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Introducción
A pesar de fuertes indicios de que las cargas administrativas (Herd y Moynihan, 2018; Halling y Baekgaard, 2023) constituyen un elemento crucial para comprender cómo los ciudadanos obtienen acceso real a los servicios y beneficios públicos en América Latina, muy pocos estudios han utilizado este marco teórico para analizar los encuentros burocráticos en la región (Chudnovsky y Peeters, 2019; Peeters y Nieto Morales, 2020). Los tiempos de espera, el exceso de papeleo, los procedimientos opacos y los complejos criterios de focalización -por nombrar sólo algunas de las posibles barreras que pueden enfrentar los ciudadanos en sus encuentros con las burocracias públicas (Nieto Morales, 2020)- no sólo son costosos en términos de tiempo, esfuerzo y dinero invertido en trámites, sino que también pueden llevar a muchas personas a ser excluidas administrativamente de los servicios y beneficios a los que formalmente tienen derecho (Brodkin y Majmundar, 2010). Además, numerosas publicaciones han demostrado que los grupos de población vulnerables tienden a verse afectados de manera desproporcionada (Nisar, 2018a; Masood y Nisar, 2021; Chudnovsky y Peeters, 2021; Herd et al., 2023). Además, diversos estudios sostienen que las consecuencias de experimentar cargas administrativas pueden ir más allá de los costos inmediatos y la exclusión de servicios y prestaciones. Las experiencias burocráticas negativas de los ciudadanos pueden retroalimentar sus actitudes hacia el gobierno y su disposición a relacionarse con las autoridades públicas en el futuro (Moynihan y Soss, 2014; Bell et al., 2024). De este modo, las cargas administrativas afectan la confianza en el gobierno y la forma en que las personas experimentan su estatus de ciudadanía (Soss y Schram, 2007; Barnes y Hope, 2017).
El estudio de estos mecanismos es especialmente relevante para los países del Sur Global, donde la confianza en las instituciones públicas es generalmente baja y las personas se han acostumbrado a ajustar sus expectativas respecto al gobierno y a desarrollar estrategias cuando se enfrentan a la prestación de servicios poco confiables y a procedimientos burocráticos engorrosos (Peeters y Dussauge Laguna, 2021; Eiró y Lotta, 2023). Siguiendo la idea de los mecanismos de retroalimentación, las experiencias burocráticas negativas pueden ser un factor explicativo importante para la perpetuación de la baja confianza en el gobierno. Probamos esta hipótesis utilizando datos de una encuesta mexicana de 2022 sobre la experiencia cotidiana de las personas con la carga administrativa. Nos preguntamos si las personas que experimentan más cargas administrativas también tienen menos confianza en el gobierno y más juicios negativos sobre el desempeño del gobierno. Contrariamente a lo que esperábamos y a estudios previos en la materia, no encontramos ninguna relación estadística significativa entre la experiencia de carga administrativa y las actitudes hacia el gobierno. Además de posibles consideraciones metodológicas que podrían influir en nuestros hallazgos, ofrecemos una explicación más específica tomando el contexto mexicano como punto de partida: en un contexto con bajos niveles de confianza preexistentes en las instituciones públicas, como México, las experiencias burocráticas negativas no afectan directamente las percepciones sobre el desempeño del gobierno, sino que, más bien, simplemente confirman las expectativas previas de las personas respecto a lo que pueden esperar de los encuentros burocráticos (cf. Rothstein, 2011).
Hasta donde sabemos, este es el primer estudio que evalúa cuantitativamente los efectos de experimentar cargas administrativas en las percepciones sobre el desempeño del gobierno y la confianza en el gobierno en el Sur Global y, también, uno de los primeros estudios en español sobre cargas administrativas en general (Chudnovsky y Peeters, 2019; Peeters y Nieto, 2020, González Chávez et al., 2025). Además de ayudar a presentar el marco teórico de cargas administrativas a los lectores latinoamericanos, nuestro artículo hace una contribución teórica más amplia a la literatura sobre cargas administrativas al argumentar que los mecanismos causales identificados en los estudios del Norte Global pueden depender en gran medida del contexto. Al tener en cuenta factores contextuales como la legitimidad estatal cuestionada y la baja confianza en el gobierno, contribuimos a los esfuerzos para descolonizar el estudio de la administración pública (Eiró y Lotta, 2023). La prueba de presuntos mecanismos causales en diferentes contextos nos recuerda que las teorías desarrolladas en el Norte Global deben ser tratadas “provincialmente” en lugar de universalmente (Chakrabarty, 2000).
A continuación, analizamos en primer lugar la literatura pertinente sobre cargas administrativas y los mecanismos de retroalimentación que se espera que produzcan. Después de formular nuestras hipótesis, discutimos nuestro diseño de investigación. Después de la presentación de los hallazgos, discutimos las posibles explicaciones para los resultados nulos de nuestro análisis estadístico. Finalizamos nuestro artículo con una reflexión sobre las limitaciones de nuestro estudio y las posibles rutas para futuras investigaciones sobre cargas administrativas en la región latinoamericana.
