Problema de estudio, enfoque de estudio y contexto político e institucional

Buena parte del destino y derrotero de las personas migrantes está supeditado a la legislación y su aplicación al conducir la política migratoria, cuya instrumentación y ejecución repercute en el efectivo ejercicio de los derechos humanos de extranjeros que ingresan y transitan en territorio nacional y de connacionales que emigran a otro país en condición migratoria irregular. El objetivo aquí no es analizar la legislación y la política migratoria en sí mismas,¹ sino caracterizar y comparar las posturas de los partidos políticos con respecto a ellas a partir de las propuestas presentadas, discutidas y aprobadas en el primer año de la LXIV Legislatura² del Congreso General en México.

El análisis se llevó a cabo mediante una propuesta metodológica que presupone que tales posturas se materializan, despliegan y hacen públicas, y por eso pueden ser observadas y distinguidas, mediante las propuestas que los legisladores presentan e impulsan, las cuales son confrontadas entre sí y compiten para conformar la decisión de mayoría que recaerá sobre cada asunto sujeto a discusión y votación en las Cámaras del Congreso y, como consecuencia, convertirse en ley, política pública o acuerdo de gobierno. Por tanto, las posturas no se infieren a partir de la decisión de la mayoría y esta no da cuenta de las alternativas que estuvieron en juego. En último término, el diseño de legislación y la implementación de políticas públicas están sujetas a la disputa entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en el ámbito de esa respectiva responsabilidad. Desde el enfoque político neoinstitucional, varios estudios muestran que cuando se trata de decidir en áreas de gobierno con mayor confrontación y conflicto de intereses entre actores económicos y sociales, los legisladores tienden a centrarse en objetivos generales y delegar a las burocracias el diseño de políticas y los conflictos derivados de su implementación (^{Meckling y Nahm 2018, 2}).

Esta situación está implicada al adecuar la legislación y decidir la política en materia migratoria, las cuales guardan una necesaria relación de interdependencia con respecto a los tratados internacionales suscritos por cada país³ y a las políticas emprendidas por otros países, en especial cuando comparten fronteras, en un proceso desigual con múltiples obstáculos que pone en juego las diversas dimensiones de los fenómenos migratorios,⁴ de manera que para los gobiernos es ineludible, por un lado, confrontar y concertar acciones para regular los flujos migratorios, hacerse cargo de la detención, estancia, deportación y retorno asistido o bien del otorgamiento de refugio, asilo y protección complementaria,⁵ de personas que se movilizan en condición migratoria irregular con origen, en tránsito y destino en uno u otro país y, por otro lado, enfrentar intereses y acciones de diversos grupos de poder, sin descartar aquellos en torno al tráfico ilegal de personas, armamento y drogas, así como verse sometidos al escrutinio público por las decisiones que toman.

Aun cuando aquí delimitemos el análisis a la dimensión política y normativa, es indiscutible que múltiples factores⁶ inciden en el enfoque, la conducción e implementación de la legislación y la política migratoria, y por eso es pertinente revisar aquellos hallazgos que permitan entender qué está en juego cuando los actores políticos, en nuestro caso legisladores federales, presentan, discuten y deciden propuestas de adecuación, de cara a los fenómenos y problemas migratorios.

Migración: fenómeno complejo para la toma de decisiones

A partir de la segunda década del siglo XXI, la teoría e investigación de los fenómenos migratorios avanza notoriamente al incorporar las dimensiones sociopolítica y pluricultural, y así dar cuenta de los diferentes aspectos, causas y consecuencias con perspectivas más refinadas⁷ que articulan, en niveles macro y micro de análisis y de manera transversal, la agencia humana y la acción colectiva con las determinantes estructurales de la movilidad humana en un contexto mundial (^{Piché y Dutreuilh 2013, 143-152}) entre cuyas modalidades concita un creciente interés el desplazamiento forzado de personas y cuyos hallazgos (^{Coraza 2020, 139}; ^{Ortega y Pérez 2020, 142-143}) sitúan la discusión relevante en los aspectos de inclusión o exclusión social de las figuras de protección de los derechos humanos; si bien la eficacia de sus efectos humanitarios al aplicar instrumentos jurídicos internacionales queda a merced de intereses y presiones ejercidas por Estados dominantes, los cuales recurren, de facto y discrecionalmente, a las figuras de “primer país de llegada” y “tercer país seguro” para transferir sus responsabilidades y trasladar sus costos a otros,⁸ por lo cual la protección está siempre en disputa (^{Ortega 2020, 41}).

Así, las lógicas sociopolítica y pluricultural de los fenómenos migratorios llevan a considerar tanto la legitimidad de las decisiones de control político y jurídico, las garantías estatales para asegurar el ejercicio de derechos humanos y su protección frente a las diversas manifestaciones de violencia, discriminación y exclusión social, como a la vez las redes sociales y prácticas culturales que se ponen en juego para forjar identidades y organizar acciones colectivas que contienden por el reconocimiento público, las cuales no se explican solamente a partir de condiciones estructurales de desigualdad social, sino a la par por el carácter transmigratorio, autónomo, espontáneo y autoperpetuado⁹ de las diversas modalidades de movilidad (^{Masey, Durand y Malone 2009, 27-30}) y el carácter coactivo de las políticas migratorias que las regulan (^{Izcara 2015, 51}).

