Artículos

 

El poder de los alcaldes en México: control partidario de los gobiernos locales y desempeño electoral, 1991-2006

 

María Alejandra Armesto*

 

* Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa. Baja California 200, colonia Roma Sur, Delegación Cuauhtémoc, México, D. F., C. P. 06760. Teléfono: (55) 1 102 3 760. Correos electrónicos: alejandra.armesto@gmail.com / aarmesto@correo.cua.uam.mx

 

Recibido en mayo de 2012
Aceptado en septiembre de 2012

 

Resumen

El incremento de la competencia electoral y los procesos de descentralización han tenido consecuencias importantes para la política y los gobiernos subnacionales en México. La literatura sobre estos efectos ha destacado la creciente influencia de los gobernadores en la política local y la nacional. Este artículo contribuye a la discusión sobre el tema atendiendo a un fenómeno ignorado por la literatura: el poder de los alcaldes en la arena electoral. Propone que el control partidario de los gobiernos locales repercute en el desempeño electoral de los partidos. Para poner a prueba esta hipótesis se analizan los resultados electorales desagregados en el ámbito municipal, obtenidos por los tres partidos principales -Acción Nacional, Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática- en todas las votaciones entre 1991 y 2006 en tres estados, que varían en cuanto al partido gobernante y la competencia electoral.

Palabras clave: política subnacional, alcaldes, movilización electoral, democratización, modelos de ecuaciones de estimación generalizada.

 

Abstract

Rising political competition and fiscal decentralization have had important consequences on subnational politics and governments in Mexico. The literature on these consequences has emphasized the growing influence of governors on local and national politics. This article contributes to the debate on the subject by highlighting a phenomenon neglected by recent literature: the power of the mayors in the electoral arena. The article proposes that partisan control of local governments affects parties' electoral performance. In order to test this hypothesis, we analyzed electoral results obtained at the municipal level by the three main parties —PAN, PRI and PRD— in all elections between 1991 and 2006 within three states that vary in terms of governing party and electoral competition.

Key words: subnational politics, mayors, electoral mobilization, democratization, generalized estimation equation models.

 

Introducción

Durante las dos últimas décadas, la política subnacional en México ha experimentado dos procesos de cambio paralelos -una creciente competencia electoral y la descentralización de recursos y funciones a los estados y municipios—, que han resultado en un fortalecimiento de los poderes locales. La literatura sobre el cambio político subnacional en México ha enfatizado la influencia renovada de los gobernadores en las arenas políticas local y federal, sin embargo, ha ignorado la creciente influencia de los alcaldes. El objetivo de este artículo es explorar las fuentes de poder de éstos, en particular en la esfera electoral. En específico, se propone y se muestra que el control partidario de los gobiernos locales tiene efectos importantes sobre el desempeño electoral de los partidos, independientemente del nivel o la rama de gobierno —federal, estatal o local, ejecutiva o legislativa-. Entre los funcionarios políticos, los alcaldes son los actores con mayores capacidades para movilizar al electorado e influir en los resultados obtenidos por sus partidos en las elecciones.

Para explorar la eficacia de los alcaldes como recolectores de votos, y poner a prueba la hipótesis sobre los efectos del control partidario de los gobiernos locales sobre el desempeño electoral de los partidos, se analizan los resultados de los comicios del- Partido Acción Nacional (PAN), Revolucionario Institucional (PRI) y de la Revolución Democrática (PRD)- en Jalisco, Sonora y Zacatecas, entre 1991 y 2006. Los estados seleccionados y el periodo considerado ofrecen variación en términos de competencia electoral, del partido del alcalde y del que rige en el estado. Se ponen a prueba unos modelos de panel; ecuaciones de estimación generalizada (GEE, por sus siglas en inglés), que analizan las habilidades de los alcaldes para movilizar votantes a favor de los candidatos de sus partidos.

El artículo está organizado en tres secciones y las conclusiones. La primera presenta el estado de la discusión acerca de los efectos de la creciente competencia electoral y de la descentralización sobre los poderes locales. En la segunda se argumenta acerca de las fuentes institucionales y fiscales de poder de los alcaldes en la arena electoral. En la tercera se pone a prueba la hipótesis acerca de los efectos del control partidario de los gobiernos locales sobre el desempeño electoral de los partidos. Y en las conclusiones se resume el argumento y los hallazgos, además se proponen nuevas preguntas de investigación, que se desprenden del estudio.