Marco teórico
El estudio de las cargas administrativas
Las cargas administrativas son los costos que los ciudadanos experimentan en sus interacciones con burocracias públicas ( Halling y Baekgaard, 2023). La experiencia de las cargas impuestas por el Estado se operacionaliza comúnmente en tres tipos de costos (Moynihan et al., 2015). Proporcionar papeleo, esperar en fila y trasladarse a oficinas gubernamentales se identifican como costos de cumplimiento, o los pasos formales que una persona debe tomar para demostrar la elegibilidad y solicitar un servicio o beneficio al que tiene derecho. Segundo, los costos de aprendizaje vienen en forma de tiempo y energía invertidos en la comprensión de los procedimientos burocráticos, la naturaleza y los criterios de elegibilidad de los servicios y beneficios, así como el comportamiento esperado durante un trámite o interacción con funcionarios públicos. Por último, los ciudadanos también pueden experimentar costos psicológicos como el estrés, el estigma, la incertidumbre y la pérdida de autonomía personal al navegar por los procedimientos burocráticos y hacer frente al tratamiento por parte de los funcionarios públicos. Con este marco, se ha desarrollado una importante cantidad de literatura, especialmente en publicaciones en inglés, que demuestran las consecuencias de las cargas administrativas para el acceso de las personas a los servicios y beneficios (Heinrich, 2018; Baekgaard y Tankink, 2022) y la forma en que estas cargas tienden a distribuirse de manera desigual entre la población (Christensen et al., 2020; Chudnovsky y Peeters, 2021; Herd et al., 2023).
La gran mayoría de los estudios sobre cargas administrativas se llevan a cabo en el Norte Global, sobre todo en Estados Unidos y en el noroeste de Europa (Halling y Baekgaard, 2023: 6). El número limitado de publicaciones en inglés del Sur Global proviene principalmente de Asia (Nisar, 2018a; Ali y Altaf, 2021; Masood y Nisar, 2020; Masood y Nisar, 2021; Bhuiyan y Baniamin, 2023) y, en menor medida, América Latina (Peeters et al., 2018; Chudnovsky y Peeters, 2021, 2022; Peeters y Campos, 2021, Nieto-Morales et al., 2024). Además, existe una emergente literatura en español sobre el tema (Chudnovsky y Peeters, 2019, Nieto Morales, 2020; González Chávez et al., 2025) y otros estudios desde América Latina sobre brechas en la implementación de políticas públicas que, aunque no utilicen específicamente el marco de carga administrativa, enfatizan la importancia de los encuentros entre burócratas a nivel de calle y ciudadanos para entender cómo se estructura el acceso a servicios públicos (Peeters y Campos, 2022; Eiró y Lotta, 2023). Esos estudios indican que es probable que el impacto de las cargas sea mayor en contextos con mayores niveles de desigualdad social y estructuras gubernamentales más débiles para implementar políticas públicas y aplicar reglas (cf.Heinrich, 2016). Más específicamente, la imposición de cargas y sus consecuencias para los ciudadanos están ligadas a características estructurales de la sociedad que producen diferentes sistemas de regulación y de relaciones Estado-ciudadanía que, en última instancia, conducen a desigualdades en el acceso de las personas a servicios, beneficios y derechos (Nisar, 2018a; Peake y Forsyth, 2022; Perelmiter, 2022; Peeters et al., 2024). Tener en cuenta estos factores estructurales no es una apología de las disfunciones burocráticas ni una desviación de algún tipo de norma ocCIDEntal, sino más bien un requisito básico para explicar por qué las burocracias funcionan de manera distinta en diferentes contextos y por qué los ciudadanos se relacionan con ellas en una amplia variedad de maneras (Eiró y Lotta, 2023).
Esto nos lleva a la pregunta de cómo la experiencia de la carga administrativa moldea la imagen que las personas tienen del Estado. Si las personas se enfrentan diariamente a una prestación de servicios poco fiable, procedimientos engorrosos, maltrato por parte de funcionarios públicos y brechas en la aplicación de la ley (Brinks et al., 2020; Perelmiter, 2022; Peeters et al., 2024), ¿cómo afecta esto a sus actitudes hacia el Estado y a la forma en que se relacionan con las autoridades públicas? Sabemos por investigaciones previas que los encuentros de los ciudadanos con el Estado moldean sus percepciones sobre el mismo (Brodkin, 2012), afectando notablemente sus expectativas sobre un trato justo e imparcial (Rothstein y Teorell, 2008), su confianza en las instituciones públicas (Koster, 2019) y lo que pueden esperar del Estado en general (Peake y Forsyth, 2022). Además, los ciudadanos no sólo adaptan sus expectativas, sino que también desarrollan estrategias para lidiar con instituciones poco confiables, que van desde la sumisión hasta la manipulación estratégica y la resistencia abierta (Auyero, 2011; Nisar, 2018b; Peeters y Dussauge Laguna, 2021). Siguiendo los llamamientos a descolonizar el estudio de la administración pública y de las interacciones a nivel de calle entre el Estado y los ciudadanos en particular (Eiró y Lotta, 2023), podemos esperar que las experiencias negativas con los encuentros burocráticos no sólo sean consecuencia de las condiciones estructurales de baja confianza en las instituciones públicas y de la controvertida legitimidad del Estado, sino que también contribuyan a ellas.
