I. Introducción

El fenómeno financiero es absolutamente complejo, pues en razón del ente que lo produce, es de carácter político; por los medios para concretarse es de carácter económico y, por la forma en que se instrumenta, es igualmente jurídico. De tal suerte que la actividad financiera se caracteriza por peculiaridades que marcan diferencia en cuanto a otras actividades que lleve a cabo el Estado (Sainz de Bujanda 1975, 10-25). Se acepta naturaleza económica, política y jurídica de la actividad financiera del Estado, coincidimos con tan amplia visión, y particularmente, porque con ésta es posible acercarnos a la determinación de la actividad financiera del Estado y su relación con el Derecho Aduanero. La actividad financera es el conjunto de actividades que el estado realiza para hacerse de recursos, administrar, solventar y atender necesidades colectivas, correctamente llamado gasto público. La doctrina expuesta coincide en que el Estado debe cumplir con las obligaciones a su cargo ⁴ , para ello y entre otros, cuenta con los ingresos obtenidos por el pago de contribuciones.

El impuesto, en concreto el Impuesto General de Importación, es la contribución ⁵ más importante de las pagadas por la introducción de mercancías a territorio nacional, pues se utiliza como instrumento "regulatorio", aplicado en forma casuística en razón de la fracción arancelaria correspondiente. Entre otros, a efectos de concretar, con tasas menores, tasa 0% o simplemente al exentar su aplicación, los compromisos asumidos por México en los Tratados Comerciales Internacionales. Regulando, con tasas de hasta el 30% aquellos productos originarios de países con los cuales no se tiene Tratado, pretendiendo inhibir la introducción de bienes de esos países. En situaciones de riesgos sanitarios, prohibiendo la importación de productos, que independientemente del país de procedencia, representan riesgos.

La necesidad, ante el dinamismo de la economía internacional que produce riesgos sanitarios, de salud pública, seguridad nacional, por mencionar algunas, demanda acción pronta del Estado para regular la economía, seguridad y la planta productiva nacional en beneficio del país. Al respecto, la adición del segundo párrafo al artículo 131 constituciona1, con la cual consideramos se inició la configuración del Derecho Aduanero moderno, permite procurar actividades necesarias para atender tal problemática. Los tratados, los compromisos adquiridos en convenios internacionales de Derecho Público, así como diversos fenómenos económicos, sociales y naturales, entre otros, crean entornos jurídicos antagónicos, pues por un lado, bajo la premisa del libre mercado, deben eliminar los obstáculos al libre comercio; sin embargo, este último, por las razones expuestas puede, y en ciertos casos debe, obstaculizar el libre comercio.

II. La Actividad Financiera del Estado, concepto

Diversos doctrinarios se han pronunciado en cuanto a la actividad financiera del Estado. De sus aseveraciones surgen elementos que ayudarán a alcanzar el objeto del presente estudio. La actividad financiera reviste importancia trascendental pues de esta dependen, entre otros, los ingresos que el Estado tendrá para efectuar sus gastos y procurar sus fines.

El Estado, a efectos de administrar, liquidar, recaudar tributos y distribuirlos, lleva a cabo diversas actividades; lo anterior integra la actividad financiera. Esta última se distingue de otras en que en su esencia no constituye un fin pues no se crea para satisfacer una necesidad, persigue un fin instrumental, y su actividad regular es requisito fundamental para otras actividades (Giannini 1975, 4).

El fenómeno financiero es absolutamente complejo, pues en razón del ente que lo produce, es de carácter político; por los medios para concretarse es de carácter económico; y por la forma en que se instrumenta, es igualmente jurídico. De tal suerte que la actividad financiera se caracteriza por peculiaridades que marcan diferencia en cuanto a otras actividades que lleve a cabo el Estado (Sainz de Bujanda 1975, 10-25). Se acepta naturaleza económica, política y jurídica de la actividad financiera del Estado, coincidimos con tan amplia visión, y particularmente, porque con ésta es posible acercarnos a la determinación de la actividad financiera del Estado y su relación con el Derecho Aduanero.

