Introducción

Este texto trata de la experiencia brasileña reciente de (re)construcción institucional de los organismos estatales que han modificado los marcos de la rendición de cuentas -accountability-¹ gubernamental. El argumento central no es de carácter normativo, sino de observación de dos elementos que destacaron ^{Madison, Hamilton y Jay (1993)} en su 51st Federalist Paper: la ambición de los actores y la constante búsqueda de proporcionalidad en sus relaciones recíprocas. Guiados por la primera idea, examinaremos cómo ciertos actores estatales presentan sus intereses de afirmación institucional y se lanzan a la conquista de funciones y prerrogativas en el espacio legal y político de la democracia. En el proceso, profesan valores y se involucran en la construcción de una misión institucional capaz de unir a sus integrantes y justificar su relevancia vis-à-vis con las demás organizaciones. Desde este ángulo, la experiencia institucional brasileña reciente parece responder a las ambiciones de grupos y carreras dentro del Estado, que hacen de los discursos de la representación política y de la promoción de la rendición de cuentas teorías de su propio desarrollo institucional, pero cuyos intereses materiales están asociados a las prerrogativas del cargo y las metas de la organización. La consecuencia más general de este proceso es la pluralización del Estado, es decir, un tipo de desarrollo institucional que no obedece a un plan previo y sistemático, sino que se basa en la voluntad de afirmación de los órganos y las carreras estatales.²

En ausencia de un plan previo de desarrollo de las instituciones, cabe indagar acerca de los mecanismos de ajuste y acomodo entre ellas. Llegamos de esta forma al segundo elemento madisoniano, que nos invita a examinar la interacción entre las instituciones y a observar cómo el equilibrio entre ellas resulta del ajuste permanente de los instrumentos de ataque y defensa, en una búsqueda constante de la proporcionalidad en las relaciones de poder. La obtención de esta proporcionalidad, puede decirse, sería la clave del éxito de una estructura institucional capaz de funcionar de modo equilibrado. Aun así, incluso en ese escenario de mayor estabilidad, la interacción seguirá siendo dinámica, el conflicto institucional resurgirá de vez en cuando y sus resultados siempre serán contingentes.

En Brasil, aunque la Constitución de 1988 fue tomada como piso básico de la democracia, más vale pensar en ella como bandera de salida de una carrera a la que se lanzaron diversos organismos en pos de afirmación. Aquí examinaremos cómo esa búsqueda de afirmación ha pautado la actuación de algunas instituciones y cómo ha llevado a la pluralización del Estado. En este sentido, es importante subrayar que no haremos un análisis exhaustivo de la accountability, sino más bien una demostración de cómo ha sido el desarrollo de la red institucional de rendición de cuentas a partir de la motivación endógena a las propias instituciones. El pluralismo de Estado que se deriva de allí no dejó de beneficiar el proceso más amplio de democratización del país y de promoción de la accountability política. No obstante, la mera afirmación de órganos y carreras estatales no parece suficiente para dotar de eficacia a la rendición de cuentas. En ausencia de un plan global de desarrollo institucional, el simple protagonismo de elites burocráticas, judiciales y policiales en el combate a la corrupción ha alcanzado resultados que se muestran todavía modestos. El malestar de la sociedad sigue en aumento porque, dado el carácter elitista de la afirmación de las instituciones de accountability, no se verifica una densificación expresiva de la representación política y social.

El texto se divide en cuatro secciones, incluyendo la introducción. La próxima trata brevemente algunas cuestiones conceptuales, la tercera habla de los dos casos más emblemáticos de nuestro desarrollo institucional reciente -el Ministerio Público y la Policía Federal- y en la última se describe la interacción entre ellos y se elaboran algunas conclusiones sobre construcción institucional y pluralización del Estado.

Pluralismo estatal, representación y rendición de cuentas

Desde que el enfoque pluralista en la ciencia política describió la democracia como poliarquía, sabemos que la tiranía de la mayoría es tal vez el menor de los riesgos de los regímenes democráticos contemporáneos. La multiplicidad de grupos y organizaciones capaces de influir en la formulación de políticas y el ejercicio del poder -para bien o para mal- definen más el gobierno en la democracia que una teórica mayoría de ciudadanos individuales alineados por una supuesta voluntad general. A este pluralismo político se sumó en las últimas décadas un nuevo tipo de pluralismo que podemos denominar propiamente estatal. Me refiero al surgimiento y desarrollo de nuevos órganos en el Estado, liderados por elites burocráticas o de carreras públicas especiales, volcados no hacia la representación de grupos sociales, sino a la realización de metas constitucionales e institucionales específicas. Los intereses personales se asocian a los derechos constitucionales de los cargos ocupados y la expansión de los segundos es la manera de salvaguardar los primeros.

Ese desarrollo institucional y su consecuente pluralismo estatal han sido captados por el análisis político de diversas formas. Donde hubo respuesta a tentativas de ampliar los espacios de participación política desde la sociedad civil, la democracia representativa se vio transformada. Como afirman ^{Isunza y Gurza (2010)}, las democracias han sido escenario de grandes procesos de "diferenciación y pluralización de la representación política", en una diversificación de lugares, actores y funciones de la representación que ya no se adscriben al poder legislativo, sino que se insertan de modo relativamente autónomo en la propia estructura administrativa del Estado. Más allá de la fiscalización, esos nuevos espacios permitirían influir directamente sobre la formulación y gestión de las políticas públicas, para rediseñar el patrón clásico de gobierno representativo (^{Gurza e Isunza, 2011}).

