Pequeños sistemas de agua potable: entre la autogestión y el manejo municipal en el Estado de Hidalgo, México

 

Small drinking water systems: between self-management and municipal management in the state of Hidalgo, México

 

Emmanuel Galindo-Escamilla¹ y Jacinta Palerm-Viqueira²

 

¹ Postgrado en Antropología CIESAS-DF. 14000. Tlalpan, D.F. México. (galindoesc@yahoo.com.mx).

² Estudios del Desarrollo Rural. Campus Montecillo. Colegio de Postgraduados. 56230. Montecillo, Estado de México (jpalerm@colpos.mx)

 

Resumen

La presencia de comisiones municipales u organismos operadores desconcentrados en un municipio parece ser la constante en la gestión del agua para uso doméstico en los municipios del estado de Hidalgo, pero, como se señala más adelante, también existen instituciones creadas y administradas por los propios usuarios. Este ensayo tiene como objetivos documentar algunos conflictos que se han dado entre las instituciones comunitarias autogestivas y el municipio por la administración de sistemas de agua potable, y presentar su discusión teórica sobre la capacidad de los usuarios para gestionar los sistemas hidráulicos con que se abastecen de agua. La información recabada proporciona elementos para debatir sobre la pertinencia de los pequeños sistemas manejados por los usuarios en comparación con una administración centralizada y burocrática. En el caso particular del estado de Hidalgo, la descentralización de los sistemas de agua potable ha creado burocracias locales, que debilitan las instituciones comunitarias creadas por los usuarios.

Palabras clave: Administración de sistemas de riego, autogestión, burocracia hidráulica, conflicto en la gestión del agua, descentralización del agua.

 

Abstract

The presence of municipal commissions or decentralized operating organisms in a municipality seems to be a constant in water management for domestic use in the municipalities of the state of Hidalgo, but, as will be shown later, there are also institutions created and administered by users themselves. This essay has as objectives to document some conflicts that have arisen between self-managing community institutions and municipalities over administration of drinking water systems, and to present the theoretical discussion over the capacity of users to manage hydraulic systems they use for water supply. The information gathered provides elements for debate over the pertinence of small systems managed by users in comparison with a centralized and bureaucratic administration. In the particular case of the state of Hidalgo, decentralization of drinking water systems has created local bureaucracies which weaken the community institutions created by the users.

Key words: Irrigation system administration, self-management, hydraulic bureaucracy, conflicts in water management, water decentralization.

 

Introducción

Con la entrega de los sistemas de agua potable por parte del gobierno federal a las entidades federativas, en el año 1982, se inicia en México la llamada descentralización del manejo del agua para uso doméstico o potable. Posteriormente, con las atribuciones otorgadas al municipio a través de la reforma al artículo 115 constitucional, los municipios reciben facultades para construir, operar y administrar sistemas de agua potable y alcantarillado bajo la premisa de que el manejo local permitirá la eficiencia financiera en la operación de dichos sistemas. Además del municipio, con la Ley de Aguas Nacionales de 1992 y su reforma en 2004, la iniciativa privada también participa en la gestión del agua para uso doméstico.

La participación de comisiones municipales y de la iniciativa privada en la operación de sistemas de agua potable conduce a preguntar, para los casos en donde existe, ¿qué pasa con los pequeños sistemas y las instituciones comunitarias creadas para el abasto de agua. Con la revisión hemerográfica de los principales diarios locales del estado de Hidalgo, se documenta la existencia de pequeños sistemas de agua potable gestionados por los usuarios y el proceso de municipalización que algunos enfrentan. De esta revisión se puede plantear que, al menos para los casos expuestos, la municipalización del agua potable o la creación de organismos operadores crea conflicto con las instituciones comunitarias; instituciones de las cuales se desconoce su funcionamiento técnico y social, su permanencia en el tiempo, su eficiencia para el manejo del agua, y el número de sistemas gestionados por los mismos usuarios. Lo anterior lleva a plantear el estudio sistematizado de estas instituciones y los arreglos sociales que hacen posible la permanencia en el tiempo de dichas instituciones.

 

Del manejo centralizado a la participación del municipio. la iniciativa privada y los usuarios en la gestión del agua

El proceso de centralización o federalización del manejo de las aguas superficiales y subterráneas, (Herrera y Lasso, 1919; Aboites, 1998), cubre un periodo que va de 1888 a 1946, cuando en México el gobierno central, a través del ejecutivo federal, se convierte en la autoridad máxima en materia de aguas. Esta centralización o federalización del agua no fue del todo tersa, menos aún cuando los municipios, los estados de la federación, las comunidades, y empresarios locales poseían una tradición en el manejo del agua. Algunos casos interesantes de aceptación u oposición a este proceso de federalización del agua los documentan Suárez (1997), Aboites, et al., (2000), Aboites y Estrada (2004).

