Introducción

La frontera México-Estados Unidos es peculiar por la disparidad que existe entre ambos lados de la frontera y por la intensa convivencia entre sus habitantes: los mexicanos de cultura latina y los estadounidenses de cultura anglosajona. Con sus casi 3 200 kilómetros de frontera, estos países comparten tres cuencas: el Río Bravo, el Río Colorado y el Río Tijuana. La cuenca del Río Colorado surge en las montañas Rocallosas en el estado estadounidense de Wyoming y recorre 2 300 kilómetros hasta el Golfo de California en México. El 90 por ciento de la cuenca se encuentra en Estados Unidos. Cuenta con una superficie de más de 630 000 kilómetros cuadrados (^{Hinojosa y Carrillo, 2010}). Por su parte, la cuenca del Río Bravo-Grande tiene una superficie de 455 000 kilómetros cuadrados, donde poco más de la mitad está en territorio de Estados Unidos y la casi otra mitad en México. Recorre 3 034 kilómetros desde su nacimiento en las montañas del Estado de Colorado en Estados Unidos hasta su desembocadura en el Golfo de México (Von der ^{Meden et al., 2010}). La cuenca del Río Tijuana tiene una superficie de 4 430 kilómetros cuadrados, de los cuales dos tercios se encuentran en México y un tercio en Estados Unidos. Recorre 195 kilómetros desde su nacimiento en la Sierra Juárez en el norte de Baja California, México hasta su desembocadura en las costas de San Diego, Estados Unidos (^{Ganster, 2010}). En el mapa 1 se visualiza la ubicación y dimensión espacial de estas cuencas transfronterizas.

Fuente: CILA (2017).

Mapa 1 VISUALIZACIÓN DE LA UBICACIÓN Y EXTENSIÓN DE LAS CUENCAS TRANSFRONTERIZAS ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS 

Fuente: ^{Pronatura (2017)}.

CUENCA DEL RÍO TIJUANA 

En la cuenca del Río Tijuana se encuentra la frontera terrestre más cruzada del mundo: Tijuana-San Diego, que hasta antes de la pandemia de covid-19 era de un millón de cruces diarios (^{Hernández, 2020}). Hay dos temas que han marcado la gobernanza de aguas transfronterizas entre las ciudades de Tijuana y San Diego: el abastecimiento de agua en tiempos de emergencia y la planta binacional de tratamiento de aguas residuales. Cabe señalar que la cuenca del Río Tijuana es el espacio donde se disputa el conflicto relacionado con el tratamiento de aguas residuales, mientras que la cuenca del Río Colorado es la principal fuente que provee de agua superficial a las ciudades que se estudian en este artículo. Es interesante observar que, a pesar de que las ciudades transfronterizas en cuestión se encuentran en una cuenca, tienen una influencia importante de la cuenca vecina. El acuífero transfronterizo donde se ubica el presente caso de estudio es el de Tijuana-San Diego (^{Sánchez y Rodríguez, 2021}).

En la literatura de la diplomacia del agua, el concepto de confianza es central para comprender la cooperación efectiva en ámbitos transfronterizos (^{Susskind y Shafiqul, 2012}; ^{Klimes et al, 2019}; ^{Koff et al., 2020}). Para el caso de la gobernanza de aguas transfronterizas en Tijuana-San Diego, la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos (CILA) ha sido crucial para resolver disputas y mantener la cooperación (^{Pineda et al, 2020}; ^{Wilder et al, 2020}; ^{Cáñez Cota, 2018}; ^{Gerlak, 2015}).

Sin embargo, hace falta profundizar en comprender los elementos que determinan la confianza entre instituciones (^{Kramer, 2018}), en especial, falta evidencia de contextos locales, creencias, historia, y valores compartidos entre las instituciones que interactúan en la gobernanza del agua (^{Morehouse, 2011}; ^{Koebele, 2020}). Con el fin de contribuir a esta literatura, el presente artículo tiene como propósito explicar, con evidencia empírica del caso de la región urbana transfronteriza de Tijuana-San Diego, los habilitadores y obstáculos a la confianza entre actores binacionales con tradiciones de gobernanza distintas. La estrategia metodológica se basa en la revisión de las actas de la CILA, así como en treinta y una entrevistas semiestructuradas con actores de ambos lados de la frontera, relacionados con la gobernanza del agua transfronteriza. El criterio que se utiliza para interpretar las entrevistas es la separación por categorías en función de los elementos del concepto de confianza.

