Introducción

Los resultados electorales de 2018, en los que por primera vez un presidente identificado con la izquierda llega al poder, son consecuencia no sólo de una lucha política de largo alcance, sino también de la frustración que vive la mayoría de la población ante la falta de cumplimiento de las demandas sociales y económicas, así como de la creciente violencia y la generalizada corrupción.

Las políticas sociales y económicas de corte neoliberal adoptadas por los gobiernos federales de 1983 a 2018 favorecieron sobre todo al capital financiero y a sectores empresariales específicos, sin mayores beneficios para la población en su conjunto. El actual gobierno está atrapado en un callejón sin salida, al querer mantener “tranquilos” a los mercados, buscando el equilibrio fiscal a ultranza sin reforma fiscal -que le permitiría recaudar más impuestos-, y estar obligado a cumplir sus promesas de mejorar las condiciones de vida de la mayoría de la población.

México fue laboratorio de reformas neoliberales, tanto en el ámbito económico como en el social. Los resultados han sido desastrosos. Nuestro país tiene en la actualidad niveles de pobreza y desigualdad mayores que en 1977. Se promovieron reformas neoliberales radicales que, entre otras cosas, se tradujeron en una subordinación del gobierno a los intereses de las empresas, transnacionales y nacionales, y de los organismos financieros internacionales.

Las reformas mantuvieron estancado el mercado interno al reprimir los salarios como ancla de la inflación y como ventaja competitiva para atraer la inversión extranjera y aumentar las exportaciones. Éstas deberían convertirse, según el modelo de desarrollo hacia afuera adoptado, en el motor de la economía y generar más empleos. Tales premisas no se cumplieron. La capacidad del Estado para obtener ingresos tributarios y por derechos no fue fortalecida, lo que condujo a una reducción en la inversión pública en infraestructura para el desarrollo, en educación, salud y servicios sociales en general. De igual manera, la eliminación de los subsidios a los alimentos básicos y al transporte, así como el aumento de tarifas en servicios básicos como electricidad, gas y agua han deteriorado el poder adquisitivo de grandes sectores de la población.

El actual gobierno ha mostrado su férrea voluntad por mantener los principios de libre mercado, salvo excepciones como los precios de garantía en los cultivos básicos, al mismo tiempo que ha iniciado una transformación desordenada de la política social. Se ha pasado drásticamente de una política social basada en transferencias monetarias focalizadas y condicionadas a la pobreza extrema, sobre todo rural, a programas sociales de transferencias para grupos específicos: jóvenes, adultos mayores y campesinos. Pero mientras se amplió y se hizo universal el programa de la Pensión para Adultos Mayores de la Ciudad de México a todo el país, los otros proyectos más relevantes en materia de transferencias monetarias no son universales y se asocian con la doctrina del Workfare (te ayudo si trabajas), en lugar de la del Welfare (te ayudo si lo necesitas), al imponer como condición para recibir los beneficios participar en el mercado laboral o capacitarse, como ocurre con el programa Jóvenes Construyendo Futuro, o bien, para la población del medio rural, a través de la producción agrícola y forestal (Sembrando Vida). Al eliminarse los componentes alimentario y de salud del Prospera, la focalización a hogares en pobreza extrema se redujo a aquellos que tienen hijos inscritos en escuelas públicas, mediante las Becas Benito Juárez, las cuales también cubrirán a un número importante, pero no a todos, de los estudiantes de educación media superior.¹ Finalmente, el programa Jóvenes Escribiendo el Futuro es minimizado, ya que se enfoca en normales y escuelas interculturales, Agraria Chapingo y del sistema Benito Juárez.

Por otra parte, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024 devela un escaso compromiso por mejorar los estándares oficiales en materia de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). El gobierno federal, al adoptar los umbrales minimalistas del Consejo de Evaluación de la Política Social (Coneval), muestra su desdén por acatar su obligación constitucional de garantizar el cumplimiento pleno de los DESC.

Este artículo tiene por objeto presentar un diagnóstico de la situación social en nuestro país, en el cual analizo, de manera crítica, cómo se han construido diversos estratos de ciudadanía, por clases sociales, mientras el nuevo gobierno promueve una concepción de ciudadanía con pobreza, lo cual contradice el concepto mismo de ciudadanía social.

I. Ciudadanía social y pobreza

El sociólogo T. H. Marshall, en “Citizenship and social class” (1965: 76 y ss.), divide la ciudadanía en tres tipos: la civil, la política y la social, a las cuales corresponden los derechos civiles,² políticos³ y sociales. Por otra parte, señala que los derechos sociales son los que presentan mayor deficiencia, no sólo porque fueron los últimos en establecerse como parte de la configuración de los derechos de ciudadanía (siglos XIX y XX), sino porque generalmente las clases dominantes sólo reconocen el derecho a la educación (^{Marshall, 1965: 90}).

Los derechos sociales y la ciudadanía social son conceptos en los que T. H. Marshall destaca el aspecto global del bienestar, y acentúa que “debe cubrir todo el rango desde el derecho a un modicum de bienestar económico y seguridad, hasta el derecho a compartir la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estándares prevalecientes en la sociedad” (^{Marshall, 1965: 78}). Añade:

La ciudadanía es un status conferido a aquellos que son miembros plenos de una comunidad. Todos los que poseen dicho status son iguales respecto de los derechos y obligaciones con los que está dotado tal status. No hay un principio universal que determine cuáles deban ser tales derechos y obligaciones […] La clase social, por su parte, es un sistema de desigualdad […] es claro que su desarrollo [de los derechos sociales] coincide con el ascenso del capitalismo, que es un sistema no de igualdad sino de desigualdad. Aquí hay algo que requiere una explicación. ¿Cómo es que dos principios opuestos pudieron crecer y florecer en el mismo suelo? ¿Qué hizo posible que ambos se reconciliaran y se convirtieran, al menos por un tiempo, en aliados más que en antagonistas? La pregunta es pertinente, pues es claro que en el siglo XX la ciudadanía y el sistema capitalista de clases han estado en guerra. (^{Marshall, 1965: 92-93}.)

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su legislación reglamentaria comprenden un amplio espectro de derechos cívicos, políticos y sociales que confieren el estatus de ciudadanía. Algunas de las garantías sociales se plantearon desde 1917, como el derecho a la educación (artículo 3°), al trabajo, a la remuneración justa y al descanso (artículo 123), entre otros. A partir de la reforma al artículo 4° en 1974 se inicia un proceso de ampliación del abanico de derechos sociales reconocidos en la Constitución. Actualmente contempla el derecho a la igualdad entre la mujer y el varón, los derechos de la niñez,⁴ y de manera general los derechos a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; a la protección de la salud; al medio ambiente sano; al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible; a disfrutar de vivienda digna y decorosa; al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales, y a la cultura física y a la práctica del deporte. El derecho a la seguridad social está contemplado en el artículo 123 para los trabajadores subordinados, pero el artículo 9° del Pacto de San José, Costa Rica, firmado por México, extiende este derecho a toda la población. En el artículo 123 se incluye el derecho a la asistencia médica (incluyendo medicinas); pensiones en caso de accidentes y enfermedades, profesionales y no profesionales, jubilación, invalidez, vejez y muerte; protección de las mujeres durante el embarazo y la lactancia; acceso a los familiares a los mismos derechos; centros vacacionales, y habitaciones baratas (en arrendamiento o venta). Por otra parte, la Constitución establece también en el artículo 123 que “los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”.