Respecto al papel del gobierno federal y sus instituciones en la gestión del agua potable, Pineda (1998: 87) menciona que en México, hasta 1976, la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado (DGAPA), dependiente de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) se encargaba de planear, programar y operar la infraestructura hidráulica y señala que, "... para la operación de dichos sistemas se contaba, a nivel local, con las Juntas Federales de Agua Potable, así como con otras formas de administración local. Estas juntas daban participación a representantes de los gobiernos locales y a miembros de la comunidad, pero eran dirigidas básicamente por funcionarios y representantes de la SRH... En 1976 la Dirección General de Operación de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado (DGOSAPA) contaba con 34 jefaturas regionales de operación que supervisaban y participaban activamente en 873 juntas federales y administraciones, 146 comités municipales y 37 comités administradores."

Esta federalización o centralización de las aguas llegó a su grado máximo y comienzó su retroceso en 1989 con la creación de la Comisión Nacional del Agua. Como señalan Martínez (1998) y Díaz (2006), un producto de las crisis financieras de las décadas de 1970 y 1980 en México fue el retroceso en las políticas centralistas y su institucionalización, ya que el gobierno central se ve imposibilitado para soportar el costo de una enorme burocracia, por tanto, en materia de agua potable y dentro del marco del nuevo federalismo se plantea la descentralización y desconcentración de recursos, atribuciones, y responsabilidades hacia los estados y municipios.

Con el Acuerdo Presidencial del 5 de noviembre de 1980 se hace oficial la entrega por parte del gobierno federal, a los estados o ayuntamientos, de "..todos los sistemas de agua potable y alcantarillado que administra y opera directamente la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, o a través de los organismos creados para ese efecto, incluyéndose dentro de esta entrega los saldos de caja y bancos, equipo e instalaciones, así como los bienes muebles e inmuebles que integran los sistemas. Que en virtud que uno de los problemas más serios que confrontan actualmente los sistemas de agua potable y alcantarillado es el relativo a la falta de recursos para su operación, debido, entre otras razones, al manejo aislado y sin sujeción a políticas comunes para su administración." (SAHOP, 1982:12)

Para Dávila-Poblete (2006:49) la descentralización de los servicios del agua es parte del modelo económico neoliberal y señala que bajo este modelo, "...los gobiernos de los países en vías de desarrollo deben aplicar medidas de ajuste estructural basadas en la descentralización, privatización y la desregulación de los sectores tradicionalmente dirigidos por el Estado-Nación (como los servicios de agua potable y alcantarillado, salud, educación, entre otros). Esto implicó la creación de varias estrategias que permitieron el cambio de una gestión centralizada del agua a otra descentralizada."

Bajo estas circunstancias, y después de un periodo de más de cien años en que el gobierno central y sus instituciones en turno tomaban decisiones, planificaban, construían y administraban sistemas hidráulicos, en la última década del siglo pasado el gobierno central deja la gestión del agua para uso doméstico y urbano en manos de los entidades federativas, los municipios y la iniciativa privada.

Con la entrada en vigor de la Ley de Aguas Nacionales (1992) los municipios reciben el control total de los sistemas de agua potable que ya existían en el territorio de su jurisdicción, y también la facultad de construir, administrar y operar nuevos sistemas para el abasto de agua potable y el alcantarillado. Por tanto, aparecen las comisiones municipales para la gestión del agua potable y los organismos operadores dependientes o desconcentrados del gobierno estatal o los municipios. Aun cuando se transfieren los sistemas y las facultades para la gestión de éstos, la propiedad del agua sigue siendo de la Nación, por lo que el acceso, uso y explotación de las aguas nacionales es sólo a través de asignación o concesión, las cuales otorga el ejecutivo federal a través de la Comisión Nacional del Agua, quien tiene la facultad de renovar o cancelar dichos derechos.

Las comunidades y organismos operadores en el nuevo contexto

Con la Ley de Aguas (DOF, 1992) las comunidades, los ejidos, las sociedades, e incluso los individuos pueden obtener derechos de agua en tanto sean personas físicas o morales; es decir, mientras tengan una personalidad jurídica y patrimonio propio. En esta ley se reconocen dos formas para obtener derechos de agua para uso doméstico y urbano: la concesión y la asignación, la primera para personas físicas y morales, y la segunda para dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal. (Capítulo II, Artículo 20).

Comunidades y ejidos

La ley de 1992 define, en su Título Primero Capítulo Único, que personas físicas o morales son ".los individuos, los ejidos, las comunidades, las sociedades y las demás instituciones a las que la ley reconozca personalidad jurídica, con las modalidades y limitaciones que establezca la misma." (CNA, 1994:12).

En su artículo 18, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 reconoce la organización y participación de los usuarios, pero únicamente al constituirse como personas morales: el texto señala que ".los usuarios pondrán explotar, usar o aprovechar el agua directamente o a través de la forma de organización que mejor les convenga, para lo cual se podrán constituir en algunas de las personas morales reconocidas en la legislación vigente." (CNA, 1994:89).