Otra forma de captar esta tendencia al pluralismo estatal ha sido la nueva ola de estudios sobre rendición de cuentas. La cuestión resurgió dentro de los procesos de consolidación de las llamadas nuevas democracias y correspondió en un principio al reclamo normativo de superación de las elecciones como forma exclusiva de responsabilizar verticalmente a los gobernantes. En su conocida crítica a las democracias "delegativas", ^{O'Donnell (1994)} siguió la formulación y defensa de que dichas democracias carecían de mecanismos horizontales para responsabilizar a los gobernantes, lo que convencionalmente se llamó "accountability horizontal". Desde entonces, el concepto se ha popularizado como pocos en la ciencia política y se ha desglosado en distintas dimensiones con el afán de cubrir un amplio espectro de relaciones entre actores estatales y de éstos con la sociedad (^{Przeworski, Stokes y Manin, 1999}; ^{Schedler, Diamond y Plattner, 1999}; ^{Peruzzotti y Smulovitz, 2001}; ^{Mainwaring y Welna, 2003}), hasta el plano de las organizaciones y regímenes internacionales (^{Grant y Keohane, 2005}). Se convirtió en uno de los principales criterios de evaluación de la "calidad de la democracia" en la vasta literatura dedicada a este tipo de análisis (^{Diamond y Morlino, 2005}; ^{Munck y Mantilla, 2013}) y fue adoptado por programas y movimientos de transparencia pública y de combate a la corrupción nacionales e internacionales, como una de sus fuentes normativas principales. No pretendemos realizar un balance de esta literatura, pero se puede afirmar que la riqueza y diversidad de la "red de instituciones de rendición de cuentas" -web of accountability institutions-³ que se constituyó en diversos países en las décadas recientes transformaron sensiblemente la escena democrática y esto ha obligado a la propia ciencia política a flexibilizar su repertorio conceptual y ampliar su agenda de investigación.

Gabriel Feltrán. Los niños de la periferia tienen muchos colores. Jardim Progresso, Ribeirão Preto, São Paulo, 2008. 

En consecuencia, los estudios de política comparada han registrado una tendencia generalizada de los regímenes democráticos contemporáneos a adoptar sistemas de división de poder e ingenierías de controles y contrapesos -checks and balances- más que fórmulas mayoritarias de gobierno (^{Lijphart, 1999}; ^{Melo, 2007}; ²⁰¹³). Las justificaciones van desde la idea de que sistemas consensuales promueven la mejor representación en sociedades heterogéneas hasta argumentos propiamente institucionalistas asociados a la idea de que sistemas con un considerable número de jugadores con poder de veto -veto players- pueden dificultar la acción de los gobiernos -decisiveness-, pero son los mejores para promover el control del poder y la estabilidad -resoluteness- de las políticas (^{Cox y McCubbins, 2001}).

Aunque las elecciones siguen desempeñando un papel crucial en las democracias contemporáneas como mecanismo de competencia política y de alternancia en el poder, su eficacia se ha considerado baja en lo que respecta a la responsiveness y a la accountability de los políticos electos.⁴ Las elecciones no son capaces de obligar a los gobernantes a cumplir sus promesas de campaña y la evaluación de los políticos sólo puede hacerse en forma retrospectiva (^{Przeworski, Stokes y Manin, 1999}). Desde hace mucho las democracias dejaron de limitarse a la dimensión electoral para obligar a los gobiernos a la rendición de cuentas y tal vez ni siquiera haya existido un tiempo en que eso ocurriera. Así, hoy existen mecanismos paralelos que van desde los controles recíprocos entre los tres poderes, los controles administrativos y financieros internos en cada uno de ellos, además de organismos autónomos con funciones de fiscalización y diversas formas de control social surgidas de la ola participacionista.

La experiencia brasileña que ahora describimos se refiere principalmente al desarrollo de instituciones del campo de la rendición de cuentas, que experimentaron un progreso notorio desde la democratización del país. Después de un mapeo general, concentraremos el análisis en dos de ellas: el Ministerio Público (MP) y la Policía Federal (PF).

La construcción institucional de la rendición de cuentas: fiscalización del poder público y combate a la corrupción

En general, puede afirmarse que Brasil ha sido escenario de una intensa experimentación institucional en el campo de los controles democráticos (^{Arantes y Reis, 2010}; ^{Arantes et al., 2010}; ^{Power y Taylor, 2010}). En la relación más directa con la sociedad civil, o en el plano vertical de la accountability, observamos en los últimos años una extraordinaria institucionalización de consejos, presupuesto participativo, asociaciones -parcerias- con organizaciones no gubernamentales en la provisión de servicios públicos, y más recientemente, conferencias nacionales.⁵ Estos espacios y mecanismos tienen origen o buscan inspiración en la Constitución de 1988, pero reclaman reglamentación infraconstitucional en muchos casos.⁶