La retroalimentación de políticas públicas
La idea de que los encuentros burocráticos negativos afectan las actitudes de las personas hacia las instituciones públicas también ha sido recogida en la literatura sobre cargas administrativas. Por ejemplo, varios estudios realizados en Estados Unidos han demostrado que sufrir cargas administrativas puede desencadenar un “efecto disuasorio” y desincentivar a las personas a interactuar con las burocracias públicas en el futuro (Soss, 1999; Moynihan et al., 2022; Bell et al., 2024). Este tipo de efecto es coherente con las teorías de la “retroalimentación de políticas públicas”. La idea principal es que “la experiencia directa de las políticas públicas da forma a las creencias de los clientes sobre las políticas públicas” (Halling et al., 2023: 8).2 La teoría de la retroalimentación de políticas públicas se desarrolló originalmente para explicar el surgimiento de grupos de interés, élites políticas y clientelas de beneficios sociales, ya que tienen interés en mantener o expandir ciertos beneficios una vez que se implementan (Pierson, 1993). Sin embargo, las políticas públicas también dan forma a los estatus de ciudadanía y transmiten mensajes a las personas sobre su posición en la sociedad y sobre la forma en que funciona el gobierno (Soss, 1999; Mettler y Soss, 2004; Bruch et al., 2010). Por ejemplo, las expectativas de las personas sobre el desempeño del gobierno se basan en sus propias interacciones previas con el Estado (Kumlin, 2004) y en sus creencias previas sobre el Estado (Baekgaard y Serritzlew, 2016), que también pueden estar influenciadas por información secundaria de expertos, medios de comunicación y conciudadanos (Van Ryzin, 2007).
Específicamente para las cargas administrativas, algunos estudios han argumentado que las experiencias burocráticas negativas desencadenan mecanismos de retroalimentación similares (Moynihan y Soss, 2014). La experiencia de costos de cumplimiento, de aprendizaje y psicológicos genera pistas sobre la utilidad de tener interacciones futuras con organizaciones gubernamentales (Béland et al., 2022); el simple hecho de esperar envía un mensaje sobre cuánto vale el tiempo para las burocracias (Mettler, 2002); la aplicación arbitraria de las normas puede contribuir a sentimientos de desconfianza (Heinrich, 2018); y las experiencias negativas con las autoridades influyen en las “orientaciones de las personas hacia las instituciones y las políticas públicas del gobierno” (Mettler y Soss, 2004: 62),3 su compromiso cívico y político (Soss y Schram, 2007) y su confianza en el gobierno (Barnes y Hope, 2017). Además, y en consonancia con la idea de que la experiencia de las cargas administrativas suele estar distribuida de forma desigual entre la población, los mecanismos de retroalimentación pueden ser especialmente fuertes entre los grupos de población ya marginados y discriminados (Bell et al., 2024). A continuación, presentamos nuestras hipótesis, las cuales están basadas en las expectativas que tenemos de estudios previos en el campo. En la interpretación de los resultados se toman en cuenta los factores contextuales mencionados, como la baja confianza en el gobierno y la legitimidad estatal cuestionada.
Hipótesis
La confianza se define comúnmente como la creencia de una persona de que otra persona o institución actuará de manera consistente con sus expectativas de comportamiento positivo (OCDE, 2017). A su vez, la confianza en el gobierno se refiere a la fe que las personas tienen en su gobierno y al nivel de apoyo que los ciudadanos brindan a los líderes, tomadores de decisiones y al sistema político y ejecutivo en su conjunto (Vigoda y Yuval, 2003). Los estudios han identificado múltiples factores que contribuyen a la variación de la confianza, entre ellos, en el nivel individual (como las características demográficas y las expectativas previas); institucionales (como el desempeño del gobierno), y los determinantes sociales (como la desigualdad social y los niveles de digitalización) (Kim, 2005; Ramesh, 2017; Murtin et al., 2018). Particularmente relevantes para este artículo son los estudios que han demostrado consistentemente y en diferentes contextos que el desempeño percibido en los proveedores de servicios y la satisfacción de las personas con los servicios públicos se relacionan de manera positiva con la confianza institucional (Kumlin, 2004; Christensen y Lægreid, 2005; Van Ryzin, 2007; Berg y Johansson, 2020). Al mismo tiempo, los estudios sobre la confianza social también han demostrado que las expectativas profundamente arraigadas sobre el comportamiento de los funcionarios públicos y las organizaciones en general moldean las actitudes de las personas antes de un encuentro burocrático específico (Rothstein, 2011; Persson et al., 2013). A partir de estos estudios, formulamos nuestra primera hipótesis de la siguiente manera:
H1: Las cargas administrativas experimentadas por los ciudadanos tienen una relación negativa con la confianza de los ciudadanos en el gobierno.