En términos legales, aunque no de manera fáctica, el compromiso del Estado mexicano con los derechos humanos es extenso, en tanto que el artículo 1º plantea que “las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en [la] Constitución y en los tratados internacionales […] [y que] […] las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán […] favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”. No obstante, los derechos socioeconómicos legalmente reconocidos carecen de mecanismos claros para su implementación; para algunos de ellos las leyes secundarias no han sido aprobadas (como la del derecho a la alimentación), mientras que para otros su aplicación es muy deficiente (como el derecho a la salud) o bien las leyes secundarias son inoperantes o limitan el acceso a derechos plenos. Así, formalmente, los DESC están reconocidos en la legislación mexicana, pero ninguno está plenamente vigente. En parte, esto deriva de la debilidad fiscal del Estado (de la cual los gobiernos no son inocentes); pero, por otra parte, los derechos sociales son violados sistemáticamente de manera intencional, incluso por los gobiernos.

Los DESC están asociados con las necesidades cuya satisfacción depende de recursos económicos y, por lo tanto, con la pobreza. Se puede afirmar entonces que quien padece pobreza tiene un déficit en materia de ciudadanía, al estar privado de los derechos reconocidos constitucionalmente para todos. El derecho a una vida digna es, sin duda, el derecho humano fundamental que se puede concebir como la síntesis de los DESC.⁵ Podríamos interpretar las dimensiones del derecho a una vida digna que dependen del acceso a recursos como el derecho a no ser pobre. Éste quedaría en un nivel muy abstracto si no especificamos (lo más detalladamente posible) qué recursos o qué nivel de vida se requiere para no ser pobre y, por lo tanto, qué significa la pobreza.

Si bien es poco controversial afirmar que quienes padecen hambre viven en pobreza extrema, no existe consenso sobre lo que se requiere para no vivir en pobreza, es decir, qué se necesita para llevar una vida austera, pero digna, aun cuando los fundamentos para tal definición se encuentran establecidos socialmente. Al respecto ^{Sen (1981/1992)} considera que existe un conjunto de bienes necesarios para el sustento de la vida, que incluye no sólo lo fisiológicamente necesario, sino también evitar la vergüenza de no cubrir las exigencias de las convenciones sociales. Para sustentar su afirmación, cita a Adam Smith:

Por mercancías necesarias entiendo no sólo las indispensables para el sustento de la vida, sino todas aquellas cuya carencia es, según las costumbres de un país, algo indecoroso entre las personas de buena reputación, aun entre las de clase inferior […] Su falta [de una camisa de lino] denotaría ese deshonroso grado de pobreza al que se presume que nadie podría caer sino a causa de una conducta en extremo disipada. La costumbre ha convertido, del mismo modo, el uso de zapatos de cuero en Inglaterra en algo necesario para la vida, hasta el extremo de que ninguna persona de uno u otro sexo osaría aparecer en público sin ellos. (Smith, 1776, citado por ^{Sen, 1981/1992: 314}.)

De igual forma, Sen acepta el postulado de Marx (en El capital) en torno a que si bien “hay un elemento histórico moral en el concepto de subsistencia […] en un país determinado y en un periodo determinado, está dado el monto promedio de los medios de subsistencia necesarios” (Marx, Das Kapital, p. 208, citado en ^{Sen, 1981/1992: 314}). En el contexto de la discusión sobre si es posible definir lo requerido para no padecer pobreza, o, por el contrario, ésta, “como la belleza, está en el ojo de quien la mira”, ^{Sen (1981/1992)} argumenta en contra de la visión subjetiva de la definición de pobreza y establece que para quien la estudia y la mide, las convenciones sociales son hechos ciertos, en tanto que la definición de los estándares contemporáneos están dados y se pueden establecer tomando nota de las prescripciones fijadas por los miembros de la comunidad; de esta forma Sen afirma: “Describir una prescripción prevaleciente constituye un acto de descripción y no de prescripción” (^{Sen, 1981/1992: 314}).

Trasladar este principio general planteado por Sen a elementos particulares en las distintas dimensiones requiere sustanciar los derechos sociales. Existe una larga tradición en la medición de la pobreza para establecer umbrales, no sólo de ingreso sino también en materia de necesidades específicas que han sido reivindicadas como DESC concretos. Si bien existen discrepancias sobre cuál es el umbral mínimo que corresponde a cada necesidad humana, los métodos de medición de la pobreza no pueden evitar expresar, de una u otra manera, cuáles umbrales adoptan. Por lo general, esto implica adoptar un concepto relativo de pobreza, ya que los umbrales de un rubro determinado (por ejemplo, hacinamiento) varían según los niveles logrados en una sociedad determinada, aunque otros autores (instituciones como el Banco Mundial y la CEPAL) establecen umbrales basados en un concepto absoluto de pobreza, los cuales generalmente usan para identificar la pobreza extrema.

^{Boltvinik (2010b: 170, n. 24)}establece que ante las dudas sobre el umbral de satisfacción de ciertas necesidades y la gradación en términos de satisfacción/no satisfacción de distintas soluciones para la misma necesidad (como agua entubada dentro o fuera de la vivienda) es importante recurrir, con el fin de reducir los márgenes de error, a la opinión consensuada de expertos.

Por otra parte, ^{Townsend (1979: 249)} planteaba:

Existe un punto en la escala de la distribución de los recursos, debajo del cual, en la medida que disminuyen los recursos, las familias encuentran particularmente difícil participar en las costumbres, actividades y dietas que comprenden los estilos de vida de las sociedades en las que vive. Desertan o son excluidos. Estos puntos de ingresos pueden ser identificados como la línea de pobreza.

Ante las críticas sobre los indicadores utilizados por este autor en el ejercicio para mostrar empíricamente su propuesta (^{Piachaud, 1987}), se desarrollaron metodologías, como las de ^{Mack y Lansley (1985)} y ^{Nolan y Whelan (1996)}, con objeto de conocer lo que la sociedad considera necesario para no ser pobre, mediante encuestas de percepciones sobre los satisfactores necesarios, como mecanismo para develar de manera más objetiva y, hasta cierto punto democrática, el significado de lo que se requiere para no vivir en la pobreza.

Las definiciones oficiales de pobreza son, en última instancia, formas de identificar lo que los Estados nacionales reconocen en materia de derechos humanos; ya sea porque determinan un monto de ingreso corriente para no ser pobre, o bien, cuando se utilizan métodos directos o multidimensionales y se establecen umbrales de satisfacción para necesidades específicas. Esta práctica genera de manera inevitable una estratificación diferenciada de ciudadanía, porque la población que vive en la pobreza tiene un claro déficit de ciudadanía. Además, al elegir, como veremos, umbrales deficitarios como si fueran satisfactorios se pasa por alto que un porcentaje importante de quienes son así definidos “no pobres”, en realidad son personas que carecen de derechos sociales y, por lo tanto, padecen un déficit de ciudadanía no reconocido por el Estado.

