2.1 Punto de partida

La alternancia política registrada a partir de la derrota que sufrió el partido hegemónico, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), traducida en dos momentos cruciales: la pérdida de la mayoría en la Cámara de Diputados, en 1997, y la presidencia de la República, en el 2000, pareció ofrecer una esperada ventana de oportunidad para que quienes ocuparan los puestos dejaran de ser sólo los integrantes del partido y pudieran ingresar funcionarios que tuvieran la formación y las capacidades requeridas para los cargos, y no por merecimientos de otra naturaleza,⁷ señaladamente por su pertenencia al partido en el poder y su lealtad al grupo político dominante.⁸ Con ello, se intentó romper con el sistema llamado de “botín” e introducir el mérito y la lealtad institucional como criterios definitorios para el ingreso y la permanencia en el servicio público.⁹

A pesar de que su origen se encuentra en la teoría administrativa clásica,¹⁰ la propuesta de un servicio profesional de carrera (SPC) como política pública llegó a México tardíamente junto con las tendencias de la llamada nueva gerencia pública.¹¹ De ahí que el énfasis en capacidades, desempeño y evaluación sea parte de las ideas para lograr administraciones públicas más eficaces y “responsivas” a las necesidades sociales. Esto sucedía en paralelo al hecho de que la administración se volvía más compleja y la necesidad de contar con un cuerpo de funcionarios capaz de cumplir con los objetivos y tareas inherentes a cada puesto se hacía más patente, además de que la demanda ciudadana también crecía en magnitud y complejidad.¹² Durante los procesos de descentralización del aparato gubernamental en los años setenta y ochenta, la profesionalización también fue una condición necesaria para garantizar la eficacia de las actuaciones de los funcionarios en los gobiernos subnacionales. La profesionalización se planteaba como necesaria incluso en los gobiernos municipales, sobre todo a partir de que el gobierno federal comenzó a pedirles mayor especialización en el manejo y la gestión de recursos públicos.¹³ Al buscar una burocracia más profesional y competente en los tres niveles de gobierno, los esquemas de carrera se pensaron como un componente central de las políticas de modernización del gobierno mexicano.¹⁴

Las expectativas que se generaron sobre los beneficios que podría traer la profesionalización se ampliaron incluso en el ámbito de la relación de México con el exterior. Primero, se esperaba que una burocracia más eficiente en la prestación de servicios y más profesional en su actuación aumentaría la seguridad y la confianza en el interior del país y en el gobierno, y esto, a su vez, serviría para fomentar la inversión. Segundo, con la entrada de México en la tendencia global de profesionalización como un factor para asegurar la calidad gubernamental, se pretendía mejorar la imagen del país para facilitar la generación de vínculos y de cooperación. El resultado de esos esfuerzos hasta hoy es que, si bien la profesionalización de la función pública sigue estando formalmente en la agenda de la administración pública, no se han obtenido los resultados esperados ni se han tomado medidas para su desarrollo y fortalecimiento. En realidad, a lo largo de los años se fueron desdibujando hasta que decisiones encaminadas a cumplir con los propósitos de un sistema que favoreciera esa administración más meritocrática y profesional casi desaparecieron.

2.2 Avances y retrocesos durante periodo de la alternancia

Uno de los ejes centrales de acción del Programa de Modernización de la Administración Pública (Promap) del gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) se enfocó en lograr una administración más profesional y un comportamiento ético de los servidores públicos. Aunque los esfuerzos en esa dirección habían aparecido tiempo atrás, por ejemplo, la propuesta de un servicio civil se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) del gobierno de Miguel de la Madrid (1983-1988), en realidad no se crearon mecanismos encaminados a facilitar la profesionalización de los servidores públicos hasta el sexenio zedillista. El SPC resultó un importante insumo del Promap en el que se plantearon objetivos específicos para el servicio público: garantizar una adecuada selección, desarrollo profesional (actualización permanente) y retiro digno. A pesar de lo anterior, no logró visibilizarse el tema sino hasta finales del sexenio, con lo que la oportunidad para su puesta en marcha se perdió.¹⁵ Asimismo, el complejo entorno político y la imposibilidad de reestructurar el régimen de relaciones laborales obstaculizaron que el gobierno zedillista pudiera impulsar realmente la profesionalización de la administración pública, como se lo había propuesto. Su administración sólo logró instaurar algunos mecanismos de capacitación y cambios graduales en materia de evaluación del desempeño.¹⁶

La alternancia, en 2000, abrió una nueva ventana de oportunidad para reformar y modernizar la administración pública.¹⁷ El hecho de que ningún partido tuviera el acceso al poder garantizado en los sexenios subsecuentes parecía resultar un importante incentivo para poner en marcha un SPC que limitara el uso indiscriminado de la burocracia a favor de intereses partidistas, aunque acabó sirviendo para lo contrario.¹⁸ En 2003 se aprobó la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (LSPC)¹⁹ con el fin de llenar el vacío legal y operativo con respecto a esa política. La aprobación de la ley en el Senado, por unanimidad, confirmó el consenso que existía entre las distintas fuerzas políticas en esa materia. La LSPC buscó sentar las bases para la organización, el funcionamiento y desarrollo del sistema en la franja de puestos de confianza de las dependencias de la administración pública centralizada, y dejó a las entidades paraestatales la potestad de instaurar sus propios servicios, pero tomando como base los principios contenidos en la LSPC. En ese sentido, esta ley anunciaba una transformación del orden jurídico y del régimen administrativo por su impacto en la concepción del servidor público y porque el sistema de selección y de concurso no sólo resultaba innovador, sino que marchaba a contrasentido de normas y prácticas profundamente arraigadas en el sector público mexicano.²⁰