A pesar de la posibilidad de los ejidos y comunidades para obtener o confirmar sus derechos de aguas; los organismos operadores, municipales, desconcentrados del municipio o privados, son la punta de lanza de la descentralización del manejo del agua para consumo humano. Como señala Pineda (2002:41), la principal característica del actual modelo de transferencia del sector agua potable es que se dirige a la consolidación de "organismos operadores autónomos y manejados como empresas".

Esta visión mercantil, de eficiencia financiera y obtención de utilidades que predomina en el nuevo contexto de la gestión del agua choca con los mecanismos comunitarios de reciprocidad como la ayuda mutua, el tequio, o los cargos honoríficos; arreglos sociales característicos de comunidades campesinas e indígenas bajo los cuales no es difícil suponer que se han estructurado las instituciones que garantizan el abasto de agua en comunidades campesinas e indígenas.

Respecto al conflicto entre los comités de usuarios y las nuevas instituciones para la gestión del agua para uso doméstico, Davila-Poblete (2006:199) sostiene que "la descentralización de los sistemas de agua potable no se instaura en lugares carentes de organización para el manejo local del agua, por el contrario. Ya sea en las ciudades, localidades o comunidades. Las instituciones gubernamentales se encuentran por lo general fuertemente cuestionadas e incluso enfrentan -cada vez más- resistencias o rechazos a las políticas que plantean." Y resalta que la diversidad de instituciones para el abasto de agua y sus particulares formas asociativas ".con sus respectivos sistemas de cargos (organizaciones peculiares del lugar como los organismos sectoriales, juntas, consejos, comités de agua u otros), no son un bloque homogéneo ni están en una situación pasiva ante las políticas establecidas sino, por el contrario, buscan acuerdos entre ellos e incidir en la toma de decisiones mediante el diseño de mecanismos que canalicen sus solicitudes y expresen sus necesidades a las instancias encargadas del sector.

Organismos operadores

La participación de los organismos operadores en la gestión del agua para uso público urbano se establece en el artículo 82 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales de 1992, y dice que la Comisión podrá otorgar:

I. La asignación de agua a organismos o entidades paraestatales o paramunicipales que administren los sistemas de agua potable y alcantarillado de los municipios, así como de las zonas conurbadas o intermunicipales.

II. La concesión de agua para servicio público urbano a ejidos, comunidades, organizaciones de colonos, o usuarios que administren sistemas de agua potable y alcantarillado, y

III. La concesión de agua para empresas que administren fraccionamientos. (CNA, 1994:115).

Si bien en la ley de 1992 y su reglamento se reconoce la participación de las comunidades, ejidos, organizaciones de colonos o usuarios, en tanto sean personas morales, con las modificaciones de 2004 a la Ley de Aguas Nacionales la figura de los organismos operadores aparece como uno de los mecanismos que permiten el nuevo federalismo en materia de agua potable, y se convierten en el principal instrumento de la descentralización para alcanzar la autonomía e independencia financiera. En el artículo 102 se otorgan facilidades a la inversión privada y social para alcanzar dichos objetivos. El texto el artículo señala que, "...para lograr la promoción y fomento de la participación de los particulares en el financiamiento, construcción y operación de infraestructura hidráulica federal, así como en la prestación de los servicios respectivos, la Comisión podrá:

I. Celebrar con particulares contratos de obra pública y servicios con la modalidad de inversión recuperable, para la construcción, equipamiento y operación de infraestructura hidráulica, pudiendo quedar a cargo de una empresa o grupo de estas la responsabilidad integral de la obra y su operación, bajo las disposiciones que dicte la Autoridad en la materia y en los términos de los reglamentos de la presente Ley;

II. Otorgar concesión total o parcial para operar, conservar, mantener, rehabilitar y ampliar la infraestructura hidráulica construida por el Gobierno Federal y la prestación de los servicios respectivos, y

III. Otorgar concesión total o parcial para construir, equipar y operar la infraestructura hidráulica federal y para prestar el servicio respectivo. (DOF, 29-04-2004:81).

Con estas modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales, bajo la figura de organismo operador, la inversión privada, más que la social, está facultada para operar sistemas de agua potable y otros servicios como el drenaje y alcantarillado.

La participación de la iniciativa privada en el abasto de agua para uso doméstico y urbano en algunas ciudades de México ya ha sido documentada. Tobón de Garza (2006) reseña cómo, a partir de 2001, la transnacional Aguas de Barcelona obtuvo un contrato para administrar el servicio de agua potable a la ciudad de Saltillo, y también que en seis ciudades mexicanas se han dado tres modalidades de participación de los organismos operadores para el abasto de agua potable: contratos de servicios en la Ciudad de México y Puebla, concesiones en Aguascalientes y Navojoa, y empresas mixtas en Saltillo. La privatización del servicio de agua potable en la ciudad de Navojoa la documenta Pineda (2000); el caso del municipio de Aguascalientes lo aborda Caldera (2006) quien enumera los tres periodos por los que ha pasado el sistema que los abastece de agua potable.