La percepción de desempeño del gobierno es, además de un indicador de confianza en el gobierno, una medida más directa de las evaluaciones de los ciudadanos sobre la prestación de servicios públicos (James, 2009). Aunque las evaluaciones de desempeño no se relacionan de manera consistente con el desempeño real de las organizaciones (Andersen y Hjortskov, 2016), la satisfacción de los ciudadanos con los servicios públicos y sus evaluaciones sobre el desempeño de los proveedores de servicios generalmente se consideran un indicador indispensable de la calidad del servicio (Kelly y Swindell, 2002; Osborne, 2010). Una teoría bien aceptada para explicar la satisfacción ciudadana y las evaluaciones del desempeño percibido es el modelo de “expectativas e información” (expectancy-information model; James, 2009; Poister y Thomas, 2011; Morgeson, 2013). Las evaluaciones están influenciadas por la (des)confirmación de expectativas previas. Por lo tanto, y de manera similar a la construcción de la confianza en el gobierno, como se discutió anteriormente, el desempeño percibido está influenciado tanto por las propias experiencias directas de primera mano de las personas con el Estado (Kumlin, 2004) como por creencias previas sobre el Estado basadas en experiencias personales previas e información secundaria de expertos, medios de comunicación y conciudadanos (Van Ryzin, 2007; Baekgaard y Serritzlew, 2016). Dado que asumimos que la experiencia de las cargas administrativas afecta negativamente el desempeño percibido de las personas en la prestación de servicios públicos, formulamos nuestra segunda hipótesis de la siguiente manera:
H2: Las cargas administrativas experimentadas por los ciudadanos tienen una relación negativa con la percepción del desempeño del gobierno.
Metodología
Para estudiar la relación que tienen las cargas administrativas experimentadas con la confianza en el gobierno y la percepción del desempeño del gobierno, utilizamos los datos de una encuesta sobre el impacto subjetivo en el bienestar producido por el involucramiento ciudadano en cuatro dominios de procesos administrativos: impuestos, beneficios del gobierno, atención en salud y cuidados de personas. Los datos de la encuesta se recolectaron en línea entre noviembre y diciembre de 2022 por una empresa privada sobre una muestra local preconstruida por la empresa.4
Las personas que componen el panel fueron invitadas a participar en el estudio mediante una invitación por correo electrónico, de las que se obtuvieron 2 388 respuestas, y de las que se consideraron 2 034 (tasa de terminación de 88.3 por ciento).
Variables dependientes
La confianza en el gobierno, como se indicó en la definición, es una percepción individual sobre otra entidad, por ejemplo, otra persona, una institución pública o un artefacto tecnológico. Las mediciones para observar la confianza ciudadana en las instituciones públicas están muy consolidadas y forman parte rutinaria de las encuestas de participación política en diversas partes del mundo (Citrint y Stoker, 2018). Para medir la confianza, utilizamos la siguiente pregunta de la encuesta: “¿con qué frecuencia cree que puede confiar en que el gobierno hará lo correcto?” que es una formulación aproximada a la formulación típica utilizada en estudios políticos (“¿en qué medida usted confía en el gobierno?”).5 Las respuestas posibles están en escala Likert de cinco valores, donde 1 indica “nunca” y 5 indica “siempre”.
La percepción del desempeño del gobierno representa también una percepción individual sobre la medida en que el gobierno cumple las expectativas ciudadanas. Las expectativas sobre desempeño son distintas a las valoraciones objetivas de desempeño de un gobierno, como lo han demostrado algunos estudios (Hooghe et al., 2017). Por lo tanto, es importante reflejar la subjetividad de los individuos al operacionalizar dicha variable. Para medir la percepción de desempeño en el gobierno, utilizamos la siguiente pregunta de la encuesta: “¿qué tan bien cree que se está desempeñando el gobierno en términos de […]?”. La encuesta ofrece una valoración de desempeño en tres dimensiones: facilitar la vida cotidiana de los ciudadanos, tratar a los ciudadanos por igual, y eliminar las dificultades y cargas en las interacciones entre los ciudadanos y el gobierno. Las respuestas posibles para las tres dimensiones están en escala Likert de cinco valores, donde 1 indica “muy mal” y 5 indica “muy bien”. Para construir un indicador único de percepción de desempeño del gobierno, se promediaron las respuestas de las tres dimensiones.