En la primera parte se presenta un modelo para analizar la confianza interinstitucional en contextos de gobernanza de aguas transfronterizas. Después, se expone el contexto de la gobernanza de aguas transfronterizas entre México y Estados Unidos. En la tercera parte se analiza el caso de la región urbana transfronteriza Tijuana-San Diego. Posteriormente, se describen los hallazgos: habilitadores y obstáculos a la confianza interinstitucional en la gobernanza de aguas transfronterizas en Tijuana-San Diego. Finalmente, se comentan las conclusiones.

Confianza interinstitucional y gobernanza del agua

El concepto de gobernanza proviene del griego kubernan y del latín gubernare, que refiere a pilotear un barco. El enfoque de gobernanza surge por la insuficiencia del gobierno en la solución de problemas públicos, este concepto toma al gobierno como un actor importante, pero no único. Como los problemas actuales son más complejos, se requiere de los recursos de actores gubernamentales, privados y sociales (^{Kooiman, 1993}; ^{Aguilar, 2010}). La gobernanza del agua se refiere a la acción de conectar diferentes interacciones, de actores y sectores, con el fin de orientar los problemas de política del agua en una perspectiva sistémica (^{Edelenbos et al., 2013}). De acuerdo con ^{Woodhouse y Muller (2017)}, la gobernanza del agua busca una conceptualización sistémica de la realidad en la que se tratan de conectar diversos intereses en los sectores relacionados con el agua (desarrollo urbano, agricultura, energía, etc.) y las escalas (local, regional, nacional, transfronterizo, global), con el fin de encontrar equilibrios en el ejercicio del poder para sustentar las decisiones.

La principal distinción entre gobernanza y gestión en el estudio del agua es que la primera estudia los arreglos institucionales donde se toman las decisiones directivas, mientras que la segunda analiza la manera concreta en que las decisiones se implementan al interior de las organizaciones. Por ejemplo, en la teoría agente-principal (^{Skelcher, 2010}), las decisiones que toma el principal se relacionan con la gobernanza, mientras que la ejecución del agente se refiere a la gestión. En el actor y el sistema (^{Crozier y Friedberg, 1990}), el actor es el que gestiona, el sistema gobierna. En los estudios del agua se encuentran los que se enfocan en la gobernanza del agua, es decir, en el sistema, que estudian la influencia que tienen distintos actores, sectores, y escalas en la definición de la agenda de políticas públicas y el mantenimiento o cambio de un patrón de dependencia histórico a largo plazo (^{Ostrom, 1990}; ^{Baldwin et al., 2018}; ^{Pahl-Wostl, 2017}). La gestión del agua se enfoca en la ejecución de las decisiones ya tomadas, donde el uso de las tecnologías es central, así como la acotación del espacio físico y temático por abordar (^{Palerm, 2009}; ^{Sánchez y Perevochtchikova, 2012}; ^{Tortajada, 2006}). En suma, la gobernanza del agua estudia la manera en que se definen las prioridades, mientras que la gestión del agua cómo se logran los objetivos planteados. No se trata de afirmar que una es mejor que la otra, sino de distinguir cuándo la investigación requiere enfocarse en la acción directiva y cuándo en la acción ejecutiva. Ésta es una distinción analítica, ya que en la realidad se mezclan.

La confianza es un elemento en la gobernanza del agua (^{Alston et al., 2016}), es decir, en la acción directiva que establecen los actores en contextos complejos con temas, escalas e intereses traslapados. Para ^{Levi y Braithwaite (1998)}, la confianza facilita la coordinación entre ciudadanos y gobierno, reduce los costos de transacción e incrementa la probabilidad de cooperación en proyectos comunes. Las autoras añaden que la confianza requiere de un ambiente institucional, de reglas formales e informales, para que la gobernanza sea eficaz. De acuerdo con lo anterior, la confianza requiere ser asegurada por medio de reglas que otorguen certidumbre a los actores en la toma de decisiones directivas de largo plazo. De lo contrario, los antagonismos entre actores desconfiados terminarán desarticulando la ruta establecida (^{Mouffe, 2013}).