 

Infraestructura hidráulica, instituciones y arreglos sociales para la gestión del agua: los aportes del regadío

La relación entre la construcción de infraestructura hidráulica y el manejo del agua (control, transporte, distribución, uso) así como entre las instituciones y arreglos sociales que surgen para garantizar que estas tareas se realicen, ha sido estudiada y documentada principalmente para el regadío a partir de la hipótesis hidráulica de Wittfogel (1957).

En México la tradición en la investigación de sistemas de riego ha tenido dos momentos: en el primero, en el que cual se demuestra la validez de la hipótesis hidráulica, Palerm y Wolf (1972) prueban la existencia de sistemas de regadío prehispánicos y documentan, para el caso del Acolhucan - cuyo centro político era el actual municipio de Texcoco en el estado de México- la relación entre el regadío y el surgimiento de sociedades complejas. El segundo momento aborda y documenta la presencia del pequeño riego o hidroagricultura, como lo denomina Wittfogel (1996), y se concentra en el estudio de la capacidad de los usuarios para administrar y operar sistemas de riego y la autogestión de los regantes. Algunos casos de sistemas de riego operados por usuarios se pueden consultar en la obra Antología sobre pequeño riego (Martínez y Palerm, 1997; Palerm y Martínez, 2000; Palerm, 2002).

Tareas presentes en la gestión de sistemas hidráulicos

Uno de los principales aportes de los estudiosos del regadío contemporáneo es identificar las dos componentes o implicaciones que intervienen para el manejo del agua que se emplea en el riego: la técnica, que se refiere a la infraestructura física que permite el control, transporte y distribución del agua, y la social que aborda los acuerdos, reglamentos, acciones e instituciones que hacen posible mantener en operación el sistema hidráulico.

Para estudiar sistemas de riego en el plano metodológico Mass y Anderson (1978), Kelly (1983) y Hunt (1988) señalan que en casi todos los sistemas hidráulicos están presentes ciertas tareas para garantizar el abasto de agua: la construcción de la infraestructura física, el mantenimiento, rehabilitación, la distribución del agua, y la resolución de conflictos, y recomiendan poner atención a quién, cuándo y cómo se realizan éstas tareas, que han denominado siempre presentes. A estos aportes se le suma la propuesta metodológica del estudio del pequeño riego a partir de la presencia o participación del Estado en los distintos niveles del sistema físico, o en la operación/administración del mismo; es decir, la posibilidad de que existan sistemas en donde participan tanto usuarios del sistema (regantes) como el Estado (Palerm et al., 2000). Otra innovación metodológica de estos autores es el estudio de sistemas multicomunitarios a través de los niveles administrativos u organizativos del regadío, propuesta que posibilita estudiar sistemas que rebasan los límites territoriales de una comunidad y que es útil para identificar los distintos cargos y funciones en la medida en que se pasa de un nivel a otro: comunitario o multicomunitario, canal principal o canal secundario, asamblea comunitaria o asamblea multicomunitaria.

Sistemas hidráulicos, su tamaño, gobierno y administración

Respecto a la relación entre la respuesta técnica, el tamaño del sistema y la organización social en el abasto de agua para riego -el tipo de proyecto emprendido-Vaidyanathan (1985) señala que parte de la respuesta o elección es social, y que ésta decisión se ve influenciada por el estado de la tecnología y las condiciones geográficas y socioeconómicas presentes. Sengupta (1991) subraya la posibilidad de encontrar la misma respuesta técnica manejada de maneras distintas, y respecto al manejo propone conocer los límites de la organización: si son obras pequeñas y dispersas resulta más cara una administración de tipo centralizada o burocrática o, por el contrario, si son obras grandes y están en manos de los regantes, éstos necesitan contratar personal de tiempo completo, por lo que el sistema se burocratiza y se requiere contratar personal técnico de alto nivel.

Para definir la presencia o no de burocracia en manejo de un sistema de riego, Palerm (2005:3) señala que además de la tipología dicotómica Estado/Regantes, es necesario diferenciar entre gobierno o autoridad y la administración en los sistemas hidráulicos porque "...hay casos de autogobierno en que los regantes mismos realizan todas las tareas. Otros en que la administración se encuentra a cargo de personal contratado. Hay casos de administración burocrática tecnocrática en sistemas con distintos loci de autoridad (Estado/regantes)." De lo anterior, observar quien administra y vigila la ejecución de las tareas siempre presentes, es una propuesta útil porque si bien la autoridad y gobierno de sistemas de riego, el locus, pueden estar a cargo de los regantes o del Estado, la administración y operación puede recaer en un cuerpo de especialistas contratados por cualquiera de ellos.

Para casos en México y Centroamérica Palerm (2005:5) identifica diferencias entre autoridad/gobierno y administración de sistemas de riego, e indica que en distritos de riego antes administrados por el Estado y transferidos a los regantes, "...la operación del sistema o partes de él... está en manos de las mísmas personas o tipos de individuos que lo manejaban antes de la transferencia: ingenieros especialistas en irrigación (como gerentes técnicos), canaleros -capacitados por la Comisión Nacional del Agua (CNA)- aunque éste personal es ahora contratado y pagado por la Asociación de Usuarios. Es decir, encontramos un cambio en el locus de autoridad (governance), pero no en el tipo de personal ni en la organización burocrática para realizar las tareas fundamentales que demanda el sistema de riego."

