Evolución del control interno para la toma de decisiones en las instituciones del sector público

La Revolución Industrial efectuó una transformación económica, social y tecnológica en el Reino Unido a mitad del siglo XVIII; décadas después, se amplió a gran parte de Europa occidental y Norteamérica, y finalizó entre 1820 y 1840. Durante ese proceso, el mundo pasó de una economía rural basada fundamentalmente en la agricultura y el comercio a una economía de carácter urbano, industrializada y automatizada según reflejan autores como ^{(De La Torre, 2018)}.

A finales del siglo XIX, se demostró la importancia del control sobre la gestión de los negocios y que este se había quedado rezagado frente a un acelerado proceso de la producción. Es así como en el siglo XX Henry Fayol al crear la teoría clásica de la administración relaciona cuatro fases fundamentales, planear, organizar, dirigir y controlar, donde define el control como la función de verificar si cada actividad se ejecuta según lo planificado.

En el año 1992, el Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway, crea el COSO I “Marco Integrado del Control Interno”; luego en el año 2004 el COSO II “Marco Integrado de Gestión de Riesgos Corporativos” y en 2013 se emite el COSO III “Control Interno Marco Integrado”, donde se mantiene el nombre y la definición de control formulada en el COSO I, pero involucra una visión más clara y actualizada. La visión se ha extendido y aplicado como práctica universal en las organizaciones sin importar su naturaleza y tamaño. ^{(Ochoa, 2019)}

Para la administración moderna, el tener una clara comprensión del concepto y el alcance de un sistema para controlar las actividades internas, constituye un factor clave para los propósitos de alcanzar una utilización eficaz de los recursos, al evitar o disminuir las pérdidas por concepto de desvíos y despilfarros, fraudes, conductas corruptivas y la producción de un bien sin la calidad requerida por el mercado al que está dirigido. Es una herramienta útil mediante la cual la administración logra asegurar, la conducción ordenada y eficiente de las actividades de la empresa, aspectos en los que coinciden varios autores que han abordado este tema como ^{Martínez (2016)}; ^{Poveda (2016)}; ^{Valqui & Aguinaga (2016)}; ^{López & Cañizares (2018)}; ^{Zamora, et al (2018)} y ^{Carapaz & Zambrano (2019)}.

El contar con elementos que permitan controlar adecuadamente la ejecución de las tareas es de importancia para la estructura administrativa de una empresa, es un proceso que constituye un medio para un fin, no un fin en sí mismo; es ejecutado por personas, no son solamente manuales de políticas y formas, sino personas en cada nivel de una organización ^{(Valqui & Aguinaga, 2016)}.

Se puede decir, que los aspectos relacionados con el control son claves para el progreso y efectividad de cualquier entidad, la cual constituye una meta organizacional, porque con su práctica se evitan desvíos de recursos, lo que favorece la productividad y la disminución de gastos, permitiendo ofrecer un servicio o producto de calidad. Administrar haciendo uso de este permite determinar el nivel de organización institucional general y por áreas, así como las medidas que se deben establecer para que llegue a ser óptimo.

La Contraloría General del Estado es la principal institución de control de la utilización de los recursos estatales del Ecuador. Este organismo tiene como misión asegurar la correcta utilización de los recursos públicos destinados al desarrollo de las respectivas actividades, mediante auditorías gubernamentales en todas las entidades públicas y privadas que empleen fondos y bienes pertenecientes al Estado, previendo de esta manera, el logro de los objetivos de cada institución; verifica y evalúa la confiabilidad de toda la información emitida por las entidades ^{(Contraloría General del Estado, 2009)}.

El control interno gubernamental para las entidades del sector público, emitido por el órgano rector ecuatoriano, se basa en el marco integrado emitido por el Comité de Organizaciones que patrocina la Comisión Treadway (COSO), que plantea cinco componentes interrelacionados e integrados al proceso de administración, con la finalidad de ayudar a las entidades a lograr sus objetivos ^{(Congreso Nacional del Estado, 2002)}.

Constituyen sus componentes el ambiente de control, la evaluación de riesgos, las actividades de control, los sistemas de información y comunicación y el seguimiento. Está orientado a cumplir con el ordenamiento jurídico, técnico y administrativo, promover eficiencia y eficacia de las operaciones de la entidad y garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información, así como, la adopción de medidas oportunas para corregir las deficiencias de control.