En el plano horizontal, nuestra red de instituciones de rendición de cuentas se desarrolló notoriamente. Desde las relaciones entre los tres poderes, contamos con mecanismos diversos de controles recíprocos. Aunque nuestro sistema político se caracteriza por un poder Ejecutivo fuerte,⁷ los poderes Legislativo y Judicial detentan funciones y recursos de control significativos, mediante los cuales pueden promover algún grado de accountability gubernamental. En el caso del Legislativo, puede mencionarse la forma en que los parlamentos federal, estatales y municipales recurrieron a las Comisiones Parlamentarias de Investigación -Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI)-⁸ para investigar y punir a ocupantes del poder Ejecutivo, algunas con resultados destacados -como la que llevó al impeachment del presidente Collor-, así como los Tribunales de Cuentas, órganos auxiliares de los Legislativos en los ámbitos federal y estatal, responsables de auditar, inspeccionar y juzgar las cuentas presentadas anualmente por los gobiernos en los respectivos niveles de la Federación. Pese a que históricamente las cortes de cuentas se han mostrado subordinadas al poder político, ha habido avances significativos en los últimos años, fruto de perfeccionamientos endógenos liderados por sus auditores técnicos, cambios legislativos que impusieron la responsabilidad fiscal a los gobiernos, así como de la provocación externa y de demandas traídas por las demás instituciones de control -como el MP, la PF e incluso la prensa-, que se sirven de informaciones producidas por estos tribunales. En el plano federal, en particular, es notable el cambio de patrón de actuación del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU). Creado el 7 de noviembre de 1890, en el primordio de la República, el tribunal se presenta hoy mucho más activo e independiente en el control de las cuentas públicas y la fiscalización de las políticas gubernamentales.⁹

Otro ejemplo de creciente pluralismo estatal asociado a la misión de promover la rendición de cuentas puede encontrarse en la Contraloría General de la Unión (CGU). Resultante del proceso de reforma del Estado en la década de 1990, la CGU incorporó órganos preexistentes y se organizó como un subsistema administrativo destinado a promover el control interno del poder Ejecutivo (^{Olivieri, 2010}). Una buena prueba de que las instituciones federales de control están actuando en red se encuentra en la descripción de ^{Leite (2012)}. A partir del examen de procesos juzgados por el TCU, relativos a la transferencia de recursos federales a municipios en las áreas de salud, educación y asistencia social, el autor reveló que casi todos habían sido iniciados en el TCU por acción de la CGU. En otras palabras, el órgano de control interno del Ejecutivo federal impulsa al órgano auxiliar del Legislativo -el TCU- a investigar irregularidades cometidas por alcaldes en el uso de recursos federales. Esta interacción institucional puede considerarse una importante novedad en el proceso de condensación de nuestra red de instituciones de rendición de cuentas.

Muchos atribuyen estos avances al terreno abonado por la Constitución de 1988.¹⁰ El argumento, aunque correcto, nos parece insuficiente. Las constituciones conforman el marco institucional más amplio, generan incentivos y hasta dictan el futuro, pero no tienen el don de la generación espontánea. Lo que hemos observado en los casos de renovación o de construcción institucional de nuevos organismos de fiscalización del poder público es un alto grado de voluntarismo político de grupos y elites, muchos de ellos radicados en el propio Estado, en pos de su afirmación dentro del sistema estatal. Por voluntarismo político entiéndase la praxis característica de las carreras jurídicas, que combina una creencia en el papel tutelar de las instituciones judiciales frente a una sociedad supuestamente incapaz de defenderse de manera autónoma y a instituciones político-representativas en apariencia corrompidas o incapaces de cumplir con sus compromisos electorales (^{Arantes, 2002}). En el marco de referencias normativas que guían el régimen democrático, el Estado de derecho, la participación y la fiscalización del poder público han sido las más utilizadas por este voluntarismo y las que han propiciado el mayor éxito de los grupos que hacen uso de ellas para abrir espacio y construir un lugar de estabilidad y de poder.

Los ejemplos citados se refieren a órganos de carácter administrativo, localizados en el Legislativo o en el Ejecutivo, pero fue en la órbita del sistema de justicia donde Brasil conoció los procesos de construcción institucional más ilustrativos de la tesis aquí expuesta. Jueces, miembros del MP, de la Defensoría Pública, pero también corporaciones policiales y otros grupos del mundo profesional del derecho, han luchado por la conquista de espacios privilegiados de actuación y por puntos específicos de anclaje en la estructura constitucional del Estado. En este proceso, junto al "lenguaje de los derechos" que presidió la transición democrática y la elaboración del nuevo texto constitucional, los llamados "operadores del derecho" encontraron en el lenguaje de la accountability, o hablando "en términos nativos", de la fiscalización del poder público, el valor normativo capaz de sostener su búsqueda de afirmación institucional.

En el campo de la justicia, la actuación del MP y la PF en el control de políticos y administradores constituyen buenos ejemplos de nuestra tesis sobre el desarrollo del pluralismo estatal basado en las ambiciones institucionales de los respectivos órganos y en la cuestión permanente de la búsqueda de proporcionalidad en sus relaciones. El MP es una institución estatal que forma parte del sistema de justicia. En términos sustantivos, su función principal es promover la acción penal pública en los casos previstos en la ley. Desde el punto de vista procesal, su principal función es la de custos legis, es decir, la de actuar como fiscal en el proceso de aplicación de las leyes.