El estudio de la confianza tiene múltiples entradas teóricas. Entre las cuales se encuentra la influencia de la biología en el comportamiento, por ejemplo, la presencia de la hormona oxitocina incrementa la probabilidad de confiar en otras personas (^{Merolla et al., 2013}). Otra entrada es la cohesión social de un grupo, donde a mayor igualdad racial existe mayor probabilidad de desarrollar lazos de confianza, aún en contextos donde las personas no se conocen o se conocen desde hace poco tiempo (^{Dinesen y Sonderskov, 2018}). Una entrada adicional, que es en la que se circunscribe el presente artículo, es la confianza vista desde la elección racional, donde los actores calculan los costos y beneficios de sus decisiones en función de los comportamientos de otras personas (^{Cook y Santana, 2018}). Esta calculabilidad de los actores no es completa, sino limitada. Es decir, las personas intentan ser racionales, hacen cálculos en ambientes de incertidumbre con información limitada donde tratan de conocer las intenciones de los otros. Cuando se trabaja con el supuesto de que los actores son de racionalidad limitada, se entiende que sus fines sólo serán satisfactorios de manera parcial, pero nunca encontrarán el óptimo de máxima utilidad como lo supone la racionalidad completa (^{Simon, 1997}).

En concepto de confianza, en este enfoque de la racionalidad limitada, pone énfasis en los actores. En los estudios de gobernanza del agua se han detectado a los boundary spanners (personas que conectan organizaciones) como los actores que fomentan espacios informales de interacción para lograr objetivos interinstitucionales (^{Edelenbos y Van Meerkerk, 2015}). Entonces, el énfasis de este artículo está en la confianza o desconfianza que se genera cuando actores de distintas organizaciones, ya sean gubernamentales o privadas, cooperan para resolver problemas comunes. Para poner especial atención en estas interacciones intergrupo, no intragrupo, es que se utiliza el concepto de confianza interinstitucional, el cual ha sido estudiado como la plataforma indispensable para que múltiples agencias, con objetivos comunes, compartan información y puedan desarrollar equipos de trabajo que cuenten con procesos de comunicación efectivos (^{Ancona y Caldwell, 1992}; ^{Onyango, 2020}).

Desde esta visión enfocada en los actores, en el cuadro 1 se presentan los elementos centrales que componen el concepto de confianza interinstitucional que analiza este artículo.

La confianza interinstitucional es la expectativa que tiene el actor A de que el actor B se abstendrá de tomar una posición oportunista cuando se la presente (^{Edelenbos y Klijn, 2007}). Además de la expectativa en las intenciones, la confianza requiere una ética compartida (^{Fukuyama, 1995}) un pasado confiable convertido en prestigio (^{Hardin, 1992}) y un compromiso para sacar adelante los asuntos comunes. Sin embargo, se debe tener cuidado al juzgar la confiabilidad porque no todos los actores tienen los mismos recursos, necesidades, y circunstancias (^{Hawley, 2012}).

Entonces, la confianza interinstitucional se entiende como la expectativa que tiene un actor de que el otro cumplirá, aun cuando no le convenga cumplir. Esto debido a que comparten valores y principios éticos, a su vez que existe un pasado confiable en el comportamiento del otro. Además, existe un interés compartido por mantener la cooperación, así como se tiene la certeza de que la contraparte no tiene presiones de su contexto institucional para romper la relación.

La ética compartida entre los actores tiene un protagonismo central en las alianzas exitosas a largo plazo, debido a que comparten valores y no sólo el interés por obtener los objetivos (^{Fukuyama, 1995}). Existe evidencia de que el ambiente de valores que transmiten las estructuras de gobernanza en empresas privadas son clave para impulsar liderazgos al interior de la organización (^{O'Connell, 2016:205}). Si en el ámbito privado la ética es relevante, en el sector público depende la legitimidad de las decisiones de los gobiernos (^{Aguilar, 2010}). Cuando la confianza interinstitucional se basa en la afinidad ética que tienen las partes involucradas, éstas reaccionan más rápido ante las amenazas y oportunidades que les impone el contexto. Caso contrario cuando la cooperación es forzada por reglas jurídicas y están obligados a colaborar juntos (^{Fukuyama, 1995}).

De acuerdo con ^{Suhardiman y Giordano (2012)}, la gobernanza de aguas transfronterizas debe evolucionar de un enfoque estado-céntrico y limitado a ciertos usos del agua, hacia una perspectiva compleja que incorpore las distintas interacciones que suceden en la realidad. Esto es la inclusión de actores no estatales y la atención a las negociaciones entre actores cuando se traslapan usos y fuentes de agua en un territorio.