II. La medición oficial de la pobreza en México, dos ejercicios para minimizar los derechos

En 2002 se inició en México de manera sistemática la medición oficial de la pobreza.⁶ La definición del método y del umbral de ingresos para estimar la pobreza se presentó desde entonces como un procedimiento científico, que fue convalidado por académicos y funcionarios públicos (^{Comité Técnico y Sedesol, 2002}). No obstante, la decisión de cuál debía ser la línea de pobreza (LP) fue tomada por el gobierno federal, no por los académicos. Esto, como explican ^{Boltvinik y Damián (2003)}, se hizo explícito en el documento metodológico del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002), en el que se detalla el ejercicio realizado por los académicos y el recorte que hizo el gobierno federal al nivel de pobreza identificado por el comité. Mientras que éste estimó que en 2000 el 64.6% de la población (63.4 millones de personas) vivía en pobreza, el gobierno federal determinó, sin sustento, descartar la LP3 del comité que identifica este nivel de pobreza total, y que el nivel intermedio de incidencia de la pobreza, identificado con la LP2, que ascendía a 53.7% (52.7 millones), constituía la LP que determinaba el monto oficial de pobreza. En ^{Comité Técnico y Sedesol (2002)}, el gobierno federal afirma que dicho porcentaje sería reconocido como “punto de referencia para el diseño de la política social, la identificación de la población objetivo de los programas sociales, así como para la evaluación del cambio en las condiciones de vida de la población de menores recursos”. Con ello, se excluyó a más de 10 millones de personas de la contabilidad oficial de la pobreza y, por lo tanto, del compromiso social contraído por el Estado. Ni los miembros del Comité Técnico, ni la inmensa mayoría de la comunidad académica que se ocupa de la pobreza y la política social, manifestaron desacuerdo con el recorte hecho por el gobierno. Además, la subestimación de la pobreza fue mucho mayor de lo que se desprende de los cálculos del comité.⁷

^{Sen (1981/1992)} ha cuestionado la objetividad de las definiciones de política (policy definitions) de la pobreza, como la del gobierno federal y el comité y la del Coneval en 2009. De acuerdo con Sen, las definiciones de política de la pobreza dependen “de una evaluación de factibilidad (‘debe, implica, puede’), […] pero aceptar que algunas privaciones no se pueden eliminar de inmediato no equivale a conceder que no se deban considerar como privaciones” (^{Sen, 1981/1992: 315}).

En el segundo ejercicio oficial sistemático para la definición de la pobreza ocurrió algo similar. A raíz de la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en 2003, se dio un gran avance conceptual en la forma de medir la pobreza en México, pues se transitó del enfoque unidimensional (sólo ingreso) al multidimensional (además del ingreso: rezago educativo promedio en el hogar, acceso a los servicios de salud, a la seguridad social, calidad y espacio de la vivienda, a los servicios básicos en la vivienda, a la alimentación, cohesión social y, con una modificación reciente, accesibilidad).⁸ Para elaborar el método y realizar las mediciones de pobreza, la ley determinó la creación del Coneval, conformado por seis académicos (consejeros) y el titular de la Secretaría de Desarrollo Social (o quien éste designe).

El cambio en el método oficial ocurrió en 2009 (con datos de 2008). Aun cuando para definir la nueva metodología y los umbrales el Coneval convocó a algunos académicos nacionales e internacionales, el proceso estuvo sujeto (según una fuente confiable que pidió confidencialidad) a fuertes presiones por parte del secretario de Desarrollo Social para que el resultado del nivel de pobreza fuera similar al que prevalecía con la anterior medición. Desafortunadamente, en esta ocasión la intervención gubernamental no quedó explícitamente documentada como en el caso anterior. De lo que sí quedó evidencia fue de las recomendaciones formuladas por James Foster y Sabina Alkire en un memorándum dirigido al Coneval (fechado en mayo de 2009 y que obtuve mediante solicitud al IFAI), en el que enuncian los principios metodológicos que, a su juicio, el organismo debía seguir para medir la pobreza multidimensional. Al comparar el memorándum con el método multidimensional adoptado por el ^{Coneval (2010)} es claro que éste adoptó, al pie de letra, lo recomendado por estos investigadores. En particular, se adoptó su sugerencia de identificar los pobres multidimensionales como aquellos que tuvieran ingresos por debajo de la LP y, al mismo tiempo, padecieran al menos una carencia en los indicadores de privación. Es decir, el criterio de intersección de los conjuntos.

El documento metodológico del Coneval adopta un discurso basado en los derechos sociales, pero de inmediato los desconoce al fijar normas o umbrales deficitarios, tanto para el ingreso como para los indicadores de privación. Para conseguir que el nuevo método de medición multidimensional oficial de la pobreza (MMMOP) arrojara resultados de pobreza muy similares a los obtenidos con el método del comité (recortado por la Sedesol) en 2008, los integrantes del Coneval tuvieron que hacer varias maniobras. Iniciemos con el análisis de la fijación del umbral de ingreso.

III. Las líneas de “bienestar” deficitarias del Coneval

Cuando en 2009 el Coneval presentó los nuevos datos de pobreza para 2008, llamó poderosamente la atención que la incidencia de la pobreza multidimensional fuese menor a la obtenida con la línea de pobreza de “patrimonio” (44.2 y 47.2%, respectivamente). El Coneval denominó línea de “bienestar” (LB), la cual resultó casi idéntica a la de “patrimonio”, y línea de “bienestar mínimo” (LBM), a la equivalente a la línea de pobreza “alimentaria” o LP1 del comité;⁹ así estableció, en ambos casos, una fuerte diferencia de niveles entre el medio urbano y el rural (más bajos en este medio). Sorprendió aún más que tres de las cuatro líneas fueran más bajas que las del comité: las dos rurales (de bienestar y bienestar mínimo) y la de bienestar mínimo urbana; sólo la LB de este último medio resultó 1% más alta que la del comité (Cuadro 1). Para lograr esto, los académicos del Coneval introdujeron una serie de restricciones (sobre los satisfactores incluidos) para mover a la baja el umbral de ingreso requerido para “no ser pobre” o pobre extremo por ingresos.

La primera estrategia se centró en la estimación del costo del componente alimentario, que representa la LBM. Para ello, los consejeros del Coneval compararon el consumo energético observado en los hogares con sus requerimientos energéticos normativos, según el número y la estructura de edades y sexos de sus integrantes, para identificar un grupo de referencia (“quintil móvil”) en cada medio (urbano y rural), a partir del hogar cuyo consumo energético alcanzara “a cubrir su requerimiento energético al costo más eficiente posible [sic]”, es decir, al más bajo costo (^{Coneval, 2010: 88}). Construyeron quintiles (20%) móviles, urbanos y rurales, a partir del hogar seleccionado, que se aproximan mucho a la suma de los deciles IV y V rurales, y V y VI urbanos.¹⁰

Para determinar qué alimentos incluir en la Canasta Normativa Alimentaria (CNA), el Coneval señala que partieron del patrón de gasto alimentario observado de los grupos de referencia, hicieron algunos ajustes para disminuir el número de alimentos incluidos (eligiendo los de consumo más frecuente y de gasto significativo en el total) y escalaron las cantidades de algunos rubros para que la CNA resultante cubriera “los requerimientos de proteínas, vitaminas A y C, hierro y zinc” (^{Coneval, 2010: 89}). Estos nutrientes son insuficientes para una buena alimentación. Tendrían que haber verificado que se cubrieran, además, los aminoácidos esenciales que el cuerpo humano no puede sintetizar y que, por lo tanto, debe ingerir, como se hizo en el volumen Alimentación de ^{Coplamar (1982: 46 y 48}, cuadros 3.4 y 3.5) y en ^{Ávila (2012)}. Además, hay otras dos omisiones en los requerimientos del Coneval (que sí están incluidos en Alimentación): 1) no incluir los requerimientos adicionales de nutrientes para las mujeres durante el embarazo y la lactancia, y 2) no tomar en cuenta la variabilidad interindividual, para lo cual los requerimientos deben multiplicarse por un factor mayor a la unidad con el fin de que las cantidades contenidas en la CNA “sean suficientes para la conservación de la salud en casi todas las personas” (^{Coplamar, 1982: 45-46}).

Además, al no establecer ningún criterio normativo nutricional para la selección de alimentos, un número importante de productos con elevadas cantidades de azúcares y harinas quedó incluido en la CNA, ya que suelen ser adquiridos de manera frecuente por su bajo costo. Como consecuencia, la canasta del Coneval contiene un gasto normativo para refrescos, jugos y néctares, pan blanco, pan dulce y pan para sándwiches y para hamburguesas, a pesar de que son alimentos que han contribuido a la epidemia de sobrepeso y obesidad en México.