En la exposición de motivos de la LSPC, se definieron una serie de problemas que patentizaban la necesidad de contar con un servicio civil de carrera: falta de confianza ciudadana hacia los servidores públicos, falta de continuidad de las políticas, trastornos en los cambios de administración, pérdida de servidores públicos y la consecuente necesidad de contar con servidores capaces, eficientes y profesionales que pudieran entregar servicios de calidad a la sociedad, discrecionalidad en la designación de los servidores públicos y, destacadamente, la necesidad de erradicar prácticas como el compadrazgo, el arribismo, la improvisación y la impericia como factores que determinaban el ingreso y la permanencia en el servicio público.²¹ El artículo primero de la ley incluyó como su objetivo “establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada”. La ley definió al servicio profesional como un “mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad”. Como complemento de la LSPC y para su operatividad se aprobó un reglamento en 2004, que establecía que el SPC sería responsabilidad de la Secretaría de la Función Pública (SFP), recayendo en ella la operación integral del sistema. Dentro de la SPF, se creó la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos, encargada directamente de ponerlo en marcha.

A pesar de todo ese andamiaje, al mismo tiempo se abrió una suerte de puerta trasera para mantener cierta dosis de discrecionalidad al incluir un artículo (34) utilizado desde un principio de manera indiscriminada, facilitando la designación no meritocrática, particularmente de funcionarios de niveles altos e intermedios.²² Además, desde el inicio, la ley previó la libre designación de funcionarios para ocupar únicamente los altos puestos con una clara vinculación política y los llamados gabinetes de apoyo, mientras que para el personal de base el concurso por mérito contempló requisitos de formación y preparación casi imposibles de satisfacer para ese grupo de funcionarios, además de que podrían vulnerarse sus derechos laborales. De hecho, la LSPC no logró transformar las bases del empleo público federal, puesto que dejó intacta la legislación laboral.²³

Pero los problemas no sólo se presentaron por la dificultad para operacionalizar la ley, sino que aparecieron desde el planteamiento mismo del sistema.²⁴ Un error fue la ausencia de una definición clara de lo que se esperaba del SPC; esa ambigüedad permitió abrir espacios para interpretar la propuesta más como una respuesta a la lógica partidista; esto es, como un mecanismo para que los puestos ocupados anteriormente por los integrantes del PRI ahora pasaran a ser ocupados por los del PAN.²⁵ A pesar de la insistencia en la necesaria modernización de la administración pública para volverla no sólo más eficiente, sino más responsiva respecto a las necesidades y demandas sociales, no dejó de operar bajo esquemas tradicionales, además de que el insumo “gerencial” introducido produjo resultados mixtos.²⁶ El diseño del SPC combinó lógicas distintas que después dificultaron su aplicación: elementos del modelo weberiano tradicional, como el mérito para el ingreso, con mecanismos inspirados en la nueva gerencia pública, como la medición y evaluación del desempeño como pautas para el ascenso y la promoción, sin incorporar ningún incentivo que permitiera la movilidad ascendente y horizontal, sino incluso privilegiando la idea de contrataciones temporales, con lo que se atentaba contra principios básicos de los esquemas de carrera, como el desarrollo personal y profesional y, sobre todo, la estabilidad transexenal en el empleo.²⁷

Aunado a lo anterior, aparecieron otros problemas en el proceso de implementación. Primero, para evitar que la ley no se aprobara, el gobierno omitió negociaciones con sindicatos fuertes, de manera que sectores importantes de funcionarios (como médicos, maestros y cuerpos de seguridad) quedaron excluidos del sistema de profesionalización. A pesar de las expectativas que se generaron sobre las bondades de la LSPC, en la práctica fue evidente que normaría el servicio de manera muy limitada (tan sólo unas 40,000 plazas estarían sujetas al sistema en 2004 o menos de 10% de los servidores públicos de la administración centralizada).²⁸ Segundo, desde sus inicios aparecieron obstáculos estructurales y organizacionales que no se resolvieron a tiempo, como el paso previo de someter para su aprobación a la SFP las estructuras administrativas con las que operarían las dependencias. Tercero, las pruebas y exámenes diseñados para certificar a los funcionarios fueron inadecuados para valorar capacidades y mostraron lagunas y favoritismos que, una vez más, facilitaron decisiones discrecionales y generaron desconfianza. Cuarto, el sistema no pudo consolidarse porque los tiempos establecidos para su implementación fueron muy cortos.²⁹

De esta manera, al terminar el sexenio de Vicente Fox y al iniciar el de Felipe Calderón los resultados del SPC fueron limitados. El proceso de profesionalización no cumplió con su propósito y el sistema operó de manera muy desigual enfatizando, por ejemplo, el subsistema de ingreso y posponiendo los mecanismos que permitían el desarrollo profesional de los funcionarios.³⁰ El resultado fue que el sistema no operó como tal y, por ende, no logró transformar el carácter patrimonialista de la administración pública federal. En última instancia, el SPC acabó respondiendo más a un sistema de empleo apropiado para el mercado laboral abierto, buscando quizá eficiencia, pero sacrificando la idea de estabilidad y carrera profesional en el servicio público.