El contexto de la gobernanza de aguas transfronterizas México y Estados Unidos

Históricamente, los paradigmas del agua promovidos desde el gobierno federal en México han estado relacionados con apuestas cambiantes en la protección a los usos del agua, mientras que en Estados Unidos estos paradigmas han sido impulsados por el gobierno federal para la promoción de la economía y recientemente con la protección ambiental. Paralelamente, ambos países han compartido momentos tecnológicos como el boom del acero y el hormigón para la construcción de grandes infraestructuras. Hoy en día, el paradigma de agua dominante en Estados Unidos se basa en la sustentabilidad, donde se busca que los proyectos hídricos tengan viabilidad económica, social y ambiental a largo plazo. El paradigma dominante en México responde a la garantía del derecho humano al agua potable y saneamiento, donde el gobierno federal busca reducir la desigualdad en los centros de población (^{Aboites, 2009}; ^{Birrichaga, 2009}; ^{Escobar, 2009}; ^{Thompson, 1999}).

Este artículo destaca la diferencia entre el paradigma de agua dominante desde el gobierno federal de cada país y la tradición de gobernanza que existen en la implementación de las narrativas de dichos paradigmas en territorios específicos, donde la brecha entre la narrativa y la acción se explica por el patrón de dependencia histórico de cada tradición de gobernanza (^{Batterbury y Fernando, 2006}). Se distingue entre la narrativa mexicana del derecho humano al agua potable y saneamiento y su tradición de gobernanza de aparatos políticos, en la que existe un patrón de dependencia histórico donde las agencias de agua son dirigidas por actores dependientes del grupo político en turno, lo que ocasiona una inercia hacia una gobernanza cortoplacista y la predominancia de criterios partidistas sobre los técnicos (^{Cáñez Cota, 2019}). Por su parte, se distingue entre la narrativa estadounidense de la sustentabilidad y su tradición de gobernanza de organizaciones traslapadas y policéntricas (^{Ostrom, 2008}), donde las agencias de agua compiten entre ellas y son dirigidas por gerentes profesionales, lo que ocasiona una inercia hacia una gobernanza localista y la predominancia de criterios locales sobre los regionales y nacionales (^{Cáñez Cota, 2017}).

A pesar de que los gobiernos federales de México y Estados Unidos han impulsado paradigmas dominantes distintos en materia de agua, cuentan con una historia compartida en su frontera, la cual es visible en los principales acuerdos binacionales. La historia del agua en la frontera entre Estados Unidos y México ha sido una historia de conflicto y cooperación. De hecho, es una historia compleja porque más que la historia de un país fuerte que se impone a uno débil, se trata de diversas situaciones y negociaciones donde los intereses locales y regionales han sido protagonistas. Las ciudades fronterizas han cooperado entre ellas en algunos temas, mientras que en otros han competido. Incluso, no ha sido raro cuando ciudades fronterizas hayan cooperado en un asunto del agua, mientras los gobiernos nacionales estuvieron en conflicto por el mismo asunto (^{Samaniego, 2004: 2}).

La cuestión geográfica fue una característica determinante que impulsó la cooperación en la frontera. Los agricultores del sureste de Estados Unidos solicitaron a su gobierno nacional hacer un acuerdo con México, ya que Texas se encuentra aguas abajo del Río Bravo-Grande. Mientras tanto, agricultores en el noroeste de México, en la cuenca del Río Colorado, solicitaron a su gobierno nacional intervenir para que Estados Unidos compartiera agua. Esta interdependencia geográfica permitió asentar acuerdos de reparto de aguas entre estos dos países. Si no hubiera existido esa interdependencia, seguramente no hubiera existido la necesidad de negociar y cooperar (^{Samaniego, 2004: 507}). En el contexto de la recuperación de la Gran Depresión en Estados Unidos, el gobierno nacional, inspirado en el New Deal, construyó un sistema de presas en el bajo Río Colorado, con capacidad de proveer agua a decenas de millones de personas, así como a miles de hectáreas en la agricultura. Las disputas más intensas por el agua no se dieron entre México y Estados Unidos, sino entre los estados de Arizona, Texas y Colorado (^{Blomquist et al., 2004: 4}).