Desde esa refinada perspectiva, para el caso de México, estudios recientes contribuyen a entender tanto la migración forzada e irregular en caravana como las respuestas suscitadas en términos de política pública y acción de gobierno en los últimos dos años, por cuanto ambos procesos representan un dilema ineludible para las posturas partidistas, las decisiones políticas en juego y el escrutinio público en el contexto. Así, un estudio devela el mecanismo subyacente a la migración en “caravana”, forma de acción colectiva cuyos protagonistas conciben como estrategia de protección, que favorece que se incorporen grupos vulnerables, captar con estridencia la atención de medios de comunicación y sociedad civil, adquirir visibilidad pública y reducir el costo de movilidad en comparación al implicado en el tráfico de personas, aspectos cuya interacción repercute en las posibilidades de acceso a protección humanitaria (^{Fernández de la Reguera 2019, 33-35}).

Otro estudio muestra dos consecuencias de ese fenómeno: se revierte la “estrategia de invisibilidad”, típica de migraciones centroamericanas en el pasado y se producen tres efectos subsecuentes ante acciones contrapuestas gubernamentales: la atracción de nuevas caravanas (“efecto llamada”), al otorgar de modo expedito miles de visas humanitarias y mantener programas de cooperación regional que atiendan a las “causas” de la migración, tal como ocurrió en gobiernos anteriores; después se desincentiva la regularización, recurriendo a la figura de “estancia regular precaria” ante la dilación de trámites, la cual en lugar de proteger impide la permanencia adecuada de los migrantes en el país y, finalmente, el incremento de detenciones y deportaciones inmediatas de quienes continuaron con su tránsito “irregular”, lo cual se explica debido al desconocimiento de la lógica de actuación de la “caravana” como sujeto colectivo (^{Gandini 2019, 29}).

Este marco arroja luz acerca de los aspectos implicados, sus rasgos y peculiaridades y a la vez de la pertinencia, alcance y limitaciones de las propuestas partidistas para adecuar la legislación y la política pública en México, en las cuales se pone en juego tanto la concepción que se tenga acerca de la cuestión migratoria y del tipo de problema por resolver (^{Narváez 2019}). En el siglo XXI, las decisiones y políticas de gobiernos y organismos internacionales, entre ellos México, tienden a alinearse en torno a la visión hegemónica de “gobernabilidad migratoria”, caracterizada por la modificación transversal del régimen de control, con base en instrumentos político-jurídicos internacionales, mediante la negociación y cooperación entre Estados para incidir en la migración irregular, con posturas que se busca justificar al recurrir a la teoría e investigación (^{Piché y Dutreuilh 2013, 154}).

En esa visión, la gobernanza tiene un carácter multinivel¹⁰ que requiere de soluciones a escala global y regional y una efectiva coordinación de decisiones políticas en cada país y entre países, ante la diversidad de estructuras, mecanismos e iniciativas (^{Thonez y Channac 2006}) y oscila entre la coexistencia de un férreo control de seguridad en las fronteras ante “amenazas trasnacionales” y la reducción de los costos internalizados (enfoque de seguridad) en un polo y las exigencias para garantizar la protección de los derechos humanos de los migrantes (enfoque de desarrollo humano) en el otro, si bien con adaptaciones según cada contexto nacional (^{Domenech 2013}); entre uno y otro de estos polos un tercer enfoque se centra en la externalización, en especial la distribución de costos implicados en contener y desalentar la inmigración irregular (retorno asistido y deportación) o bien de asimilarla (protección temporal, refugio o asilo) (^{Ortega 2020, 23}),¹¹ y en comprometer “acciones extraterritoriales” para incidir en las “causas” del desplazamiento del país de origen, mitigar la presión en el de destino y contrarrestar la ineficacia de políticas de control de los países de origen y de tránsito (^{Podkul y Sysel 2015}; ^{Mirra 2018}).

En ese marco se pueden entender además dos hechos que repercuten en el contexto político institucional del estudio de caso. Por una parte, la política migratoria emprendida, desde 2017, por el gobierno de Estados Unidos en dos vertientes: ejercer presión sobre el gobierno de México para asumir los costos implicados en la contención de migrantes en tránsito por su territorio (“tercer país seguro”) hacia aquel país y a la par la intransigencia a negociar alternativas de regularización migratoria para mexicanos (Tolerancia Cero),¹² acentuada en 2019 al condicionar la aprobación del tratado comercial con México y Canadá o bien imponer sanciones arancelarias, en caso de no ejercer un férreo control de la migración irregular. Por otra parte, el incremento de esta en la modalidad de “caravanas” provenientes de Centroamérica con la pretensión de llegar a Estados Unidos, que coincidieron con el inicio de la LXIV Legislatura.