Con la llegada de Felipe Calderón al poder se aprobó un nuevo reglamento para la operación del SPC que se vinculó con su nueva propuesta de modernización administrativa, el Programa de Mejora de la Gestión. En 2007, se diseñó y aprobó un nuevo reglamento del SPC, que descentralizó las funciones del servicio profesional a las secretarías. El nuevo reglamento buscó superar los problemas relacionados con la operación del SPC, que no había logrado funcionar, entre otras cosas, por las dificultades para regularizar el funcionamiento del sistema.³¹ No obstante, la “descentralización” resultó contraproducente puesto que la SFP abandonó su papel de vigilancia y sanción, lo que condujo a que se “relajaran” los principios profesionales, especialmente el de ingreso por mérito. De hecho, a pesar de que formalmente el SPC continuó enfatizando la convicción de convertir las lealtades personales y partidistas en lealtades institucionales, en la práctica, las primeras no desaparecieron, sino que su relevancia se incrementó.³²

La descentralización calderonista del SPC permitió un alto grado de discrecionalidad en los criterios para elaborar y aplicar los exámenes y una importante dilución del contenido de los mismos. Fue evidente también la incapacidad de generar condiciones de desarrollo para el personal sujeto al SPC que permitieran su movilidad en el interior de la institución por medio de promociones verticales basadas en el mérito y, mucho menos, horizontales. Asimismo, el diseño institucional del SPC no logró crear mecanismos eficaces de vigilancia de procedimientos, ni evitar la proliferación de estructuras paralelas de gestión de recursos humanos.³³ Más aún, el nuevo reglamento debilitó la unidad responsable de la profesionalización de la SFP; de hecho, ésta desapareció en 2005 para transformarse en Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización. Lo anterior “permitió que los funcionarios responsables de la gestión del SPC en las secretarías facilitaran la entrada de sus favoritos. La gestión de los concursos y de los recursos de renovación se realizaron de manera muy opaca, lo que generó muchas dudas sobre la imparcialidad de los resultados”.³⁴

Uno de los aspectos que más cuestionamientos ha generado respecto al SPC es la ocupación temporal de puestos al amparo del mencionado artículo 34 de la ley.³⁵ Este artículo indica que, en casos excepcionales y cuando peligre o se altere el orden social, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, por caso fortuito o de fuerza mayor o porque existan circunstancias que puedan ocasionar pérdidas o costos adicionales importantes, los titulares de las dependencias o las oficialías mayores podrían autorizar el nombramiento temporal de alguna persona para ocupar un puesto, una vacante o una plaza de nueva creación. La ambigüedad respecto a los casos excepcionales permitió que la aplicación del artículo 34 resultara más una regla que una excepción. La ocupación se estipulaba sería hasta por 10 meses, siempre y cuando no existiera un titular y el puesto no hubiera sido declarado desierto en un concurso de oposición. De hecho, los puestos ocupados por artículo 34 de la LSPC no se encuentran reflejados en la información de concursos ganados.

Otras debilidades fueron el número elevado de concursos desiertos (uno de cada cinco durante entre 2007 y 2010), el otorgamiento de la planta bajo requisitos poco estrictos a cientos de funcionarios de carrera, una capacitación basada sobre todo en la memorización de leyes y reglamentos, la casi nula movilidad, la reducida posibilidad de que los recursos de revocación de concursos tuvieran efectos, las altas tasas de separación por motivos distintos al resultado de las evaluaciones y las dificultades para separar a funcionarios con bajo de sem peño. Aunque de 2007 a 2012, la SFP desarrolló algunas estrategias para mejorar el sistema,³⁶ sobre todo en materia de competencias y de evaluación y en la estandarización de la gestión por competencias, las debilidades terminaron por poner en tela de juicio la legitimidad de los cerca de 30,000 servidores públicos de carrera adscritos al SPC al inicio del sexenio de Enrique Peña Nieto.³⁷

Es importante también destacar que durante el gobierno de Calderón la política de profesionalización de la función pública en México no ocupó un lugar destacado en la agenda debido, entre otras cosas, a la puesta en marcha de medidas de racionalidad administrativa y austeridad en el gasto. El Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018 de Peña Nieto refrendó este punto al establecer la disminu ción del gasto destinado a servicios personales como pro porción del gasto programable, como una línea de acción. Esta estrategia fue coordinada por la Secretaría de Hacienda, que planteó como meta para 2018 una reducción de 5% en la proporción del gasto en servicios personales.