Para alcanzar sus fines el Estado debe hacerse de recursos económicos y pueda pagar el costo de su actividad institucional, pues de hecho, si aumenta esta última, también aumentan los gastos. Entre otros, de menor relevancia, la forma de hacerse de recursos es mediante la imposición de contribuciones. El conjunto de actos que realiza el Estado para los fines que el mismo derecho positivo exige, se trata entonces de la actividad financiera del Estado (^{Micheli 1975}, 29).

Tambien se considera, desde una perspectiva histórica, que las necesidades no necesariamente son de naturaleza pública, por lo contrario, a lo largo de la historia, el Estado suele satisfacer necesidades que actualmente se asumen como públicas en la mayoría de los Estados (^{Jarach 1993}, 42). Por ello, partiendo que el Estado debe cumplir con las obligaciones impuestas por el derecho positivo, estas se convierten en necesidades públicas, inclusive desde una perspectiva histórica. Entre otras puede ser la subsistencia de sectores industriales en razón de los empleos que éstos generan y los ingresos, que por medio de impuestos, entre otros, representan para el Estado.

Por otro lado, la actividad financiera del Estado resulta en funciones complejas (Fonrouge 2005, 3-4), pues como anteriormente fue enunciado, sus actividades pueden ser económicas, políticas y legales. Entornos que influyen considerablemente en su instrumentación. La complejidad se observa en los objetivos seleccionados, las erogaciones, los medios para obtener recursos, gestión y manejo de estos.

El impuesto es, como ya se dijo, un medio que el Estado utiliza para hacerse de recurso, resulta ser una cantidad, pago, de dinero (^{Mayer 1982}, 197) impuesta al sujeto en una disposición normativa, mediante la cual prentende el Estado, hacerse de recursos para solventar el gasto público, y en otros casos, además inhibir ciertas conductas. La actividad centrada en obtener recursos, así como su futura aplicación para el gasto público (^{Menendez Moreno 2008}, 39), debe ser entendida como actividad financiera. Así mismo, por aquello que realiza el Estado para obtener recursos económicos y posteriormente realizar el gasto para atender sus obligaciones públicas, debemos entender como actividad financiera (Queralt 2008, 31).

Así, la actividad financera son el conjunto de actividades que el estado realiza para hacerse de recursos, administrar, solventar y atender necesidades colectivas, correctamente llamado gasto público ⁶ . La doctrina expuesta coincide en que el Estado debe cumplir con las obligaciones a su cargo ⁷ , para ello y entre otros, cuenta con los ingresos obtenidos por los impuestos ⁸ .

En cuanto a la actividad de recaudar tributos para el año 2014, México considera por concepto de impuestos, ingresos por 1´855,858.00 millones de pesos, en ellos están incluidos apenas 26,758.60 millones de pesos provenientes de contribuciones al comercio exterior, representando solo el 1.44% del total de ingresos por concepto de impuestos (Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, Artículo 1, 1-2). Es visible la poca relevancia financiera de las contribuciones al comercio exterior en cuanto al total de los impuestos, caso contrario del Impuesto Sobre la Renta, pues 1´039,025.60 millones de pesos representa el 55.98% del total de ingresos por impuestos.

III. Clasificación de las Contribuciones, referencia sucinta

Diversos estudios han aportado notas claras respecto a la clasificación de las contribuciones, distinguiendo entre tasa, contribución e impuesto (^{Jarach 1943}, pag. 69-75), estructurandolos inclusive objetivamente, como es el caso en el Derecho Español (^{Sainz de Bujanda, II, 1962}, pag. 420-426).

Clasificación ⁹ , acertadamente descriptiva es aquella que distingue entre tributos, impuestos, contribuciones especiales, tasas y precios públicos (^{Menéndez Moreno 2008}, 147-172). En cuanto a los impuestos, y por ende, a su clasificación, los impuestos pueden ser personales y reales. Los primeros aquellos que su hecho imponible se enuncia haciendo referencia a una persona (^{Menéndez Moreno 2008, 158}). Los segundos, se describen en el hecho imponible referenciando, entre otros, a bienes. En ese sentido en nuestro Derecho Positivo, el hecho imponible del Impuesto General de Importación, hace una mezcla interesante, pues se refiere a "...las personas que introduzcan mercancías..." a territorio nacional (Ley Aduanera, primer párrafo del artículo 52, vigente 2014).

