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Introducción
Las Denominaciones de Origen (DO) son signos o distintivos que se otorgan a determinados productos, en su mayoría agroalimentarios para proporcionarles un nivel de reconocimiento en función de su origen geográfico. Los productos con DO que reconocen la calidad de origen (Belletti, Marescotti, Sanz-Cañada y Vakoufaris, 2015; Vandecandelaere, Arfini, Belleti y Marescotti, 2010), poseen cualidades y reputaciones producto de la vinculación entre los factores naturales locales y los factores humanos. En este sentido, se trata de una indicación geográfica basada en la denominación de un país, de una región o de un lugar determinado, o bien por una denominación que sin ser la de un país, una región o un lugar determinado se refiere a una zona geográfica determinada. Se utiliza para designar un producto originario de ellos y cuya calidad, reputación u otras características se deban exclusiva o esencialmente al medio geográfico en el cual se produce, incluidos los factores naturales y humanos (Comunidad Andina, s. f: 126; World Intellectual Property Organization, 2013). Entre los primeros, se encuentra la temperatura, la humedad y el pH del suelo, mientras que los segundos se refieren al trabajo, el saber-hacer y las distintas habilidades de los pobladores del lugar; se colocan así, como activos territoriales que materializan el patrimonio local (FAO, 2021).
Las DO diferencian y dan un valor agregado a los productos que distinguen; sirven a los consumidores en tanto dan garantías respecto de la calidad de ciertos productos y plantean ventajas económicas al promover alianzas y asociaciones entre pequeñas y medianas empresas, así como la exportación de productos. Tienen, además, una repercusión ambiental, pues constituyen un nexo entre el territorio y los recursos territoriales, en muchos casos genéticos. Las DO tienen su origen, como figuras de protección a la reputación, en regiones europeas en donde se reconocía la calidad diferenciada de productos lácteos como el “queso Roquefort en el siglo XIV y algunos vinos franceses de la época. Este tipo de prácticas sentaron las bases para la primer declaratoria de Denominación de Origen” (Martínez y Contreras, 2020,p. 131) la cual fue otorgada a la Champaña en 1887. Posteriormente, estas formas de reconocimiento a la calidad de origen, fue expandiéndose a otras regiones como América Latina. En esa región es donde, aun cuando subyace una naturaleza de la DO como figura garante de la calidad y características de los alimentos y que tiene por objetivo “la protección del consumidor y la preservación de las sanas prácticas comerciales” (Molina, 2016, p. 177), también es posible considerar que en esa región la DO trasciende a los preceptos de la protección de la propiedad intelectual e impulsa la conservación de recursos genéticos locales, así como de las prácticas socioculturales y tradicionales alrededor de quehacer agroalimentario.
En América Latina, los territorios protegidos bajo las DO comparten similitudes conceptuales y normativas en torno a estos signos, lo que puede unificarlas bajo principios prescriptivos. Las heterogeneidades de los territorios, sin embargo, los contextos socioculturales, económicos, ambientales y políticos de cada territorio, así como las condiciones de cumplimiento de las normas alrededor de las DO de manera particular, determinan, limitan y, en ocasiones, restringen la gestión de los recursos territoriales, así como la definición y la naturaleza de las relaciones societales en los sistemas. Lo anterior genera en los territorios con DO resultados disímiles incluso ante el uso de signos iguales. En este sentido, el objetivo de esta investigación es analizar las estructuras de gobernanza (Kooiman, 2003) instauradas alrededor de las DO de cacao en América Latina en los casos de Cacao Grijalva, México y Cacao Amazonas, Perú, ello ha sido por la similitud productiva sociocultural existente, a fin de identificar la relación entre los modelos de gobernanza y el desarrollo de estas D.O, destacando como estos modelos inciden en las configuraciones del desarrollo territorial. Lo anterior, ha sido a partir de una metodología de estudio de caso en perspectiva comparada, diseñada a partir del análisis documental y de entrevistas semiestructuradas aplicadas a actores clave de los sistemas agroalimentarios.
Modelos de gobernanza para la gestión de recursos territoriales
Es necesario mencionar que, si bien la conceptualización de la gobernanza no admite una definición unívoca, pues a lo largo de los años se han posicionado varias definiciones en torno a la inclusión normativa de este constructo, cierto es que existe cierto consenso entre autores e, incluso, entre las agencias e instituciones políticas en América Latina (Rosales Ortega y Brenner, 2015). El consenso es en torno a la naturaleza de la gobernanza y de donde se desprenden las principales premisas que admiten la inclusión de nuevos actores, públicos y privados, en los procesos de toma de decisión en cuanto a la búsqueda de objetivos colectivos y donde se tiene, como parte central, la participación democrática (Calderón y Palma, 2018).