Con este procedimiento el Coneval logró evitar las críticas que hicieron ^{Boltvinik y Damián (2003)} al método del comité por haber elegido un grupo de referencia a partir del hogar cuyo ingreso total fuera igual al costo de la Canasta Normativa Alimentaria (CCNA), ya que tales hogares presentan un fuerte déficit en gasto alimentario. No existe ningún hogar cuyo ingreso se consagre enteramente a gasto en alimentos, por lo que, por principio, tal procedimiento era violatorio al derecho a la alimentación. El Coneval tampoco siguió el procedimiento usado por ^{Altimir (1979)} para la LP del método de medición de la CEPAL: elegir los grupos de referencia a partir de hogares cuyo gasto en alimento sea ligeramente superior al CCNA, bajo el supuesto crucial de “que los hogares que se hallan por encima del umbral mínimo de alimentación se hallan también por encima de los umbrales mínimos para otras necesidades básicas” (^{Altimir, 1979: 42-43}).¹¹

Por ejemplo, si se hubiesen tomado las líneas “alimentarias” del comité y el criterio de Altimir para seleccionar los grupos de referencia, los quintiles urbanos seleccionados habrían sido los deciles VII y VIII, en lugar de V y VI, mientras que los rurales hubiesen sido el IX y X, en lugar del IV y V. El método basado en consumo energético¹² llevó al Coneval a identificar en el medio rural a un grupo de referencia cuyo gasto alimentario fue mucho menor al de la CCNA. Así, el quintil rural elegido como estrato de referencia tiene un gasto alimentario de 506.75 pesos (Cuadro 2), 21% menor a la línea de “bienestar mínimo” (613.80 pesos). En cambio, en el medio urbano el gasto en alimentos del quintil móvil es casi idéntico a la LBM correspondiente. Es cuestionable un método que lleva a situaciones tan disímiles y que además identifique grupos de referencia con déficit en gasto alimentario, aun cuando la norma supuestamente se deriva de su patrón de consumo. Si se compara el gasto en alimentos con el de la CCNA, como propusieron originalmente ^{Boltvinik y Damián (2001: 28}, cuadro 1), como medida de la pobreza “alimentaria” (PA), ésta es muchas veces más alta que la PEI (pobreza extrema por ingresos: ingresos menores que la LBM) (véase también, al respecto, para la Ciudad de México, ^{Boltvinik y Figueroa, 2016}).

En lo que respecta al gasto normativo no alimentario, el umbral fijado fue menor que el gasto no alimentario observado en ambos medios, pero sobre todo en el urbano (Cuadro 2). Lo anterior contradice la afirmación del Coneval de haber utilizado el método del coeficiente de Engel (^{Coneval, 2010: 92-93}). Este método corresponde a lo que ^{Boltvinik (1992a)} ha llamado la variante de la Canasta Normativa Alimentaria (CNA) del método de línea de pobreza, el cual “es seminormativo, ya que se define una posición normativa en materia de alimentos, y una no normativa (empírica) en el resto de las necesidades” (^{Boltvinik, 2004: 453}). La fórmula para obtener la LP según el método del coeficiente de Engel (E = gasto en alimentos/gasto total) resulta de multiplicar el CCNA por el inverso de dicho coeficiente (LP = [CCNA ][1/E]). Sin embargo, este método no fue usado por el Coneval. De haberlo hecho, las líneas de bienestar (LB) urbana y rural habrían sido más altas; por ejemplo, la LB urbana (LBC en el Cuadro 2) habría sido 23% más alta (2 423.62 pesos por persona al mes) que la adoptada por Coneval (1 971.74 pesos). Para lograr que las LB fueran más bajas y, por lo tanto, casi idénticas a las de “patrimonio”, se acotó el monto normativo en gasto no alimentario (Canasta Normativa No Alimentaria, CNNA) que exigía el cumplimiento simultáneo de los siguientes cuatro criterios (^{Coneval, 2010: 93}):

Al aplicar tales criterios, el gasto normativo en “bienes básicos” no alimentarios resultó más bajo que el observado en el quintil de referencia: 1 097.11 pesos frente a 1 546.87 pesos por persona al mes en el medio urbano, y 589 pesos frente a 603.89 pesos, en el rural (Cuadro 2). El Coneval no brindó un listado pormenorizado de los bienes incluidos, sólo enumeró 12 grandes rubros no alimentarios, indicando para cada uno el número de bienes o servicios incluidos y el gasto normativo por rubro. (^{Coneval, 2010: 94}). Una vez desagregado el CCNA en los 12 rubros, se añadió un último ajuste (para cada uno de los rubros genéricos) que aquí no describo y cuya lógica es muy opaca. Con esto, se subestimó el gasto normativo. Por ejemplo, en “Vivienda y servicios de conservación” el gasto normativo fijado en el medio urbano es de tan sólo 141.52 pesos por persona al mes en 2008, frente al observado de 597.70 pesos,¹³ y en el medio rural el gasto normativo representa sólo 50% de lo observado (80 pesos frente a 160 pesos por persona al mes).

La extrema subestimación del componente no alimentario, sobre todo en vivienda, tiene repercusiones importantes en materia de la determinación de otros parámetros asociados a los DESC, como el monto del salario mínimo que se refiere a lo que requiere un jefe de hogar para mantenerse a sí mismo y a su familia. Sin embargo, lo que hemos mostrado hasta aquí es que la LB no representa la cuantía del ingreso requerido para que una persona pueda vivir sin pobreza.

IV. Los umbrales del Coneval violan los derechos humanos

En lo que el Coneval denominó “indicadores de carencia social”, y que asoció en el documento metodológico con los derechos sociales, también se incurrió en falta, ya que los umbrales no incorporaron el principio constitucional sobre derechos humanos de favorecer “en todo tiempo a las personas la protección más amplia” (artículo 1º). Por el contrario, se fijaron umbrales minimalistas en casi todos los indicadores sociales; por ejemplo, se establece como norma educativa para todos los nacidos antes de 1982 (que en 2019 tienen más de 37 años) la primaria, argumentando que fue hasta ese año que se reconoció en la Constitución el derecho a la educación secundaria, interpretando lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución (“A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”) como si lo resaltado en cursivas no estuviese escrito. Por lo tanto, desde 1982, la educación secundaria, al estar incluida en la educación básica, constituye un derecho para todos los mexicanos, no sólo para los nacidos después de aprobarse la modificación constitucional.

Para la fijación de normas el Coneval también ignoró la “Encuesta para la Determinación de Umbrales Multidimensionales de Pobreza” (^{Coneval, 2007}) que el propio organismo elaboró y financió; esta encuesta muestra que muchos umbrales del Coneval son más bajos que los considerados necesarios por la mayor parte de la población. Frente a la pregunta de cuál es el mínimo educativo “para que una persona hoy en día [ 2007 ] pueda vivir bien” respondieron: 1.4% primaria, 9.3% secundaria, 44.1% bachillerato o equivalente, 34.3% profesional y 6.6% maestría o doctorado.¹⁴ Con base en estas prescripciones sociales, es evidente que la decisión tomada por el Coneval subestimó fuertemente el rezago educativo, lo cual también tuvo un efecto a la baja en la pobreza multidimensional.

Podemos decir, con Sen y Townsend, que el umbral que refleja las convenciones mínimas socialmente aceptadas en materia educativa en México en la primera década del siglo XXI era contar con preparatoria o equivalente, muy por arriba del umbral del Coneval: primaria. Además, 40% de los adultos del país consideraba desde entonces necesario, para vivir bien, contar con nivel profesional, maestría o doctorado. Así, la norma del Coneval, que continúa usando para determinar el rezago educativo, fue fijada en 1934, cuando la inmensa mayoría de la población era analfabeta. Es, por lo tanto, una norma que no reconoce el derecho humano a la educación.