En Brasil, el MP no se caracteriza sólo por esas dos funciones tradicionales, destaca también por otros aspectos: 1) un amplio abanico de atribuciones en la esfera civil, y 2) una completa independencia institucional en relación con los demás poderes del Estado. El MP amplió su actuación en la esfera civil por medio de innovaciones legales e institucionales y una fuerte dosis de voluntarismo político. Hoy es una institución con independencia y gran capacidad discrecional de acción en nombre de la sociedad, que constituye una especie de "agente político de la ley".¹¹

El MP brasileño está estructurado en todo el territorio nacional y su organización corresponde a la estructura federativa del país, refleja siempre la estructura del poder Judicial en lo que respecta a instancias y ramas especializadas. Así, en el ámbito de la Unión, tenemos los ministerios públicos que actúan junto a las justicias Federal, del Trabajo y Militar, y en los estados, los ministerios públicos estatales -provinciales- que actúan ante la justicia común, civil y criminal. La suma de todos los promotores y procuradores de justicia activos en el país, en estos ramos judiciales, da como resultado un MP conformado por poco más de 10 000 integrantes activos.¹²

Durante las últimas décadas, el MP experimentó un desarrollo institucional inigualable, si se compara tanto con periodos anteriores como con sus congéneres del extranjero. La institución ganó autonomía funcional y administrativa y sus integrantes lograron las mismas garantías de carácter vitalicio, inamovilidad e irreductibilidad del sueldo de los jueces. Al contrario de lo que muchos afirman, este desarrollo no se inició con la Constitución de 1988, sino que se remonta al régimen anterior, en un largo pero consistente proceso de individuación y afirmación institucional. En concreto, su comienzo data de 1973, cuando un nuevo Código del Proceso Civil autorizó al MP a intervenir en todos los procesos en los que el "interés público" estuviera presente. El nuevo Código permitió que el MP explorara la idea de que el interés público no se restringía a los intereses del gobierno, sino que se extendía a los intereses más diversos de la sociedad. Allí empezó una exitosa trayectoria de separación del poder Ejecutivo y de su afirmación como representante de la sociedad (^{Arantes, 2002}).Otro paso decisivo del proceso de desarrollo del MP se dio con la Ley de Acción Civil Pública (ACP) de 1985, que llevó al ordenamiento jurídico brasileño a reconocer categorías de derechos difusos y colectivos, como los del medio ambiente, el consumidor y el patrimonio histórico y cultural. Estos derechos trascienden los derechos individuales, pero no coinciden con los clásicos derechos sociales. Los derechos difusos y colectivos se caracterizan por ser indivisibles y tener como titulares a personas indeterminadas -difusos- o un grupo de personas ligadas entre sí por alguna relación jurídica -colectivos- (^{Mancuso, 1997}). Esta nueva legislación representó una verdadera "revolución procesal" de acceso a la justicia en Brasil y otorgó importantes ventajas institucionales al MP. Entre otras, tenemos la Investigación Civil Pública -Inquérito Civil Público- y la posibilidad de llevar adelante un Acuerdo de Ajuste de Conducta -Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)-. En el primer caso, el MP cuenta con poder coercitivo para solicitar informaciones y producir pruebas. La falta de respuesta a sus solicitudes puede implicar pena de prisión de hasta tres años y el pago de una multa. En lo que respecta al tac, es un instrumento jurídico con fuerza de título extrajudicial, por medio del cual aquel que causa un daño es obligado a asumir su responsabilidad y a comprometerse a reparar el daño o a interrumpir las acciones que causan el perjuicio. El tac tiene la ventaja de producir efectos prácticos sin que la intervención del poder Judicial sea necesaria. En teoría, se gana tiempo y efectividad, tanto así que el MP ha preferido utilizar estos procedimientos frente a la morosidad de la justicia y la dificultad de obtener respuestas judiciales eficaces. Sin embargo, sus críticos señalan que su uso por parte del MP ha padecido del mismo mal que busca curar, ya que las Investigaciones Civiles y los TAC no están sujetos a controles de fiscalización o supervisión de otras instituciones, lo que puede ser un exceso de discrecionalidad (^{Arantes, 2002}; ²⁰⁰⁷).

Gabriel Feltrán. Una investigación se hace con amigos. Ana Paula, Lúcia y uno de sus ocho hijos, Favela do Madalena, São Paulo, 2014. 

Las innovaciones legislativas que fortalecieron al MP no se llevaron a cabo sin críticas. En la década de 1980 hubo un intenso debate en torno al asunto de la representación de intereses colectivos por la vía judicial y se presentaron dos proyectos de ley ante el Congreso Nacional: uno patrocinado por juristas a favor de una mayor participación de la sociedad civil y otro por promotores y procuradores, miembros del MP, que apoyaban el predominio de la institución en esta área. El proyecto de ley de Acción Civil Pública, impulsado por el MP, fue aprobado por el Congreso Nacional. Esto le dio importantes ventajas institucionales en relación con las asociaciones civiles en la representación tutelar de los derechos difusos y colectivos. El MP no sólo confirmó su papel en este campo, sino que ganó una posición privilegiada ante los demás actores legitimados para la defensa judicial de derechos colectivos. Es importante recordar que históricamente la actuación del MP en la esfera civil se restringía a la defensa de los llamados "incapaces" -categoría de personas consideradas jurídicamente desprovistas de capacidad para la defensa de sus propios intereses y derechos- o indisponibilidad de derechos. Para que el MP pudiera actuar en la esfera colectiva era necesario que la legislación que introdujo los nuevos derechos se basara en los mismos presupuestos. Así, la ampliación del acceso colectivo a la justicia en Brasil estuvo signada por una importante paradoja: el mismo proceso que llevó al reconocimiento de la dimensión colectiva y social de ciertos derechos -contrario al principio individualista del ordenamiento jurídico tradicional- calificó a la sociedad civil como incapaz de defender sus propios derechos y dispuso una institución del Estado para que actuara en su nombre. Hoy el MP es responsable de la mayoría aplastante de las acciones civiles públicas y las asociaciones civiles difícilmente acceden por cuenta propia a la justicia (^{Arantes, 2002}).