En este sentido, la gobernanza indica, en esencia, un nuevo proceso de gobierno distinto al modelo de control jerárquico caracterizado por un mayor grado de cooperación e interdependencia entre el Estado y los actores sociales y privados para atender asuntos de interés social (Kooiman, 1993, 2004; Rhodes, 1996, 1997; Aguilar, 2010; Pierre y Guy, 2000). No obstante, las características que la gobernanza adopta en la práctica difieren ampliamente (lo mismo los sentidos de interacción entre diversos actores que pueden ser actores en sentido individual, actores como organizaciones y actores como entidades o instituciones públicas [(Kooiman, 2003)]) en función de los fenómenos o problemáticas sociales en los que se inserta, así como por “la proximidad no solo geográfica, sino también cultural, socioeconómica y organizativa [de los actores]” (Sanz y Moragues, 2016, p. 2). Las interacciones se suscitan en dos niveles, el intencional y el estructural. El primer nivel (intentional) es “el resultado de la capacidad de actuar de los actores sociales” (Kooiman, 2004, p. 176) y se materializa en forma de objetivos, intereses o propósitos “intencionalmente” buscados, incluso en efectos colateralmente generados; mientras que, por otra parte, el aspecto estructural de las interacciones hace alusión al contexto material, social o cultural en los cuales las interacciones tienen lugar (Kooiman, 2003), dando paso al “conjunto de circunstancias que están limitando, ampliando y, al mismo tiempo, condicionando el nivel de acción” (Kooiman 2004, p. 176).
Ante la complejidad y dinamismo de las relaciones público-privadas y, especialmente, ante la heterogeneidad de los territorios, es necesario el establecimiento de esquemas que representen el entretejido de los sistemas en los cuales ocurre, de forma armoniosa e incluso en conflicto, la asociación y articulación entre actores. Los esquemas son modelos de gobernanza de especial interés para esta investigación toda vez que permiten dilucidar en torno a las dinámicas público-privadas que se dan alrededor de la gestión de recursos territoriales como los protegidos con DO.
Alrededor de la gobernanza existe una serie de modelos cuya naturaleza se define a partir de características o dimensiones como el nivel de consolidación de: (1) la conformación de las articulaciones societales, (2) el flujo y simetría de la información entre actores sociales, (3) la instauración de los mecanismos de participación y toma de decisión, (4) el nivel de participación de los actores público-gubernamentales, así como de la presencia de (5) políticas públicas dirigidas al fenómeno de interés social. En este sentido, un primer modelo de gobernanza muestra un carácter autogestivo, en donde el tipo de interacciones suelen darse sin la presencia, o con una presencia muy limitada, de autoridades externas (Montfort, Michels y Frankowski, 2014) o del gobierno. Asimismo, estas interacciones se dan de forma libre y apelando a las instituciones informales creadas por los mismos sujetos sociales sin la presencia fuerte de mecanismos de participación verticales sino horizontales.
Un segundo modelo de gobernanza es de carácter jerárquico, donde las interacciones se perciben de forma vertical top-down en sentido impuesto que va del gobierno (o el mercado) a los gobernados con sanciones vinculantes. En este modelo jerárquico “los derechos y obligaciones se organizan de acuerdo con unas responsabilidades y unas tareas supraordenadas y subordinadas” (Kooiman, 2004, p. 179). Asimismo, la presencia de mecanismos de participación puede ser limitada, pero con una amplia presencia de actores de la esfera público-gubernamental, así como de información unidireccional y presencia de marcos normativos de naturaleza usualmente coercitiva.
Por otra parte, el modelo de co-gobernanza, implica que la estructura de gobernanza favorece la toma de decisiones desde marcos de cooperación y negociación. Estas formas de co-gobernanza caracterizan la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las situaciones de gobierno contemporáneas, y es probablemente uno de los modelos que mejor permiten rescatar las complejidades de las interacciones societales actuales.
Estructuras de gobernanza en la DO en América Latina
En principio, la gobernanza de todas las DO puede parecer un proceso meramente jerárquico, y responder a este modelo, toda vez que las interacciones alrededor de las DO se gestan en el marco de normativas (como pliegos de condiciones o normas de certificación) y alrededor del quehacer de instituciones locales y de gobierno, quienes son las autorizadas para otorgar estos reconocimientos. Sin embargo, en muchas ocasiones a lo largo de la gestión de las DO (y de sus etapas) la participación del Estado, el nivel de articulación societal y los flujos de información cambia, por lo que se generan una serie de vacíos o “intersticios” del gobernar, dando paso a otras formas de gobernanza más participativa, especialmente ante la coordinación de actores en los sistemas agroalimentarios (Torres et al., 2020).
En este sentido, es importante mencionar que como se mencionó líneas arriba, alrededor de las DO, las etapas de solicitud, obtención y seguimiento suelen involucrar diferentes actores-redes y flujos de información. El proceso de obtención de una DO se puede analizar en tres fases (véase Tabla 1).