La gobernanza del agua en Estados Unidos está marcada por una tradición de pesos y contrapesos, entre distintas agencias de agua nacionales, estatales, regionales, municipales y de condado. Cada agencia cuenta con una misión específica en materia de agua y, en ocasiones, las funciones entre estas organizaciones se traslapan, por lo que el estilo de gobernanza del agua del lado estadounidense es, por lo general, basado en el traslape de diferentes organizaciones que compiten entre ellas (^{Ostrom, 2008}; ^{Conrad, 2015}). Las entidades federativas estadounidenses tienen un rol fundamental en la gobernanza del agua, por innovadoras y tienen un rol más protagónico que el gobierno federal (^{Tarr, 2008}).

El Proyecto Estatal de Agua en California (PEA) cuenta con un acueducto de 1 128 kilómetros de longitud desde el norte hasta el sur del Estado. La estructura de gobernanza del agua en California se basa en que el PEA distribuye agua a través de múltiples organizaciones regionales, y éstas a su vez las redistribuye a organizaciones locales, quienes son las que dan servicio al consumidor final, ya sea para uso agrícola, industrial o público urbano. Los procesos de gobernanza se desarrollan en un ambiente de múltiples agencias de agua enfocadas en su proveedor de agua y sus consumidores finales. Entonces, la capacidad directiva de las organizaciones se limita al alcance de los objetivos institucionales y quedan lagunas de gobernanza por la exclusión de ciertos actores, principalmente las personas sin acceso al agua potable (De ^{Oliveira, 2021}; ^{Williams, 2018}).

La gobernanza del agua en México responde a una tradición más burocrática en la manera de gobernar el agua. Una comisión nacional fuerte, con recursos y regulaciones alinea prioridades nacionales; comisiones estatales de agua dedicadas más a la construcción de infraestructura regional y apoyar a los municipios más débiles institucionalmente. Organismos operadores municipales encargados de prestar el servicio de abastecimiento de agua y saneamiento. En la práctica, cada agencia tiene su mundo burocrático y existe baja interacción entre las agencias de agua mexicanas. El estilo de gobernanza del agua en México es, por lo general, basado en el gobierno (^{Cáñez Cota y Pineda, 2019}).

El estado de Baja California (México) cuenta con el acueducto Río Colorado administrado por la Comisión Estatal del Agua (CEA) con una longitud de 140 km y una altura a vencer de 1061 metros. La estructura de gobernanza se basa en que el gobierno estatal, a través de la CEA y la Comisión Estatal de Servicios Públicos (CESP), impone la planeación hídrica en un horizonte de seis años, que es el tiempo que dura cada administración estatal. Los procesos de gobernanza se desarrollan en un ambiente burocrático con la CESP como centro distribuidor de agua para la industria y uso público urbano. Entonces, la capacidad directiva es centralizada y tiene una apuesta a futuro dependiente de una sola fuente de agua: actualmente la del acueducto Río Colorado y se planea pasar a depender de la desalinización de agua de mar (^{Cáñez Cota, 2017}; ^{Rivera et al., 2017}).

Por su parte, la estructura de gobernanza del agua transfronteriza entre México y Estados Unidos ocurre a través de una agencia binacional, la CILA, la cual supervisa que los tratados entre ambos países se lleven a cabo. Los procesos se llevan a cabo a través de cuerpos burocráticos de ingenieros y especialistas en agua. No obstante, los procesos de gobernanza transfronterizos se complementan por los actores locales y sus tradiciones respectivas. En este artículo se enfoca en analizar cómo se desarrolla la confianza en la gobernanza transfronteriza del agua en el caso de Tijuana-San Diego, ya que los actores de ambos lados de la frontera cuentan con tradiciones de gobernanza distintas. En específico, se busca encontrar cuáles son los habilitadores y obstáculos a la confianza, la cual es esencial para contar con una gobernanza transfronteriza efectiva.