Cabe destacar que la Constitución de 1988 consumó el proceso de afirmación institucional del MP al separarlo del Ejecutivo al que estaba subordinado hasta entonces y atribuirle independencia. El MP conquistó autonomía funcional e instrumentos de autogobierno (^{Arantes, 2002}; ^{Sadek, 2008}; ^{Kerche, 2009}). Sus miembros ingresan a la institución mediante concurso público, e internamente, gozan de las mencionadas garantías de cargo vitalicio, inamovilidad e irreductibilidad de sueldos, lo que les otorga un alto grado de independencia funcional y control completo sobre las acciones que llevan a cabo.

Examinemos ahora a la PF. A diferencia del MP, que conquistó autonomía presupuestal e independencia funcional respecto a los demás poderes, la PF es un órgano del poder Ejecutivo y está sometida al mando del Ministro de Justicia, que a su vez se somete al presidente. Por medio de la Ley 4.483 del 16 de noviembre de 1964, el gobierno militar otorgó jurisdicción nacional a la PF, cuya actuación se restringía hasta entonces a cuidar de la seguridad en la capital federal.¹³ Aun así, como demuestra ^{Rocha (2004)}, la PF no fue un instrumento central en la represión militar, tarea que permaneció a cargo, principalmente, de las policías militares estatales, al mando del Ejército. La condición secundaria de la PF bajo el régimen autoritario de 1964-1985 legó a la institución una situación ambigua cuando el país emprendió su camino de redemocratización: una imagen comparativamente menos negativa que la de los demás organismos de seguridad del Estado, pero también con una estructura organizativa y operativa mucho más precaria.

En la Constitución de 1988, la PF recibió un tratamiento constitucional, por medio del artículo 144. Su institucionalización se pensó con base en dos elementos fundamentales: el carácter de órgano permanente y su estructuración en carrera. El primer elemento significa que la organización, aunque subordinada al Ejecutivo, no puede ser disuelta por ningún gobierno. El segundo implica que habrá reglas para acceder y ocupar los cargos, una clara jerarquía entre éstos, previsión de criterios de ascenso y existencia de franjas salariales, subdivisiones organizativas internas y fijación de competencias entre sus miembros. Nada de esto estaba garantizado constitucionalmente antes de 1988.

Como funciones generales, la Constitución estableció que le compete a la PF actuar en los casos de crímenes contra el "orden político y social" -un resquicio de la dictadura-, así como proteger los bienes, servicios e intereses de la Unión, función para la cual no encontramos equivalencia en las policías estatales. En otras palabras, la PF puede considerarse una policía patrimonial del gobierno de la Unión. Entre sus funciones específicas, la Constitución estableció que le corresponde realizar acciones de prevención y represión del tráfico de drogas y el contrabando. También le competen las infracciones que tengan repercusión interestatal y necesiten represión uniforme en los estados involucrados. Este dispositivo hace de ella una policía federal y no sólo una fuerza policial del centro con poder de acción sobre estados y municipios. Por último, los crímenes de dimensión internacional también están reservados a la PF, que se encarga igualmente de ejercer las funciones de policía marítima, aeroportuaria y de fronteras (^{Arantes, 2010}; ²⁰¹¹).

Un análisis reciente del proceso de construcción institucional de la PF (^{Arantes, 2011}) ha identificado valores y estrategias de búsqueda de afirmación entre delegados -comisarios- y agentes federales. Además de concebir para sí una misión especial de combate al crimen organizado y la corrupción, se consideran parte de un servicio de carrera del Estado, apartados de la política y en busca de mayores grados de autonomía. Sin embargo, aparte de la inevitable dependencia que guarda respecto del poder Ejecutivo, otro aspecto que ha dificultado el avance de la PF en dirección a la autonomía es que la organización no ha avanzado unida: internamente, está compuesta por más de una carrera profesional -delegados, peritos criminales, agentes, escribanos y dactiloscopistas-¹⁴ que disputan entre sí salarios y posiciones de mando, lo que compromete la unidad de la corporación.

Fuera de sus órganos centrales, asentados en Brasilia, la PF dispone de una Superintendencia Regional en cada uno de los 27 estados. Aunadas a estas oficinas en las capitales, existen en la actualidad 118 delegaciones o puestos de la PF en ciudades del interior.¹⁵ Para las dimensiones de Brasil, puede decirse que es una estructura relativamente modesta. Sin contar al personal administrativo, la PF suma aproximadamente 11 000 miembros activos. De este total, por lo menos 61% ingresó a la institución después de 1995 y 38% a partir de 2003, cifras que indican una renovación significativa. La media de edad de los que ingresaron desde 2002 puede considerarse baja -31.6 años- comparada con otras carreras judiciales federales. Los salarios de los oficiales federales son hoy de los mejores entre las carreras civiles del poder Ejecutivo Federal.¹⁶

Gabriel Feltrán. El fútbol es fundamental para la sociabilidad masculina de las periferias. Dynamite, Favela do Elba, São Paulo, 2012. 