Tabla 1 Proceso para la obtención de una DO en AL
| Fase | Descripción |
|---|---|
| Solicitud | Presentación de un escrito por parte de personas, comunidades, asociaciones o, en el caso de América Latina, a través de las instituciones gubernamentales locales donde se señalen las características y condiciones únicas del bien a proteger, así como los espacios geográficos que incluye la protección de DO. Esta solicitud se realiza ante la autoridad competente, la cual resguarda la protección institucional y suelen ser instituciones del Estado. |
| Obtención | La autoridad competente analiza la solicitud y resuelve otorgar la DO a las zonas protegidas en donde la extracción, producción o elaboración del producto se desarrolla de forma específica, dotando así de un carácter único y de una reputación al producto en cuestión. Este otorgamiento atraviesa, dependiendo del territorio en cuestión por canales administrativos o políticos, lo que culmina con la obtención de la declaración de la DO junto con la redacción y publicación de las especificaciones técnicas de la DO, códice oficial o pliego de condiciones (que establecen las características agronómicas, físicas o técnicas que deben otorgar los productos de DOP para evaluar y certificar la calidad esperada). |
| Seguimiento | Asimismo, se promueve la composición de la normativa bajo la cual se verificará el cumplimiento de estándares de calidad específicos. La normativa derivada de la declaratoria de las DO viene aparejada de conformación de mecanismos certificadores, como los Consejos Reguladores, quienes, en los territorios, verificarán que los actores, que deseen hacer uso de la DO, cumplan con la normativa indicada, a fin de poder extender mediante una autorización o licencia de uso otorgada por el Estado a través de la autoridad competente, el permiso de uso de la DO a los actores interesados. |
Fuente: elaboración propia
No obstante, este proceso dista mucho de ser armónico, ya que en ocasiones “el camino que recorren las DO desde que se conciben, gestionan y oficializan hasta la promoción de procesos de desarrollo territorial […] puede dar paso a denominaciones poco aprovechadas y subvaloradas” (Martínez y Contreras, 2021, p. 2), lo anterior, debido a que, al requerir de la participación coordinada de los actores territoriales, las DO no siempre recuperan los verdaderos intereses, preocupaciones u opiniones de todos los actores. Lo anterior da la pauta para pensar en los modelos de gobernanza bajo los cuales las DO se diseñan colectivamente.
Metodología
Para identificar los modelos de gobernanza instaurados alrededor de sistemas con DO, se hizo uso de metodologías cualitativas a partir de técnicas como el estudio de caso en perspectiva comparada (Bartlett y Vavrus, 2017; Yin, 2009) y se seleccionaron los casos de la DO Cacao Grijalva (México) y la DO Cacao Amazonas (Perú), reconocimientos institucionales otorgados al cultivo del cacao y sus derivados en 2016 por el IMPI y en 2018 por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), respectivamente. El estudio de caso se conformó a partir de la revisión de fuentes secundarias como bases de datos oficiales, documentos normativos y artículos de investigación.
Por otra parte, durante 2021 y el primer cuatrimestre de 2022 se llevaron a cabo vía remota once entrevistas semiestructuradas con actores clave (investigador-extensionista y productor rural, de los cuales 8 de los 11 fueron mujeres) de los sistemas agroalimentarios Cacao Grijalva1 y Cacao Amazonas. La separación de fechas, así como la selección del método virtual para llevar a cabo las entrevistas, se debió a las dificultades de comunicación enfrentadas durante la emergencia sanitaria por Covid-19. No obstante, es de destacar que el formato virtual de las entrevistas permitió llevar a cabo las mismas en distintos periodos de tiempo, recuperando estas reflexiones a pesar de las limitantes de movilidad.
Las entrevistas buscaron recuperar información referente a los siguientes rubros: generalidades del actor; generalidades de la DO (retos, potencial y afectaciones ambientales alrededor de la DO); modelo de gobernanza territorial (proceso de obtención de la DO, actores participantes, instituciones, consejo regulador, pliego de condiciones, órganos certificadores); políticas públicas de impulso al sector; apropiación de la DO por parte de los actores, y conservación del patrimonio agroalimentario (sentido de identidad); innovación en la producción de cacao (social, tecnológica o ambiental).
Para el desarrollo, sistematización y análisis de las entrevistas se recurrió a la técnica de análisis de contenido (Bowen, 2009), en donde se partió de dimensiones analíticas predefinidas, las cuales fueron: nivel de articulación societal, simetría de la información, mecanismos de toma de decisión colectiva, participación de los actores gubernamentales, y políticas públicas dirigidas. Las entrevistas fueron analizadas a partir de un contraste teórico-empírico considerando las dimensiones analíticas mencionadas.