 

La democratización, la descentralización y el fortalecimiento de los poderes locales

Desde 1929 y hasta no hace mucho tiempo, el sistema político mexicano constituyó un régimen autoritario electoral (Schedler 2006). Las elecciones federales o locales, para puestos ejecutivos o legislativos eran regulares, pero en una abrumadora mayoría el triunfador una y otra vez a lo largo y ancho del país era el hegemónico PRI. Cuando en 1989, el candidato del PAN, Ernesto Ruffo Appel, ganó la gubernatura en Baja California, por primera vez el PRI no gobernó todos los estados de la república (Hernández Vicencio y Negrete Mata 2001). A partir de ese momento, de forma paulatina las elecciones comenzaron a ser más competidas, las entidades y municipios regidos por partidos diferentes del PRI se incrementaron con rapidez, y la composición de los congresos locales reflejó mayor pluralidad (Casar y Marván 2002; Cornelius 1999; Hiskey y Canache 2005; Lujambio 1996). Contemporánea a esta creciente democratización, el gobierno federal en México inició un proceso de descentralización del gasto, que trasfirió a los gobiernos subnacionales —municipales y estatales— responsabilidades importantes en la oferta de bienes y servicios públicos locales -agua, electricidad, vivienda, educación, salud, infraestructura social y para el desarrollo (Garman et al. 2001; Rodríguez 1997).

Los estudios sobre las relaciones entre los niveles federal y subnacional de gobierno han enfatizado los efectos de este nuevo contexto, de competencia política y descentralización, sobre el poder de los gobernadores (De Remes 2006). En el campo de la oposición al PRI, desde principios de la década de 1990 y hasta su derrota en la elección presidencial del año 2000, los gobernadores del PAN y PRD ejercieron mayor autonomía en la implementación de políticas públicas con respecto a los lineamientos del ejecutivo federal, y estuvieron en condiciones de demandar y obtener más recursos fiscales desde la federación, que sus contrapartes priistas (Cornelius 1999; Flamand 2006; Mizrahi 1995 y 2003; Rodríguez y Ward 1995; Ward 1998).

A su vez, dentro del PRI, la capacidad de movilización electoral de las organizaciones sectoriales se vio minada desde principios de los años ochenta (Hernández Rodríguez 1991). El declive del apoyo al PRI, en especial en los centros urbanos, y la crítica elección presidencial de 1988 condujeron a una serie de reformas impulsadas a principios de los años noventa por el presidente Carlos Salinas de Gortari y el líder del partido, Luis Donaldo Colosio. Los lineamientos de estas reformas apuntaron a debilitar la influencia de los sectores corporativos y al fortalecimiento de la representación territorial (Hernández Rodríguez 2000; Langston 1996). Después de la elección del año 2000, sin presidente priista que arbitrara dentro del partido, y con la representación de los sectores corporativos debilitada, el poder de los gobernadores priistas adquirió una relevancia renovada (Hernández Rodríguez 2003; 2004). Como consecuencia de estos cambios, se ha argumentado que, entre otras facultades, los gobernadores están en condiciones de diseñar y ejercer los presupuestos de sus estados (Diaz Cayeros 2006), de participar en la selección de candidatos para puestos de elección popular (Rosas y Langston 2011) y de incidir para escoger a los contendientes por puestos electivos (Gibson 2005); todo ello con amplios márgenes de autonomía, con respecto a la federación y a otros poderes locales. En las palabras de un antiguo mandatario priista: "Los gobernadores tienen mandato político, presupuesto y un control indisputable en sus estados. No hay árbitro. En los viejos tiempos, tú como gobernador disfrutabas de cierta autonomía pero había un balance. Hemos entrado en una etapa de enorme autonomía [...] No hay nadie para hacer cumplir los límites, nadie para imponer sanciones".¹

 

El poder de los alcaldes en la arena electoral

Los gobernadores, sin embargo, no son los únicos con poderes renovados en la arena política local. La creciente competencia electoral y la descentralización han convertido también a los alcaldes en actores importantes, en particular en el terreno electoral. Entre los funcionarios gubernamentales, éstos tienen ventajas comparativas que los erigen en los políticos más efectivos en la movilización electoral, derivadas de sus competencias en política pública y su posición con respecto a la ciudadanía; son responsables de proveer servicios públicos básicos, cruciales para el bienestar de los ciudadanos, son percibidos como los más cercanos a ellos y sus electorados están circunscritos geográficamente. A su vez, los alcaldes no sólo serían más efectivos en los esfuerzos de movilización electoral, sino que también tendrían fuertes incentivos para cooperar moviendo votantes a favor de los candidatos del partido, debido a que el control de las carreras de los políticos mexicanos está en manos de los gobernadores o de las organizaciones locales de los partidos.