Variable independiente
La variable independiente es la experiencia de las personas en trámites de gobierno, que se refiera a la cantidad de trámites o de horas dedicadas a la atención de trámites administrativos cuando el ciudadano se relaciona con el gobierno. Operacionalizamos esta variable utilizando la pregunta: “En este último mes (últimos 30 días), ¿cuántas veces realizó cada tarea y cuánto tiempo dedicó a cada tarea?”,6 que se aplicó a los entrevistados en cuatro dimensiones: servicios de salud, obtención de beneficios, trámites para cuidados y trámites para cuestiones fiscales. Para cada uno de los rubros, la encuesta enlista un conjunto de actividades asociado con el rubro.7 Construimos el indicador mediante promedio simple, que se denominó tiempo promedio de cargas administrativas y mide las horas dedicadas a trámites y gestión burocrática.8 También, mantuvimos la medición de las horas dedicadas a trámites y gestión burocrática en cada una de las cuatro dimensiones observadas por la encuesta: tiempo dedicado a cuidados de la salud, acceso a beneficios de gobierno, trámites fiscales y cuidados de otras personas.
Variables de control
La relación entre la experiencia de cargas administrativas y cada variable dependiente tiene un conjunto distinto de variables de control. Es decir, cada variable dependiente es causada por distintos factores que, a su vez, pueden generar endogeneidad en la estimación de los coeficientes de interés. La confianza en el gobierno, como ya se dijo, está influida por variables a nivel individual, institucional y social. A nivel individual, incorporamos como variables de control las características sociodemográficas relevantes que se capturaron mediante la encuesta, que son las siguientes: género (femenino = 1), minoría étnica (forma parte = 1), edad, nivel de educación y nivel de ingreso. Incluimos la variable de ideología política como proxy de las creencias de las personas sobre cómo debería organizarse la sociedad. Finalmente, incorporamos la variable de percepción de desempeño del gobierno, que es un predictor relevante de confianza en el gobierno -como se expuso antes (Vigoda y Yuval, 2003)-. Otros factores podrían ser relevantes como variables de control, por ejemplo, el desempeño objetivo del gobierno, la dinámica de la comunidad y la cultura de participación ciudadana (Ramesh, 2017; Murtin et al., 2018). Sin embargo, dichas variables no fueron parte de la encuesta y representan más bien una limitación del presente estudio.
La percepción sobre el desempeño del gobierno no deja de ser una variable elusiva en la literatura. Varios artículos se refieren a la percepción del desempeño con una vinculación muy estrecha con factores relacionados, como confianza, satisfacción, efectividad de gobierno, transparencia, rendición de cuentas y desempeño objetivo (Bouckaert y Van de Walle, 2001; Andrews y Van de Walle, 2013; Porumbescu, 2017). Una forma alternativa de interpretar los determinantes de la percepción sobre el desempeño del gobierno es a través de los ciudadanos críticos, propuesta por Norris (1999) para describir -en su momento- una nueva generación de ciudadanos más comprometidos, pero más exigentes. Welzel y Dalton (2014) observan que los ciudadanos contemporáneos tienen expectativas cada vez mayores sobre el desempeño de los gobiernos. Ese conjunto de autores atribuye el incremento de las expectativas ciudadanas del gobierno al incremento en los niveles de escolaridad, el nivel de ingreso de las familias y la ideología política (Norris, 1999; Welze y Dalton, 2014; Hooghe et al., 2017). Otros factores son determinantes fundamentales, como las capacidades institucionales del gobierno, medidas de calidad en la entrega de servicios públicos, transparencia o el nivel de gobernanza y mecanismos de apertura a la participación ciudadana, pero estas variables no se corresponden con las características del levantamiento y no pudimos incorporarlas. Por lo tanto, para estudiar la relación entre cargas administrativas y la percepción de desempeño, utilizamos las siguientes variables de control: escolaridad, ingreso, ideología política, edad y género.
Especificación del modelo
Para someter a prueba la Hipótesis 1, empleamos el siguiente modelo estadístico:
Donde Confianzai se refiere a la confianza ciudadana en el gobierno, Cargasi se refiere a las cargas administrativas promedio y están sucedidas de un conjunto de variables de control (bi X), que son las siguientes: Géneroi (femenino = 1); Etniai (pertenece a un grupo indígena = 1); Edadi; Desempeñoi, que es la percepción de desempeño del gobierno; Educacióni, que es el nivel de escolaridad; Ingresoi, que mide el nivel de ingreso familiar, e Ideologíai, que mide el espectro de ideología política del individuo. Para evaluar el efecto de cargas administrativas en dominios específicos, se estimó el modelo 1a, que reemplaza la variable de cargas administrativas promedio por las cargas administrativas correspondientes a cada una de las cuatro dimensiones (salud, beneficios, impuestos y cuidados).