Resultados y discusión
Por muchos años se había sostenido la idea de que el origen de la domesticación del cacao se encontraba en Mesoamérica (México, Guatemala y Honduras), donde su uso se remonta 2000 años a. C; sin embargo, estudios recientes (Lanaud, Solórzano, Zarrillo y Valdez, 2011) señalan que una variedad del cacao tiene su origen en la Alta Amazonía, donde la cultura arqueológica denominada Mayo Chinchipe2 usaba y procesaba el cacao desde el año 3300 a. C. Posteriormente, el uso del cacao se extendió por otras regiones de América Latina, llegando a ser actualmente una de las principales zonas productoras de las variedades de cacao a nivel internacional. Una de esas variedades es la de cacao fino, el cual se define como aquel cacao:
Libre de defectos en el sabor, al mismo tiempo que posee un complejo perfil de sabor que refleja la experiencia del productor y el terroir, o un sentido particular del ambiente en el cual el cacao ha sido cultivado, fermentado y secado. La cocoa fina que cumpla con estos criterios básicos puede ser también de importancia en términos de diversidad genética, así como de herencia histórica y cultural (ICCO, 2018, p. 2, traducción de los autores).
Lo anterior, refleja el carácter agronómico, cultural y social que el cacao tiene para la región, asimismo, el potencial económico de este cultivo se refleja en el hecho de que “en América Latina y el Caribe […] Brasil, Ecuador, República Dominicana, Perú, Colombia y México representan los mayores productores, concentrando más del 90 % de la producción y de la superficie sembrada del continente” (Arvelo, González, Delgado, Maroto y Montoya, 2017, p. 6).
Cacao en México y Perú: análisis comparativo
Considerando la importancia productiva que Perú y México tienen para la cadena productiva del cacao, es que estos países son recuperados para el análisis comparado. En ese sentido, es importante destacar que para el periodo 2019-2020 (junio) Perú ocupaba, a nivel internacional, el octavo lugar de producción a nivel mundial, con cerca de 125 mil toneladas (Midagri, 2020), mientras que México se coloca en la catorceava posición con poco más de 28 mil toneladas (SIAP-SADER, 2020) y en los últimos tres años creció a un promedio anual de 8.7%. Por su parte, México está muy por detrás, con 2.5% (estimación con base en datos de FAO, 2021).
En un análisis de 2010, hasta los datos disponibles de 2020, como puede verse en la Figura 1, se percibe para el caso de Perú un crecimiento sostenido en los últimos años, mientras que para el caso de México se aprecia una caída considerable en 2014 de la cual la recuperación en el volumen de producción es marginal.
Fuente: elaboración propia con datos de FAO (2021).
Figura 1 Evolución de la producción de granos de cacao en toneladas por año de México y Perú, desde 2010 a 2020.
Esta caída en el nivel de producción se debe, para el caso de México, a una serie de problemáticas ambientales que han afectado los cultivos de cacao como las inundaciones, plagas y enfermedades de la semilla, el aumento en los insumos y costos de producción, el abandono de la actividad del campo, así como las limitaciones tecnológicas que impulsan la agregación de valor del cacao (Martínez y Martínez, 2020). Mientras que, para Perú, aunque se percibían incrementos en el volumen de producción, se espera que habrá declives considerables debido a las disrupciones de la emergencia sanitaria internacional (Midagri, 2020).
En cuanto a las exportaciones de cacao para estos dos cultivos, la Figura 2 muestra la evolución de este indicador, desde 2010 a 2020, en toneladas anuales de las toneladas de exportación de productos con valor agregado.
Fuente: elaboración propia con base en datos de FAO (2021).
Nota: los valores incluyen cacao en presentación manteca, polvo, pastel y pasta.
Figura 2 Evolución del volumen de exportaciones de cacao con valor agregado entre 2010 y 2020 de México y Perú.
Sintetizando, para 2020, México ha mostrado una tendencia de exportaciones errática, con incrementos y decrementos especialmente a partir de 2013, en donde no solo se aprecia un declive en las exportaciones, sino que también se registraron aumentos en las importaciones de cacao por cerca de 88.9 millones de dólares para 2014 (SADER, 2020a). No obstante, a pesar de la compleja situación del comercio exterior de México, la diversificación de su mercado externo de cacao puede considerarse una ventana de oportunidad toda vez que las exportaciones de México se dirigen también a países como Bélgica, Japón y Holanda (SIAP-SADER, 2020).
Por otro lado, Perú presenta una tendencia creciente y sostenida en sus niveles de exportación (al igual que su volumen de producción), siendo su principal socio comercial Estados Unidos. Otro dato interesante refleja que, como se muestra en la Tabla 2, aunque Perú es el segundo productor de cacao de la región latinoamericana, ocupa el primer lugar en rendimiento del cultivo, con casi 1 ton/ha, mientras que México ocupa el tercer lugar tanto en producción como en superficie cultivada (FAO, 2021).
Tabla 2 Valores comparativos entre producción, área cultivada y rendimiento por hectárea de los países en estudio
| País | Producción (Ton de granos de cacao) |
Área cultivada (ha) | % ACC vs ATC 1 | Rendimiento por (T/ha) |
|---|---|---|---|---|
| México | 29,429 | 58,598 | 0.3 | 0.50 |
| Perú | 160,289 | 170,954 | 1.5 | 0.93 |
Fuente: elaboración propia con datos de FAO (2021).