El presidente Peña Nieto incorporó decisiones sobre la profesionalización del servicio público en su Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018. En ellos, afirmó el interés de retomar esfuerzos para desarrollar un servicio público abierto y transparente mediante la implementación de mecanismos institucionales de rendición de cuentas y de promoción de una ética de “legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia por parte de los servidores públicos”. Su expresión más concreta tuvo lugar en 2015, con el anuncio de las “ocho acciones ejecutivas para prevenir la corrupción y los conflictos de interés”, cuya implementación recayó también en la SFP.³⁸

La administración de Peña Nieto dejó algunos legados en materia de profesionalización del servicio público pero que no tuvieron el impacto esperado porque aparecieron en un contexto marcado por restricciones presupuestales, grandes escándalos de corrupción y la presencia cada vez más ostensible del crimen organizado como amenaza para la estabilidad del país. Entre esos legados de carácter más prescriptivo y normativo destacan: la creación de la Unidad Especializada en Ética y Prevención de Conflictos de Interés; la elaboración de un Código de Ética y Reglas de Integridad; el establecimiento de protocolos de actuación de los servidores públicos; y, la implementación de la declaración patrimonial y de posible conflicto de interés.³⁹ Sin embargo, el retorno del priismo también supuso un revés formal a la trayectoria de profesionalización del servicio público. La LSPC sufrió una modificación que permitió al gobierno entrante disponer de cerca de millón y medio de plazas sujetas a designación arbitraria,⁴⁰ de las cuales 3500 eran de alto mando, además de la persistencia del abuso del artículo 34 durante la administración de Peña Nieto, que estipulaba, como se mencionó, regular los nombramientos temporales por situaciones extraordinarias.⁴¹

3.1 Profundización del abandono del esquema de carrera

Como ya se ha expuesto, el SPC no tuvo éxito en consolidar se en el esquema de profesionalización de los funcionarios de confianza de la administración pública federal centralizada. Parte de este fracaso se explica por un diseño complejo, pero también por una trayectoria de implementación problemática en la que se privilegiaron objetivos de corto plazo, que sembró las semillas del debilitamiento progresivo del SPC.⁴⁴ Este panorama no mejoró con la llegada de López Obrador a la presidencia, sino que las debilidades del sistema se profundizaron y, a pesar de las promesas de “relanzamiento”,⁴⁵ la política de profesionalización acabó aún más diluida.

Hacia finales de 2017, poco más de 17,700 plazas del sector central de la administración pública federal estaban clasificadas como puestos de carrera.⁴⁶ Durante el sexenio de López Obrador, el número de plazas sujetas al sistema de carrera continuó una tendencia a la baja iniciada durante el gobierno de Felipe Calderón (véase gráfica 1). Específicamente, el número de puestos del SPC tuvo una caída anual promedio de -1.8% de 2018 a 2024, ligeramente superior a la caída promedio registrada durante 2006-2017 (-1.6%). Al inicio del sexenio, en 2018, aproximadamente 50% de las plazas registradas en las estructuras orgánicas del gobierno federal se clasificaban como de carrera; sin embargo, al final del sexenio, esa proporción cayó a poco más de un tercio (véase gráfica 2).

Fuente: elaboración propia con base en datos públicos de www.rhnet.gob.mx

Gráfica 1 Número de plazas totales y de carrera de la APF centralizada, 2006-2024 

Fuente: elaboración propia con base en datos públicos de www.rhnet.gob.mx

Gráfica 2 Plazas del SPC como porcentaje de las estructuras del sector central de la APF, 2018-2024 

Por otra parte, aunque el número de concursos efectuados aumentó anualmente en promedio 5.3% de 2018 a 2023, el número de concursos desiertos o cancelados también aumentó 5.7% durante el mismo periodo. Hubo ligeras variaciones por nivel jerárquico: por ejemplo, en promedio, 19% de los concursos para direcciones de área se declararon desiertos o cancelados, mientras que 21% de los concursos para direcciones generales tuvieron la misma suerte. Sin embargo, en general, de 2018 a 2023, aproximadamente uno de cada cinco concursos fue cancelado o declarado desierto.⁴⁷

Al igual que en sexenios anteriores, la existencia formal de un sistema de carrera no fue suficiente para evitar el despido disfrazado de renuncia y reemplazo de miles de servidores públicos federales durante el cambio de administración. Como se detalla en el cuadro 1, en los primeros seis meses del gobierno de López Obrador, más de 5000 servidores públicos de carrera fueron separados de sus puestos, lo que equivalía a casi una tercera parte del total de plazas de carrera de la administración pública federal centralizada en 2018. Asimismo, el nombramiento temporal basado en el artículo 34 de la LSPC siguió utilizándose durante el sexenio obradorista y, de hecho, continuó en aumento, alcanzando máximos después del cambio de administración, tal como ocurrió en los periodos de Calderón y Peña Nieto (véase la gráfica 3).

Fuente: elaboración propia con base en datos de las solicitudes de información pública fol.0002700059114, 00027000950150 y 002700278319.

Gráfica 3 Nombramientos temporales con base en el art. 34 de la LSPC, 2005-2023 

Considerados en su conjunto, los patrones anteriores revelan que, si bien el sexenio 2012-2018 no fue el primero en renunciar al sistema de carrera y simular la profesionalización de sus recursos humanos, las tendencias de abandono continuaron y, en algunos casos, se ahondaron. Es decir, la evidencia sugiere que el gobierno obradorista aceleró el desmantelamiento del ya débil sistema de carrera.

3.2 Paraburocracia y militarización

Otro de los aspectos notables en términos de empleo público durante el sexenio del presidente López Obrador fue la creación y expansión de una “paraburocracia” conocida como los Servidores de la Nación. Las paraburocracias son una forma de organización auxiliar que opera a nivel de calle.⁴⁸ Estas pueden utilizarse como un cuerpo administrativo paralelo que no busca modificar o reemplazar a las burocracias tradicionales, sino crear una vía adicional para implementar políticas y programas. Se caracterizan por su dependencia directa y limitada autonomía respecto del ejecutivo, un conjunto heterogéneo de funciones y una profunda lealtad al liderazgo político. Por tanto, la naturaleza central de las paraburocracias no es técnica, sino política,⁴⁹ enfocándose en la ejecución de tareas que promueven la agenda del presidente.