En esta los partidos minoritarios no cuentan con votos suficientes para disputar las decisiones al partido (Morena) del que emanó el Presidente de la República y que por sí mismo es mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y sumando a sus aliados electorales (PT y PES) en la Cámara de Senadores, lo cual impide que las oposiciones ejerzan contrapeso o frenen las decisiones, pero no las releva de su responsabilidad para ofrecer propuestas alternativas¹³ y vigilar al poder Ejecutivo, dado que ambas Cámaras tienen competencia en materia migratoria.¹⁴

En ese contexto podría suponerse, al coincidir la alternancia partidista en el gobierno en México con la urgencia para resolver la creciente migración irregular procedente de Centroamérica, que se elevaron las expectativas y los costos para adecuar la legislación y la política migratoria y, en consecuencia, los partidos políticos en el Congreso encontraron mayor incentivo en delegar en el Ejecutivo las decisiones y limitarse a propuestas reactivas de vigilancia, antes que proponer un enfoque alternativo para tomarlas, no obstante contarse con investigación consolidada de los fenómenos migratorios y trabajo de las organizaciones civiles.

Propuesta metodológica y discusión de resultados

Aquí se distinguió entre aspectos de orden estructural y dinámico en el análisis de las posturas partidistas y este se centró en los primeros, que conciernen al hecho de que su actuación y el proceso decisorio están regulados por la normatividad del Congreso, tanto en la acción individual (legislador) como colectiva (partido). Al definir la postura partidista como unidad de análisis, su observación empírica debe tener en cuenta que: a) si bien todo legislador es responsable por sus propuestas, está compelido a alinearlas con las de su grupo parlamentario o partido (en adelante indistintamente); b) las decisiones respecto al desahogo y deliberación de asuntos son negociadas y acordadas entre partidos; c) cada partido decide a quiénes de sus legisladores integrará a las comisiones de dictamen, la agenda legislativa (en adelante “agenda”) y las iniciativas de ley o decreto (en adelante, iniciativas) y las proposiciones con punto de acuerdo (en adelante, proposiciones) que presentará; d) la votación que recae en ellas revela el alineamiento de los legisladores a la postura partidista y, en conjunto, el nivel de consenso alcanzado entre partidos para su desahogo y, en su caso, aprobación.¹⁵

Por tanto, se determinaron tres variables de la postura partidista: la integración de comisiones, la agenda legislativa y las iniciativas y proposiciones presentadas, analizadas por periodo o receso legislativo y el estado de desahogo (en adelante, estatus) con tres resultados: aprobada (A), dictaminada en sentido negativo y desechada (N) y pendiente de dictamen en comisión (P),¹⁶ siempre correspondiente a la materia migratoria y al primer año de la legislatura; en lo que sigue se da cuenta de los resultados obtenidos.

Postura partidista a partir de integración de comisiones

La postura de cada partido queda plasmada, si bien de modo indirecto, en la integración de comisiones ordinarias; estas corresponden con los diferentes ramos de gobierno y son conducidas por su junta directiva, integrada por un(a) presidente(a) y secretarios(as), cargos que son negociados entre partidos al inicio de la legislatura; por tanto, este rasgo de la postura es observado empíricamente como un hecho consumado y es indicador de la relevancia otorgada por cada partido a cada materia. Al respecto se obtuvieron los siguientes resultados: en la Cámara de Diputados, Morena se aseguró la presidencia de 5 secretarios y la mayoría (15) de los 29 diputados que integran la principal Comisión que dictamina en la materia, Asuntos Migratorios (en adelante, CAM), 5 de los cuales pertenecen al PAN (un secretario); 3 al PRI (un secretario); 2 al PT (un secretario); 2 al MC (un secretario), dos al PES y dos al PRD; no hay diputados sin partido y del PVEM. Otras dos comisiones ordinarias inciden, pero de manera indirecta: Asuntos de la Frontera Norte (en adelante AFN) y Asuntos de la Frontera Sur (en adelante AFS),¹⁷ a ninguna de estas se turnó iniciativa, pero a la primera una proposición y dos a la segunda. En la Cámara de Senadores, si bien Morena se aseguró la presidencia en ambos casos, no tiene por sí mismo el control de las dos comisiones que inciden en la materia: Asuntos Fronterizos y Migratorios¹⁸ y Relaciones Exteriores, aun cuando sumara integrantes de sus aliados electorales (PT y PES),¹⁹ por lo que debe negociar con otros partidos para desahogar y aprobar dictámenes.²⁰ Al observar la congruencia partidista medida según la que el(la) legislador(a) que presentó alguna iniciativa pertenece a alguna comisión en la materia, se halló que fue mayor en la de Diputados que en la de Senadores.²¹

Postura partidista a partir de agenda legislativa

La agenda legislativa consiste de propuestas ante cada materia y asunto que los partidos están obligados a presentar al inicio de cada periodo ordinario,²² por eso se consideró un indicador directo de la postura partidista; invariablemente es organizada en rubros temáticos, bastante estandarizados en términos semánticos entre legislaturas y partidos,²³ que conciernen a la organización y el funcionamiento del Estado y del gobierno, y al ámbito, sector y aspecto del desarrollo nacional regulados en la Constitución Política y leyes del país. Para su análisis se elaboraron los siguientes indicadores: la prioridad otorgada, según el número de propuestas y extensión textual (medida por número de palabras), en cada periodo; la diversidad de enfoque, medido según las propuestas que sean ubicadas en un único rubro (ámbito, sector y aspecto) o en varios de ellos; la especificidad con la que las propuestas son enunciadas, observada a partir de tres niveles: nivel alto (AE) cuando se declara incidir en algún aspecto en particular y a la vez se compromete la expedición, modificación o derogación de una ley; el nivel regular (RE) cuando ocurre solamente lo primero y el nivel bajo (BE) cuando no ocurre ninguno de esos supuestos. Los resultados fueron:

En cuanto a prioridad en agenda, los partidos presentaron en conjunto un total de 81 propuestas, 49 en la Cámara de Diputados y 32 en la de Senadores, más en el primer periodo (33) que en el segundo (16), en la primera y en igual número en ambos periodos en la segunda (16); en ambas, el PAN otorgó mayor prioridad y el PVEM la menor, y las minorías partidistas dieron mayor prioridad y fueron más propositivas que el partido en el gobierno: cada una presentó el doble que Morena (6) y el triple que uno de sus aliados electorales (PT con 4); el PVEM no presentó ninguna en la Cámara de Diputados y el PT ninguna en la de Senadores; tampoco PRI y PAN en el segundo periodo en la primera y Morena en el primer periodo en la segunda; para el PRI la discusión de la materia debe darse en el Senado: presentó más propuestas que los otros y diez veces más que las propias en la de Diputados; mientras que para el PAN y el PRD es a la inversa. En cuanto al enfoque, el PES exhibe la mayor diversificación (hasta 4 rubros) en ambas cámaras, seguido por el PAN (3) pero en la de Diputados y, con igual nivel que MC (2) y Morena (2) en la de Senadores;²⁴ en general, es mayor la convergencia que la divergencia entre agendas; las de MC y PRD son las más convergentes, centradas en el sujeto migrante en el exterior y los fondos de apoyo a la migración. En cuanto a la especificidad, predominó el nivel regular en ambas cámaras y periodos (Cuadro 1, p. 209).*

Postura partidista a partir de iniciativas de ley presentadas

Las operaciones analíticas consistieron en identificar la propuesta y su finalidad, contenidas en el decreto y exposición de motivos de la iniciativa;²⁵ luego se evaluó el aspecto en que pretende incidir y la congruencia que guarda o no con la legislación vigente, para caracterizarla y clasificarla según rubro temático (categoría). Finalmente, se identificaron convergencias y discrepancias entre ellas, según partido, estado que guarda y periodo legislativo; se elaboraron cuatro categorías analíticas que son coherentes con los asuntos regulados y consistentes con el objeto de las leyes vigentes y los aspectos que ellas establecen: 1) Derechos que son otorgados, para garantizar la protección irrestricta y sin discriminación de todo migrante, contenidos en toda disposición normativa que describa y especifique de qué deba consistir tal protección y las obligaciones del Estado para asegurarla; 2) Sujetos de los derechos y de las obligaciones, hacia quienes se orientan, y a quienes compete aplicar los criterios, procedimientos y acciones para hacer viable y expedito, con independencia de la condición migratoria, el ejercicio de derechos y el cumplimiento de obligaciones durante la internación, estancia y la conclusión del procedimiento administrativo para resolver acerca de dicha condición y, en su caso, para asistir el retorno y la deportación del inmigrante, así como la protección y la asistencia de los emigrantes connacionales, en congruencia con los principios que deben regir la política migratoria del Estado mexicano, 3) Instrumentación de la política migratoria, que concierne a la delimitación y distribución de competencia y de recursos presupuestarios entre instituciones estatales, así como a las decisiones, funciones y tareas a su cargo, tanto regulatorias de ingreso, estancia y salida de extranjeros y connacionales, como de fomento del desarrollo en las comunidades de origen y de la reinserción social de personas retornadas o deportadas, incluidas las resoluciones en materia de protección complementaria, refugio y asilo, y que repercuten en la coordinación y responsabilidad entre órdenes de gobierno y la concurrencia de los sectores de la sociedad; 4) Adecuación del enfoque de la política migratoria, ya sea para modificar el objeto y marco que la definen en las leyes aplicables, adicionar principios que rigen su conducción y vinculación con otras políticas públicas o bien la armonización con tratados y convenciones internacionales; en lo que sigue se exponen los resultados más relevantes:

En ambas Cámaras fueron presentadas un total de 47 iniciativas en el primer año de la legislatura, cuatro de cada diez tienen como objeto principal la Ley de Migración, 32 de ellas en la de Diputados, en mayor medida en el primer periodo (14) que en el segundo (8) e igual número en este que en el segundo receso (8) y en el primer receso solamente dos; Morena y MC fueron los más proactivos, en tanto que PES y los 4 diputados sin partido no presentaron ninguna, y una fue presentada por varios partidos (Morena, PAN, PRI, MC y PVEM); en la de Senadores, la mayor parte del total (15) fueron presentadas en el segundo periodo (7) y el segundo receso (3), en mayor medida que en el primer periodo (5) y receso (ninguna) y dos por varios partidos; los resultados cuantitativos por Diputados y Senadores según partido y periodo se presentan en el Cuadro 2 (p. 210).