Nota 1: Indica la relación entre las hectáreas de cacao cultivadas (ACC= Área de Cacao Cultivada) contra las hectáreas totales que se cultivaron en un año definido (ATC= Área Total Cultivada). El porcentaje se obtuvo de comparar la cantidad total de hectáreas cultivadas para el año 2020 en cada país con la cantidad de hectáreas que se dedican al cacao (para el caso de México se consideraron 20.5 millones de ha cultivadas (SADER 2020) mientras que, para Perú, 11.6 millones de hectáreas (Midagri, 2021).
Considerando lo anterior, se hace evidente la notoriedad económica y social que el cultivo de cacao tiene en las cadenas productivas de estos países, aunque con una mayor relevancia en Perú, esto en términos del porcentaje de hectáreas dedicadas al cacao. Por ello es interesante analizar esas regiones a partir de la valorización que el cultivo de cacao ha presentado y que se ha materializado en la obtención de las DO Cacao Amazonas en Perú y Cacao Grijalva en México. En continuidad con este análisis, en el siguiente capítulo se abordará una descripción general de los casos de estudio, para posteriormente dilucidar qué modelo de gobernanza se implementó en cada caso.
Denominación de Origen Cacao Amazonas en Perú
El Cacao Amazonas es una DO de Perú para un tipo particular de cacao (Theobroma cacao L) mejor conocido entre la población como cacao nativo, que se cultiva en las provincias de Utcubamba y Bagua en la Región de Amazonas (Indecopi, 2016). Entre las características distintivas de este tipo de cacao se encuentran sus finos y aromáticos granos característicos de los valles de la región de Amazonas, en donde existen alrededor de 7, 254 hectáreas destinadas a su cultivo y producción (La República, 2019).
Como se ha mencionado al inicio del artículo, las DO reconocen la calidad o el signo distintivo de determinado producto. Estas cualidades o reputaciones son producto de la convergencia entre factores geográficos y factores humanos. En el caso del Cacao Amazonas, entre los primeros se encuentra el clima, la zona de cultivo y las condiciones meteorológicas que favorecen el desarrollo del árbol del cacao. Por otra parte, el factor humano se manifiesta en el trabajo de las familias nativas en el manejo de las parcelas de cacao. Estas prácticas en el cultivo del cacao son parte de un amplio proceso que involucra “la siembra, poda, abonamiento, deshierbo y cosecha del producto, así como también la aplicación de buenas prácticas agrícolas” (Indecopi, 2016, p. 27).
Con estos antecedentes, se dio paso al proceso para la DO, lo que implicó un trabajo en conjunto entre el gobierno regional de Amazonas, la Cooperativa Central de Productores Agrarios Amazonas (CEPROAA) y el Fondo Italo-Peruano; aunque fue formalmente la CEPROAA quien elaboró la solicitud de declaración de protección del Cacao Amazonas Perú como DO, el 15 de junio de 2016. Finalmente, la declaratoria fue otorgada por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) el 29 de agosto de 2016. Lo anterior constituye una ventaja competitiva para la producción de cacao, con valor agregado de exportación para Perú, en donde se aprecia que “a nivel global se muestra paulatinamente una mayor tendencia a adquirir productos enraizados en culturas populares, productos con historia, con tradición, con alma, por los cuales el consumidor está dispuesto a pagar más por ellos” (Indecopi, 2019, p.13).
Modelo de gobernanza territorial de la DO Cacao Amazonas
En Perú, los productores de cacao son mayoritariamente:
pequeños agricultores con menos de cinco hectáreas, [que] no manejan costos de producción y no tienen conocimiento de estándares a cumplir; la mayoría de los productores no tiene acceso a crédito adecuado para el manejo de su unidad productiva, la mayoría de la producción se realiza de manera individual, la organización es débil, [y] se estima que un 70% de estos no están organizados (López, Cunias y Carrasco, 2020, p. 345).
Sin embargo, a pesar de estas limitantes, existe alrededor de la DO Cacao Amazonas un modelo de gobernanza que, por sus características y diferentes niveles de articulación (como puede verse en Tabla 3) podría considerarse como un modelo de co-gobernanza colaborativa.
Tabla 3 Elementos del modelo de gobernanza de la DO Cacao Amazonas, Perú
| Modelo de gobernanza: co-gobernanza colaborativa | Nivel de consolidación |
|---|---|
| 1. Nivel de articulación | Medio-alto |
| 2. Simetría de la información | Medio. Actores con conocimiento y arraigo a la DO |
| 3. Mecanismos de toma de decisión colectiva | Medio, Consejo Regulador (CR) incluido en normativa |
| 4. Participación de los actores gubernamentales | Alta |
| 5. Políticas públicas dirigidas | Medio-alto |
Fuente: elaboración propia.