En su origen, los Servidores eran voluntarios que, en muchos casos, trabajaron en la campaña de 2018 y que posteriormente fueron reclutados para implementar el llamado “Censo del Bienestar” durante el periodo de transición y los primeros meses de la administración.⁵⁰ Posteriormente, en 2019, fueron reconvertidos en un cuerpo de funcionarios eventuales desplegados por todo el país, adscritos formalmente a la Secretaría del Bienestar, aunque en los hechos dependen de la Presidencia de la República por medio de la Coordinación General de Programas para el Bienestar.

Hacia finales de 2023, los Servidores de la Nación eran un cuerpo de más de 19,000 funcionarios, convirtiéndose en una de las organizaciones más grandes del gobierno federal. No obstante, su estructura organizacional difiere de la de otros organismos, a pesar de su condición formal de empleados federales. En particular, la estructura refleja los orígenes políticos y el alineamiento de la organización, al vincular directamente a los Servidores con la presidencia y reflejar la geografía político-electoral del país.

Las funciones de los Servidores son amplias y ambiguas, a menudo auxiliares y principalmente relacionadas con la implementación de programas sociales. Sus responsabilidades incluyen la recopilación de datos, la difusión de información sobre programas y el acompañamiento a la ciudadanía, particularmente en la entrega de beneficios. En ese sentido, los Servidores de la Nación reflejan la convicción presidencial de eludir la burocracia tradicional para favorecer la provisión sin intermediarios. La falta de especificidad en sus tareas contribuye a deberes irregulares y aumenta el riesgo del uso clientelar de la organización. Además, los Servidores exhiben un fuerte sentido de lealtad al presidente López Obrador y su movimiento político.⁵¹ Esta lealtad se traduce en una fuerza laboral motivada, impulsada por un sentido de propósito y el deseo de servir a la sociedad en los términos estipulados por el presidente. Sin embargo, sus condiciones precarias de trabajo y la falta de seguridad laboral, sumadas a la casi nula capacitación y los recursos menguantes, plantean desafíos importantes.

Aunado a lo anterior, durante el sexenio se implementó una política de transferencia sistemática de funciones y responsabilidades de la administración pública civil a las fuerzas armadas. De septiembre de 2018 a agosto de 2023, el gobierno y su coalición en el Congreso presentaron 68 iniciativas de reforma y se publicaron casi un centenar de acuerdos y convenios administrativos para transferir funciones o presupuesto a la Secretaría de la Defensa Nacional, la de Marina o ambas.⁵² Esta transferencia no sólo se limitó a tareas de seguridad, sino que abarcó un conjunto cada vez más amplio de responsabilidades y áreas de influencia, en especial en lo que se refiere a la construcción de obra pública, y que, en los hechos, significó la aceleración de una tendencia iniciada por el gobierno de Felipe Calderón de debilitamiento progresivo de la administración civil.

En cuanto al servicio público federal, la transferencia de funciones a la esfera militar ha implicado la desincorporación de oficinas civiles o su reconversión a partir de nuevas líneas de mando y organización castrense.⁵³ Como parte de estos cambios, se han visto afectados segmentos del servicio público federal en ámbitos tan diversos como la operación de programas de desarrollo social, la protección de recursos naturales, la provisión de servicios de salud, y la administración y operación de infraestructura clave, como aduanas, trenes y puertos aéreos y marítimos.

En su conjunto, la creación de cuerpos paraburocráticos como los Servidores de la Nación y la acelerada militarización de partes importantes del servicio público federal, evidencian la marginación de la burocracia tradicional. Además, estas tendencias de cambio conllevan riesgos que exceden el ámbito específico del empleo público, pero que vale la pena subrayar incluyendo riesgos de corrupción, opacidad y abusos tanto por el uso clientelar de los cuerpos administrativos,⁵⁴ como por violaciones a las leyes y los derechos de los empleados federales.⁵⁵

3.3 Austeridad

Una de las banderas del obradorismo ha sido la adopción y profundización de la “austeridad republicana”. Aunque la aplicación de medidas de control de gasto y contención de las compensaciones de la burocracia no es nueva en el contexto de la administración pública federal, la austeridad propuesta por López Obrador tiene un matiz distintivamente populista:

Bajo el supuesto de que la burocracia era una elite privilegiada que gozaba de beneficios indebidos y desperdiciaba los recursos públicos, se ofrecía un gobierno austero, con funcionarios que vivirían en la honrada medianía juarista, con menos servidores públicos de mandos altos y medios y con austeridad en el gasto público, para que, sin necesidad de aumentar los impuestos, pudiera ampliarse la cantidad y la cobertura de los programas sociales y realizar las obras de infraestructura que se volverían emblemáticas de su administración.⁵⁶

Dado lo anterior, la adopción de medidas de austeridad no implicó una contracción del gasto público. De hecho, los presupuestos ejercidos aumentaron durante la presidencia de López Obrador (véase la gráfica 4) y el número de plazas totales no se contrajo (véase, antes, la gráfica 1). Como ilustran los datos, en realidad, la política del gobierno obradorista ha implicado una reasignación de recursos hacia programas y dependencias clave para el presidente, en especial las Secretarías del Bienestar, de Turismo, y las de Defensa Nacional y Marina (véase la gráfica 5).