El presupuesto de la corporación y el contingente de oficiales federales y demás funcionarios han crecido significativamente en los últimos años. En 2002, primer año del gobierno de Lula, el presupuesto de la PF era de 1 848 millones de reales.¹⁷ Desde entonces, e incluso en medio de restricciones presupuestarias que afectaron a toda la administración pública, fue creciendo cada año hasta alcanzar más del doble o cerca de 4 706 millones de reales en 2013. Con su experiencia de actuación en los últimos años, la PF constituye otro ejemplo de organismo estatal que se lanza a la tarea de control de la administración pública por medio de la investigación y persecución penal de la corrupción y del crimen organizado. La PF ganó visibilidad por llevar a cabo un gran número de operaciones especiales de combate al crimen organizado y contra la corrupción. Desde 2003, cuando comenzaron a hacerse registros sistemáticos, la corporación lideró más de 2 000 operaciones contra los más diversos tipos de crímenes. No es la intención realizar aquí un examen de estas operaciones (^{Arantes, 2010}), pero podemos decir que se caracterizan por la ejecución de órdenes de búsqueda y aprehensión o de prisión expedidas por el poder Judicial, después de un periodo de investigación que puede durar semanas o meses y que casi siempre cuenta con la participación del MP o de otras instituciones, como Hacienda Federal, el Ministerio de Previsión Social, policías estatales, fiscales y funcionarios de otros órganos controladores y de agencias reguladoras. En este aspecto, aunque la fase policial de las operaciones sea la de mayor visibilidad, muchas dependen de la articulación y del trabajo previo de una red de instituciones -task-force-.

En 600 operaciones ejecutadas entre 2003 y 2006, el número de personas presas llegó a 9 255 (^{Arantes, 2010}). A pesar del carácter provisional o temporal de las detenciones, éstas involucraron a agentes privados y públicos de todas las esferas de la administración pública y de todas las ramas de gobierno. Muchas ocurrieron ante la lente de las televisoras y asumieron un carácter de espectáculo. Todas las operaciones especiales de la PF reciben nombres propios, aspecto simbólico que merece resaltarse. De manera creativa, muchos nombres son tomados de la Biblia o de la mitología griega, otros provienen de lenguas indígenas o del folclor local, algunos son juegos de palabras humorísticos desarrollados a partir del propio crimen investigado. El hecho es que causan impacto en la opinión pública y movilizan la atención y cobertura de los medios de información. El nombre propio funciona como un marcador importante para la prensa y para el acompañamiento de los demás órganos y poderes. El reconocimiento público de este protagonismo, con el apoyo de los medios de comunicación, hizo que la PF alcanzara las primeras posiciones en las listas de confianza de las instituciones brasileñas, medida por encuestas nacionales (^{Arantes, 2011}).¹⁸

Un análisis de las operaciones reveló la existencia de por lo menos 50 tipos de crímenes combatidos por la PF, entre los que la corrupción pública es el más frecuente (^{Arantes, 2010}). Mediante autorizaciones judiciales y bajo la fiscalización o participación activa del MP, la PF desencadenó operaciones contra políticos corruptos en todos los niveles de la Federación y áreas del gobierno. Implicó también a jueces y policías de todas las corporaciones brasileñas, incluso ella misma. Hasta las altas cúpulas de la República estuvieron en la mira y en la escucha de los federales. Ninguna autoridad pública del país puede considerarse hoy inmune a la acción investigadora de la PF. En la esfera privada, desde organizaciones criminales hasta simples ciudadanos, pasando por empresarios, grandes banqueros y profesionales liberales, fueron detenidos y acusados de los más diversos crímenes: corrupción, lavado de dinero, tráfico de drogas, contrabando de mercancías, atracción con engaño de mujeres para la prostitución en el extranjero, conflictos por la toma de tierras indígenas, pedofilia, falsificación de medicinas y combustibles, delitos ambientales, entre otros. Causa sorpresa la revelación de que 60.5% de las operaciones ocurrió en un único estado, en lugar de "en al menos dos estados", lo que de alguna manera se opone a la expectativa constitucional de repercusión interestatal y permite afirmar que la PF se está convirtiendo en una verdadera policía nacional, más que simplemente federal.¹⁹

Desde el punto de vista endógeno, la ambición de afirmación institucional ha marcado también a los oficiales federales. Intentan equipararse en casi todo a las demás carreras jurídicas del Estado, reivindican el carácter científico de la criminología, buscan grados crecientes de autonomía y afirman que su misión institucional no se confunde con la de jueces y promotores ni puede ser absorbida por ellos. El interés corporativo ha cumplido un papel madisoniano en este proceso, pero es importante observar que la estrategia de la PF no es dejarse instrumentalizar por el Ejecutivo a cambio de favores y recursos. El leitmotiv de los federales es la "calidad de la prueba", esto es, la conducción de la investigación policiaca con independencia y de acuerdo con criterios rigurosos, capaz de producir la evidencia que dará sustento al proceso criminal y disminuirá la impunidad. Ven en esta tarea la oportunidad de afirmarse como institución, no sólo frente al Ejecutivo, sino, principalmente, ante el poder Judicial y el MP. Como antes hiciera este último, reproducen el discurso de que sirven a la sociedad y no a éste o aquél gobierno. Parecería que han encontrado la fórmula para resistir la tentación del descuento hiperbólico, que llevaría a cambiar la afirmación institucional a largo plazo por dádivas a corto plazo, y siguen firmes en su propósito de alcanzar grados cada vez más elevados de autonomía.

Condensación de la red de rendición de cuentas y búsqueda de la proporcionalidad

Aunque tengan sus orígenes en causas distintas, el pluralismo político y el pluralismo estatal son características del Brasil contemporáneo. Un indicador del primero es la cantidad de partidos políticos que tienen representación en la Cámara de Diputados después de las elecciones de 2014: son 28 siglas partidarias y 13.2 es el número efectivo de partidos políticos (NEP), seguramente uno de los mayores del mundo. Si unimos a esto las demás particularidades de nuestro sistema consociativo -en términos de ^{Lijphart (1999)}-, como la representación proporcional, el federalismo, el bicameralismo, el control constitucional de las leyes por parte del poder Judicial y una constitución extensa y detallada, podemos considerar que el arreglo institucional brasileño favorece enormemente el pluralismo político. No obstante, en medio de ese archipiélago de veto points, la misma Constitución de 1988 nos ha legado un poder Ejecutivo fuerte, capaz de conducir e implementar la agenda gubernamental. Según la interpretación global de ^{Pereira y Melo (2013)}, la razón del éxito de la estabilidad política y democrática de Brasil residiría justamente en esa combinación de un Ejecutivo fuerte, pero ejercido sobre la base de una coalición multipartidaria y fiscalizado permanentemente por una plétora de instituciones de accountability.