Desde mediados de los años ochenta, los municipios también han sido beneficiarios de medidas de descentralización, mediante las cuales se trasfirió a los gobiernos locales la responsabilidad de algunos servicios básicos y la recaudación de ciertos impuestos, y de ellos el más importante es el predial (Cabrero Mendoza y Orihuela Jurado 2002; Rodríguez 1997).² A diferencia de otros funcionarios locales, que pueden estar cerca de la ciudadanía pero que sólo tienen facultades legislativas, los alcaldes son responsables de proveer servicios básicos muy valorados por la población.³ A partir de estas reformas descentralizadoras, los gobiernos locales son responsables de proporcionar agua potable, drenaje y electrificación, entre otros bienes y servicios públicos. Más aún, a pesar de la gran variación entre los municipios en términos de capacidades del aparato burocrático y de los recursos económicos, y de las importantes dificultades financieras que enfrentan los más pobres, más de dos tercios de los 2 429 municipios mexicanos son proveedores directos de servicios públicos básicos. De acuerdo con la Encuesta nacional a presidentes municipales sobre desarrollo social de 2002, el agua es suministrada de manera directa por 70 por ciento de los municipios, los servicios de drenaje son administrados directamente por 64 por ciento de ellos, y la electrificación pública por más de 80 por ciento de los gobiernos locales.⁴

Los alcaldes no sólo son los responsables de ofrecer acceso a estos servicios básicos, indispensables para el bienestar de la población, sino que también son percibidos por ésta como los funcionarios más cercanos. En una encuesta de calle, llevada a cabo por Sosa (2002) en el municipio de Naucalpan y la delegación Iztapalapa, de la zona metropolitana de la Ciudad de México, y en Guadalajara, Jalisco, y León, Guanajuato, se entrevistó a 244 personas, y el autor encontró que entre el presidente, los gobernadores y los alcaldes, los tres con facultades ejecutivas en México, 40 por ciento de los entrevistados percibía a estos últimos como los más cercanos a la comunidad; mientras que 22 consideraban así al gobernador y sólo 26 por ciento al presidente. Más aún, el estudio encontró que se percibía a los municipios como los que más servicios proveen (17 por ciento), en oposición al gobierno estatal (7) y al federal (7).

Además de lo anterior, los alcaldes tienen una segunda fuente de ventajas comparativas con respecto a los gobernadores, en lo que se refiere a la movilización electoral, pese a que estos últimos son los ejecutivos más poderosos en el estado (debido a que administran el presupuesto más grande, y controlan la organización estatal del partido), sus electorados son más grandes y difusos que los de los alcaldes. Por esa razón, se debería esperar que en sus esfuerzos de movilización los alcaldes fueran más efectivos y eficientes. Políticos subnacionales entrevistados destacan que los mandatarios estatales descansan en los alcaldes para la movilización electoral, y a cambio de ella enfatizan el uso de incentivos positivos y negativos. En las palabras de un político oaxaqueño, el gobernador "llama al presidente municipal y le pregunta, y esta es su frase favorita: 'vas a jalar con nosotros? ¿Cuál es la obra? Si gana tal y cual yo me encargo que te metan una auditoría. Si quieres te vamos a dar obra en la mezcla de recursos pero si gana tal y cual vas al bote'. O sea combina el ofrecimiento con la presión, no es nada más el simple ofrecimiento".⁵

En esta misma línea, al comparar los porcentajes de votación de los candidatos ganadores en las elecciones legislativas federales a escala estatal, distrital y municipal, los obtenidos en los municipios controlados por alcaldes del partido del candidato ganador es característicamente mayor a los conseguidos a escala distrital y estatal. Por ejemplo, en la elección legislativa federal de 2009, en Michoacán, gobernado por el PRD, este partido obtuvo en promedio 30 por ciento de la votación estatal, 38 en los distritos ganados por el PRD, y más de 40 en los municipios regidos por el PRD.

Ahora bien, ¿cuáles son los incentivos de los alcaldes para movilizar votantes en favor de los candidatos de su partido a puestos de elección? Las grandes posibilidades de continuar con su carrera política, que depende en parte de ello. Los alcaldes no pueden presentarse a la reelección inmediata en la misma posición, y así como la mayoría de los políticos mexicanos, tienen ambición progresiva, antes de ser alcaldes han tenido otras posiciones, y una vez concluido su mandato buscan nuevos puestos de elección popular, en la burocracia o en la organización del partido.⁶ Si pretenden continuar su carrera política, deben perseguir otras posiciones, ya sea cargos electivos, en las burocracias estatales o federal o en las organizaciones de sus partidos, que están controladas por los gobernadores o los líderes estatales de sus partidos (Langston 2010; Langston y Aparicio 2008; Rosas y Langston 2011). Bajo estos constreñimientos institucionales, los alcaldes tienen fuertes incentivos para alinearse en torno a los intereses de los gobernadores, y en tiempos de elecciones desplegar su capacidad de movilización a favor de los candidatos de su partido, y así incrementar las probabilidades de ser recompensado con futuras candidaturas o posiciones políticas.