Fuente: elaboración propia con base en datos del Inegi 2023.

Gráfica 4 Gasto total ejercido por las instituciones de la administración pública federal 

Fuente: elaboración propia con base en Inegi 2023.

Gráfica 5 Porcentaje de gasto de la administración pública federal por función administrativa 

No obstante, la política de austeridad sí tuvo efectos en el empleo público federal. En primer lugar, con base en las disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (2021) y la de Austeridad Republicana (2019) antes, durante y después de la pandemia de COVID-19, el gobierno de la República emprendió una serie de medidas bajo los criterios que deberían observar todas las dependencias y entidades de la administración pública federal de “eficiencia, honestidad, austeridad y justicia y ante la crisis mundial del modelo neoliberal”.⁵⁷ Estas incluyeron “que no se despediría a ningún trabajador, pero no habría incremento de personal”; de forma voluntaria se reduciría el salario de los altos funcionarios hasta en 25% de manera progresiva, y que no serían beneficiados con el aguinaldo ni con ninguna otra prestación de fin de año. También se incluyó en el decreto que no se ejercería 75% de las partidas de servicios generales materiales y suministros, lo que puso en peligro el pago de servicios básicos como agua potable, luz eléctrica, limpieza de oficinas y arrendamientos, incluso en áreas prioritarias como educación y salud.⁵⁸ Además, hubo una reducción muy significativa en la disponibilidad de equipos de cómputo, que pasaron de una cobertura de 69% en 2017 a apenas 40% en 2022.⁵⁹ El decreto de 2020 también señaló que tendrían trato excepcional la Secretaría de Salud, la Guardia Nacional y las Secretarías de la Defensa y de Marina.

Pero quizá donde los efectos de la austeridad republicana son más evidentes es en las compensaciones de los servidores públicos. Durante los primeros meses de la administración se eliminaron los pagos de seguros médicos, de vida y de separación⁶⁰ que, aunque ciertamente implicaban una prestación extraordinaria, habían servido como un mecanismo de atracción de personal altamente calificado dada la ausencia de un esquema de carrera realmente eficaz.⁶¹

De manera más significativa, las medidas de austeridad adoptadas durante el sexenio de López Obrador terminaron por agravar una trayectoria de deterioro del valor de los salarios de la burocracia. Éstos habían estado sometidos a medidas de contención al menos desde el sexenio de Calderón, lo que significó que, en promedio, los salarios del personal de confianza perdieran casi la mitad de su valor real entre 2007 y 2020 (véase la gráfica 6). Tras la adopción de medidas de austeridad y la promulgación de la Ley de Remuneraciones, el valor de los salarios tuvo la mayor caída, en términos reales, desde el inicio de la transición hacia la democracia.⁶² Esto vino a agravar un escenario en el que las compensaciones ya eran insuficientes para atraer, motivar y retener personal altamente calificado en el sector central de la administración pública federal.⁶³

Fuente: Nieto 2023a, 144

Gráfica 6 Valor real de las percepciones máximas ordinarias de la burocracia federal, por nivel jerárquico, 2007-2020 

4.1 El imperativo de la confianza

Desde el inicio del gobierno, el interés en proponer una reorganización administrativa que implicara un desempeño mejor de las estructuras y burocracias a favor de la sociedad a la que sirven, estuvo marcada por la idea de desconfianza respecto de lo que hacía la administración pública como estructura central de ese gobierno,⁶⁶ y de la excesiva confianza en personas cercanas al presidente, desplazando de manera evidente el ingreso, la permanencia y el ascenso por los propios méritos de los funcionarios.

Una de las decisiones que quizá mejor ilustra la importancia de la confianza para el gobierno obradorista fueron las reformas para transformar las oficialías mayores en las Unidades de Administración y Finanzas (UAF). Este cambio obedeció al prejuicio del presidente respecto al papel de estas oficinas como anclajes de corrupción, entre otras razones, porque ahí recaían los nombramientos de los funcionarios, además del “control” de recursos presupuestales y de las contrataciones y compras públicas.

Partiendo del solo criterio de la confianza que tenía el presidente en algunos de sus funcionarios, esas nuevas unidades serían responsables de las funciones de “planeación, presupuesto, tecnologías de la información, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, archivos, y las demás necesarias en los términos que fijara el ejecutivo federal”.⁶⁷ La designación y remoción de los titulares de esas unidades correspondería a la Secretaría de Hacienda; la medida fue puesta en marcha de inmediato mediante un Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del 1 de diciembre de 2018, en el que se establecieron los lineamientos para designar a dichos titulares, con la excepción de los que ocupaban esos cargos en las Oficialías Mayores de Hacienda, las de la Defensa y Marina, dependencias en donde el presidente presumiblemente no recelaba que hubiera ningún tipo de desvío o acciones ilegales o bien donde suponía que las estructuras previas tendrían la capacidad de lidiar con estos problemas. Esta decisión fue modificada al publicarse otro acuerdo el 5 de agosto de 2019, para asegurar que la designación y remoción de los titulares de las UAF la ejerciera directamente el Secretario de Hacienda y no el Oficial Mayor de Hacienda. El 3 de febrero de 2022, cuando ocupó el cargo un nuevo secretario, se publicó un tercer acuerdo, que abrogó lo señalado en el de 2018, para delegar, de nueva cuenta, en el Oficial Mayor la facultad de designar y remover a los titulares de las UAF.