Este modelo de gobernanza se ha basado en una mayor (1) articulación en el sistema. En las zonas protegidas de la DO (provincias de Utcubamba y Bagua en la Región de Amazonas), poco más de 1, 200 productores forman parte de la cadena de valor del cacao. Esto ha sido un factor central en la defensa de las prácticas socioculturales de la DO Cacao Amazonas, toda vez que las familias productoras de cacao “se asocian en comités y constituyen la base organizativa de las cooperativas o asociaciones de productores [quienes] se dedican exclusivamente a la producción de cacao” (Indecopi, 2016, p. 25) como la Asociación de Productores de Cacao de la Región Amazonas (Aprocam), CEPROAA y la Cooperativa La Palma. Estas asociaciones se basan en principios rectores de cooperación, confianza y “participación en la toma de decisiones para la buena marcha de la institución [Aprocam]” (Aprocam, 2020, p. 1), para lo cual el flujo de: (2) información simétrica es indispensable, especialmente ante la necesidad de fijar senderos de desarrollo fundados a partir de visiones compartidas. Lo señalado se presenta alrededor de iniciativas como la DO Cacao Amazonas en donde los actores de la región protegida conocen y se sienten parte de la DO (investigador/extensionista del sistema cacao, comunicación personal, abril 2022).
Como en todas las DO en América Latina, en Perú, el titular de las DO es el Estado, quien autoriza o delega (3) el uso de este sello a aquellas personas u organizaciones que cumplen con los requisitos establecidos en los pliegos de condiciones o normas técnicas aprobadas y publicadas. En este sentido, se han generado avances para conformar el Consejo Regulador alrededor de la DO Cacao Amazonas a partir de:
la participación de las principales organizaciones de productores de cacao, representantes de la Gerencia de Desarrollo Económico de la Región Amazonas, Dirección Regional de Agricultura, Dirección de Comercio Exterior y Turismo, Dirección de Producción, Representantes de las Municipalidades Provinciales y distritales productoras de cacao (Gobierno Regional Amazonas, 2015, p. 2).
De lo anterior es posible apreciar la (4) participación de los actores gubernamentales, lo que también se justifica por el hecho de que las DO son protecciones institucionales que en principio se aprueban por decretos normativos.
El interés de la estructura gubernamental ha dado paso a una serie de estrategias enfocadas en la formulación de (5) políticas públicas dirigidas al impulso de la DO Cacao Amazonas como la formulación del Plan Nacional de Desarrollo del Cacao y Chocolate 20202030. Se trata de una iniciativa que integra a diferente actores de la esfera pública y privada del sistema cacao en Perú, tales como representantes de la Mesa Técnica Nacional de la Cadena Agroproductiva del Cacao y Chocolate, la Cámara Peruana del Café y Cacao (CPC), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), instituciones que forman parte Paisajes Productivos Sostenibles en la Amazonía Peruana (IICA, 2020), así como el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), el cual a su vez ha realizado acciones como la instauración del Día del Cacao y del Chocolate, propuesto a celebrarse los días 1 de octubre (Midagri, 2012).
Por otro lado, una de las acciones en materia de política pública son los proyectos lanzados por el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), órgano estatal que ha impulsado la implementación de proyectos de modernización y transferencia de tecnología para el sector cacaotero de Perú en los últimos años. Se han planteado el objetivo de impulsar los estándares de calidad de la producción de cacao, con miras al mercado exportador (Alianza Cacao Perú, 2019). Las anteriores estrategias, que influyen en los alcances de la declaratoria de la DO Cacao Amazonas, tienen que ver, a su vez, a una estrategia nacional de largo alcance que responde a la inclusión que en 2013 se le hizo al cacao como producto de “interés y prioridad regional [para] los proyectos de inversión en las cadenas productivas” (Gobierno Regional Amazonas, 2015, p. 2).
Denominación de Origen Cacao Grijalva en México
El estado de Tabasco puede ser considerado la cuna de la DO Cacao Grijalva (subregiones de Chontalpa, Sierra y Centro), por ser el principal estado productor de cacao del país, así como por el singular componente patrimonial, agronómico, histórico y cultural bajo el cual se produce el cacao. El Cacao Grijalva se caracteriza:
por tener una forma oblonga, orbicular o elíptica, de tamaño mediano o grande, de color amarillo, con ápice obtuso, redondeado o agudo, de grosor intermedio a delgado, sus semillas de tamaño grande, mediano o pequeño, de formas ovalada o elíptica y de cotiledones de color púrpura intermedio e intenso a blanco (Gobierno de México, 2016 p. 1).
Además de estos factores naturales, el Cacao Grijalva se produce desde tiempos prehispánicos. La intervención de los pobladores nativos ha aumentado el prestigio del producto. Considerando todos estos factores, el 26 de agosto de 2013, la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero del estado de Tabasco, solicitó la declaratoria de DO “Cacao Grijalva” ante el IMPI (oficina del gobierno de México encargada de analizar y emitir las declaratorias de protección de DO). Entre los factores naturales y humanos contenidos en la solicitud, se señaló:
La situación geográfica y el clima de Tabasco, el cual presenta condiciones únicas para el crecimiento del cacao. Una de las características que otorga identidad y la calidad del Cacao Grijalva, es que se produce gracias al actuar conjunto de la naturaleza y el hombre en lo que se denominan selvas domesticadas (Gobierno de México, 2016, p. 1).