 

Materiales y Métodos

Para documentar el cambio legal e institucional en la gestión del agua potable se revisaron leyes y reglamentos en materia de aguas, de manera especial la relación entre la reforma al artículo 115 constitucional y la Ley de Aguas Nacionales de 1992 con sus reformas de 2004. La presencia de pequeños sistemas de agua potable administrados por los comités de usuarios se pudo identificar con la revisión de diarios locales, principalmente los de circulación estatal como El Sol de Hidalgo, Milenio Hidalgo, Plaza Juárez, y Síntesis. La información de comisiones municipales e intermunicipales del estado de Hidalgo para la gestión del agua se obtuvo de la página oficial del gobierno del estado, de manera particular, en el espacio de la Secretaria de Obras Públicas Comunicaciones Transportes y Asentamientos (http://s-obraspublicas.hidalgo.gob.mx), la que tiene dentro de su estructura orgánica, como organismos descentralizados, a la Comisión Estatal del Agua y Alcantarillado (CEAA), la Comisión de Agua y Alcantarillado de Sistemas Intermunicipales (CASSIM) y la Comisión de Agua del Sistema Valle del Mezquital (CASVAM).

 

Resultados y Discusión

Pequeños sistemas para el abasto de agua potable: una tipología

La revisión documental permitió concluir que la transferencia de la gestión del agua potable, tanto en zonas rurales como en las ciudades, es cuestionada por los usuarios, así como también da cuenta de la presencia de instituciones comunitarias para la gestión del agua tanto en poblados rurales como en ciudades; la periferia de la Ciudad de México y la de Morelia son ejemplos de la presencia de estas instituciones. De acuerdo con su ubicación espacial y la densidad poblacional en donde se encuentran, con la información encontrada es posible delinear una tipología de los pequeños sistemas para abasto de agua potable que son manejados por los mismos usuarios: éstos se pueden clasificar como urbanos y rurales.

Pequeños sistemas urbanos

Un ejemplo de sistemas de agua potable localizados en zonas urbanas y que son administrado por los usuarios lo documenta Ávila (2002), quien hace un recuento de las etapas por las que pasan las Colonias Unidas del Sur de Morelia, CUS, para obtener y después operar un sistema de agua potable para el abasto de nueve colonias populares.

También se ha registrado la presencia de pequeños sistemas de agua potable en barrios o pueblos absorbidos por la urbanización, como lo ilustra el caso de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Calderón (2005) identifica para Ecatepec, municipio conurbado al Distrito Federal, la presencia de ocho sistemas de agua potable que se gestionan de manera independiente al Sistema Municipal de Agua Potable, y reporta información para cinco de ellos. Los sistemas son: Santo Tomás Chiconautla (1 100 usuarios y tres pozos para su abasto de agua), Santa Clara Coatitla (5 000 usuarios y dos pozos), Santa María Tulpetlac (no informó del número de usuarios, dos pozos para abasto de agua) Santa María Chiconautla (15 000 usuarios, un pozo), San Isidro Atlahutenco (1 000 usuarios, un pozo); todos con su respectivo comité de administración elegido por los usuarios.

En el mismo documento (Calderón, 2005) se hace la cronología del intento del Alcalde municiapal de Tecamác, en el estado de México, para que pasaran a ser propiedad del municipio los cinco pozos y la infraestructura hidráulica propiedad del Comité de Aguas del Centro de Tecamác; proceso que se evitó por la conformación y oposición de los usuarios agrupados en el denominado Frente del Pueblo en Defensa del Agua.

Pequeños sistemas rurales

Además de los ya célebres casos de las mujeres Mazahuas en el estado de México y la participación de las comunidades indígenas en la lucha por el agua en La Paz, Bolivia (La Jornada, 2006), el libro Voces del Agua: Privatización o Gestión Colectiva (Barreda y Vera, 2006) presenta una compilación de testimonios de distintos países y de diferentes actores sociales en torno al agua; testimonios que permiten comprender e identificar la privatización silenciosa del recurso. En la obra se puede apreciar en su magnitud el papel de las comunidades campesinas e indígenas en el manejo de sus territorios y de sus recursos, principalmente el agua, y también las presiones que éstas tienen tanto de autoridades municipales o estatales como de empresas locales o transnacionales con respecto a los derechos de propiedad de sus fuentes de abasto de agua.

La presencia de algunos sistemas comunitarios de agua potable en poblados rurales la han documentado: McMillan (2001) para La Purificación Tepetitla, municipio de Texcoco en el estado de México, comunidad que desde 1960 administra su pozo de agua; Galindo-Escamilla (2007) para la comunidad Santamaría Tecajete en Zempoala Hidalgo, en donde los usuarios han formado un comité para la administración de los manantiales con que se abastecen de agua y la red de tuberia para su distribución domiciliaria; Aguilar et al. (2001) para el estado de Guerrero, y Ávila (1996) para algunas comunidades de la región purépecha del estado de Michoacán.