Esta decisión volvió a revisarse a finales de la administración, señalándose que las dependencias y entidades paraestatales de la administración contarían con UAF o equivalentes, asumiendo las mismas responsabilidades señaladas desde el acuerdo de 2018 y manteniendo las excepciones en las secretarías de Hacienda, Defensa y Marina.⁶⁸ Estos cambios ocurridos en un lapso muy breve, significaron una clara falta de definición del presidente respecto a que secretaría o funcionario le garantizaría mejores resultados el manejo de los recursos humanos y el control de recursos presupuestales. De ahí que el presidente, por conducto de la SFP, mandatara a partir de la publicación del último acuerdo disposiciones de carácter general, así como de cómo debía ser el modelo organizacional y de operación con el que deberían funcionar las UAF. Estos movimientos a las estructuras organizacionales y ocupacionales, lo que también se dispuso en el decreto de 2023, estarían sujetas a las autorizaciones que emitieran tanto la Secretaría de Hacienda como la de Función Pública en el ámbito de sus respectivas competencias.

Se instruyó de manera específica que la SFP sería la responsable de nombrar y remover a las personas titulares de las UAF o equivalentes en las dependencias y sus órganos administrativos desconcentrados, así como, en su caso, a las personas servidoras públicas de los dos niveles jerárquicos inmediatos inferiores adscritas a dichas unidades, quienes serían considerados servidores públicos de la respectiva dependencia y de su órgano administrativo desconcentrado, con las excepciones señaladas, así como las de las ahora llamadas empresas públicas del Estado. Asimismo, se facultó a la SFP para proponer al órgano de gobierno de las entidades paraestatales el nombramiento, así como solicitarle la remoción de los titulares de las UAF o equivalentes.

En el debate parlamentario que dio como resultado la aprobación del decreto de 2023, se señaló que estos ajustes a la ley permitirían que “la Secretaría de la Función Pública tuviera mayor control, utilizando el argumento de ‘prevenir conductas indebidas’ durante el ejercicio del gasto”. En ese sentido, “otorgarle la facultad para nombrar y remover a los titulares de esas unidades, tendría como propósito seleccionar los mejores perfiles competentes para ocupar los cargos, sobre todo en materia de probidad, puesto que serían los que tienen la relación directa con la ejecución del gasto”.⁶⁹

La deficiente redacción y las ambigüedades que aparecen en este último decreto de mayo de 2023 permiten deducir que el gobierno y el presidente titubearon respecto a cuál secretaría podría concentrar decisiones sobre el manejo de recursos, suponiendo que con ello garantizaría contar con funcionarios leales y, por consiguiente, a los que les tuviera confianza. El decreto estipuló que los nombramientos de funcionarios de esas unidades serían directos, esto es, sin pasar por ningún proceso de selección o concurso. Ese mismo criterio guio la decisión de dejar como responsable también a la SFP del manejo de recursos materiales, gasto público en materia de contratación y compras, proyectos, programas que le facilitarían márgenes amplios de discrecionalidad.

4.2 Capacidad versus lealtad

De manera consecuente con lo anterior, los esfuerzos encaminados para lograr una administración pública más profesional han entrado en una suerte de desmantelamiento. La política de profesionalización y su materialización en uno de sus insumos fundamentales, los esquemas de carrera, han pasado en los últimos cinco años no sólo a estar ausentes de la agenda sino, como se dijo antes, a un proceso de decadencia y acelerado abandono. Esto es resultado directo del desdén que el gobierno obradorista tiene por la administración pública, sus funcionarios y por la necesidad de que éstos mejoren su desempeño.

A juzgar por la evidencia, el gobierno y el presidente concedieron muy poca importancia al servicio y empleo públicos, y al trabajo que desempeñan los funcionarios, a pesar de que son el insumo más importante para que las administraciones públicas lleven a cabo su trabajo, cumplan con sus atribuciones legales, operen de manera eficaz y eficiente, y ofrezcan los bienes y servicios que requiere la sociedad con el mayor compromiso y calidad posibles.

A pesar de que la LSPC sigue vigente, las prácticas de contratación se han alejado de garantizar que, por ejemplo, cargos de mandos medios y superiores del gobierno federal sean seleccionados por competencia y mérito; se regresó a designarlos teniendo como criterio rector la lealtad política o la afiliación partidista. De hecho, el presidente López Obrador expresó que las necesidades de su gobierno exigen un alto porcentaje de lealtad y honestidad, y que la capacidad técnica y la sintonía entre competencia y puesto deben quedar subordinadas a ese criterio rector: “Yo tengo que echar mano de instituciones y de servidores públicos honestos, porque eso es lo principal; 99 por ciento es honestidad, uno por ciento es capacidad”.⁷⁰