Implementación del Control Interno en las instituciones del sector público

Este se aplica en las organizaciones públicas, donde están presentes regulaciones jurídicas, normas, técnicas o prácticas administrativas que la singularizan; tales como, el proceso jurídico de aprobación, programación, administración y el sistema legal de control fiscal.

En la actualidad, es considerado como un instrumento indispensable dentro del sector público, ya que permite observar y evaluar todos los elementos relacionados con la gestión administrativa, su objetivo es satisfacer las necesidades de información destinada al control para transparentar la información.

La implementación, en los organismos y entidades públicas, es responsabilidad del representante legal de la entidad, para lo que se deben aplicar métodos y procedimientos con calidad, la eficiencia y eficacia; es también responsabilidad de los jefes de cada una de las dependencias de la entidad, sin embargo, la responsabilidad de la buena marcha de la entidad pública es de todas las personas que laboran en ella.

Con la reglamentación, en el sector público, se busca sensibilizar a los funcionarios públicos sobre la importancia en el ejercicio de sus competencias, proporcionándoles un instrumento adicional para el buen manejo, custodia, control y aplicación de los recursos públicos de las entidades, así como, la consecución de los objetivos institucionales contenidos en su plan de desarrollo, de conformidad con las leyes y demás disposiciones legales aplicables, lo cual contribuye también a fortalecer los principios de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización de los recursos públicos.

Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.

En su ejercicio debe contemplar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales, en consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera, que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular, de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando, por lo que se expresará a través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal. En un sentido amplio, incluye, por consiguiente, controles que pueden ser contables o administrativos.

Se debe diferenciar lo que es el control interno contable y el administrativo, que son dos estancias distintas, pero de mucho interés para el funcionamiento del aparato estatal; así, el primero, es un proceso que adelanta las entidades públicas con el fin de lograr la existencia y efectividad de los procedimientos de control y verificación de las actividades propias del proceso contable, capaces de garantizar razonablemente que la información financiera cumple con las características cualitativas y cuantitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el Régimen de Contabilidad Pública; mientras que el administrativo es el proceso que no tiene relación directa con la confiabilidad de los registros contables, más bien, comprende el plan organizacional y todos los métodos y procedimientos que están relacionados principalmente con la eficiencia de las operaciones y el cumplimiento de las políticas de la entidad. Es importante recordar, que la ausencia o ineficiencia de un sistema de control administrativo es signo de una administración débil e inadecuada.

Las entidades públicas requieren del cumplimiento de varias leyes y regulaciones, y en estas se ordenan la obtención de ingresos y ejecución de gastos con los dineros públicos y la forma de operar, entre ellos se puede citar la ley de presupuesto, tratados internacionales, ley general de contratación pública, leyes sobre la administración y gestión pública, normas de contabilidad, ley de derechos civiles y protección del medio ambiente, regulaciones sobre el manejo de los impuestos y acciones que eviten el fraude y la corrupción, que tanto mal le ha causado al patrimonio público, entre otros elementos que son fundamentales para el buen uso de los recursos.

La máxima autoridad, los directivos y demás servidoras y servidores, según sus competencias, dispondrán y ejecutarán un proceso periódico, formal y oportuno de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de la misión y de los objetivos institucionales y de los resultados esperados.

Se deberá establecer un ambiente o en torno de control que es el conjunto de circunstancias y conductas que enmarcan el accionar de una entidad. Un ambiente propicio para el control estimula e influencia las tareas del personal con respecto al control de sus actividades; en este contexto, el personal es la esencia de cualquier entidad, al igual que sus atributos individuales como la integridad y valores éticos y el ambiente donde operan, constituyen el motor que la conduce y la base que soporta el sistema.

Metodología

De acuerdo con las características de la investigación, se optó por una modalidad mixta, cualitativa y cuantitativa, enfocándose en el análisis de la correcta aplicación del control interno administrativo como herramienta para evitar el desvío de recursos en el sector público, además de la recolección de datos e información de carácter medible y cuantificable, lo que permitirá determinar las herramientas para la realización del análisis.

Por su enfoque, se define el tipo de investigación como descriptiva, ya que se detallan las características que identifican los diferentes elementos del análisis. De igual forma, es posible analizar la importancia del tema en todas las organizaciones, con el fin de determinar el correcto uso de los recursos del Estado.

Para el procedimiento de búsqueda y procesamiento de datos se destina a la máxima dirección de la institución, así como al personal responsable, de hacer uso de los recursos que se les predisponen para la ejecución de sus actividades pertinentes.