Para someter a prueba la Hipótesis 2, utilizamos el siguiente modelo estadístico:
Donde Desempeñoi se refiere a la percepción de desempeño del gobierno, Cargasi se refiere a la experiencia de cargas administrativas y están sucedidas por un conjunto de variables de control bajo la misma nomenclatura que en la ecuación anterior. Al igual que en el modelo 1, se estimó un modelo alternativo (modelo 2a), que reemplaza la variable de cargas administrativas promedio por las cargas de cada una de las cuatro dimensiones ya mencionadas.
Hallazgos
En el Cuadro 1, presentamos la estadística descriptiva de las variables que utilizamos en los modelos. El cuadro muestra que 53 por ciento de los participantes es mujer, que el promedio de edad de estos participantes es de 39 años y que sólo 7 por ciento de los respondientes se identifica a sí mismo como perteneciente a una etnia. Respecto a la confianza en el gobierno y la percepción de desempeño del gobierno, se observa que se ubican en 2.61 y 2.87, respectivamente; es decir, alrededor de la mitad de su rango en la escala Likert. Finalmente, se observa que los ciudadanos dedican más tiempo a los trámites relacionados con tareas fiscales (en promedio, 4.56 horas al mes), mientras que dedican menos tiempo a los trámites relacionados con el cuidado de la salud (en promedio, 3.94 horas al mes).
Cuadro 1 Estadística descriptiva.
| Variable | n | Promedio | Desv. est. | Mín. | Máx. |
|---|---|---|---|---|---|
| Confianza en el gobierno | 2021 | 2.16 | 1.08 | 0 | 5 |
| Desempeño del gobierno | 2034 | 2.87 | 1.14 | 1 | 5 |
| Uso de tiempo en cuidado de la salud (en horas) | 2034 | 3.94 | 10.85 | 0 | 215 |
| Uso de tiempo para acceder a beneficios (en horas) | 2034 | 4.24 | 10.84 | 0 | 141 |
| Uso de tiempo para tareas fiscales (en horas) | 2034 | 4.56 | 11.71 | 0 | 200 |
| Uso de tiempo para tareas cuidados (en horas) | 2034 | 4.03 | 10.22 | 0 | 230 |
| Género | 2030 | 0.53 | 0.49 | 0 | 1 |
| Etnia | 1988 | 0.07 | 0.26 | 0 | 1 |
| Edad | 2034 | 39.32 | 13.08 | 18 | 81 |
| Educación | 2031 | 3.51 | 0.78 | 0 | 5 |
| Ingreso | ― | ― | ― | ― | ― |
| Ideología política | 1844 | 5.30 | 2.54 | 0 | 10 |
Fuente: Elaboración propia.
En el Cuadro 2 presentamos los resultados del modelo 1, que indican que las cargas administrativas no tienen un efecto sobre la confianza en el gobierno. El coeficiente, con un valor de 0.0014 no es estadísticamente significativo y, evidentemente, no tiene una magnitud sustantiva. El modelo 2a, que desagrega las cargas administrativas en cuatro dimensiones, muestra los mismos resultados que en el modelo 2. Habíamos hipotetizado que las cargas administrativas tendrían un efecto negativo sobre la confianza en el gobierno. Sin embargo, los resultados muestran que no existe un efecto directo relevante.
Cuadro 2 Resultados del modelo 1.
| Confianza en el gobierno | ||
|---|---|---|
| Modelo 1 | Modelo 1a | |
| Cargas promedio | 0.0014 (0.0020) |
|
| Cargas (Salud) | -0.0024 (0.0021) |
|
| Cargas (Beneficios) | 0.0021v (0.0017) | |
| Cargas (Impuestos) | 0.0004 (0.0016) |
|
| Cargas (Cuidados) | 0.0015 (0.0022) |
|
| Género | -0.1168*** (0.0354) |
-0.1171*** (0.0355) |
| Etnia | 0.2109*** (0.0649) |
0.2122*** (0.0649) |
| Edad | 0.0030** (0.0014) |
0.0029** (0.0013) |
| Educación | 0.0228 (0.0248) |
0.0272 (0.0249) |
| Ingreso | 0.0109 (0.0067) |
0.0111 (0.0068) |
| Desempeño | 0.6919*** (0.0157) |
0.6924*** (0.0069) |
| Ideología política | -0.0147** (0.0069) |
-0.0143** (0.0069) |
| R2 | 0.56 | 0.56 |
| F | 277.0 | 201.5 |
| Obs. | 1746 | 1746 |
Fuente: Elaboración propia. Nota: Errores estándar entre paréntesis. ***p <0.01; **p <0.05; *p <0.10.
En el Cuadro 3 presentamos los resultados del modelo 2, que indican que las cargas administrativas no tienen un efecto sobre la percepción de desempeño del gobierno. El coeficiente, con un valor de -0.004 y un error estándar de 0.0003, no es estadísticamente significativo ni tiene una magnitud sustantiva. El modelo 2a muestra los resultados de esta relación, desagregando las cargas administrativas para cuatro dimensiones, que muestran los mismos resultados que en el modelo 2. Nuestra formulación inicial fue que las cargas administrativas tendrían un efecto negativo sobre la percepción ciudadana sobre el desempeño del gobierno. Sin embargo, los resultados muestran que no existe una relación entre estas dos variables.