IV La configuración del Derecho Aduanero moderno

La adición del segundo párrafo del artículo 131 Constitucional (Diario Oficial de la Federación, 28 de marzo de 1951), como ya se ha dicho, permite al Congreso facultar al ejecutivo federal para, entre otros, regular la economía por medio del aumento o reducción de las contribuciones al comercio exterior. Así mismo, para crear las Regulaciones y Restricciones No Arancelarias, RyRNA, (Ley de Comercio Exterior, artículo 15-27, vigente al 2014). Los casos en que se pueden establecer las RyRNA son diversos, que bien puede ser para corregir desequilibrios en balanza de pagos, para evitar concurrencia de prácticas desleales al comercio internacional (Ley de Comercio Exterior, artículo 16, vigente al 2014), entre otras. Consisten en permisos previos, cupos máximos, marcados de país de origen, certificaciones, cuotas compensatorias (Ley de Comercio Exterior, artículo 17, segundo párrafo vigente al 2014), por mencionar algunas.

Si bien el segundo párrafo del artículo 131 Constitucional resulta trascendental para la economía nacional, no fue sino hasta la apertura de la economía nacional a la globalización que se observó, en forma imperante, la necesidad de protección a la planta productiva nacional. El fallido modelo de sustitución de importaciones ¹⁰ , así como la crisis financiera internacional de los ochentas, entre otros, fueron causa para que en 1983 México iniciara la eliminación de las barreras arancelarias ¹¹ , preparándose así para la firma de Tratados Comerciales Internacionales ¹² .

Es sabido que los Tratados son fuente de derecho ¹³ , de ahí que la vasta negociación de estos conlleve a nuestro país a plasmar en el derecho interno los derechos y obligaciones asumidos. De ahí que México se obligó a otorgar preferencias arancelarias a sus socios comerciales, hecho que permitió a México incrementar su Comercio mundial desde 1993 ¹⁴ ; sin embargo, en ciertos casos, la obligación consiste en brindar protección al comercio entre los socios.

Es el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que en su artículo 303, contiene obligación para las partes de restringir la devolución, exención o reducción de aranceles aduaneros pagados o adeudados en relación un artículo exportado a territorio de las partes. La influencia del artículo 303 del TLCAN en el derecho positivo fue tal que modificó sustancialmente la forma de tributar ¹⁵ de las importaciones temporales realizadas al amparo del programa de fomento de exportación, de manera que, de cumplirse ciertos requisitos, nace la obligación de pagar el impuesto general de importación. Lo anterior evidencia un entorno jurídico antagónico (no exclusivo del TLCAN pues se manifiesta en diversos escenarios). El Tratado nace de la premisa de libre mercado, pero tal libertad debe ser protegida para evitar los beneficios se extiendan a países no signantes.

Entre otros escenarios antagónicos, observamos lo siguiente: entre otros compromisos asumidos por México ante la OMC, se encuentra el de no aplicar cuotas compensatorias a los países socios, por ello, la entrada de China ¹⁶ a la OMC complicó la forma en que tradicionalmente México protegía a su planta productiva nacional. Sin embargo, los esfuerzos se mantuvieron y partiendo del Derecho Internacional Público, crearon instrumentos para proteger la planta productiva nacional ¹⁷ .

No obstante, la influencia de los Tratados Comerciales rebasa al propio Derecho Aduanero, pues se han observado incluso consecuencias en otras ramas del derecho ¹⁸ y de la economía ¹⁹ , por decir algunas.

Por otro lado, se ha utilizado inclusive el término tridimensionalismo para enmarcar al Derecho Aduanero en relación a la globalización [Rebolledo Herrera, en Fernández Ruíz, (Coor.), 2005, 821-835]. Las tres dimensiones, o regímenes normativos, serían el marco jurídico nacional, las disposiciones de derecho internacional público y las de derecho internacional privado. Las primeras, evidentemente, las leyes federales que regulan la introducción de mercancías a territorio nacional. Las segundas, los acuerdos y convenios suscritos por México, y por último, entre otros, los términos comerciales internacionales, conocidos como INCOTERMS por sus siglas en Ingles, usados en la negociación para dirimir obligaciones en la compra venta internacional.