Si bien en la Cámara de Diputados fueron presentadas el doble de iniciativas (32) que en la de Senadores (15) en esta última se aprobaron dos y con el consenso de las minorías, en tanto que en la primera solamente una y estas votaron en contra; del análisis de su contenido y alcance destaca que estuvieron supeditadas a la instrumentación de otras políticas públicas, dos de ellas a las impulsadas por el titular del Ejecutivo, una para justificar las tareas de seguridad pública en apoyo al control migratorio al expedirse la Ley de la Guardia Nacional (DOF: 27/05/2019), presentada por el líder de Morena en el Senado y que incorpora la noción de “seguridad humana” en las finalidades de la Ley de Migración (05/11/2019), y la otra para liberar recursos recaudados en materia migratoria y canalizarlos a proyectos del presidente en materia de turismo, votada en contra por los demás partidos; con la tercera, presentada por el líder de los diputados de Morena y suscrita por PAN, PRI, MC y PVEM se establecen los derechos de las trabajadoras del hogar connacionales (Ley Federal del Trabajo, 14/05/2019) y se hacen extensivos a las personas migrantes.

Atendiendo al rubro temático, tres cuartas partes del total (47) de iniciativas presentadas en ambas Cámaras tienen por objeto proponer modificaciones respecto de dos rubros: la instrumentación de la política migratoria (22) y los sujetos de derechos y obligaciones (17); en el primero de ellos, la mitad en cuanto al control regulatorio migratorio, ocho para pugnar por una adecuada provisión de recursos presupuestarios, dos para favorecer la coordinación entre el gobierno federal y autoridades de estados y municipios, y solamente una enfocada en transparencia gubernamental y rendición de cuentas; en el segundo de esos rubros la mayor parte (12) conciernen a proteger a personas inmigrantes en cuanto a su ingreso, estancia, resolución de condición migratoria y salida del país, incluidas cuatro para brindar atención especializada a niñas, niños y adolescentes y cinco para proteger a mexicanos retornados; del resto, cinco pretenden alguna modificación al enfoque de la política migratoria y tres el otorgamiento de derechos; el Cuadro 4 (pp. 212-218), que describe el decreto, periodo y estatus de trámite, según legislador y partido, ilustra convergencias y discrepancias entre partidos. Considerando temática y finalidad, los resultados dan cuenta de rasgos comunes: primero, la mayor parte de las iniciativas (36) adolecen casi por igual de incongruencia jurídica (17) y redundancia (15) o de ambas (4); si bien todos los partidos incurrieron en ellas, ocurrió en mayor medida con Morena (16) y MC (7) que el resto, PAN, PRI y PT (tres cada uno), PRD (2), PES y PVEM (una cada uno), ya sea porque lo propuesto contradice o no guarda concordancia con las normas vigentes, establece excepciones o invade la competencia del Ejecutivo (incongruencia), o bien porque aquello que se pretende establecer ya está contenido en la legislación y las variaciones semánticas no alteran su sentido (redundancia), por tanto las modificaciones son innecesarias.

Segundo, fueron escasas y precarias las propuestas legislativas en favor de mexicanos retornados, deportados o viviendo en el extranjero. MC fue el que más se ocupó de ellos, pero retiró tres de las cuatro que presentó, una para añadir la figura de “migrante mexicano en retorno” y otorgarle vivienda de bajo costo; establecer que uno de los consejeros electorales (INE) deba ser migrante y que los partidos deban postular a migrantes al cargo de legislador (pendiente) y otra idéntica añadiendo los requisitos. Morena propone llevar un registro de mexicanos de retorno y darles apoyos de transporte hacia su lugar de origen (ambas pendientes) e incluir a los migrantes connacionales en la condición migratoria de “visitante regional” (pendiente) y el PAN que sea expedido un documento provisional de identidad a mexicanos repatriados (pendiente).

Tercero, otro rasgo en común es el carácter reactivo de las propuestas respecto de las circunstancias y el contexto más inmediato; casi todos los partidos se ocuparon de inmigrantes provenientes de Centroamérica, en mayor medida proponiendo casuísticas y tratamientos de excepción en cuanto a la regulación de su condición migratoria: PRI no requerirles visa a su ingreso; PT otorgarles la condición de refugiado cuando ingresen en “grupos amplios”; Morena hacer expedito el otorgamiento de nacionalidad a la niñez en situación de riesgo en su país y expedir “visa de tránsito” por 60 días; otras resultan innecesarias, no obstante converjan varios partidos, tal como prestar servicios de salud o educativos a tales inmigrantes: PES propone que sea preferente y PRI cuando adquieran alguna discapacidad luego de ingresar al país y por ello otorgarles la condición de refugiado, la cual Morena propone sea equiparada a la categoría de grupos vulnerables y que accedan a servicios educativos solamente aquellos migrantes sin educación primaria, sin importar su edad; otras propuestas establecen obligaciones de la autoridad migratoria que la ley ya contiene: el PRD, llevar un registro de detenidos en estación migratoria; Morena, apoyar con transporte a inmigrantes retornados y remplazar “estándares mínimos” por “condiciones básicas” en estaciones migratorias e incluir actividades de esparcimiento para niñas y niños no acompañados, cuestión reiterada por PT, que además propone que en el único artículo de la Ley en que se contiene sea remplazada la expresión “menores de edad” por “niñas, niños y adolescentes”, para quienes Morena propone se haga expedito el trámite de naturalización cuando su seguridad no esté “garantizada plenamente” en su país (Ley de Nacionalidad), aunque no indica el procedimiento.