 

Comisiones municipales versus comités comunitarios para la gestión del agua en el Estado de Hidalgo

El proceso de descentralización del manejo del agua potable en el estado de Hidalgo tiene la paradoja de que, mientras para la ciudad capital y nueve municipios más se crea una organismo operador, para el resto de municipios, en detrimento de las instituciones comunitarias se fomenta la creación de comisiones municipales. Hasta agosto de 2007 en la página oficial del gobierno del estado se tienen registradas dos comisiones intermunicipales y 22 comisiones municipales para el abasto de agua potable a igual número de municipios del total de 84 que conforman la entidad (Cuadro 1).

El abasto de agua en la ciudad capital

El organismo creado para el abasto de agua potable a la zona urbana de Pachuca es la Comisión de Agua Alcantarillado y Sistemas Intermunicipales (CAASIM). Esta comisión es un organismo descentralizado del gobierno del estado de Hidalgo y en la actual administración estatal está en la estructura orgánica de la Secretaria de Obras Públicas Comunicaciones y Transportes. En los últimos años este organismo ha expandido su ámbito de acción y en la actualidad tiene a su cargo el abasto de agua entubada a 120 mil usuarios distribuidos en un total de diez municipios. (http://s-obraspublicas.hidalgo.gob.mx). A más de diez años de operación, ni la autonomía financiera ni la administrativa se han logrado para este organismo operador. En el primer caso por los adeudos contraídos tanto con la Secretaría de Hacienda como con la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, los cuales llegaron a 300 millones de pesos (La Jornada, 06/01/2006); y en el segundo, por estar dentro de la estructura administrativa de la Secretaria de Obras Públicas Comunicaciones y Transportes.

Autogestión en el Valle del Mezquital

En la totalidad de municipios que integran esta región del estado de Hidalgo se han creado comisiones municipales, por lo que la centralización municipal del manejo del agua ha creado conflictos con algunos comités de usuarios. Ya para 1991, la Asociación Civil Servicios de Educación de Adultos mencionaba que en 13 comunidades del Valle del Mezquital se tenían proyectos comunitarios cuyo objetivo era: "conseguir o recuperar el agua potable que se había perdido por granjas, industrias, establos, casas de vacaciones, etcétera, mediante sistemas autogestivos... los trabajos de construcción de tanques y colocación de tubería se han hecho en faenas." (SEA-AC, 1991:305).

Los casos reportados en diarios locales para algunos municipios del Valle del Mezquital permiten identificar la presencia de comunidades que manejan sus propios sistemas de agua potable, y su relación con las comisiones municipales. El conflicto que se presenta entre asociaciones de usuarios y organismos operadores municipales lo ilustran los casos de El Arenal y Tula: dos diarios locales hacen la crónica de cada uno de estos.

Milenio Hidalgo (10/03/2006) reporta que. "Con un llamado al Gobernador a que ponga un alto a las arbitrariedades ejercidas por la Diputada Local y el Alcalde, 200 vecinos de San José Tepenené, en el Arenal, abrieron cauce ayer a un pozo comunal de agua potable, como lo anunciaron el miércoles por la tarde. Florentino Peña, comisariado ejidal, señaló que la apertura del pozo constituye una forma de probar el suministro del servicio... En los próximos días montarán guardias vecinales en la obra para evitar que el gobierno municipal los sorprenda. A fin de nombrar a un comité que se encargue de la administración del pozo, Peña confirmó que el sábado se desarrollará una asamblea general."

Para el municipio de Tula, el diario Síntesis (23/09/ 2006) reporta que. "Vecinos y ejidatarios de la colonia El Llano Segunda Sección se disputan el control de un pozo de agua potable en esta localidad, según los ejidatarios el pozo les pertenece. En tanto que los colonos aseguran que el predio donde se ubica la obra es propiedad vecinal. la disputa se inició con su construcción hace tres años, sin embargo el contratista no dió cumplimiento a la entrega de la obra, por lo que el Coordinador Regional reactivó el proyecto y el día de ayer por la mañana el pozo fue puesto en marcha resultando positivas las maniobras de arranque logrando un aforo de 40 litros por segundo. Heriberta Montoya, tesorera del Comité Independiente del Pozo, manifestó que los vecinos tendrán que ponerse de acuerdo en el sentido de aprobar que el mismo comité independiente administre el pozo o se apruebe uno de carácter mixto donde pueda existir igual representación, tanto por parte de los campesinos como de los colonos, sin embargo rechazó enérgicamente que el organismo operador de agua potable del municipio, CAPYAT, maneje el pozo y les vaya a quitar el control sobre éste. Por su parte el comisariado ejidal señaló que la asamblea es la única facultada para ordenar de qué manera se administre el pozo. el líder aceptó que hay dos propuestas antes citadas para su administración, pero sigue pendiente dicha resolución, a pesar del conflicto el comisariado descartó la posibilidad de conflictos entre vecinos. A pesar de la incertidumbre el presidente del comité aseguró que el pozo no será entregado al organismo operador de Tula. Por su parte el Director de CAPYAT, reconoció que el pozo es ejidal y en ningún momento el organismo quiere adueñarse de éste sin la aprobación del ejido."