En lo que concierne al control externo de políticos y administradores, con la finalidad de combatir la corrupción, hay dos vías principales en Brasil: la política y la judicial (^{Arantes, 2007}; ²⁰¹⁰).²⁰ Por la política, los actos de corrupción se consideran crímenes de responsabilidad y pueden dar origen a procesos de juicio político -impeachment-. El agente público condenado puede perder el cargo y sus derechos políticos pueden ser suspendidos. Por la vía judicial, en Brasil, hay dos caminos: la clasificación del acto de corrupción como crimen común o como acto de improbidad administrativa. En el primer caso, el acto de corrupción está tipificado en el código penal y la condena del reo puede ser reclusión de uno a ocho años, además de la pérdida del cargo y el pago de una multa. Según la gravedad de las penas, esta vía cuenta con garantías especiales: el acusado goza de la prerrogativa de fuero especial -"foro privilegiado"-, es decir, de ser juzgado por un tribunal de segundo grado o superior de acuerdo con su posición en la jerarquía federativa -ocupante de un cargo en la Unión, estados o municipios-. En la forma de improbidad administrativa, los promotores de justicia de primera instancia pueden procesar a cualquier agente público sin estar sujetos a la regla del fuero especial. Si es condenado por una acción civil pública por improbidad administrativa, el acusado pierde el cargo y sus derechos políticos son suspendidos de ocho a 10 años, y es obligado a resarcir las arcas públicas. Además de ampliar significativamente el potencial de actuación del MP como órgano de rendición de cuentas horizontal, la ley buscó promover un camino más rápido y descentralizado de combate a la corrupción.

En un contexto marcado por escándalos de corrupción, por la ineficiencia policiaca y la morosidad de la justicia, la Investigación Civil permitiría a promotores y procuradores despreciar la investigación policiaca y el fuero especial de las autoridades, lo que aumentaría en teoría las posibilidades de éxito de sus iniciativas. De hecho, hoy se tramitan millares de acciones de improbidad en las justicias estatales y federal.²¹ Sin embargo, un balance de casi 20 años de experiencia con este tipo de acción demuestra los parcos resultados obtenidos y su baja efectividad procesal. Lo que parecía ser una ventaja se convirtió en fragilidad: las acciones de improbidad prescinden del involucramiento de la policía y se libran del fuero privilegiado y de los rigores del código penal, pero el excesivo formalismo de la justicia brasileña, la gran cantidad de recursos retardadores y los varios niveles de jurisdicción han demorado las sentencias condenatorias y generado impunidad.

Al contrario de la vía de la improbidad administrativa, las operaciones policiacas de hoy pueden incluir mecanismos más eficaces de obtención de pruebas y de imposición de costos, como escuchas telefónicas, órdenes de búsqueda y captura y prisiones preventivas o temporales. Dichas acciones no sólo representan costos en la reputación de los involucrados, sino que pueden debilitar efectivamente el funcionamiento del esquema criminal, bloquear bienes y recursos, y retirar de circulación a sus principales responsables, así sea temporalmente. En este escenario, el fortalecimiento de la PF y sus operaciones tuvo la virtud de rescatar el prestigio de la investigación policiaca, amenazada de desaparecer en la década de 1990 por las incursiones del MP en el campo de la investigación.

Otra diferencia significativa entre las vías civil y criminal de combate contra la corrupción es que, en el caso de la primera, el MP no necesita de las investigaciones de la policía ni de la autorización de la justicia para llevar a cabo la investigación civil y reunir los elementos necesarios para proponer la ACP. En el caso de la segunda vía, la investigación y la acusación del crimen de corrupción desafían la triangulación entre delegados de policía, promotores/procuradores y jueces en lo que se refiere a la solicitud, concesión y ejecución de procedimientos. Si el combate a la corrupción y al crimen organizado experimentó un crecimiento significativo en los últimos años, por medio de las operaciones de la PF, es porque no sólo las instituciones involucradas son más activas, sino porque la articulación triangular entre ellas se intensificó. Tal vez éste sea el cambio principal en el ámbito del sistema judicial de rendición de cuentas en el Brasil reciente.

A medida que el trabajo de investigación policiaca recuperó legitimidad, la ambición no tardó en contraatacar a la ambición. Si en la década de 1990 el MP había amenazado al poder de investigación de la policía, hoy es la policía la que embiste a los promotores y busca recuperar el terreno perdido. En el Congreso Nacional se tramitan propuestas con la intención, directa o indirecta, de limitar el trabajo de investigación del MP y establecerlo como tarea privativa de las policías federal y civiles de los estados, para expulsar al MP de ese terreno. No es fortuito que los diputados autores de estas propuestas sean ex delegados de policía.²²