En síntesis, la descentralización y la creciente competencia electoral produjeron cambios que otorgaron a los alcaldes mexicanos una posición privilegiada en materia electoral, y transformó a las elecciones en una arena real de lucha para acceder al poder. La trasferencia a los gobiernos locales de responsabilidades de gasto en servicios básicos y de nuevas fuentes de ingresos otorgó a los alcaldes el control del acceso a bienes y servicios básicos cruciales, para la población con más desventajas, y de esa forma incrementó notablemente su relevancia frente a la ciudadanía. La combinación de estos dos procesos erigió a los alcaldes en poderosos actores políticos en el terreno de la movilización electoral, lo que se verá a continuación.

 

El poder de los alcaldes en la arena electoral: pruebas estadísticas

Con fines de evaluar los efectos del control partidario de los gobiernos locales sobre el desempeño en los comicios de los partidos, se analizan los resultados electorales desagregados a escala municipal del PRI, PAN y PRD en todas las contiendas -federales, locales, ejecutivas y legislativas- entre 1991 y 2006, en Jalisco, Sonora y Zacatecas, en dos administraciones. Los casos se seleccionaron de acuerdo con dos criterios: partido en el gobierno estatal y grado de competencia política en el ámbito subnacional. Este diseño permite explorar la efectividad de los alcaldes en la movilización del voto en contextos variados, en términos de los factores que influyen en el movimiento de electores según las hipótesis alternativas. En primer lugar, permite controlar los efectos del tipo de lazo entre el partido y la ciudadanía (Gershtenson 2003; Hilgers 2011; Kitschelt 2000), incluyendo alcaldes de partidos que históricamente han establecido conexiones clientelares, el PRI y el PRD, (Hilgers 2008; Magaloni 2006; Magaloni et al. 2007), y el PAN, con vínculos programáticos predominantes (Loaeza 1999; Mizrahi 2003). En segundo lugar, ofrece variación en cuanto al grado de competencia electoral, medida como margen de victoria entre los porcentajes de votación obtenidos por el primer y segundo partidos en los comicios para gobernador. De acuerdo con la literatura existente, cuando la competencia electoral es más apretada, las elites partidarias responden con mayores esfuerzos de movilización (Cox y Munger 1989; Fauvelle-Aymar y François 2006; Kostadinova y Power 2007). La figura 1 presenta los criterios de selección y los casos incluidos en el estudio.

La hipótesis propuesta se pone a prueba evaluando los efectos del partido del alcalde sobre el porcentaje de votación obtenido en cada municipio por partido, controlando los efectos de los determinantes socioeconómicos del voto, del electorado leal al partido y de los esfuerzos de movilización desplegados por el gobernador. Las variables dependientes son los porcentajes de votación del PRI, PAN y PRD en todas las elecciones, excepto las municipales; la información sobre los resultados de las federales se obtuvo a través del Instituto Federal Electoral (IFE) y los del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco y Consejo Estatal Electoral del Estado de Sonora.⁷

Para dar cuenta del partido del alcalde —PRI, PAN o PRD— se utilizaron tres variables dicotómicas, cuyo valor es de 1 para los alcaldes de dichos partidos y de 0 cuando pertenecen a cualquier otro. La afiliación partidaria de los alcaldes se obtuvo de la base de datos de elecciones municipales del Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC).⁸

Los estudios sobre el voto en México han mostrado que los partidos apelan a grupos sociales distintos. Las investigaciones sobre el comportamiento electoral, utilizando datos agregados a escala estatal, distrital o municipal, han encontrado que los predictores más importantes de los porcentajes de votación recibidos por el PRI, el PAN y el PRD son indicadores de modernización socioeconómica: educación, urbanización e industrialización (Ames 1970; Klesner 1993 y 2005; Molinar Horcasitas y Weldon 1990). El PRI obtiene resultados más favorables en regiones rurales, donde la población tiene menos educación, mientras que Acción Nacional, de centro-derecha, es más fuerte en zonas urbanas, industrializadas y donde los niveles de instrucción son más altos (Klesner 1993 y 2005; Mizrahi 2003; Moreno y Méndez 2007). Las bases sociales del PRD -de centro-izquierda- son más difíciles de describir; sus candidatos tienden a obtener mejores resultados en regiones menos industrializadas, tanto rurales como urbanas, pero donde la población tiene escolaridad más alta (Klesner 2005).