Considerando estos factores, finalmente el 29 de agosto de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva DO Cacao Grijalva con lo que se protege “el cacao verde o tostado/molido de la especie Theobroma Cacao” (IMPI, 2016, p. 1). Posteriormente, el gobierno mexicano solicitó a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), el registro internacional de esta nueva DO. La organización analizó la solicitud y aprobó la DO Cacao Grijalva, con el número de registro internacional 1062, como se refleja en el número 45 del Boletín Denominaciones de Origen (OMPI, 2017).
A pesar del reconocimiento de la DO, las entrevistas permitieron recuperar el hecho de que el sistema cacaotero de Grijalva presenta graves problemas, como la presencia de enfermedades agronómicas y plaga de ardillas, que afecta al árbol del cacao. Así mismo, estos actores reportan que en los últimos años se han presentado lluvias fuera de temporada que provocan inundaciones a consecuencia del cambio climático, lo que es de gran importancia toda vez que las DO se vinculan a condiciones agronómicas específicas, las cuales pueden verse modificadas por efectos climáticos adversos, dando paso a modificaciones en los procesos productivos, e incluso a las variedades a ser cultivadas en las regiones protegidas por la DO. Otros problemas denunciados incluyen el aumento de los niveles de inseguridad en la zona, reflejados en el robo de granos de cacao durante la temporada de cosecha. Por otra parte, la ausencia de canales de comercialización adecuados (donde se pueda insertar la producción de valor agregado a partir de la valorización de la certificación de la DO) es un elemento que puede amplificar el rezago del sistema agroalimentario, por lo que especialmente en sistemas agroalimentarios con DO nuevas estrategias e innovaciones deben considerarse para hacer frente a las exigencias del mercado (Sánchez y Serra, 2019).
Modelo de gobernanza territorial de la DO Cacao Grijalva
En este panorama, se ha entretejido un modelo de gobernanza que, por sus particularidades, y los diferentes niveles de consolidación que presenta (como puede verse en Tabla 4) podría considerarse como un modelo de gobernanza jerárquico-empresarial. En este se aprecia una consistente (1) desarticulación de actores, ya que en este sistema se presenta, por un lado, al productor de pequeña escala y la agroindustria familiar, mientras que, por el otro, se encuentran las haciendas cacaoteras y grandes empresas transformadoras de cacao, así como empresas transnacionales quienes acopian y transforman el cacao para la exportación; con quienes se articulan los pequeños productores solo para la venta del grano en su estado de comodities. Lo anterior, se agudiza ante una elevada (2) asimetría de la información ya que en el sistema de la DO se aprecia entre los productores un “marcado desconocimiento de los alcances, limitantes y potencialidades de la DO [Cacao Grijalva], lo que […] enfrenta con un caso de declaratoria inactiva y desaprovechada (Martínez, 2021, p. 44).
Tabla 4 Elementos del modelo de gobernanza de la DO Cacao Grijalva México
| Modelo de gobernanza: jerárquico - empresarial | Nivel de consolidación |
|---|---|
| 1. Nivel de articulación societal | Bajo |
| 2. Simetría de la información | Bajo. Actores con desconocimiento |
| 3. Mecanismos de toma de decisión colectiva | Bajo, Consejo Regulador (CR) sin conformación |
| 5. Participación de los actores gubernamentales | Bajo-medio. |
| 5. Políticas públicas dirigidas | Bajo-medio |
Fuente: elaboración propia.
Los intereses divergentes de quienes impulsaron la iniciativa de la DO (la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero del Estado de Tabasco en acompañamiento de grandes empresas cacaoteras de la región) han generado desconfianza y desapego a la figura DO por parte de los demás actores productivos. Por ello no ha existido consenso ni voluntad para la conformación de un (3) mecanismos de gestión y toma de decisión colectiva como un organismo certificador, mucho menos se han instaurado mesas de trabajo que den paso al diseño del pliego de condiciones (en México Norma Oficial Mexicana) en el cual se establecen los requisitos técnicos de obtención de la DO. Las mesas de trabajo deben incluir actores de las distintas esferas del sistema agroalimentario en donde se incluye la esfera productiva-empresarial, académica-investigación, gobierno-institucional y sociedad civil.