De manera similar, se fijaron umbrales minimalistas o deficitarios en los demás derechos sociales, como en salud, cuya norma de satisfacción es el Seguro Popular, aun cuando sólo cubre alrededor de 10% de las intervenciones médicas de organismos como el IMSS o el ISSSTE. De igual forma, en materia de seguridad social, sólo basta que las personas de 65 años y más cuenten con la pensión de adultos mayores, que en 2018 tenía un monto de 560 pesos mensuales.

A pesar de los bajos umbrales del Coneval, un número muy elevado de personas presenta alguna carencia y/o ingreso bajo. Aun así, el MMMOP identifica un menor número de personas en pobreza que la línea de pobreza de “patrimonio”: en 2008, el 44.2% de la población (47.2 millones de personas), frente a 47.4% (50.6 millones) según el método (recortado) del comité. Con el cambio de metodología “se logró” una reducción de 3.4 millones de personas en la contabilidad oficial de la pobreza, lo cual se debió, más que a los bajos parámetros normativos, al procedimiento de identificación de las personas en pobreza multidimensional: el criterio de intersección de los conjuntos, que exige para ser pobre multidimensional cumplir dos condiciones: 1) tener ingreso inferior al valor de la LB y 2) padecer al menos una carencia social (^{Coneval, 2007: 25}). En la Figura 1 se ilustra cómo se subestima la pobreza con este procedimiento. Mientras 77.2% de población en 2008 presentaba alguna carencia en los indicadores sociales y 48.7% tenía un ingreso inferior a la LB, el Coneval considera pobre multidimensional sólo a la población en la intersección de los conjuntos, 44.2%, cifra que se encuentra por debajo, en un caso sustancialmente, de las dos parciales de ingreso y carencia social.

Fuente: elaboración propia con datos de ^{Coneval, 2010}.

Figura 1 Pobreza multidimensional y población vulnerable, según método Coneval, 2008 

Entre 2008 y 2016, aun cuando se fijaron umbrales muy bajos, la pobreza por ingreso aumentó de 48.9 a 50.6%, la reducción en los indicadores de carencia fue muy lenta, al pasar de 77.2 a 70.4% en el mismo periodo, pero más grave aún fue que la pobreza multidimensional apenas se redujo en menos de un punto porcentual, de 44.2 a 43.6%, en ese mismo lapso.

En lo que sigue utilizaré para el diagnóstico de la situación social en México el método de medición integrada de la pobreza (MMIP), desarrollado por ^{Boltvinik (1992a} y ^1992b) y adoptado por el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México (Evalúa CDMX) como oficial para la ciudad. El MMIP es un método que surgió de la percepción de las limitaciones de los métodos tradicionales de línea de pobreza y necesidades básicas insatisfechas (LP y NBI); recoge la experiencia latinoamericana en la materia y está basado en la noción de dignidad humana, a la cual corresponden umbrales de satisfacción que contribuyen al cumplimiento de los DESC (^{Boltvinik, 1992} y ^2010a). El MMIP es el único método multidimensional que incluye un indicador de exceso de tiempo de trabajo o pobreza de tiempo.¹⁵ En el Cuadro 3 se comparan las normas del MMIP y las del Coneval. Por ejemplo, en materia de seguridad social, como señalamos, el organismo considera cubierto este derecho si las personas reciben la transferencia monetaria (TM) de adultos mayores del gobierno federal, mientras que en el MMIP esta TM sólo cubre 25% de la norma, y la satisfacción plena se logra si las personas están afiliadas al IMSS, ISSSTE, ISSFAM o Pemex.

Así sucede con el resto de las normas. En vivienda, el Coneval establece, por ejemplo, como norma de espacios, tener una razón igual o menor a 2.5 personas por cuarto. Esto significa que una familia de cinco personas no está hacinada si su vivienda cuenta con dos cuartos, aun cuando sólo uno de ellos sea dormitorio, y el otro, además de ser de usos múltiples (sala-comedor), tenga que usarse también para dormir. En cambio, en el MMIP la norma consiste en una razón de dos personas por dormitorio (no por cuarto) y contar con un cuarto de usos múltiples (sala-comedor), así como con una cocina que no se utilice para dormir.

V. Visión integral de la evolución de pobreza como resultado del modelo neoliberal

Lo precedente confirma que el Coneval subestima la pobreza multidimensional en México. En contraste, el MMIP adopta umbrales de dignidad y de protección amplia de los DESC; por ello (y por no adoptar el criterio de intersección de conjuntos) la pobreza del MMIP es mucho más elevada que la del Coneval (Cuadro 4). Antes debo aclarar que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) realizó cambios en la captación del ingreso de los hogares, tanto en el Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) 2015, como en la ENIGH 2016, sobre todo en los estratos más pobres, lo que provocó que en esos hogares, en 2016, se reportara un ingreso 30% superior al de 2014. Ante la imposibilidad de justificar este fuerte cambio, el organismo declaró: “La ENIGH 2016 inicia una nueva serie histórica con una medición más precisa del ingreso” (^{INEGI, 2017}). Coneval desistió de medir la pobreza, tanto en 2015 como en 2016, de forma directa con la información producida por el INEGI. No obstante, llegó a un acuerdo con el organismo para que éste elaborara un modelo estadístico que ajustara los datos de ingreso de los hogares del MCS y la ENIGH con el fin de “hacerlos comparables” con la ENIGH y el MCS 2014. El modelo está construido con innumerables vericuetos, fallas e inconsistencias. Proyecta el ingreso por trabajo de la ENIGH 2014 a 2016 con base en la evolución observada en la ENOE (Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo), la cual no se levanta en los mismos meses que la ENIGH y sólo capta el ingreso laboral; es decir, el factor de cambio observado en este ingreso se aplicó al resto de las fuentes de ingreso (transferencias, regalos, pensiones), que no tiene por qué cambiar igual que el ingreso por trabajo.¹⁶ Para este artículo tomé la decisión de ajustar los datos de la ENIGH 2016 a Cuentas Nacionales (CN) para medir la pobreza tanto con el MMIP¹⁷ como con el método del Coneval para hacer comparables sus resultados (Cuadro 4).

Como se observa, la fuerte diferencia en la incidencia de la pobreza total en 2016 (76.7% en el MMIP y 30.1% en el MMMOP con ajuste a CN) se explica, sobre todo, por el marcado contraste en la pobreza extrema identificada en ambos métodos con ajuste a CN: con el MMIP, 44.7%, y con el Coneval de sólo 4.1%; la pobreza moderada también es un poco más en el MMIP (32%), que en el Coneval (26%). Mientras que según el MMIP la pobreza total aumentó ligeramente, al pasar de 73.4 a 76.7% de 2012 a 2016, las cifras ajustadas del Coneval arrojan una leve reducción: de 31.4 a 30.1%, en el mismo periodo.

Observemos primero la evolución de la pobreza de ingresos en el país desde los años sesenta. En las tres series que cubren el periodo de 1968 a 1981 (Gráfica 1) hay consenso de que disminuyó la pobreza (de manera muy rápida según dos de las series) como resultado, sobre todo, del aumento del empleo y de los salarios reales.

^a e = estimada.

Fuentes: CEPAL (1968, 1977 y 1984) (estimación del porcentaje de personas con base en el cálculo de porcentaje de hogares pobres identificados por el ^{PNUD [1992: 384}, cuadro 2]), para 1989-2000, ^{CEPAL (2002: 221}, anexo estadístico, cuadro 14) y 2001, ^{CEPAL (2002: 4}, recuadro 1.1); ^{Banco Mundial (1999: 52-53)}; HLB 1968-1984, ^{Hernández-Laos (1992: 108-109}, cuadro 3.2) y para 1989-2000 cálculos propios con base en las ENIGH.