Para controlar los efectos de las bases sociales de cada partido sobre los resultados obtenidos en las elecciones, se incluyen indicadores de las características socioeconómicas y de urbanización de los municipios: la tasa de analfabetismo y el porcentaje de población urbana. La información proviene de los censos y conteos de población (1990, 1995, 2000 y 2005), publicados en la base de datos municipales SIMBAD del Instituto Nacional de Estadística y Geografía.⁹

Sería posible argumentar que el desempeño electoral de un partido en un municipio gobernado por ese partido no se explica por los esfuerzos de movilización electoral realizados por el alcalde, sino por la identidad partidista de sus ciudadanos, o por la tendencia histórica de votación por el partido. Es decir, que las mismas variables que explican la presencia de un alcalde de un determinado partido son las que dan cuenta de su desempeño en el municipio (Estrada 2005; Guardado Rodríguez 2009; Moreno 2003). Para fines de separar los efectos de los esfuerzos de movilización por parte de los alcaldes, de las tendencias de votación históricas por cada partido, se incluye una variable que mide la presencia de votantes leales de los partidos, y se estima la magnitud de ellos tomando como indicador el porcentaje mínimo de votación obtenido por cada partido en las últimas cuatro elecciones previas —nacionales y subnacionales-.

Para ser considerados recolectores efectivos de votos, desde la perspectiva de la organización estatal del partido o la del gobernador, los alcaldes deberían ser capaces de movilizar votantes no cuando están en juego comicios municipales, sino en ocasión de las elecciones que importan a los líderes del partido, que son las relevantes para ellos, como las legislativas locales y federales, y la sucesión del ejecutivo estatal, porque influyen en los intereses de los gobernadores. Las elecciones legislativas locales son importantes porque sus resultados repercuten en el apoyo que encuentre el ejecutivo en el Congreso, para llevar adelante sus iniciativas, y las legislativas federales importan porque los diputados federales y senadores pueden enfocar sus esfuerzos en la obtención de recursos fiscales y otros beneficios de política y políticos para sus estados (Eaton 2002; Gibson 2005; Langston 2010; Rosas y Langston 2011).

Durante la hegemonía del PRI, antes de mediados de los años noventa, los diputados federales y senadores oficialistas tendían a apoyar las iniciativas y posiciones de la dirigencia nacional del partido y del presidente (Casar 2002; Nacif 2002). Por el contrario, los legisladores federales de oposición con respecto al presidente, pero alineados con el ejecutivo estatal antes de la alternancia en la presidencia en el año 2000 (por ejemplo diputados federales de Jalisco durante la administración de Alberto Cárdenas, o los perredistas de Zacatecas, en el mandato de Ricardo Monreal), así como los legisladores de todos los partidos después de ese año, enfrentan una estructura de incentivos diferente. Tienen motivos para defender los intereses del estado de donde provienen, tanto como los de la delegación de su partido en el Congreso (Desposato y Cantú 2010; Langston 2010). Para ser considerados recolectores de votos relevantes, desde la perspectiva de los líderes de la organización estatal del partido, los alcaldes deberían ser capaces de movilizar al electorado a favor de su partido en todos los comicios, donde el interés primario es del propio alcalde. Por ello, para explorar la hipótesis propuesta en este trabajo, sobre la efectividad de los alcaldes para la movilización electoral, en los análisis se consideran los resultados de todas las elecciones, excepto las municipales; esta exclusión contribuye a que la puesta a prueba de las hipótesis propuestas sea más exigente.

Se construyeron tres bases de datos, una para cada estado, con una estructura de panel corto en las que el número de unidades de observación son los municipios y los periodos son mayores en el tiempo,¹⁰ para todas las elecciones efectuadas durante las administraciones incluidas en este estudio. Se utilizó el método de GEE porque tiene una serie de ventajas: produce estimaciones en las que no repercuten los problemas de autocorrelación ni de heterocedasticidad. A diferencia de los modelos de efectos fijos, los de GEE no apelan a efectos específicos de las unidades para atender la dependencia temporal de los datos de panel, en cambio, incorporan una matriz de autocorrelación de los errores dentro de las unidades. Esta matriz puede estimarse a partir de constreñimientos especificados por el investigador sobre bases sustantivas (Zorn 2001). En los análisis presentados se utiliza una matriz de autocorrelación dentro de los municipios, con un error de autoregresión de primer orden.