Por otro lado, las operaciones de la PF también han suscitado el problema de la proporcionalidad de los medios de ataque y defensa: el desafío madisoniano. La transformación de las operaciones en espectáculos en los medios de información despertó la reacción no sólo de políticos, también de muchos jueces y abogados que denunciaron los excesos de la policía en la conducción de algunas operaciones.²³Las acciones de la PF también han sido evaluadas por la opinión pública: la encuesta CRIP/Vox Populi registra que de 2008 a 2009 el porcentaje de quienes consideraban que la PF actuaba sólo dentro de la ley se invirtió: de 55% que aseguraba en 2008 la legalidad de las acciones de la policía, disminuyó a 35% en 2009. En sentido contrario, de 37% de los entrevistados que en 2008 consideraba que la PF "a veces actuaba fuera de la ley", la percepción se extendió a 51% en 2009 (^{Arantes, 2011}). Frente a tales críticas y reacciones, la PF decidió editar un "Manual de buenas maneras" para la ejecución de las operaciones y de un tiempo a esta parte el carácter espectacular de las operaciones y la exposición excesiva de los acusados disminuyeron sensiblemente.

Tampoco el Supremo Tribunal Federal (STF) dejó de poner frenos a policías federales, procuradores y jueces en la conducción de las investigaciones. Si la ambición debe contraatacar a la ambición, como sugería Madison, ciertas acciones policiacas constituyen ejemplos de cómo, en ausencia de instituciones fuertes y capaces de equilibrar el combate al crimen y la prevalencia del Estado de derecho -rule of law-, las motivaciones personales vinculadas al cargo pueden llevar a excesos de algunos o no ser suficientes para llevar a otros a actuar conforme a lo esperado. En su decisión de poner en libertad al influyente banquero Daniel Dantas, acusado de corrupción y lavado de dinero, detenido por la PF en la operación Satiagraha, el entonces presidente del STF, ministro Gilmar Mendes, afirmó que el respeto al debido proceso legal era lo que permitiría distinguir al Estado de derecho de un Estado policial. En efecto, los métodos de investigación utilizados por el delegado responsable de Satiagraha, Protógenes Queiroz, fueron criticados y considerados ilegales por muchos. Presionado, el delegado se licenció de la PF, sus pares se encargaron de rehacer la investigación y el banquero sigue respondiendo al proceso. Aprovechando la popularidad alcanzada con Satiagraha, Protógenes se postuló a diputado federal y se eligió en 2010. En 2014, fue condenado judicialmente por los métodos irregulares que utilizó en la operación, perdió el cargo de delegado de la PF y no se reeligió como diputado federal. El saldo de Satiagraha muestra bien cómo la ambición de unos fue contraatacada por la ambición de otros, y los checks and balances del arreglo institucional restablecieron la proporcionalidad de las relaciones entre investigadores, acusados y jueces.

Gabriel Feltrán. Los mercados informales siguen formando parte de la economía brasileña. Gelinho, Bebedouro, São Paulo, 2008. 

En la búsqueda de la proporcionalidad entre los medios de ataque y de defensa, se hicieron otros ajustes institucionales. El Consejo Nacional de Justicia (CNJ) estableció en octubre de 2008 reglas más rigurosas para la autorización de escuchas telefónicas y de ruptura del secreto de medios electrónicos de comunicación por parte de los jueces. También decretó la necesidad de abrir una investigación siempre que hubiera una fuga de información. En agosto de 2008, el STF también estableció que las esposas sólo podrían utilizarse en situaciones de riesgo para la seguridad de terceros o de fuga. Ni siquiera el efecto simbólico de dar nombres a las operaciones pasó desapercibido para el CNJ, que determinó que los jueces no hicieran más uso de ellos en sus decisiones judiciales. Tales decisiones marcan un intento de reequilibrar los medios de ataque y de defensa entre los actores. En este aspecto, estamos frente a un proceso de acomodo institucional, en el cual el juego entre los involucrados redefine las propias reglas.

En este artículo se intentó demostrar que el desarrollo institucional de la democracia brasileña ha sido pautado por las máximas madisonianas de la ambición, de los intereses asociados a los derechos constitucionales de los agentes y de la búsqueda permanente de la proporcionalidad de los medios de ataque y de defensa en sus relaciones recíprocas. Si, por una parte, instituciones como el MP y la PF atienden a los clamores del combate, al crimen organizado y a la corrupción, se lanzan al voluntarismo político, y en este proceso, logran grados cada vez más elevados de afirmación institucional, por otra parte, la interacción y los conflictos entre ésas y otras instituciones de control ha suscitado la necesidad de ajustes permanentes en las reglas de funcionamiento de la rendición de cuentas y del propio Estado de derecho en Brasil. Aunque de esta manera se logra cierto equilibrio dinámico, como preconizaba Madison, al mismo tiempo se deja inconcluso el proyecto de edificación de un sistema institucional coherente en términos globales. Hasta que se alcance ese éxito, los resultados más palpables seguirán siendo, por un lado, el pluralismo de Estado, y por el otro, un combate a la corrupción y la improbidad todavía errático.

Así, la conclusión general a la que podemos llegar es que el pluralismo estatal que ha caracterizado a la democracia brasileña reciente no se explica sólo por la idea genérica de perfeccionamiento de la rendición de cuentas de los gobernantes, sino por proyectos deliberados de construcción institucional de las propias organizaciones que se tropiezan mutuamente en esta carrera, empujan límites y disputan la ocupación de espacios. En este escenario, los lenguajes del derecho y de la rendición de cuentas proveen un repertorio de ideas y conceptos que son manejados por los actores en conflicto. Es notable cómo la democracia brasileña ha propiciado esta experimentación institucional, aunque a veces parezca resentirse de la inestabilidad que acarrea.