El caso de la región urbana transfronteriza Tijuana-San Diego

Una región urbana transfronteriza implica reconocer influencias globales en una geografía local específica (^{Barajas, 2013: 35}). Este tipo de regiones son resultado de las interdependencias de la tensión entre las influencias locales y las tradiciones de la ciudad vecina, al otro lado de la frontera (Wong, 2013: 78). La escala urbana trata con procesos de concentración de población y actividades económicas en un espacio determinado, donde el abastecimiento de agua y saneamiento está convirtiéndose en un desafío cada vez mayor (Aguilar et al., 2015: 11). Las ciudades en regiones urbanas transfronterizas componen una estructura ecológica única, donde los problemas se yuxtaponen en ambos lados de la frontera de manera interdependiente (^{Herzog, 1990: 139}). San Diego basa su economía en actividades de alta tecnología, mientras que la economía de Tijuana se orienta hacia la manufactura (^{Mendoza, 2017}). En 2020, San Diego contaba con 1 038 000 de habitantes (^{U.S. Census Bureau, 2020}), mientras que Tijuana con 1 092 000 millones (^{INEGI, 2020}). Cabe señalar que existe un debate abierto en cuanto a si estas ciudades forman o no una región urbana transfronteriza (^{Alegría, 2009}), el cual no forma parte del objetivo de este artículo.

El tipo de aguas que corren, principalmente, en esta región urbana transfronteriza se pueden dividir en dos: aguas superficiales y aguas residuales municipales crudas. Las aguas superficiales se administran por medio de presas y acueductos, y su distribución transfronteriza es producto de negociaciones binacionales, mismas que se describen más adelante. En el caso de San Diego, importa el 90 por ciento de su agua del norte de California y del acueducto estadounidense del Río Colorado, siendo aguas superficiales (^{City of San Diego, 2022}). Por su parte, el 95 por ciento del abastecimiento de agua de Tijuana depende del acueducto mexicano del Río Colorado, siendo aguas superficiales (^{CESPT, 2006}). En ambos lados de la frontera se utiliza agua subterránea para abastecimiento, sin embargo, es un volumen poco significativo en comparación con el agua superficial. Las aguas residuales municipales corren por el cauce del Río Tijuana de sur (Tijuana) a norte (San Diego). En este artículo se entiende por aguas transfronterizas las que son gobernadas por el sector público, ya sea del ámbito federal, estatal o municipal. Es en la complejidad de estas aguas transfronterizas (aguas superficiales y aguas residuales municipales) donde la gobernanza toma sentido. Son las interdependencias entre las jurisdicciones y los efectos que provocan la administración de estas aguas transfronterizas las que se analizan a través del concepto de confianza.

La distribución del agua en la ciudad de Tijuana presenta desigualdad en el acceso debido a asentamientos irregulares en la periferia urbana, donde se encuentran las comunidades más pobres. El abastecimiento de agua se da por revendedores que lo suministran en camiones cisterna, por lo que la gente pobre paga el agua más cara y de menor calidad (^{Navarro et al., 2016: 7}). La desigualdad hídrica en San Diego tiene que ver con el agua no segura para consumo humano en ciertas comunidades pobres, lo que obliga a los residentes a comprar botellas de agua, que representa un fuerte impacto en la economía familiar. En 2017, hubo un escándalo mediático por un estudio publicado por la autoridad estatal del agua en California, donde afirmó que más de tres mil personas en San Diego tenían contacto con agua contaminada (^{NBC, 2017}). Cabe señalar que en Tijuana está normalizado y generalizado beber agua embotellada, mientras que en San Diego la calidad de agua del grifo es apta para beber (^{City of San Diego, 2020}). Debido a que las personas en San Diego beben regularmente agua del grifo fue que la información de agua contaminada tuvo mayor cobertura mediática.

Un aspecto fundamental de la relación entre Tijuana y San Diego es la cooperación que han desarrollado a partir de tiempos de emergencia. En el acta 240 de la ^{CILA (1972)}, en el contexto de una crisis de abastecimiento de agua en Tijuana, acordaron que México cubriría los costos de una tubería transfronteriza para que San Diego dotara de agua potable a Tijuana. En dicha acta se acordó que Estados Unidos descontaría a México el volumen de agua comprometido del Río Colorado, por los envíos de agua de San Diego a Tijuana, además de que la CESP en Tijuana cubriría los costos de potabilización, energía, conducción y uso de la infraestructura de San Diego. En este sentido, el agua no se vendió propiamente, sino que se cobraron los costos del servicio. Dos años más tarde, en el acta 245 de la ^{CILA (1974)}, se acordó que México proveyera la energía eléctrica necesaria para las entregas de emergencia de agua, debido a la crisis de energía que estaba sufriendo el sur de California. Ambos países cooperaron en la instalación eléctrica para que México exportara energía al lado estadounidense y así redujeron los costos de las entregas de emergencia de agua para Tijuana.