Figura 2. Estadísticas descriptivas por administración

En este estudio no se sigue la prescripción de Beck y Katz (1995) para el análisis de los datos de panel. En un artículo, ya clásico, estos autores sugieren utilizar regresiones de mínimos cuadráticos con corrección de errores estándar por panel (PCSE, por sus siglas en inglés). Estas regresiones constituyen el método más apropiado cuando los datos tienen una estructura dominada por el tiempo, donde el número de observaciones en el tiempo es mayor que el de unidades de observación (Ibid.). Sin embargo, no es apropiado para datos de panel dominados por las unidades y no por el tiempo. En las bases de datos que se construyeron para este estudio, los paneles tienen más unidades de observación que medidas en el tiempo. Por ello el método propuesto por Beck y Katz no es el indicado. Los modelos de efectos fijos tampoco son adecuados para estos análisis, porque las variables independientes incluidas (partido del alcalde y variables socio-demográficas) son constantes o registran una variación mínima en el tiempo dentro de las unidades. Cuando las variables independientes son constantes, o registran poca variación en el tiempo, resultan perfectas o altamente correlacionadas con los efectos fijos de las unidades. Sin embargo, para evaluar la robustez de los análisis propuestos además de las GEE, se realizan otros dos: a) modelos de panel con corrección de los errores estándar, con una estructura de autocorrelación dentro de los municipios con error de autoregresión de primer orden (Plümper 2005), y b) modelos de efectos aleatorios. Estos últimos son preferibles a los de efectos fijos, porque ofrecen una estimación más eficiente de los coeficientes y permiten probar los efectos de las variables que no varían en el tiempo o con cambios lentos, incluidas en los análisis estadísticos (por ejemplo las características socioeconómicas y demográficas).

La literatura existente acerca de los efectos de la descentralización y la democratización sobre los poderes locales ha enfatizado el creciente fortalecimiento de los gobernadores. Para explorar el poder de los alcaldes en la arena electoral, y distinguir los efectos de los esfuerzos de movilización de los presidentes municipales, de los que puedan desplegar los gobernadores, se realizaron dos series de modelos estadísticos, una para alcaldes alineados políticamente con el ejecutivo del estado, y otra para los casos de los que pertenecen a partidos de oposición con respecto a él. Si la hipótesis propuesta acerca de la capacidad de los alcaldes en la movilización electoral tuviera validez, el control partidario de los municipios debería resultar en réditos electorales aun cuando los alcaldes operaran en el contexto adverso de estados en manos de gobernadores de partidos rivales. Si los alcaldes no fueran recolectores de votos más efectivos que los gobernadores, los regímenes locales de oposición no podrían neutralizar los esfuerzos de movilización por parte del mandatario.

Las figuras que siguen presentan los resultados de los análisis realizados; los desplegados en la figura 4 pueden ser interpretados como los puntos porcentuales obtenidos por cada partido en promedio en las elecciones desagregadas en el ámbito municipal. Estos primeros análisis corresponden a los municipios encabezados por alcaldes alineados políticamente con el gobernador, y los resultados apoyan la hipótesis de este trabajo: el control partidario del municipio tiene un efecto positivo y significativo sobre los resultados electorales obtenidos por cada partido en todas las elecciones estatales y federales, para cargos ejecutivos y legislativos. Estos hallazgos son consistentes para todos los casos y los partidos. Un alcalde priista implica dos puntos porcentuales en la votación por el PRI en Sonora y 18 en Zacatecas; uno del PRD en Zacatecas significa un aporte de tres puntos porcentuales en el voto obtenido por el PRD, y un alcalde panista en Jalisco involucra una contribución de siete para el PAN.¹¹

Las variables socioeconómicas y demográficas tienen los efectos predichos por las teorías sobre las bases sociales del voto de los partidos mexicanos. Los candidatos del PRI obtienen mejores resultados en municipalidades con una población urbana más pequeña y con más analfabetismo; los panistas en Jalisco son favorecidos en los municipios con más población urbana y menores tasas de analfabetismo, y los del PRD son más exitosos en localidades con indicadores socioeconómicos de mayor desarrollo: menores tasas de analfabetismo y más urbanización.

Por último, los votantes leales del partido, medidos como el mínimo porcentaje de votación obtenido por cada partido en las cuatro elecciones previas, tienen el efecto esperado sobre los resultados: contribuyen de manera significativa al desempeño electoral.

Estos resultados son consistentes aun cuando se utilizaron las dos técnicas de estimación alternativas: regresiones de mínimos cuadráticos con errores estándar corregidos por panel y efectos aleatorios. En las figuras 5 y 6 se observan coeficientes algo menores que los obtenidos en los modelos de GEE, pero en la dirección esperada y con efectos significativos estadísticamente.¹² Se presentan los resultados de estas especificaciones alternativas porque, pese a que no son las más adecuadas para la estructura de datos analizados en este estudio, en ciencia política el modelo de regresión de mínimos cuadráticos con PCSE es el procedimiento considerado el estándar normativo para datos de series de tiempo y corte transversal.