Cuadro 3 Resultados del modelo 2.
| Percepción de desempeño | ||
|---|---|---|
| Modelo 2 | Modelo 2a | |
| Cargas (Promedio) | -0.0040 (0.0003) |
|
| Cargas (Salud) | (0.0022) (0.0033) |
|
| Cargas (Beneficios) | -0.0017 (0.0027) |
|
| Cargas (Impuestos) | -0.0041 (0.0025) |
|
| Cargas (Cuidados) | -0.0004 (0.0035) |
|
| Educación | -0.1465 (0.0372) |
-0.1425 (0.0373) |
| Ingreso | -0.00119 (0.0102) |
-0.0112 (0.0103) |
| Ideología | -0.0849 (0.0103) |
-0.0850 (0.0103) |
| Edad | -0.0125 (0.0020) |
-0.0123 (0.0020) |
| Género | -0.2607 (0.0532) |
-0.2652 (0.0533) |
| R2 | 0.08 | 0.08 |
| F | 24.74 | 16.79 |
| Obs. | 1785 | 1785 |
Fuente: Elaboración propia. Nota: Errores estándar entre paréntesis. ***p <0.01; **p <0.05; *p <0.10.
En suma, los resultados no sostienen nuestras hipótesis iniciales. En su lugar, los resultados indican que no existe una relación estadísticamente significativa, ni una magnitud de la relación sustantiva. Estos resultados se sostienen en algunas pruebas de robustez, por ejemplo, en los modelos 1a y 2a, que desagregan las cargas administrativas en cuatro dimensiones de trámites administrativos o con distintos tratamientos de datos atípicos en la variable de interés (véase el Apéndice A).
Es importante ponderar los resultados a la luz de dos limitaciones empíricas importantes. Primero, en lo tocante a la recolección de datos, reconocemos que la encuesta en línea no es una encuesta representativa a nivel nacional, lo que compromete la validez externa (representatividad a nivel nacional) de los resultados. Además, la estrategia de levantamiento mediante encuesta en línea abre la puerta a un potencial sesgo de selección, pues el acceso a medios digitales supone una diferenciación sistemática, comparado con la población nacional. Segundo, respecto al análisis estadístico, aunque los resultados empíricos muestran hallazgos relevantes, reconocemos sus limitaciones en cuanto a su robustez estadística, pues, como se indica en el Apéndice, estos modelos no cumplen los supuestos de normalidad ni de homocedasticidad. Incluso, las limitaciones del modelo respecto a la homocedasticidad, que genera errores estándar más grandes de lo que deberían ser, podría ser una explicación adicional sobre los resultados que no muestran un efecto estadísticamente significativo. En suma, estas limitaciones y las características propias del caso estudiado invitan a que futuros estudios profundicen con más evidencia empírica sobre la experiencia ciudadana de cargas administrativas en otros contextos, como pueden ser gobiernos de diferentes corrientes ideológicas en lo político o en lo administrativo o en el mismo caso de México, pero para otros sexenios.
Conclusión
¿La experiencia de las personas con las cargas administrativas afecta su percepción general del desempeño del gobierno y su confianza en él? Las cargas administrativas o los costos que las personas experimentan en sus interacciones con las burocracias públicas ( Halling y Baekgaard, 2023) complican el acceso real de las personas a los servicios y beneficios a los que tienen derecho formalmente (Herd y Moynihan, 2018). Además, estudios previos indican que sus consecuencias también se extienden a las actitudes de las personas hacia el gobierno. Como ciudadanos aprendemos de las experiencias directas con el gobierno lo que podríamos esperar de él en términos de prestación de servicios confiables, igualdad de trato y protección de derechos (Moynihan y Soss, 2014; Bell et al., 2024). Pusimos a prueba esta suposición en el contexto mexicano utilizando datos de una encuesta original sobre la experiencia de las personas con las cargas administrativas. Sin embargo, contrariamente a nuestras hipótesis, no encontramos ninguna relación estadísticamente significativa entre la experiencia de las cargas administrativas y la confianza de las personas en el gobierno o su percepción del desempeño del gobierno.