El PAN fue el más activo en cuanto a pugnar por la provisión de recursos presupuestarios, presentó cinco de las ocho concurrentes en este aspecto y la única para expedir una nueva ley presupuestaria que así lo prevea, y en otras crear un nuevo Fideicomiso y Fondo de Aportaciones para atender a migrantes mexicanos y apoyar estados fronterizos y municipios con alto índice de migración; en tanto que Morena, PES y PT convergieron en incrementar recursos destinados al INM, si bien el último discrepó en cuanto a la fuente de provisión, propone anular la exención de pago de derechos de quienes ingresan al país vía terrestre y elevar la cuota por servicios migratorios en aeropuertos. Además de las incongruencias,²⁶ varias propuestas de Morena, y de PT y PES, son indicativas de un cambio de postura para alinearse a la conducción de la política migratoria del Ejecutivo.

El rubro menos socorrido por los partidos es el otorgamiento de derechos y las tres presentadas como reformas constitucionales son incongruentes o inconsistentes: Morena, para especificar que migrar es un derecho humano, restringir el derecho de recibir asilo a motivos “políticos e ideológicos” y el de ser reconocido como refugiado a “crisis humanitarias” y que se prohíba discriminar por condición migratoria,²⁷ y MC a ello agregó que la aprobación de tratados internacionales sea por mayoría calificada y prohibir aquellos que atenten contra derechos laborales y el medio ambiente. Con excepción de una de MC, ningún partido presentó iniciativas enfocadas en transparencia gubernamental y rendición de cuentas en materia migratoria, y aquella no prosperó.²⁸ Ningún congreso estatal y tampoco ciudadanos presentaron iniciativas en el primer año legislativo.

Postura partidista a partir de proposiciones

Los partidos políticos recurren a presentar proposiciones (Acuerdos de Cámara), en mayor medida que a las iniciativas, para incidir en decisiones y acciones del gobierno en curso. Para efectos de su caracterización y clasificación a partir del contenido de ellas, se establecieron ocho categorías de asuntos (en adelante “rubro” o “tema”): 1) aplicación y ejecución de procedimientos regulatorios migratorios; 2) protección de extranjeros inmigrantes en tránsito por territorio nacional; 3) protección de mexicanos emigrantes deportados y de retorno voluntario; 4) recursos presupuestarios y programas de reinserción social y productiva de migrantes; 5) transparencia gubernamental y rendición de cuentas de acciones de gobierno; 6) fomento del desarrollo regional sur-sureste y cooperación con países de Centroamérica; 7) pronunciamientos institucionales y diplomáticos de política exterior; 8) concertación con organizaciones de la sociedad civil.

Durante el año legislativo fueron presentadas un total de 109 proposiciones en ambas Cámaras, 78 por diputados y 31 por senadores, más en el primer periodo (52) que en el segundo (26) y casi en igual proporción en este y el segundo receso (27). Destaca que, entre diputados, el MC fue la minoría más proactiva (19), solamente superada por Morena (27) y por encima de tres más grandes, PAN (11), PT (9) y PRI (7), y que PVEM no presentó. Similar distribución por periodo ocurre entre senadores, pero son más proactivos por igual Morena (7) y PAN (7), que sumadas, casi equiparan al total de presentadas por los demás partidos (PRI, 6; MC, 4; PT, 3; PRD, 2) (véase Cuadro 3, p. 211). Atendiendo al rubro, es notorio que, por una parte, a los diputados de Morena les importó más proteger a los extranjeros inmigrantes en tránsito (7), que a los mexicanos migrantes deportados o que retornan de otro país (2) y a quienes sus Senadores no prestaron ninguna atención y tampoco los demás partidos, con excepción de MC (3), en ambas cámaras; y por otra parte que Morena y sus aliados electorales fueron los únicos en ocuparse en ambas cámaras, con la única excepción de diputados panistas, de incidir en procedimientos regulatorios migratorios (véase Cuadro 5, p. 219).

En contraste, el rubro más concurrido en ambas Cámaras fue que el poder Ejecutivo rindiera cuentas al Legislativo en materia de política migratoria y exterior (32) pero menos de la mitad de ellas fueron aprobadas (14); Morena fue omiso en ese rubro y también hacia el de destinar mayores recursos federales a la materia que es el segundo rubro prioritario para los demás partidos; en ambos se aprecian más las discrepancias partidistas (véase Cuadro 5, p. 219) al considerar además el trámite de desahogo. Se identificó un patrón de comportamiento, más acentuado en el segundo receso y en la Cámara de Diputados, consistente en que, por una parte, se dictaminaron en sentido negativo y desecharon en mayor medida acuerdos presentados por partidos distintos a Morena, PT y PES en comisiones y, por otra parte, estos últimos se aseguraron de que fueran aprobadas en ambas cámaras sus proposiciones antes que aquellas que con similar finalidad presentaron partidos distintos; este patrón se fortalece al considerar otros hallazgos en los dos rubros más socorridos y que mayor impacto tienen en la conducción de la política migratoria, en efecto, los acuerdos propuestos por Morena no fueron efectivas exigencias de rendición de cuentas, sino solicitudes de información²⁹ que el Ejecutivo está obligado a proporcionar a las cámaras; así, mientras que se aprobaron en la de Di putados 7 de las 11 presentadas por Morena (4), PT (2) y PES (una), a la vez se rechazaron 8 de las 9 que en conjunto presentaron con esa misma finalidad los partidos adversarios, a cuyos Senadores, con excepción del PAN³⁰ les fue aprobada por lo menos una de las nueve que presentaron (PAN 3, PRI 3, MC 2 y PRD 1); además, Morena fue renuente ante las tres únicas proposiciones para solicitar la comparecencia de algún funcionario del Ejecutivo, efectivo instrumento de rendición de cuentas, presentadas por MC y PRD;³¹ también ante propuestas reiteradas del PAN para poner en operación la plataforma digitalizada “Red de Información y Estadística Migratoria”, recogidas de organizaciones de la sociedad civil;³² en cambio, se aprobó la de PT para informar del desempeño de consulados (véase Cuadro 5, p. 219).