Hasta aquí, a la luz de los resultados de los análisis estadísticos presentados, es posible afirmar que los alcaldes alineados políticamente con el gobernador son recolectores efectivos de votos en favor de los candidatos de su partido. Y estos resultados se sostienen aun controlando los determinantes socioeconómicos del voto y por el voto leal del partido. A continuación se analizan los efectos del control partidario de los gobiernos locales sobre el desempeño electoral de los partidos, cuando los alcaldes no pertenecen al partido del gobernador del estado. Esta especificación de los modelos permite explorar la capacidad de los alcaldes para movilizar votantes en favor de su partido, en el contexto adverso de una entidad controlada por uno rival. Por ejemplo, se analizan los efectos de los alcaldes panistas sobre el porcentaje de votación obtenido por el PAN en las administraciones priista (Romo Gutiérrez) y perredista (Monreal), en Zacatecas, y las priistas en Sonora (Beltrones y López Nogales). Como en los modelos estadísticos, utilizados para los municipios regidos por alcaldes alineados con el gobernador, se realizan análisis de GEE para los resultados electorales obtenidos por cada partido en todas las elecciones, excepto las municipales en localidades encabezadas por alcaldes de cada partido pero opuestos al gobernador. Los modelos controlan los efectos de los determinantes socioeconómicos del voto: porcentaje de población urbana y tasa de analfabetismo en el municipio.

Los resultados de los modelos ofrecen un fuerte apoyo a la hipótesis de la eficacia del control partidario de los gobiernos locales sobre el desempeño electoral. Los alcaldes panistas están relacionados positiva y significativamente con el porcentaje de votación obtenido por el PAN en administraciones priistas o perredistas, en Zacatecas y Sonora; los priistas lo están con el porcentaje de votación por el PRI en regímenes panistas en Jalisco y perredista en Zacatecas. Y los alcaldes perredistas contribuyen, de manera importante, al porcentaje de votación obtenido por el PRD en las administraciones priistas en Sonora y Zacatecas y panistas en Jalisco. Un alcalde panista implica un aporte de seis puntos porcentuales en la votación obtenida por el PAN en Zacatecas, durante las gestiones priista de Romo Gutiérrez y perredista de Monreal, y de 5.8 en los priistas en Sonora. Un alcalde priista tiene como consecuencia un incremento de cinco puntos porcentuales en la votación por el PRI en Zacatecas, con el régimen perredista de Ricardo Monreal y de más de seis puntos en Jalisco, en los mandatos panistas de Cárdenas y Ramírez Acuña. Los alcaldes perredistas son quienes mayor impacto tienen sobre el porcentaje de votación obtenido por su partido. En las administraciones priistas, los alcaldes perredistas implicaron diez puntos porcentuales más en la votación por el PRD en Zacatecas y más de ocho en Sonora; mientras en las panistas en Jalisco, los alcaldes del sol azteca implicaron más de seis puntos en el porcentaje de votación por los candidatos de ese partido.

Figura 7. Control partidario de los gobiernos locales y desempeño electoral para alcaldes opuestos políticamente al gobernador, calculado con GEE AR (1)

 

Conclusiones 

La descentralización y la democratización han cambiado el paisaje de la política subnacional, y han incorporado nuevos actores a la arena política nacional. La literatura sobre estos cambios se ha centrado en el fortalecimiento de los gobernadores como actores relevantes frente a la federación, pero ha ignorado las nuevas fuentes de poder de los alcaldes. Este trabajo argumenta que los alcaldes mexicanos se han erigido en actores poderosos en la arena electoral, capaces de movilizar votantes a favor de los candidatos de su partido en todo tipo de elecciones. Ellos tienen ventajas comparativas en materia de movilización electoral frente a los otros políticos subnacionales, porque tienen responsabilidades de gasto en áreas de política, cruciales para la población, son percibidos como los funcionarios más cercanos a la ciudadanía y gobiernan a electorados más concentrados geográficamente que los gobernadores.

El artículo muestra que el control partidario de los gobiernos locales repercute en los resultados electorales obtenidos por los partidos en todas las elecciones. Se analizaron los resultados de las votaciones federales y locales (excepto municipales) en tres estados mexicanos, entre 1991 y 2006. A través de análisis de ecuaciones de estimación generalizada se mostró que, sin importar el partido de pertenencia y de la alineación con respecto al gobernador, los alcaldes son actores efectivos en la movilización del electorado en comicios que importan, desde la perspectiva de la organización del partido y del ejecutivo estatal. Los efectos del control partidario de los gobiernos locales sobre el desempeño electoral se verifica para los tres principales partidos mexicanos, tanto los considerados clientelares como el PRI y el PRD, como también en el caso del supuestamente programático PAN.