El regreso a la lealtad se ha hecho mediante la formalización de normas que ofrecen el sustento legal al presidente para nombrar funcionarios sin los requerimientos de los puestos y sin probar sus capacidades para ingresar al servicio público. Las afectaciones al servicio público se han formalizado en normas como la Ley de Austeridad Republicana, la de Remuneraciones de los Servidores Públicos, las mencionadas modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los reglamentos interiores, acuerdos o decretos presidenciales o secretariales e, incluso, manuales de operación. Este regreso a la lealtad se corresponde con la con vicción del presidente de que la administración pública era absolutamente ineficaz, que los funcionarios públicos hicieron un uso indebido de sus atribuciones, que no trabajaron con eficiencia, que derrocharon los recursos y que, al fi nal, cometieron actos fuera de la norma y hasta de corrupción: “Heredamos un elefante o nos dejaron un elefante echado, mañoso, corrupto. Entonces, lo paramos, ya no les permitimos mañas, no hay corrupción, pero sigue siendo lento, es un cuerpo de avance lento y hay que estar empujándolo”.⁷¹

El desdén por la administración pública profesional y el desprecio por los funcionarios tuvo eco en la retórica presidencial de austeridad y combate a la corrupción. Por ejemplo, se buscó por diversos medios establecer la austeridad republicana como “valor fundamental y un principio orientador del servicio público mexicano, enumerando acciones que habría que canalizar para satisfacer necesidades generales, y, para impulsarla como política de Estado”.⁷² Esto se traduciría en medidas con un claro sesgo de desconfianza respecto de la actuación de los funcionarios públicos, mismas que encontrarían amplio apoyo social dados los bajos niveles de confianza que los mexicanos tienen en las instituciones administrativas y la animadversión generalizada en contra de quienes se percibían como una élite burocrática:⁷³ “la austeridad de la Cuarta Transformación no es gastar menos sino más. […] No es para recortar los apoyos para los pobres, si no limitar los excesos de los potentados”.⁷⁴

Las decisiones tomadas por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador rompieron tendencias que apuntaban a descentralizar, fortalecer contrapesos, generar capacidades técnicas exigidas por la complejidad de las tareas y a utilizar, a pesar de los obstáculos, los recursos vinculando planeación, desempeño y resultados. Lo que distingue las decisiones del gobierno obradorista es su arraigada convicción de que la administración funcionaba fundamentalmente mal. De ahí que lo que se ha impulsado sean medidas que centralizan la toma de decisiones, amplían el margen de discrecionalidad concentrando la ejecución del gasto, acudiendo a reasignaciones presupuestales, cambios de plazas, afectaciones en sueldos y prestaciones en las dependencias, así como una creciente tendencia a recurrir a las fuerzas armadas o a paraburocracias para suplir segmentos de la administración civil. Una omisión adicional y en sintonía con lo anterior es que no se ha incorporado ningún aspecto relativo al fortalecimiento de la profesionalización del servicio público.

El gobierno del presidente López Obrador tomó una serie de decisiones que lejos de fortalecer las capacidades y carreras de los funcionarios públicos, contribuyeron a mermar las condiciones en las que se desempeñan. De ahí que en el balance de la evidencia aparezca con claridad cómo se han reducido plazas, por ejemplo, de mandos medios, pero han aumentado de manera significativa las de nivel operativo. Un efecto directo resultado de lo anterior es que el tramo de control que permite que la administración pública sea más eficaz, se amplía de manera importante, lo que afecta también el desempeño general de las organizaciones al incrementar responsabilidades y cargas de trabajo sin el debido diagnóstico, planeación y previsión.

Por otra parte, la decisión de separar de sus cargos a una parte importante del funcionariado público y el abandono del SPC han significado debilitar el capital humano y el empleo público con las consecuentes deficiencias respecto a la capacidad de respuesta y satisfacción oportuna de necesidades sociales. En el proyecto obradorista, la existencia de un sistema que establezca criterios claros y explícitos para el ingreso, promoción y salida de los servidores públicos como mecanismo para dotar a las burocracias de posibilidades de desarrollo y estabilidad, como lo prevé un sistema de carrera, está ausente. Tampoco se cuenta con una política que sea útil para incidir en la mejora del diseño e implementación de instrumentos de gestión del personal federal.

Es difícil rastrear continuidades en procesos administrativos y en la gestión cotidiana debido a un alto número de separaciones y al ingreso de personas sin las capacidades requeridas para los puestos, al instalarse el criterio de la lealtad como elemento central de las contrataciones y de los nombramientos. Más aún, los movimientos en el número absoluto de plazas indican un proceso de reacomodo o reasignación de plazas y no de ahorro. Lo que realmente ha ocurrido es que hay dependencias que se vieron favorecidas por un aumento significativo de plazas y otras no. Las dependencias y entidades que tuvieron un mayor incremento en el número de plazas fueron el Instituto Mexicano del Seguro Social (+57,001), Bienestar (+28,096) y la Guardia Nacional (+22,982).

Estos cambios han generado, en el mejor de los casos, ahorros modestos con costos grandes: el empleo público se ha visto afectado por la dificultad para atraer y retener talento, la reducción de salarios y de prestaciones, y por las afectaciones a la baja del gasto operativo. Hay que decir, sin embargo, que los efectos son claramente diferenciados, pues si bien la mayor parte de las dependencias y entidades han experimentado reducción de plazas y presupuestos, otras han tenido incrementos muy notables; como se señaló, aquellas vinculadas con la estrategia del presidente y con los proyectos a los que él también les ha concedido carácter de prioritarios.