El desconocimiento y absorción de una institución comunitaria por parte del organismo operador del municipio de Ixmiquilpan se relata en el diario Milenio Hidalgo (07/09/2006). "Después de que una comisión vecinal de la localidad El Fitzhi luchó durante dos años para obtener la autonomía de su sistema de agua potable, y luego tomó la administración por corto tiempo, se oficializó que la red será devuelta a la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado Municipal (CAPASMIH), informó Arturo Vargas, integrante de la junta de gobierno del organismo. resaltó que algunos colonos se resistieron al traspaso del sistema; sin embargo, precisó que ya se firmó el acta de entrega-recepción del organismo operador."

Para el municipio de San Salvador, el diario Sol de Hidalgo (04/01/2008) reporta que, "Diputados locales analizan la solicitud de juicio político contra el alcalde. quien es señalado de usurpar funciones. el Director General del sistema de agua potable de San Miguel Acambay señaló que el presidente municipal se inmiscuye en el órgano de gobierno del mismo, cuando es autónomo. se descentralizó el 2 de febrero de 2005 por decreto del Cabildo, y ahora el presidente pretende regresarlo, no al Ayuntamiento, pero si a otro organismo operador."

Los diarios también indican casos de enfrentamientos entre comunidades por el control de alguna fuente de agua. En su edición local el diario Milenio Hidalgo (03/ 12/2006) informa: "La mañana de ayer ocurrió un nuevo enfrentamiento por la posesión de un pozo de agua potable entre los pobladores de la comunidad Aljibes, en Tecozautla. El incidente comenzó cerca de las once horas, durante una asamblea vecinal; el saldo, un muerto y dos heridos. la balacera se suscitó en las inmediaciones de la localidad Aljibes, cuando 80 pobladores de ambos bandos, tanto de las comunidades Aljibes y Nuevo Aljibes, participaban en una reunión común, donde negociaban acciones para la posible tecnificación y equipamiento del pozo en disputa, problema considerado añejo por las autoridades municipales y estatales."

Autogestión en los Llanos de Apan

Al sureste del estado de Hidalgo se ubica la región denominada Llanos de Apan. En tres municipios de esta región CAASIM tiene a su cargo el abasto de agua entubada. Para los Llanos de Apan se destaca la presencia de la junta de agua potable de Santa María Tecajete, comunidad que gestiona un manantial para abastecerse de agua para consumo humano cuando menos desde la década de 1930.

La revisión de diarios de circulación local permitió identificar en una localidad comunidad perteneciente al municipio de Apan, la presencia de un comité comunitario para el abasto de agua potable. Milenio Hidalgo (10/11/2006) publica que "Producto de un adeudo que mantiene la administración del pozo local con la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (LFC), hoy se cumplen dos semanas de permanecer suspendido el suministro de agua potable en la comunidad Lázaro Cárdenas, Municipio de Apan. El pozo lo administran los pobladores a través del comité de agua potable. a decir de Genaro Márquez, miembro del comité, el adeudo llegó a 107 mil pesos por culpa de los vecinos morosos. Márquez explicó que la administración municipal no ha brindado auxilio a los habitantes de Lázaro Cárdenas para superar el lío. Como es un pozo comunitario, es problema nuestro (.) pero no todos quieren pagar".

Para Zempoala, otro municipio de esta región, el diario Síntesis (08/01/2007) señala la posibilidad de que un organismo independiente pueda operar el sistema de agua potable: "El servicio de agua potable que dota el ayuntamiento en 14 comunidades de la región podría pasar a manos de un organismo operador independiente, proyecto que los integrantes de la Asamblea tendrán que definir en el presente año, toda vez que con ello se eficientará el gasto municipal. El alcalde aclaró que dicho órgano no dependerá de CAASIM. El edil precisó que tan sólo para el ayuntamiento el bombeo para llevar el líquido a familias de las 14 comunidades representa una erogación de un millón 500 mil pesos cada 10 meses. si existe el organismo dedicado a suministrar el agua potable a la población tendrán que hacer los pagos correspondientes porque de ellos mismos dependerá tener el servicio o no, no como sucede ahora, que como saben que la presidencia municipal resuelve los problemas dejan de pagar por varios meses y siguen teniendo el servicio, apuntó."

Autogestión en el Valle de Tulancingo

Para cuatro municipios que integran este valle (Cuautepec, Huasca, Santiago Tulantepec y Tulancingo) se tienen registrados organismos municipales para la gestión del agua potable. El caso de la localidad Estación de Apulco, en el municipio de Metepec Hidalgo, es ejemplo de los conflictos añejos entre comunidades y particulares por el control del agua.