Por lo tanto, la DO podría considerarse una figura desconocida y misteriosa para los productores de cacao (Martínez, 2021) y promovida por agentes con intereses privados e instituciones del gobierno local. Ellos están (4) medianamente desvinculados de las necesidades reales del sector cacaotero de Grijalva, esto a pesar de que las instituciones de gobierno, tales como la Secretaria de Turismo estatal, han buscado gestionar espacios de comercialización, como ferias y eventos turísticos para la promoción del cacao (Tadeo-Sánchez y Tolentino-Martínez, 2020). Han tratado de impulsar, en acompañamiento con otros actores aparentemente inclusivos de la cadena del cacao como el Sistema Producto Cacao (SISPRO Cacao), reconocimientos culturales como la celebración del Día Nacional del Cacao y Chocolate en el país los días 2 de septiembre (SADER, 2020b). Por último, en cuanto al diseño de (5) políticas públicas dirigidas al impulso de la DO Cacao Grijalva, en los últimos años, existe un interés por establecer padrones de productores de cacao para gestionar una serie de programas de apoyo directos derivados del programa Producción para el Bienestar (SADER, 2021), el programa Sembrando Vida, así como el Programa de Desarrollo Integral (PDI) (Gobierno de México, 2022).
Conclusiones
En este artículo se han analizado los modelos de gobernanza que se han instaurado a partir de las designaciones de las DO de cacao en dos países de América Latina: Cacao Grijalva, en México, y Cacao Amazonas, en Perú. En este sentido, es importante enfatizar que las figuras de DO pueden considerarse instrumentos útiles para impulsar el desarrollo de los territorios, en lo que respecta a calidad de los productos, ventajas económicas para los productores, desarrollo del mercado interno y de exportación, multifuncionalidad del territorio a partir del aprovechamiento cultural y turístico de los alimentos, así como por la posible integración de actores de la cadena que podrían derivar de estas iniciativas.
Si bien se puede identificar una serie de pasos o fases en el proceso de obtención de una figura de DO (solicitud, obtención y seguimiento), este proceso dista mucho de ser armónico, pues en el camino existen muchos actores, con varios intereses, preocupaciones y opiniones, las cuales pueden alterar el curso “normal” de una DO. Por lo tanto, el enfoque de la gobernanza posibilita el análisis de los actores y las variaciones en sus relaciones, permitiendo así identificar el modelo de articulación societal bajo el cual se gestan estas DO, y que a juicio de los autores constituye uno de los factores de principal incidencia en el resultado (outcome) divergente entre sistemas de cacao con DO.
En el caso del Cacao Amazonas, los resultados destacan la implementación de un modelo de co-gobernanza, en la medida en que este proceso se dio bajo condiciones de mayor transparencia, inclusión y cooperación entre actores, dando paso a una estructura más articulada, participativa y cooperativa, rescatando el papel del actor gobierno, pero sin dejar de lado el papel de las asociaciones de productores locales, así como de otras cooperativas. Esta inclusión de actores ha incidido en que los distintos actores de la región conozcan y se sientan identificados con la DO misma, lo que puede favorecer la implementación de estrategias de política pública que estén destinadas a impulsar la DO Cacao Amazonas.
Por otra parte, respecto al caso del Cacao Grijalva, el análisis muestra la implementación de un modelo más de corte jerárquico-empresarial, en donde si bien se parte del reconocimiento de los factores naturales y humanos en la producción de esta especie de cacao, en la realidad local se ha notado un proceso disociado, lejano a la realidad de los productores, e incluso en abandono por parte de las instituciones públicas, esto se aprecia debido a que, al cierre de esta investigación (septiembre de 2022) aún no ha sido posible generar acuerdos entre actores territoriales de la región Grijalva que permitan crear mesas de trabajo e implementar la Norma Oficial Mexicana (NOM) o consolidar el CR.
Los modelos de gobernanza analizados en los anteriores estudios de caso, que como pudo verse pueden ser jerárquicos o colaborativos debido a la naturaleza de la coordinación bajo la cual se gesta la toma de decisión y control de todo el sistema de DO, generan divergencias en el desarrollo de las DO en los territorios. Asimismo, las DO no son figuras que funcionen de forma aislada ni que garanticen el desarrollo territorial de facto, sino que requieren de un modelo de gobernanza basado en una elevada articulación de actores que favorezca la transparencia y simetría de la información, contribuyendo a la implementación de mecanismos de participación efectiva que disminuya las barreras a la democratización del conocimiento y de la toma de decisiones.
Lo anterior, puede dar paso a una gestión inclusiva y simétrica de los recursos territoriales con reconocimientos a la calidad de origen. Asimismo, estos modelos de gobernanza deben basarse en dinámicas de cooperación bidireccional con las instituciones públicas, redundando en estrategias multinivel de políticas públicas. En este sentido, es importante destacar que, a la fecha de esta investigación (septiembre de 2022), en México no ha sido posible encontrar política pública alguna dirigida específicamente a estas valorizaciones de origen como son la DO, por lo que aquellas iniciativas públicas de incidencia en el sector cacaotero están en su mayoría dirigidas a otros cultivos también, por lo que se trata al cacao de forma marginal. Lo anterior, se constituye como una ventana de oportunidad para el diseño de programas y proyectos dirigidos al impulso a la cadena cacaoteras a partir de la valorización del origen
