan estos recursos otras unidades responsables, cuando se observa el presupuesto aprobado y devengado por la UPN y por la Dirección General de Educación Superior Universitaria e Intercultural (DGESUI, antes DGESU) destaca lo siguiente: desde 2015 la UPN devenga más del presupuesto que le es aprobado, en 2017 se observó la mayor diferencia, ya que rebasó su presupuesto aprobado en 33%, aunque para 2022 la diferencia entre el monto aprobado y el devengado fue de 6.0% y en 2023 de 1.2% -por supuesto, esto requiere autorizaciones-. En el caso de la DGESUI también es común que el monto devengado sea mayor que el presupuesto aprobado, de ese modo ocurrió en 2013 y 2014, así como entre 2017 y 2023, en este caso la mayor diferencia entre el presupuesto aprobado y el devengado se observa en 2018 con 6.8%, pero en 2023 fue de 3.2 por ciento.

Es importante señalar que, a diferencia del presupuesto destinado a las escuelas normales, la tendencia del presupuesto aprobado a la UPN y a la DGESUI suele tener incrementos constantes entre años consecutivos, primero de 2013 a 2017 y luego de 2017 a 2023, sin registrar diferencias acentuadas. Mientras que la tendencia del presupuesto aprobado para la DGESPE-DGESuM es, literalmente, una montaña rusa. En adelante la referiré solo como DGESuM.

La composición del presupuesto federal de las escuelas normales

Para tratar de entender de mejor manera tanto la asignación del presupuesto como su aprovechamiento e identificar su composición es posible revisar las asignaciones por programa presupuestario. Como ya se mencionó, es importante tomar en cuenta que la primera recomposición del presupuesto administrado por la DGESuM fue el cambio del programa de becas en 2019 a la CNBBBJ. En 2013 este tenía un presupuesto de 141,368,545 pesos y para 2018 fue de 138,690,866 pesos, en este programa la proporción del monto que se devengaba casi en todos los años superó 90%. En 2019, aunque aparece el presupuesto aprobado para becas en el orden de 85,478,844 pesos, este no fue devengado. Así, cuando se analiza el monto asignado a la DGESuM debe considerarse que, en parte, su disminución se puede atribuir a ajustes de los programas que administra, aquellos que desaparecieron o que cambiaron de unidad responsable.

Puede identificarse también, entre 2014 y 2017, la administración por parte de la DGESuM del programa de expansión de la educación superior, el cual refiere al etiquetado para la ampliación de la oferta educativa de las instituciones. En el primer año el monto aprobado fue de 53,715,642 pesos y se mantuvo en ese rango hasta 2016; en 2017 bajó a 16,903,213 pesos. En este caso, el porcentaje más alto de recursos devengados se observó en 2014 con 98.3% y el más bajo fue en 2015, con 55.7%. En el último año que aparece en el registro, el ejercicio de los recursos del programa de expansión de la educación superior fue de 93.4%. Este monto también dejó de reflejarse bajo la administración de la DGESuM desde 2018.

El programa presupuestal al que puede darse seguimiento durante el periodo 2013-2023 es el dirigido al fortalecimiento de las escuelas normales, con algunas variaciones en su nombre: Fortalecimiento de la Calidad en las Escuelas Normales o a la Calidad Educativa o Fortalecimiento a la Excelencia Educativa. Es un programa sujeto a reglas de operación, por lo que la asignación de recursos a las escuelas normales depende del cumplimiento de todos los requisitos que en ellas se señalaban.

Si graficáramos los datos de la Tabla 1, observaríamos una imagen similar a la de la Figura 1, es decir, el presupuesto destinado al fortalecimiento de las escuelas normales registra importantes altibajos en la última década, pero en los últimos ejercicios fiscales se comenzó a recuperar de modo que para el 2023 superaba en casi 38% el monto aprobado en 2018. Aunque respecto del total aprobado para la DGESPE, sea solo 12.6 por ciento.

Los montos más altos aprobados para este programa se observan en 2015 y 2016. A partir de los acontecimientos de Ayotzinapa, en 2015, se asignaron de forma adicional 400 millones de pesos a través de este fondo, dirigidos específicamente a las escuelas normales rurales; así, el monto presupuestado en este programa alcanzó 925,927,725 pesos; sin embargo, en ese ejercicio fiscal solo se devengó 32.8% del total. Debido al contexto en el que ocurre este incremento en el presupuesto, no existe detrás una lógica de planeación sino una respuesta política a un trágico acontecimiento. No obstante, las escuelas normales, a juzgar por la información disponible en la Cuenta Pública, no lograron dirigir estos recursos a la mejora de sus planteles en ese ejercicio fiscal.²

A partir de 2016, la diferencia entre el monto aprobado y el devengado fue disminuyéndose constantemente, hasta que en 2020 y 2021 el monto devengado en el programa presupuestario dirigido al fortalecimiento de las escuelas normales fue mayor al aprobado y, en 2023, con la información disponible hasta este momento, se observó que se devengó 94.4% del monto aprobado.

Para 2023, además del programa presupuestario dirigido al Fortalecimiento a la Excelencia Educativa, donde se concentra el mayor monto aprobado por 793,406,752 pesos, la DGESuM administraba dos programas más, los destinados a Diseño de la Política Educativa, con un monto aprobado de 20,590,575 pesos; y el dirigido a Normar los Servicios Educativos, con un monto de 3,802,714 pesos.

En el 2018, la DGESuM administraba cuatro programas presupuestarios: el de Fortalecimiento de la Calidad Educativa, con un monto aprobado de 576,684,561 pesos; el Nacional de Becas, con un presupuesto de 138,690,866 pesos; el de Diseño de la Política Educativa, con 18,322,701 pesos; y el dirigido a Normar los Servicios Educativos, con un monto de 5,010,100 pesos.

Conclusiones

El balance general sobre lo ocurrido en los ámbitos de participación política y de financiamiento de la educación normal durante la administración de Andrés Manuel López Obrador, no es desesperanzador. Los espacios ganados en la normatividad por las instituciones formadoras de docentes son importantes, y la apertura de espacios para la participación de la comunidad normalista en el diseño de la política que rige su transformación fungió como la punta de lanza para su actuar permanente, como se demostró después, en el proceso de codiseño de sus planes de estudios publicados en 2022.

La recuperación del presupuesto federal destinado a las escuelas normales, mediante la administración de la DGESuM, también parece equilibrar lo que en la letra está dicho, con los recursos destinados para su implementación. Solo que esta vez, a diferencia del pasado, la vigilancia del CONAEN y la comunidad normalista sobre el avance en el presupuesto tiene respaldo en los ejes y acciones establecidos en la Estrategia Nacional. La utilización casi total de los recursos en los últimos años probablemente sea indicativa de que difícilmente los desaprovecharán, si se llegaran a presentar incrementos exponenciales, en periodos posteriores, menos aun cuando tienen bien definido el rumbo para la mejora de sus instituciones.

Así, las promesas de campaña después se convirtieron en las bases para la exigencia, primero traduciéndose en disposiciones normativas que requirieron un seguimiento puntual de diversos actores educativos y sociales; después plasmadas en documentos de política donde la participación responsable y la construcción de consensos fue fundamental y, finalmente, en el seguimiento cercano y negociación de los recursos necesarios. En este último punto, los retos fueron mayores ante un posicionamiento de austeridad y ante la urgencia de atención de la crisis sanitaria.