Mediante el análisis documental, se precisaron cuestiones de las investigaciones realizadas sobre el tema tratado. El estudio de campo se lo efectuó mediante la recolección y registro sistemático de la información primaria, mediante la realización de entrevistas donde se pudo precisar las acciones de control y sus resultados.

Para la obtención de información relacionada con las acciones de control ejecutadas por la Dirección Provincial de Pastaza de la Contraloría General del Estado, se aplicó encuestas a los directores financieros de tres empresas públicas que fueron auditadas por esta Dirección Provincial en los periodos 2018, 2019 y 2020.

La finalidad de aplicación de estos instrumentos fue evaluar la estructura del control interno actual de las instituciones seleccionadas y conocer el nivel de implementación de los diferentes componentes.

Resultados

Mediante la metodología planteada se obtuvo información de las acciones de control ejecutadas a las instituciones públicas del ámbito de control de la Dirección Provincial de Pastaza de la Contraloría General del Estado durante los periodos 2018 y 2019, validando que existieron un total de 24 acciones de control, las cuales sirvieron como insumo para el presente caso de estudio.

A continuación, se muestra la tabla en la que se detalla el número de las acciones de control ejecutadas por la Dirección Provincial de Pastaza.

Como se puede apreciar en ambos años se ejecutaron 12 acciones de control para un total de 24, las que se clasifican en auditorias financieras, auditorías ambientales y auditorias de obras, siendo el mayor número de auditorías realizadas de carácter financiero, de las cuales diez se realizaron en el 2018 y ocho en el 2019; cuatro auditorías mixtas (financieras y de obras); una auditoria de obras y una de carácter ambiental.

Posterior a la aprobación de los informes correspondientes a los exámenes especiales realizados por la Dirección Provincial de Pastaza, en los cuales se evidencian los hallazgos, inobservancias y recomendaciones dirigidas a los servidores relacionados. A continuación, se muestra la tabla en la que se detalla el número de sanciones administrativas, sanciones civiles culposas (glosas), sanciones por órdenes de reintegro e informes por indicios de responsabilidad penal (peculado), ejecutadas por la Dirección Provincial de Pastaza.

De acuerdo con los hallazgos detectados en las instituciones auditadas, se aplicaron varias responsabilidades, en el periodo de 2018 el total de responsabilidades fueron 349, de las cuales, 111 corresponden a sanciones administrativas, 85 a sanciones civiles culposas (glosas), 147 a sanciones por órdenes de reintegro y 6 informes por indicios de responsabilidad penal (peculado).

En el periodo 2019, el total de responsabilidades fueron 420, de las cuales, 174 fueron sanciones administrativas, 74 sanciones civiles culposas (glosas), 170 sanciones por órdenes de reintegro y 2 informes con indicios de responsabilidad penal (peculado).

La determinación de las responsabilidades es producto de la omisión o de la violación o aplicación incorrecta de las normas de control y disposiciones legales estipuladas para el sector público. Lo que deteriora la gestión institucional y la credibilidad de las autoridades ante la sociedad. Para mitigar estos resultados se debe implementar de forma correcta y completa todo lo relacionado con el control interno y realizar periódicamente las evaluaciones de forma interna, lo que permitirá establecer los riesgos que presenta la institución y así elaborar un plan para su mitigación, donde consten las medidas a ejecutar.

En la tabla siguiente, se muestran las acciones realizadas en el año 2020, en el cual la institución de igual forma realizó acciones de control, pero producto de la pandemia (COVID-19) se debieron cancelar dos de las acciones y reprogramar el resto, por lo que, se aprecian acciones imprevistas, de las planificadas tres fueron de carácter financiero, una ambiental y tres mixtas (financiera y de obras), mientras que de las imprevistas en su totalidad fueron de carácter financiero. Los informes correspondientes a estas acciones de control aún se encuentran pendientes de aprobación.

En este contexto y de los resultados obtenidos, de las instituciones evaluadas, que coinciden en los tres períodos, se procedió a realizar una evaluación preliminar de control interno para la validación de su entorno y el desarrollo de las áreas de control para determinar el avance de estas en cuanto al cumplimiento de sus objetivos. Los resultados que se obtuvieron fueron los siguientes:

De la aplicación del cuestionario de control interno preliminar y basándonos en el Manual de Auditoría de Financiera Gubernamental de la Contraloría General del Estado se procedió a determinar el nivel de confianza y riesgo asociados a la estructura de cada una de las instituciones evaluadas. En la cual, además se consideran las respuestas dadas por las autoridades una vez aplicados cuestionarios que permiten identificar el grado de conocimiento y utilización de cada uno de los documentos que estructuran las actividades y funciones de cada área.