Gráfica 1 Evolución de la pobreza de ingresos en México. Tres versiones, 1968-2000 (porcentaje de pobres) 

Como consecuencia de la crisis de la deuda, iniciada en 1982, y de la política económica aplicada, se observó una fuerte tendencia al alza en la pobreza. Además, ocurrieron otras crisis (1987, 1994-1995) que provocaron bruscos aumentos de la pobreza (^{Damián, 2002}) que no han sido completamente revertidos. A partir de entonces y, hasta la fecha, se pusieron en marcha reformas neoliberales radicales, primero las económicas y más tarde las sociales, y con ello se afectaron derechos sociales fundamentales como la reforma a la seguridad social (véase ^{Damián, 2016}). También se recortaron los subsidios a productos básicos, y muchos programas sociales. Las situaciones más agudas se vivieron en los años ochenta y en la crisis de 1994-1995; se reflejaron en bruscos aumentos de la pobreza, y en 1996 se alcanzaron incidencias de pobreza superiores a la de 1968 en dos de las tres series. Entre 1996 y 2000 la pobreza empieza a bajar.

La Gráfica 2 contiene información correspondiente al periodo 1984-2016, con series distintas a la gráfica anterior. No todas las series tienen datos para todos los años, pero permiten analizar tendencias de largo plazo. Se presentan datos de indigencia y pobreza total del MMIP, con y sin ajuste a CN; de pobreza “alimentaria” y de “patrimonio” (comité) y las series LB y LBM (Coneval). Las series ajustadas de indigencia y pobreza total del MMIP (Ind_MMIP_AJ y MMIP_ajustado) son las únicas que tienen datos para el periodo 1984-1992, en el cual se observa un aumento muy acelerado, como ya habíamos comentado, de ambos grupos de pobreza. La indigencia pasa de un cuarto de la población (24.9%) a más de un tercio (36.3%), mientras que la pobreza total aumenta de 68.8 a 75% de la población. Esas mismas series incluyen el dato ajustado para 1998, año para el cual la indigencia había aumentado a 37.7% y la pobreza total se mantuvo igual que en 1992.

Fuente: elaboración propia con base en las ENIGH y en datos del Comité Técnico y Coneval.

Gráfica 2 Evolución de la pobreza, varios métodos 

Las series ajustadas muestran que en 2014 y 2016 la indigencia se ubicaba a un nivel un poco menor al de 1984 (alrededor de 23 frente a 24.9%), lo cual puede deberse, en parte, al crecimiento muy rápido de las remesas familiares, a los programas de TM focalizadas y condicionadas a los pobres extremos (Progresa-Oportunidades-Prospera [POP]), a las TM para adultos mayores y al programa de cobertura parcial en salud (Seguro Popular). Por ello, sólo se logró revertir algunos de los impactos más severos de las crisis de los años ochenta y noventa: en 2016 la pobreza total fue más elevada que en 1984 (76.6% frente a 68.8%), que sugiere una reducción de la clase media, lo cual equivale a una baja en la proporción de la población que gozaba de ciudadanía social plena.

Podemos concluir que el modelo económico y social aplicado durante casi 40 años -desde 1983- debe ser replanteado. En materia social, porque los programas predominantes, incluyendo los puestos en marcha por el gobierno que tomó posesión el 1º de diciembre de 2018, sólo ofrecen acceso parcial a los derechos económicos, sociales y culturales.

En la Gráfica 2 también podemos ver que mientras entre 1996 y 2006 la pobreza presenta una reducción en todas las series,¹⁸ a partir de ese año se da de nuevo un fuerte deterioro de las condiciones de vida de la población, resultado de la crisis de los precios de los alimentos de 2006 y la financiera de 2008 (^{Damián, 2015}). Otro aspecto que se puede observar en la gráfica es la enorme coincidencia entre los cálculos del comité y del Coneval, confirmando que los vericuetos del Coneval funcionaron.

La noticia del aumento en la pobreza entre 2012 y 2014 llevó al gobierno federal a establecer una estrategia para reducir no la pobreza real sino la medida, mediante la distribución masiva de información a los hogares con el valor de las TM que reciben, así como de la entrega de millones de certificados de primaria y secundaria, sobre todo para los adultos y, como trascendió en los medios, cursos de “capacitación” para que los hogares respondieran correctamente las encuestas de ingresos. Esta estrategia culminó con la modificación de la captación de ingresos, ya relatada, sobre todo en los hogares muy pobres (mediante múltiples visitas). Por lo tanto, los datos del Coneval contenidos en la Gráfica 2 para 2016 no se derivan de la ENIGH, sino de un modelo construido por el INEGI para tratar de subsanar la falta de comparabilidad. Por ello es imposible confiar en las series oficiales que presentan una fuerte reducción de la pobreza entre 2014 y 2016 (de 53.2 a 50.6% la total y de 20.6 a 17.5% la extrema). En mis cálculos con el MMIP decidí utilizar los datos de la ENIGH 2016 pero ajustados a CN, lo que permite comparar la información con años anteriores, a pesar de la modificación relatada. Al ajustar los datos del MMIP a CN, si bien baja la indigencia, lo hace en menos de un punto porcentual (de 30.4 a 29.8%), y la pobreza total aumenta de 75.8 a 76.6%. Las cifras del MMIP dan cuenta del escaso crecimiento económico, del deterioro del empleo formal y la caída de los salarios, del exiguo impacto de los programas sociales y, en general, del estancamiento o deterioro de las condiciones de vida en los hogares.

VI. Estructura y características de la pobreza en México en 2016

La estructura (por estratos y dimensiones) de la pobreza MMIP en 2016 (Cuadro 5) muestra que la pobreza moderada es el estrato simple predominante (32% del total), mientras la indigencia agrupa 23% y la pobreza intensa 21.7%; al sumar estos dos estratos, que constituyen la po‑breza extrema, se aprecia que ésta afecta a 44.7% de la población, por lo que la mayoría de la población está muy lejos de la ciudadanía social plena.

De los estratos de población no pobre, tanto el de satisfacción mínima como el de la clase media representan, cada uno, un poco más de 10%, mientras que la clase alta sólo representa 2.6% de la población. De esta forma, mientras 76.7% padece pobreza, sólo 23.3% no es pobre en el país.

De las dimensiones parciales del MMIP, 74.4% de la población tiene necesidades básicas insatisfechas (NBI) y 71.4% presenta carencia en el indicador de pobreza de ingreso-tiempo. Éste es el componente, de los dos que conforman el MMIP (NBI e ingreso-tiempo), que sufre una mayor intensidad de la pobreza, ya que la indigencia afecta a un tercio de la población nacional y más de la mitad (51%) se encuentra en una situación de pobreza extrema. En cambio, en la dimensión de NBI, la indigencia es 11.7% y la pobreza extrema 30.9%. En materia de pobreza por ingresos, dos terceras partes de la población la padecen y 27.4% vive en la indigencia; 57.6% vive en pobreza de tiempo y, aunque la mayoría se ubica en pobreza moderada (33%), la pobreza de tiempo ha tendido a aumentar a medida que los hogares han envejecido. El Cuadro 6 desagrega la información sobre las carencias en los componentes de NBI. El que presenta mayor déficit es el de vivienda, con 69.6% de la población en pobreza habitacional; 30.4% en el estrato de indigencia: condiciones de hacinamiento y precariedad muy elevadas. El incumplimiento de este derecho es uno de los más subestimados por el Coneval, que sólo identifica a 12% de la población en carencia en vivienda. Con el MMIP también es elevado el porcentaje de personas que habitan en viviendas con acceso deficiente a los servicios sanitarios: agua, drenaje y excusado (53.3%); una cuarta parte de esta proporción se ubica en la indigencia. Compárese esta cifra también con la carencia oficial de acceso a los servicios básicos de la vivienda, que reporta sólo 19.3% de población en esta situación (Cuadro 7), ya que el umbral exige, por ejemplo, sólo contar con agua en el terreno, no dentro la vivienda, siendo ésta la norma en el MMIP.