Otros rasgos del patrón referido son: a) la selectividad del rechazo. Por ejemplo, al tratarse de propuestas para asignar recursos extraordinarios, en lo cual coincidieron PRI y PAN -que gobiernan 5 de los 6 estados fronterizos-, pues mientras al primero se aprobó una de inmediato y antes de la aprobación del Presupuesto de Egresos para 2019, la del segundo fue desechada mucho después;³³ así como, b) la táctica de proponer lo mismo varias veces, tal como prestar atención especializada a niñas, niños y adolescentes inmigrantes; se aprobaron cinco proposiciones, cada una presentada por un diputado diferente de Morena, y se desecharon las presentadas por los demás partidos, incluida una de las dos del PRD para que Relaciones Exteriores exigiera al gobierno de Estados Unidos tal tipo de atención en el caso de menores mexicanos detenidos.

Finalmente, cabe destacar tres hechos: 1) el rubro que menos importó a los partidos es la colaboración prestada por organizaciones de la sociedad en apoyo de extranjeros y de mexicanos deportados o retornados;³⁴ 2) la convergencia concertada se produjo una vez en la Cámara de Diputados (Morena, PT, PAN y MC, 20/11/2019),³⁵ y dos veces en la de Senadores, una de estas integró propuestas ya presentadas de todos los partidos, contuvo mayor número de acuerdos que cualquier otra (11) y se aprobó de inmediato (29/11/2018), si bien ambas en reacción a la política migratoria de Estados Unidos y al trato dado a los mexicanos deportados;³⁶ 3) si bien ya se ofrecieron razones para no ocuparse de las “minutas de ley” como variable de estudio, no se omite señalar que durante el periodo fueron desahogadas un total de nueve, cinco correspondientes a legislaturas anteriores y cuatro a la actual, de las cuales tres fueron aprobadas por ambas cámaras y por tanto sus decretos promulgados, cuatro continúan pendientes de dictamen y dos fueron desechadas.³⁷

Conclusiones

En esta investigación se han caracterizado las posturas partidistas ante la cuestión migratoria, en cuanto a su dimensión normativa, al inicio de un nuevo gobierno con hegemonía de un mismo partido, lo cual no había ocurrido en tres sexenios precedentes. A partir de las tres variables y sus indicadores propuestos, se encontró que, en ambas Cámaras del Congreso, dos partidos minoritarios (PRD y MC) otorgaron mayor prioridad a la materia migratoria en sus agendas, que el partido en el gobierno (Morena); el PAN más que todos en la de Diputados y el PRI en la de Senadores, seguido del PES y en igual proporción PT que Morena; el PVEM hizo una única propuesta. En general, predominaron propuestas con regular nivel de especificidad, y solamente PRI, MC y PRD se ocuparon de los mexicanos deportados o retornados desde Estados Unidos.

Las propuestas de los partidos en ambas cámaras se caracterizaron por su carácter reactivo y tendieron a converger en finalidades y justificación, con un horizonte de corto plazo, y por tener como principal foco de atención, en el caso de las iniciativas legislativas, aspectos relativos a los sujetos de derecho y las obligaciones de la autoridad estatal; sin embargo, en ninguna se otorga un nuevo derecho y todas se limitan a especificar tipos de sujeto y supuestos para ejercitar y proteger derechos ya establecidos, mediante agregación de casuísticas y excepciones, las cuales resultan innecesarias, incluso incongruentes, porque ya tienen cabida en las leyes vigentes aplicables; de manera similar ocurre con las relativas al tutelaje de derechos de los sujetos implicados en los actos de autoridad.

En el caso de los acuerdos de cámara (proposiciones), predominaron propuestas para incidir en la instrumentación de la política migratoria, muy por encima de hacerlo en cuanto al enfoque y a la conducción de tal política. El rubro más concurrido fue la rendición de cuentas por parte del Ejecutivo y en este se registra la mayor discrepancia entre el partido en el gobierno y los partidos minoritarios; si bien el primero presentó más propuestas que los segundos, pero todas fueron solamente solicitudes de información, en cambio dos de los más pequeños (MC y PRD) fueron los únicos en requerir la comparecencia ante la cámara de funcionarios del poder ejecutivo, pero no se aprobó; en contraste, las propuestas partidistas fueron afines en cuanto a asistir y proteger a inmigrantes extranjeros en tránsito hacia Estados Unidos, segundo rubro en importancia y muy por encima de aquellas para apoyar a mexicanos que retornan o son deportados desde ese país y en favor de quienes MC, PAN y PRI pugnaron por mayores recursos presupuestarios para destinarlos a apoyar su reinserción social y productiva, las comunidades de origen y a los estados fronterizos. Aquí se ha dado cuenta de un patrón de comportamiento por el que Morena aprueba sus propuestas y las de sus dos aliados electorales (PES y PT) y deja sin vigencia aquellas que con la misma finalidad presentaron las minorías, de ahí que el destino de mexicanos retornados y deportados estará a expensas del nuevo gobierno, por lo menos durante la primera mitad del sexenio.