Lo enunciado en el presente apartado permite observar, insistiendo, el entorno jurídico antagónico del Derecho Aduanero, pues a partir de mediados del siglo pasado ha sido instrumentado para dinamizar las actividades de importación y exportación, pues de acuerdo al Derecho Internacional Publico se obliga a hacerlo, sin embargo, esa apertura puede poner en riesgo la seguridad nacional, la flora y la fauna, el abastecimiento público, la salud pública, entre otros, y particularmente, la subsistencia de la planta productiva nacional de quién, como contribuyente, el Estado percibirá ingresos considerables para el gasto público.

V. El Aspecto Extrafiscal en la Tributación Aduanera

La configuración del Derecho Aduanero moderno instrumentado para dinamizar operaciones de comercio internacional, crea múltiples escenarios antagónicos que el Estado Mexicano intenta controlar, regulando la introducción o extracción de mercancías a o de, territorio nacional, ya sea con aumento o reducción de contribuciones, o en su caso, con regulaciones y restricciones no arancelarias, manifestándo así el aspecto extrafiscal en la tributación aduanera.

Ha quedado claro que el impuesto es un medio que puede ser manejado para objetivos no fiscales (^{Giannini, 1957}, 64); por ello, cuando un impuesto persigue un fin adicional al recaudatorio, se entiende que tiene un objetivo extrafiscal. En la regulación de las actividades del comercio exterior, principalmente a la importación, es donde se manifiesta en abundancia el aspecto extrafiscal de las contribuciones (^{Giannini, 1957}, 145-147).

El Estado tiene como facultad privativa imponer tributos a las mercancías que se introducen o extraen de territorio nacional, reglamentar en todo momento, inclusive prohibir, por diversos motivos, la circulación de bienes en nuestro país. En ese sentido, el Presidente de la República puede ser facultado por el Congreso de la Unión cuando lo considere urgente, para regular el comercio exterior, la economía nacional, la estabilidad de la producción nacional, entre otros, aumentar, disminuir o suprimir las tarifas de importación, así mismo, para restrinjir o prohibir importar o exportar ciertas mercancías ²⁰ (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente 2014, artículo 131, 124). Así, en cuanto a los fundamentos y finalidades de los tributos aduaneros, pueden ser de orden económico ²¹ , jurídico y social (^{De Juano, 1969}, 225-227).

En su aspecto social, el derecho positivo contempla como presupuesto de excepción del pago de las contribuciones a las destinadas para fines culturales, enseñanza, salud pública o servicio social (Ley Aduanera vigente 2014, artículo 61).

En su aspecto económico el Estado puede regular tasas preferenciales, negociando en Tratados Comerciales Internacionales, tasas del Impuesto General de Importación menores a las Generales (Ley de Comercio Exterior, artículo 14, vigente al 2014), para estimular la dinámica de la economía nacional ²² . Solo el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte representa en aproximadamente 90 mil millones de pesos el valor del comercio (http://www.economia.gob.mx/files/Declaracion_CLC_cd_%20Mexico_11.pdf, enero 30, 2014, 2). Ello supone ingresos considerables para las empresas exportadoras, y en consecuencia, posible base gravable del Impuesto Sobre la Renta. Asímismo, la protección de la planta productiva nacional se realiza al mantener la tasa general del Impuesto General de Importación para aquellos países con los que no se tiene Tratado Comercial (Ley de Comercio Exterior, artículo 14, vigente al 2014). Es claro entonces, que el aspecto económico persigue como fin extrafiscal el regular, para proteger, la estabilidad de la planta productiva nacional ²³ .

Así, el impuesto general de importación es usado por el Estado como instrumento de política económica; ha quedado claro que su relevancia en cuanto a los ingresos es baja, sin embargo, comparten doble finalidad (^{Pardo Carrero 2010}, 141-153), permitir concretar compromisos de Derecho Internacional Público, así como la función social del Estado, vía protección regulación de la introducción o extracción de mercancías de territorio nacional para beneficio del país. El gran conflico surge al querer encontrar el equilibrio entre ambos fines, pues es imposible observar al negociar un Tratado las complicaciones de su ejecución, de ahí la relevancia del aspecto extrafiscal ²⁴ del impuesto general de importación para las finanzas públicas del Estado.

VI. Conclusiones