El periódico Síntesis (27/02/2007) reporta que "...comuneros de Estación de Apulco piden que los integrantes del grupo Fundición de Apulco entregue el tubo metálico de cuatro pulgadas que utiliza desde hace 30 años para robarse y tirar el agua. el delegado de Estación de Apulco argumentó que utilizan el líquido para mover su maquinaria, criar pescado y embotellar el agua que venden desde hace seis años. José Espiridión, representante del Grupo de Protección del Sistema de Agua Potable de la Estación de Apulco, y Secretario del Comité de Agua, señaló que este robo es encubierto por el extitular de la Gerencia Estatal de la Comisión Nacional del Agua en Pachuca. Añadió que teme por la integridad física de quienes pelean por la posesión de este sistema de agua, porque los integrantes del grupo Fundición de Apulco los han amenazado. Apuntó que ésta roba y tira aproximadamente un millón 400 mil metros cúbicos anuales de agua."

 

La eficiencia técnica, social y económica de los pequeños sistemas de agua potable: una tarea pendiente

Con la información presentada se puede suponer, con algunas reservas, que si bien en las leyes y reglamentos se pugna por la descentralización y participación de los usuarios, en la práctica los gobiernos locales han creado una pequeña burocracia estatal o municipal. Por tanto, la participación de los usuarios en la toma de desiciones y el manejo de los sistemas de agua potable no está presente, ya que son las comisiones municipales o intermunicipales quienes gestionan el abasto de agua.

Más aún, algunos comités autónomos para el manejo de pequeños sistemas de agua potable, comunitarios o multicomunitarios, enfrentan presiones por parte de los ayuntamientos o sus organismos operadores, como se indica con los casos del Estado de Hidalgo, esto último a pesar de que las comunidades tienen la capacidad, y de hecho administran sus propios sistemas.

Los ejemplos de pequeños sistemas rurales y urbanos de agua potable que se incluyen dan margen para someter a debate la capacidad de los organismos operadores de la iniciativa privada y su mercado de agua, considerados como sinónimo de buen servicio y eficiencia (técnica y financiera) en el abasto del agua potable.

Por tanto, en la búsqueda de respuestas al manejo y uso eficiente del agua a nivel local, es necesario volver la vista a las instituciones comunitarias; instituciones que a través de los sistemas de cargos honoríficos es posible que eliminen el costo de una burocracia integrada por especialistas y técnicos para el manejo de pequeños sistemas de agua potable dispersos en los territorios municipales.

Otro elemento que se agrega a la discusión, y que tiene que ver con el reconocimiento por parte del Estado y sus instituciones de la existencia de comités de usuarios para la gestión del agua potable en comunidades rurales y zonas urbanas, es enfatizar que el estudio sistematizado del pequeño riego en México permitió establecer que una superficie de 2.5 millones de hectáreas está bajo esta modalidad de riego, de la cual buena parte es manejado por los mismos usuarios. Entonces queda pendiente la tarea de saber cuántos comités de usuarios manejan sus sistemas de agua para consumo humano, lo cual llevaría a reconocer su presencia y, más importante aún, entender los arreglos sociales que garantizan su permanencia en el tiempo.

Esto último se considera importante ya que, como señalan los estudiosos de las instituciones para el manejo de sistemas hidráulicos, la legislación y las políticas no siempre favorecen las capacidades autogestivas, e indican al menos tres factores que debilitan a este tipo de instituciones: la ausencia o eliminación del reconocimiento jurídico de la autonomía de las organizaciones, la exigencia de re-estructuración, y la substitución parcial o total por una administración burocrática del Estado o pagada por los usuarios (Palerm y Rodríguez, 2006). También enfatizan que no basta con la existencia de instituciones autogestivas para el manejo del agua; su permanencia en el tiempo requiere además del reconocimiento oficial, que el Estado reconozca y respete su autonomía. (Jiménez y Palerm, 2007).

 

Conclusiones

La legislación mexicana, en materia de agua para consumo humano, aparentemente descentraliza pero de hecho en algunos casos se presentan procesos de centralización y formación de burocracias locales.

Existen organizaciones autogestivas para el abasto de agua para consumo humano, las cuales al iniciarse la política de descentralización están en proceso de ser absorbidas por los nuevos organismos operadores creados a partir de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 y sus modificaciones de 2004. Pero cómo indica la oposición en las zonas rurales de estado de Hidalgo, esta absorción se enfrenta a la resistencia de las instituciones comunitarias. Esto último lleva a afirmar que la municipalización de los sistemas de agua potable y la creación de organismo operadores generan tensión y desgaste en los municipios donde ya existían instituciones comunitarias para el abasto de agua.

Para el estudio técnico y social de sistemas de agua potable y las instituciones para su administración, es recomendable retomar los aportes metodológicos del regadío. Principalmente observar quién, cuándo y cómo se realizan las tareas siempres presentes, lo cual ayuda a definir la presencia de autogestión o burocracia en la administración de un sistema hidráulico.

 

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