Dos años después, en el acta 252 de la ^{CILA (1976)}, se acordó incrementar el precio por los costos asociados a la conducción de agua hacia Tijuana, debido a que se debía construir una planta de potabilización con el fin de cumplir con nuevas normas de salud en California. Inicialmente, se acordó un período de cinco años para que San Diego abasteciera de agua a Tijuana. No obstante, por problemas en la construcción del acueducto mexicano Río Colorado, se acordaron cinco actas adicionales, donde se extendieron las entregas de emergencia en un año adicional en cada acta, lo que suman diez años en total de entrega de agua de emergencia de San Diego a Tijuana. Diez años después de que finalizó el período de emergencia, en el acta 287 de la ^{CILA (1992)}, se acordó que San Diego abasteciera de agua a Tijuana por cuatro días, mientras se rehabilitaba el acueducto mexicano Río Colorado. Una década más tarde, la ciudad de Tijuana tuvo otra crisis de abastecimiento de agua y San Diego la abasteció por seis años, a costos y estándares de Estados Unidos (^{CILA, 2003}; ²⁰⁰⁸). Esta cooperación, en tiempos de emergencia, es un tema crucial para comprender la gobernanza del agua en la región urbana transfronteriza de Tijuana-San Diego. Hasta la fecha, existe la tubería de emergencia entre estas dos ciudades para atender problemas de abastecimiento. Estados Unidos construyó y operó la línea de conducción necesaria para llegar al punto más accesible de la frontera con México. Por su parte, éste construyó la línea de conducción hasta la frontera con Estados Unidos con el fin de hacer la conexión. Las obras de conexión las realizó Estados Unidos y se le cobra a México por el uso de la red, potabilización y energía necesaria para conducir el agua a la frontera.

El otro tema paradigmático en la gobernanza transfronteriza del agua entre Tijuana y San Diego es la construcción de la planta binacional de tratamiento de aguas residuales municipales, localizada en South Bay, del lado estadounidense. Esta planta es considerada un éxito de gobernanza de aguas transfronterizas, porque en 1990 la CILA autorizó la construcción de este proyecto financiado conjuntamente entre los dos países. El esquema de cooperación involucró a México con el aporte de 16 800 000 de dólares para su construcción y 2 000 000 para el mantenimiento anual, mientras que Estados Unidos aportó 239 400 000 de dólares a través de la Agencia de Protección Ambiental (^{Bennet et al., 2021}). La atención a este problema de saneamiento es producto de la gobernanza binacional de la CILA; no obstante, es un problema irresuelto porque dicha planta de tratamiento ya no tiene la capacidad suficiente y además se requieren soluciones adicionales a su ampliación, soluciones que el gobierno de Tijuana necesita realizar como mejorar la planeación del desarrollo urbano, rehabilitar y ampliar las líneas de drenaje, y sobre todo regular las descargas irregulares de aguas residuales.

A pesar del éxito en la negociación y operación de esta planta binacional, persisten los problemas de contaminación de la bahía de San Diego a causa de las aguas negras provenientes de Tijuana. El adecuado saneamiento se complica por la convivencia entre dos sistemas de gobernanza asimétricos. Por un lado, Tijuana se encuentra aguas arriba y cuenta con una baja capacidad institucional en materia de agua, que se refleja en bajos estándares de calidad de agua, capacidad económica y de recaudación, tecnología, capacidad para exigir pretratamiento de aguas residuales a la industria. Mientras que la ciudad de San Diego se encuentra aguas abajo y cuenta con altos estándares en las características anteriormente descritas (^{Fischhendler, 2005: 8}).

Habilitadores y obstáculos a la confianza interinstitucional en la gobernanza de aguas transfronterizas en Tijuana-San Diego

En esta sección se presentan los resultados de la investigación. Durante 2016, se realizaron entrevistas a funcionarios, quienes además hicieron la invitación a realizar recorridos por sistemas de captación, distribución y saneamiento de agua en California y Baja California, donde más que analizar las cuestiones técnicas de ingeniería, el trabajo de campo se enfocó en los aspectos de gobernanza. En ese periodo, se entrevistaron a treinta y un tomadores de decisiones en materia de agua, catorce del lado estadounidense, quince del lado mexicano y dos de la CILA.