La falta de acceso a seguridad social es el segundo componente de NBI con mayor carencia en el MMIP: 54.2% no tiene acceso a este derecho o cuenta solamente con algún programa para adultos mayores, ubicándose todos en el estrato de indigencia, ya que las pensiones no contributivas sólo cubren 10% del promedio de las pensiones obtenidas en los sistemas de seguridad social. Ésta es la dimensión en la que más coincidencia de resultados numéricos se tiene entre el MMIP y el método oficial, que identificó a 55.8% de personas carentes, a pesar de que el Coneval considera cubiertos a quienes se encuentran en el programa de adultos mayores.

El porcentaje de quienes carecen de acceso a servicios de salud completos asciende a 46.3%, carencia menor a la de seguridad social, debido a que existen algunos hogares sin seguridad social que tienen ingresos suficientes para acceder al seguro voluntario del IMSS. En el cálculo del MMIP se considera a esta población con cobertura potencial. Aun así, 37.7% se ubica en el estrato de pobreza extrema. En esta dimensión la diferencia con el dato oficial es muy fuerte también, ya que el Coneval sólo identifica como carente a 15.5% de la población, pues se considera cubierto este derecho si se cuenta con Seguro Popular; mientras que en el MMIP se considera como cobertura parcial y la población así atendida en pobreza intensa de salud (Cuadro 6).

En educación, el MMIP fija el umbral en preparatoria para los mayores de 18 años, y encuentra que 37.7% de la población es pobre en esta dimensión, la mayoría en pobreza moderada (21.9%). El Coneval calcula el rezago educativo en 17.4% al usar el umbral minimalista ya comentado. Los demás indicadores de NBI, no incluidos por el Coneval (bienes durables y teléfono), y el de energía en el hogar (sí cubierto por el MMMOP), presentan niveles de carencia considerablemente más bajos (Cuadro 6).

VII. Distribución territorial de la pobreza: mapas de la desigualdad

La gran desigualdad existente en nuestro país se refleja territorialmente, como se muestra en el Mapa 1 que se construyó con base en la incidencia equivalente (HI )¹⁹ de la pobreza total; agrupa las entidades del país de acuerdo con seis estratos que dan cuenta de seis categorías distintas de ciudadanía. Los tres estados con el mayor déficit de ciudadanía -Chiapas, Guerrero y Oaxaca- comparten un territorio que ha sido dejado en el olvido y en el que la pobreza es, en verdad, extrema: más de nueve de cada 10 habitantes la padecen, siendo Chiapas el de las mayores carencias del país (con una H de 93% y una HI de 0.5 a un dígito [Mapa 1 y Cuadro 8]), producto de una intensidad (I) de 0.5349 que clasificaría al estado en la indigencia, y una incidencia (H) de 0.9266.

Fuente: elaboración propia con base en la ENIGH.

Mapa 1 Estratos de pobreza total, según HI, 2016. MMIP 

En contraste, tenemos a las entidades cuya condición de ciudadanía promedio es casi de primer mundo (estrato de HI baja): Nuevo León, Ciudad de México, Baja California Norte y Baja California Sur. Si bien aún presentan algunos rezagos en materia de DESC, la HI es menor que 0.2, producto de valores de H entre 0.55 y 0.66, e intensidades entre 0.24 y 0.29. La HI de Nuevo León, la más baja, 0.1492, es 3.3 veces menor que la de Chiapas, en el otro extremo. Su valor de I (0.2434) ubica al estado en la pobreza moderada. Lo mismo ocurre si observamos las incidencias de las pobrezas parciales: en la Ciudad de México, cuatro de cada 10 habitantes tiene un ingreso por debajo de la LP-MMIP, mientras que en Chiapas nueve de cada 10 y en Guerrero y Oaxaca ocho de cada 10 se encuentran en esta situación (Cuadro 8).

Con una HI muy alta (Cuadro 8 y Mapa 1) se ubican Michoacán, Puebla, Hidalgo y Veracruz que, junto con Chiapas, Guerrero y Oaxaca, conforman geográficamente un área que ocupa casi por completo la mitad más meridional del territorio y que rodea la parte central del país. En el norte predominan situaciones de HI media (como Durango, San Luis Potosí y Nayarit) y media baja (como Chihuahua, Sonora). Zacatecas, en alta HI, es la excepción.

En los grandes proyectos de infraestructura del nuevo gobierno no se contemplan los estados más pobres del país, con excepción de las zonas ístmicas de Oaxaca y Veracruz, que recibirán la inversión del proyecto del Istmo de Tehuantepec.

VIII. Desigualdad económica y déficits de ciudadanía

En el periodo de 1982 a 2018 se profundizó la desigualdad en México. Existen serias dificultades para analizar la distribución del ingreso entre hogares debido a la subcaptación de esta variable en las ENIGH, sobre todo de los ingresos derivados del capital y, por lo tanto, de los deciles más altos, particularmente del x. Por ello, al ajustar los datos de las ENIGH a CN nos acercamos más al grado de desigualdad real del ingreso personal y de los hogares. En el Cuadro 9 se compara el coeficiente de Gini (G) antes (0.463) y después del ajuste del ingreso a CN (0.588) en 2016. El primer valor de G conlleva una subestimación de 27%. En la Ciudad de México la desigualdad es menor, pero con el ajuste pasa de 0.439 a 0.542, una subestimación de 23.5 por ciento.

La enorme concentración del ingreso que supone un coeficiente de Gini cercano a 0.6 se expresa de otra manera en el mismo cuadro, que presenta la distribución del ingreso por quintiles de población (cinco grupos de 20%, con 24.6 millones de personas cada uno) antes y después del ajuste a CN. La concentración es mayor con el ajuste a CN: la participación en el ingreso de los quintiles I a IV baja con el ajuste a CN y el único quintil cuya participación aumenta con el ajuste es el quintil V, que pasa de poco más de la mitad del ingreso (51.8%) a casi las dos terceras partes (63.2%). Estos datos confirman que sin ajuste a CN se subestima fuertemente la desigualdad del ingreso.

La elevada concentración se aprecia mejor al observar el ingreso per cápita (ajustado a Cuentas Nacionales) por deciles, construidos a partir de la relación Y_j / LP_j , es decir, del ingreso del hogar J dividido entre su línea de pobreza específica.²⁰

Las barras de la Gráfica 3 muestran lo que Jan Pen llamó el “desfile de los enanos” (deciles I a IX) y, en este caso, de un gigante (decil X). Mientras el decil I tiene un ingreso mensual por persona de 1 012 pesos, el del decil X asciende a 50 601 pesos; es decir, el 10% más rico tiene un ingreso por persona al mes igual a 50 veces el del 10% más pobre. Nótese el drástico salto en el ingreso per cápita mensual entre el decil IX y el X: de 8 571 pesos a 50 601 pesos (5.9 veces mayor). Esta diferencia, entre los dos deciles superiores, es mayor que la que hay entre el decil VIII y el I (5.8 a 1).

Fuente: estimaciones propias con base en la ENIGH y Cuentas Nacionales (Cuentas por Sectores Institucionales).