En la siguiente tabla se puede apreciar el resultado obtenido de la aplicación de los cuestionarios a una de las instituciones.

De un total de 15 puntos ponderados, calificación máxima, la entidad obtuvo como resultado nueve puntos dando por resultado un nivel de riesgo medio, debido a inconsistencias en cuanto al diseño e implementación de documentación que respalden el desempeño de los trabajadores y oriente a la administración para el logro de las metas y objetivos.

En el caso de la segunda institución los resultados obtenidos fueron similares como se aprecia en la tabla que se detalla seguidamente.

De igual forma obtiene nueve puntos de calificación de 15 posibles, en este caso no se cuenta con indicadores que permitan medir la gestión administrativa, así como el uso de los recursos lo que dificulta la determinación del grado de cumplimiento además de no disponer de planes estratégicos actualizados, por lo que, no se conocen las metas y objetivos por parte de los involucrados.

Por otra parte, en la tabla siguiente, se aprecia el nivel de riesgo de la tercera entidad, la que obtuvo mejor puntaje, por cuanto sus resultados fueron más consistentes debido a que su nivel de riesgo es bajo y su grado de confianza es alto, producto de tener deficiencia en la documentación que respalda la ejecución de funciones en las diferentes áreas y no contar con un adecuado sistema de calidad que le permita medir el desempeño y los resultados.

Discusión

No cabe duda, de que el control interno fomenta métodos de dirección y comunicación e instruye sobre la actividad de autocontrol y desarrollo de actividades de cada servidor público. Este criterio está en concordancia con lo expresado por ^{Sandoval, et al (2017)}, pues estos autores abordan la obligación que tiene la dirección de guiar a la institución en el logro de sus objetivos y su óptimo perfeccionamiento.

Combatir la corrupción no es compromiso solo del Estado, sino también, de la sociedad civil y del sector privado. Es cierto que se necesita un buen liderazgo del presidente de la República, pero es fundamental que la comunidad debe contribuir un poco más en asuntos públicos, cumpliendo un importante papel la educación en valores éticos y el cambio de cultura, como lo manifestó ^{Rodríguez (2016)} en su proyecto.

Después de haber hecho este trabajo, se llegó a precisar con los resultados obtenidos que lo planteado por Biderbost et al (2019) sobre la importancia que tiene para las instituciones un adecuado sistema de control de las actividades de la entidad, es fundamental resaltar además, que mediante este se previene la corrupción en las organizaciones y permite la obtención de buenos resultados, aunque la lucha anticorrupción es un aspecto fundamental de toda empresa.

Las máximas autoridades de las instituciones, de acuerdo con sus competencias, deberán implementar la aplicación de las Normas de Control Interno emitidas por la Contraloría General del Estado para las Entidades, Organismos del Sector Público y Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de Recursos Públicos, para lo cual es imprescindible diseñar, establecer, mantener, perfeccionar y verificar su correcta aplicación, como lo plantearon ^{Correa, et al (2020)}. Cabe indicar, que este ciclo permite que la gestión institucional refuerce su sistema siempre y cuando sea diseñado desde la propia gestión de las actividades como parte integrada de estas, lo que evita procedimientos y costos innecesarios. Además, se hace necesario que las entidades dispongan de normativas que reglamenten las funciones, así como, los indicadores que permitan medir el cumplimiento de cada tarea.

^{Valqui & Aguinaga (2016)} manifiestan que el control está diseñado para propiciarle a la entidad información totalmente confiable y de esta manera cooperar a alcanzar sus objetivos administrativos, además de asegurar que los bienes, los cuales fueron otorgados para el desarrollo de las actividades, sean administrados correcta y conscientemente, pero se debe acotar, que el sistema por sí solo no llega a permitir lo antes referido, el éxito radica en su correcta aplicación, mediante un monitoreo continuo de las actividades que permitirá establecer las acciones preventivas o correctivas que conduzcan a solucionar los problemas detectados.

La administración o la dirección son los encargados de aplicar los procesos concernientes a este tema dentro de la institución, los que sin duda alguna tienen repercusión sobre los servidores, toda vez que son los involucrados en la ejecución de cada actividad y de esta forma cumplir con las metas planteadas de forma eficiente y eficaz.