Los entrevistados en Estados Unidos estaban adscritos a la Cámara de Comercio, la Autoridad del Agua del Condado de San Diego, el Distrito de Agua Metropolitano del Sur de California, la Universidad Estatal de San Diego, el Distrito de Agua del Valle de Coachella, la Planta de Desalinización de Carlsbad y de la organización social Pure Water San Diego. Los entrevistados en México estaban adscritos a la Comisión Estatal del Agua, la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, el Regidor, la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, el Consejo de Desarrollo de Tijuana, el Instituto Metropolitano de Planeación, la Universidad Autónoma de Baja California y las organizaciones sociales Proyecto Ambiental Fronterizo y Tijuana Verde.

Para este artículo, se revisaron las notas de campo y entrevistas semiestructuradas a través de los lentes conceptuales de la confianza interinstitucional, como elemento clave para comprender la gobernanza de aguas transfronterizas. Las entrevistas se realizaron a personas de mayor rango posible en cada organización, de acuerdo con que la gobernanza se desarrolla sobre todo en la alta dirección, donde se direccionan las prioridades.

A continuación, se presentan los principales habilitadores y obstáculos que se identificaron, a partir de la interpretación de las entrevistas a los tomadores de decisiones. Se utilizó el criterio de saturación y coherencia para agregar y resumir las opiniones vertidas. La saturación de la información se refiere al momento en que la información producto de las entrevistas deja de aportar datos nuevos, entonces se advierte la suficiencia del número de entrevistados. El criterio de coherencia significa que la conclusión de hallazgos se pasó por el tamiz de no contradicción con lo expuesto en el total de entrevistas (^{Yin, 2003}; ^{Gillham, 2000: 97}; ^{Gerring, 2007: 38}). A continuación, se presentan los habilitadores de la confianza interinstitucional transfronteriza:

Conclusiones

Explicar la confianza interinstitucional en la gobernanza de aguas transfronterizas entre dos ciudades de países distintos es mucho más complejo de lo que se presenta aquí. No obstante, este artículo presentó un modelo conceptual, lo hizo operativo para explicarlo con evidencia empírica cualitativa, y presentó una serie de habilitadores y obstáculos para la confianza interinstitucional, sin pretender que todos son los más importantes, pero sí los que se identificaron en las entrevistas. Este estudio pretende contribuir a la discusión académica en torno al concepto de confianza en la gobernanza del agua.

Si se comparan los resultados de este artículo con otros casos internacionales, se encuentra que el estilo dominante de gobernanza en Alemania, Reino Unido y Países Bajos es determinado por la cultura nacional, es decir, por el sistema de creencias de políticos y burócratas. Sólo cuando la realidad exige mayor creatividad es cuando los tomadores de decisiones buscan otras formas innovadoras de atender los problemas públicos (^{Meuleman, 2011}). La innovación en el caso de Tijuana-San Diego es más probable que surja de la ética compartida de la alianza entre pares transfronterizos.

Otro caso de la literatura advierte que se han aplicado varios instrumentos de política pública para enfrentar el problema de las aguas negras provenientes de Tijuana que atraviesan la frontera y llegan a las playas de San Diego, Estados Unidos. El instrumento de políticas basados en el principio de que "el que contamina paga" fracasó, mientras que ha tenido mejores resultados el instrumento de políticas basado en el principio "cooperación desigual" (^{Fischhendler, 2005}). El éxito de las políticas basadas en el principio de la cooperación desigual se explica, según el presente estudio, por los problemas interdependientes y la exposición internacional de los actores de Tijuana y San Diego. La mayoría de las soluciones unilaterales están condenadas a fracasar, porque eso genera obstáculos a la confianza y se promueven actitudes de oportunismo y una visión cortoplacista aún más marcada.

Una recomendación para fomentar la confianza, entre los actores involucrados en la gobernanza del agua Tijuana-San Diego es profesionalizar a los funcionarios que atienden temas binacionales para evitar la alta rotación de personal y la pérdida de aprendizajes. Fomentar proyectos binacionales donde se reúnan pares de ambos lados de la frontera y después se generen canales de comunicación y entendimiento que busquen equilibrios en los intereses y en las visiones para aspirar a una cooperación más amplia y con menos prejuicios. Por último, la confianza interinstitucional en la gobernanza de aguas subterráneas transfronterizas entre México y Estados Unidos es una agenda de investigación estratégica y necesaria, la medición y potencial distribución de las aguas subterráneas es un gran pendiente y representa un desafío mayúsculo para la confianza en la gobernanza entre México y Estados Unidos (^{Hatch-Kuri, 2017}).