Gráfica 3 Ingreso corriente per cápita ajustado a CN, por decil y por percentil 91 a 100, de ingresos (ajustados a CN) según cociente entre ingreso y línea de pobreza específica del hogar (Y_J/LP_J), en México, 2016 

Además, la desigualdad interna del decil x es también muy alta, como se muestra en la línea de la Gráfica 3. El ingreso per cápita del percentil 100 es 26.5 veces mayor al del percentil 91. Nótese el enorme salto entre el ingreso del percentil 99 y el 100: 6.4 a 1. Es otra vez el desfile de nueve enanos y un gigante. El ingreso promedio del percentil 100 es 304 veces el del decil I. Este patrón de distribución expresa la muy profunda desigualdad de nuestra sociedad y la imposibilidad de una ciudadanía social plena para la mayor parte de la población. La enorme desigualdad explica la mayor parte de la pobreza de ingresos en nuestro país: en efecto, el ingreso per cápita mensual medio, Ypc (8 337 pesos) es casi el doble (1.8 veces) que la LP (del MMIP) promedio mensual per cápita (4 541 pesos). Sin embargo, la mediana del Ypc es de 3 262 pesos mensuales (sólo 72% de la LP), por lo cual la mayor parte de la población padece pobreza de ingresos. Con una distribución en la que ningún hogar tuviese menos de 4 300 pesos de ingreso per cápita, y cualquier grado de desigualdad por arriba de esta cifra, la pobreza de ingresos en el país se habría eliminado. México no necesitaría reducir a cero el coeficiente de Gini para eliminar la pobreza con el nivel actual de ingreso de los hogares, pero sí requeriría reducirlo mucho.

Además de la enorme concentración del ingreso, que trae consigo una desigualdad cualitativa en términos de ciudadanía, otros elementos del bienestar también están fuertemente concentrados. El porcentaje de población total y de la de 65 años y más que tiene acceso a la seguridad social: IMSS, ISSSTE, Pemex e ISSFAM en el decil I, es de sólo 6% de la población; en cambio, a partir del decil VIII llega a más de 60%, unas 10 veces más. Una desigualdad similar existe en la cobertura de la población de 65 años y más: en el decil I es de sólo 11%; en el decil x es de 91.3 por ciento.

Veamos cómo cambió la cobertura de los servicios de salud brindados por la seguridad social por deciles de ingreso entre 1992 y 2016. Cabe aclarar que en el MMIP, en caso de no contar con seguridad social (que incluye servicios de salud completos), se verifica si los hogares tienen ingreso suficiente para pagar las cuotas de seguro voluntario en el IMSS. Así calculada, la cobertura (parte real y parte potencial) de servicios de salud aumentó muy poco, de 51.6 a 53.7% de la población entre 1992 y 2016 (Gráfica 4). Sin embargo, como se observa en la Gráfica 4, la ampliación se debe al aumento de cobertura (o aumento de la capacidad de pago) en los deciles VI y VII, además de que los dos últimos deciles (IX y X) desde 1992 tenían cobertura de 100%. En contraste, la cobertura baja sustancialmente en los primeros cinco deciles, sobre todo en el primero y el segundo.

Fuente: estimaciones propias con base en la ENIGH y Cuentas Nacionales (Cuenta por Sectores Institucionales).

Gráfica 4 Porcentaje de población total con acceso a servicios de salud completos por decil de ingresos (ajustados a CN), según cociente entre ingreso y línea de pobreza específica del hogar (Y_J /LP_J), 1992 y 2016. 

Esto no significa que los deciles más pobres no tengan la protección del Seguro Popular: 74% de la población en el decil I cuenta con este servicio, dato que va disminuyendo al subir por deciles. De toda la población carente de acceso a seguridad social, 30% no cuenta con Seguro Popular, mientras que declaran estar cubiertos por éste 27.2, 18.7 y 14.9% en los deciles VIII, IX y X, que, por lo dicho, tienen doble cobertura.

De lo anterior podemos concluir que México ha vivido un retroceso en materia de instituciones que brindan servicios de ciudadanía en salud y seguridad social, mientras que ha desarrollado sistemas precarios para población de bajos recursos, generando ciudadanías estratificadas, fuertemente marcadas por la desigualdad en los DESC y, por lo tanto, en la calidad de vida.

Reflexiones finales

Las crisis y las reformas económicas y sociales neoliberales han provocado un aumento de la pobreza desde 1983. Los gobiernos, al mismo tiempo que protegieron a élites y a grandes empresas, rescatándolas de la quiebra con ingresos públicos -como ocurrió con los bancos y las carreteras-, redujeron la cobertura de seguridad social, los programas de vivienda de interés social y, como compensación muy parcial, otorgaron TM de bajos montos para que la población sobreviviera precariamente. De esta forma, ha sido el propio Estado el que, mediante su actuación, está creando ciudadanías diferenciadas, reforzando -más que reduciendo- la desigualdad social. En los últimos 30 años los costos del ajuste han sido pagados por los pobres y las clases medias, que han sufrido reducciones reales en el ingreso laboral y en el acceso a empleos formales. Es preocupante que el actual gobierno esté imponiendo austeridad en el gasto, que ha afectado el ingreso de grandes sectores de la clase media y baja. Además, muchos han perdido su empleo por los drásticos recortes de la planta laboral del gobierno, bajo la premisa de eliminar privilegios. Al hacer esto de manera indiscriminada se daña el bienestar de volúmenes importantes de población.

He mostrado que existe una enorme concentración del ingreso, mientras que los sectores que viven en pobreza son hoy más extensos que a inicios de los años ochenta. El gasto realizado en programas de TM, condicionados y focalizados a la pobreza extrema, así como la sustitución de la seguridad social por sistemas precarios de atención a la salud -como el Seguro Popular- o de protección mínima con los programas de adultos mayores, ha sido sólo un paliativo a la pobreza, sin cambiar, sino más bien consolidar, las enormes desigualdades sociales y territoriales.

Los gobiernos de derecha (2000-2012) impusieron formas de identificar la pobreza violatorias de los derechos humanos, pues al fijar normas deficitarias han permitido que el Estado omita su obligación de generar condiciones para que toda la población tenga cubiertos sus derechos económicos, sociales y culturales. La forma oficial de medir la pobreza multidimensional oculta grandes déficits sociales en todas las dimensiones de los derechos que permitirían gozar de una ciudadanía plena. Por ello es fundamental que el gobierno actual revise la forma oficial de medición de la pobreza, basándose en el principio de la universalidad con bienestar y dignidad.

Es aplaudible que se hayan universalizado el programa de la Pensión para Adultos Mayores de la Ciudad de México y el de discapacitados a todo el país, aunque preocupa que en este último el apoyo se retire a los 30 años (salvo para la población indígena). Se recomienda que sea de por vida. Aunque se universalizó el programa de pensión alimentaria para adultos mayores, no se ha promovido una ley que convierta la TM que el programa otorga en un derecho (y en una obligación del gobierno federal y del Congreso de la Unión) -como lo hizo el propio Andrés Manuel López Obrador en 2003 siendo jefe de gobierno de la Ciudad de México-, pero además el monto de la TM debe establecerse, al menos, en un nivel equivalente al salario mínimo. No se abandona la política neoliberal de focalizar programas a la pobreza extrema. El Prospera se remplazó por las Becas Benito Juárez que otorgan 800 pesos por familia, en lugar de por estudiante, y se eliminaron el componente alimentario y el de salud del Prospera, por lo cual la cobertura se reduce a hogares en pobreza extrema con hijos en escuelas públicas. Como mencionamos, los demás programas sociales relevantes no son universales y se asocian a la doctrina del Workfare, “te ayudo si trabajas”, en lugar del Welfare, “te ayudo si lo necesitas”.

Ante este panorama, considero que debemos impulsar, en materia de política social, el principio rector de la universalidad con bienestar y dignidad. Para ello, se debe reforzar la capacidad recaudatoria del Estado. No basta la austeridad y eliminar las condonaciones fiscales. Debe llevarse a cabo una reforma fiscal progresiva porque actualmente la clase media y baja paga más impuestos que los grandes empresarios. Éstos pueden pagar muchísimo más de lo que pagan hoy.