En suma, se verificó el supuesto analítico; por una parte, ninguna de las 47 iniciativas y 109 proposiciones presentadas en ambas cámaras modifica de manera sustantiva la legislación y tampoco el enfoque de la política migratoria; ninguna iniciativa tiene como finalidad un cambio en el enfoque, por ejemplo, tendiente a considerar de manera trasversal los diversos aspectos implicados en el fenómeno migratorio y las políticas públicas correlacionadas; por otra parte, el partido gobernante (Morena) desplazó el énfasis que otorgó, en el primer periodo legislativo, a la protección de inmigrantes en tránsito por México, hacia la instrumentación de su control migratorio, para el segundo periodo, y sus legisladores dejaron en manos de la burocracia gubernamental las decisiones acerca de la conducción de la política migratoria, aspecto más relevante y respecto del que solamente PAN y PRI tomaron postura, al poner en entredicho las medidas adoptadas por el gobierno de México y de Estados Unidos como parte del plan “Quédate en México”.

Evidencia adicional de prueba es que fue hasta que inició el segundo año de la legislatura, que el titular del Ejecutivo decidió corregir la incierta y ambigua conducción mediante la creación de la “Comisión Intersecretarial de Atención Integral en Materia Migratoria”, integrada por 8 secretarías y 8 organismos de la administración pública federal, presidida por el secretario de Relaciones Exteriores y responsable de aprobar una estrategia coordinada con “el fin de implementar las acciones inmediatas y necesarias para que el gobierno de México responda de manera eficaz al incremento en el flujo migratorio” (decreto administrativo, DOF: 19/09/2019) y entre cuyas justificaciones destaca que se reconoce que la política migratoria está supeditada a concertar con otros gobiernos; que el enfoque es atender las causas de la migración y su objetivo central es coadyuvar en la solución del origen de los flujos masivos migratorios procedentes de otras naciones (“tercer país seguro”), principalmente de los países de Centroamérica hacia Estados Unidos, cuya tarea corresponde a “todos los entes públicos de la administración pública federal” y que “en las circunstancias” del país se hace imperante fortalecer su coordinación.

Si bien este estudio se ocupó solamente de la dimensión normativa y evaluar el alcance y las limitaciones de las propuestas y decisiones legislativas en materia migratoria en México, tuvo a la vista una perspectiva desarrollada en la investigación interdisciplinaria, que concibe a los fenómenos migratorios como el resultado de la interrelación de múltiples factores (agencia humana, acción colectiva y determinantes estructurales) en varias dimensiones a la vez (económica, política y cultural), en el contexto de un sistema global de fuerzas contradictorias, cuyo análisis y explicaciones requieren de considerar la migración como movilidad con diferentes sentidos y lógicas, causas y consecuencias, según las especificidades de diferentes casos y contextos.

Desde ese punto de vista, las posturas de los partidos políticos en el Congreso, de cara a adecuar la legislación y la política migratoria, revelan una limitada visión acerca de los fenómenos migratorios de los que se ocuparon; sus propuestas están ancladas a la visión de “gobernanza migratoria”, hegemónica desde el inicio del siglo, centrada en el control de la migración irregular con respeto de los derechos humanos, desde la cual se considera a las personas migrantes en tránsito y retornadas como sujetos “pasivos”, cuyos derechos son tutelados por el Estado y cuyo ejercicio se satisface con la regularización jurídica, la cual es interpretada con amplios márgenes de discrecionalidad, no obstante se haya demostrado que su protección depende del establecimiento de mecanismos para vigilar y controlar a autoridades en materia migratoria, incluida la efectiva rendición de cuentas al Congreso y, especialmente, de fomentar el trabajo con las organizaciones de la sociedad civil, lo que estuvo fuera de todas propuestas partidistas, aun cuando trataran de servirse de su discurso alternativo.

Entre otras, una tarea pendiente para futuras investigaciones reside en dilucidar las razones por las cuales tales visiones y posturas políticas y partidistas podrían o no cambiar, en este y sucesivos gobiernos; una muy simple e inmediata es que los migrantes no representan incentivos en términos electorales, sino un conflicto, ante el cual se incurre en costos de imagen pública favorable. Otra hipótesis, más profunda y mediata, es que mientras los actores políticos no conozcan las dimensiones y consideren la especificidad de los diversos fenómenos migratorios y, a la vez, tampoco reciban y atiendan a la presión desde la sociedad civil organizada que les exige asumir una visión adecuada de tales fenómenos y alternativas efectivas para tratar con ellos, tampoco sería de esperar que los partidos y legisladores comprometan esfuerzos y costos para modificar de manera sustantiva la legislación y las políticas públicas en esta materia.