¿Cómo dar sentido a nuestros hallazgos? ¿Por qué, a diferencia de estudios anteriores, no encontramos que las experiencias burocráticas negativas afectan la confianza de las personas en el gobierno y las percepciones de su desempeño? Ofrecemos dos posibles explicaciones: una metodológica y otra contingente al contexto específico de nuestro estudio. En lo que respecta a lo primero, debemos reconocer que la medición de la carga administrativa de nuestra encuesta se centra en los costos de tiempo, es decir, la cantidad de tiempo dedicado a las tareas administrativas. Siguiendo la operacionalización de las cargas administrativas bien establecida de Moynihan y sus colegas (2015), esto coincide con un costo específico de cumplimiento, sin tener en cuenta los costos psicológicos y de aprendizaje de las personas en las interacciones burocráticas. Los estudios han demostrado que estos diferentes tipos de costos suelen estar muy correlacionados (véase discusión en el apartado metodológico), lo que significa que es muy probable que la presencia de costos de cumplimiento también indique la presencia de costos psicológicos y de aprendizaje. Sin embargo, en sentido estricto, una medición más específica de todos los costos conduciría a resultados más precisos que podrían alterar los hallazgos presentados aquí.9 Asimismo, reconocemos que el estudio empírico encuentra dos limitaciones adicionales en la técnica de levantamiento de información y en la robustez de la modelación estadística, que restringen, en cierta medida, la validez externa e interna, respectivamente.
Sin embargo, tomar en cuenta el contexto mexicano de nuestro estudio sugiere una explicación diferente para nuestros hallazgos. Aunque los estudios sobre las cargas administrativas se han realizado principalmente en el Norte Global, un número creciente de estudios en América Latina y otras regiones del Sur Global indican que las cargas son más generalizadas en el contexto de instituciones débiles y que sus consecuencias son más graves para el acceso de las personas a servicios públicos ya irregulares y precarias (Auyero, 2011; Heinrich, 2016; Chudnovsky y Peeters, 2021). Las capacidades limitadas del Estado, la desigualdad social y la marginación, así como las formas generalizadas de corrupción y clientelismo a nivel de calle son sólo algunos de los factores adicionales que complican la implementación de políticas públicas y, en consecuencia, el acceso real de las personas a servicios, derechos y beneficios (Peeters y Campos, 2022; Nieto Morales et al., 2024; Peeters et al., 2024). El supuesto básico que subyace en estudios previos sobre la relación entre la experiencia de las cargas administrativas y la confianza y satisfacción de los ciudadanos con el gobierno es que las experiencias negativas retroalimentan los juicios de las personas sobre lo que podrían esperar del gobierno (Moynihan y Soss, 2014; Bell et al., 2024) y sobre su lugar en la sociedad y su estatus ciudadano (Soss y Schram, 2007; Barnes y Hope, 2017).
La experiencia de la carga administrativa es una forma de aprendizaje político (Soss, 1999). Sin embargo, la forma en que estos mecanismos de aprendizaje y retroalimentación se desarrollan en la práctica depende, de acuerdo con el modelo de expectativa-información de satisfacción ciudadana (James, 2009; Poister y Thomas, 2011; Morgeson, 2013), de las expectativas previas de las personas respecto a las interacciones con el gobierno. Esto también significa que las experiencias burocráticas negativas en forma de cargas administrativas podrían simplemente confirmar, en lugar de alterar, las actitudes y expectativas de la gente hacia el gobierno. En otras palabras: si las cargas administrativas son un elemento socialmente normalizado de las interacciones burocráticas, no deberíamos esperar que tengan un efecto en la confianza de las personas en el gobierno y sus percepciones del desempeño del gobierno.
Nuestro estudio hace dos contribuciones. En primer lugar, es uno de los primeros estudios sobre cargas administrativas en español y, hasta donde sabemos, el primero en presentar datos cuantitativos de México sobre la experiencia de las personas con las cargas administrativas y sus percepciones sobre el desempeño del gobierno (Chudnovsky y Peeters, 2019; Peeters y Nieto, 2020). Esperamos que se realicen más estudios, ya que la experiencia de las cargas administrativas es de profunda importancia para comprender el acceso real de las personas a los servicios y beneficios públicos y, en términos más generales, la brecha entre lo que prometen las leyes y las políticas públicas y su implementación a nivel de la calle. En segundo lugar, nuestro estudio contribuye más específicamente al estudio de las cargas administrativas al sugerir que los mecanismos causales identificados en estudios anteriores del Norte Global probablemente se desarrollen de manera diferente en otros lugares. Nuestro argumento de que la normalización de las cargas administrativas en las interacciones ciudadano-Estado en el contexto mexicano podría explicar por qué las experiencias burocráticas negativas no afectan las percepciones de las personas sobre el gobierno, destaca la importancia de tomar en cuenta los factores contextuales. De este modo, respondemos a los llamados a descolonizar el estudio de la administración pública (Eiró y Lotta, 2023) e incluir factores contextuales como la desigualdad social, la capacidad estatal, la corrupción y la politización burocrática en los análisis de las dinámicas Estado-ciudadano. Más específicamente, los hallazgos presentados en este artículo brindan una mejor comprensión de cómo se reproduce la baja confianza en el gobierno. Además, indican que la reducción de las cargas administrativas como parte de la implementación de políticas públicas es una herramienta potencialmente importante para mejorar la efectividad de las políticas públicas, fortalecer la confianza en el gobierno y reducir las desigualdades en el acceso de las personas a los servicios públicos.