Estos hallazgos tienen implicaciones importantes para el análisis de las estrategias políticas de actores en diferentes niveles de gobierno y de política pública de los ejecutivos estatales y federal, en relación con los alcaldes. A sabiendas de esta poderosa capacidad de movilización electoral de los alcaldes, éstos pueden entrar en intercambios con otras instancias de gobierno para obtener recursos para sus localidades, acceso a posiciones en su carrera política futura o, lisa y llanamente, a privilegios particulares. Su influencia puede transformarse en una fuente de poder de negociación para los gobernadores, en sus relaciones intergubernamentales con la federación. Un mandatario estatal, en cuya entidad el control de los gobiernos municipales está de manera predominante en manos de sus aliados partidarios, tiene mayores probabilidades de repercutir en los resultados de las elecciones de diputados locales, y así dominar en la política local. Asimismo, si cuenta con predominio aliado entre los alcaldes, el gobernador tiene mayores probabilidades de incidir en las contiendas por puestos de elección federal y con ello influir en la elección efectiva de sus candidatos. Por el contrario, los gobernadores enfrentados a un predominio opositor en los gobiernos de los municipios no estarían en condiciones de garantizar resultados electorales a favor de su partido, y con ello su poder de negociación se vería reducido tanto en el ámbito partidario cuanto en la relación con la federación: si estuviera alineado con el presidente no tendría mucho para ofrecer, y si estuviera en la oposición no podría hacer amenazas creíbles.

 

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Notas

¹ Entrevista con un ex gobernador priista (entre 1992-1998) (Ciudad de México, 13 de mayo de 2004).

² En 1983, la Constitución mexicana fue reformada para trasferir a los gobiernos locales nuevas responsabilidades de gasto y de recaudación. Esta reforma, que apuntaba a ampliar y garantizar la autonomía del municipio, le confirió autoridad para recaudar y administrar el impuesto predial y estableció trasferencias intergubernamentales automáticas desde la federación (Cabrero Mendoza y Orihuela Jurado 2002).

³ En un estudio reciente, Moreno Jaimes (2011) muestra que el gasto de los gobiernos locales en infraestructura es recompensado en las elecciones municipales, cuando el alcalde pertenece al mismo partido del gobernador para los casos del PRI y el PAN, no así del PRD.

⁴ Datos disponibles en la página http://www.bdsocial.org/. Esta encuesta fue levantada en 2002, y recolectó información de los 2 429 municipios que existían en ese momento.

⁵ Entrevista con un político de oposición en Oaxaca (29 de abril de 2004).

⁶ De acuerdo con la Encuesta nacional a presidentes municipales sobre desarrollo social de 2002, 46 por ciento de los 2 429 alcaldes encuestados tuvieron una posición política antes de gobernar el municipio.

⁷ Los datos están disponibles en la página del IFE, estadísticas y resultados electorales: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2 /Estadisticas_y_Resultados_Electorales/

⁸ Base de datos electoral disponible en: http://www.cidac.org/esp/Datos_Electorales.php

⁹ Censos y conteos, series históricas. http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/ccpv/default.aspx

¹⁰ Datos agregados a escala municipal y una variable dependiente que refleja el comportamiento electoral agregado puede generar cuestionamientos por los riesgos de incurrir en una falacia ecológica. En este caso, sin embargo, el riesgo de tal falacia no existe porque no se está tratando de explicar el comportamiento individual. El interés de estos análisis es más bien evaluar la capacidad de los alcaldes para ganar votos para el partido del gobernador. Las variables socioeconómicas y demográficas no fueron incluidas para dar cuenta del comportamiento electoral de individuos con ciertos rasgos socioeconómicos, sino para controlar por las características sociales de los municipios donde los alcaldes movilizan a los electores.

¹¹ Para profundizar en el análisis de los efectos del control partidario de los gobiernos locales sobre los resultados electorales, se analizaron también los efectos sobre las votaciones municipales. Los análisis que las incluyen arrojan resultados similares a los que las excluyen, en cuanto a la dirección de los efectos de la variable partido del alcalde y el grado de significación estadística.

¹² Por razones de espacio, las figuras presentan sólo los resultados de las variables relevantes para este estudio, sin las variables de control, pero los resultados completos están disponibles para quien los requiera.