Introducción

En los últimos años, en Chile, se observa un abordaje creciente, complejo y diverso de los desastres por parte de las ciencias sociales nacionales. En la última década, eventos como la erupción del volcán Chaitén (2008), la erupción del complejo volcánico Puyehue (2011), el aluvión en Copiapó (2015), la erupción del volcán Calbuco (2015), el aluvión de Tocopilla (2015), los incendios forestales (2017) y, especialmente, el terremoto y tsunami en la zona centro sur, en 2010, han concitado la atención académica e implicado la constitución de equipos de investigación, la formación de centros de estudio interdisciplinar y, por cierto, la creciente publicación de artículos científicos.

Las temáticas son múltiples y entre ellas se cuentan la importancia y las oscilaciones de los distintos tipos de capital social en contexto de desastre (^{Olivos, 2010}); la relación entre la vulnerabilidad territorial y la vulnerabilidad social como eje clave para enfrentar los desastres, en donde la planificación urbana se erige como una herramienta esencial para reducir la vulnerabilidad (^{Romero y Vidal, 2014}); el análisis del rol del Estado en el contexto posdesastres (^{Campos et al., 2018}), que se caracteriza por un actuar centralista, improvisado, de baja participación y, también, como uno de los principales responsables de la ocurrencia de vulnerabilidades y desastres (^{Ugarte Caviedes y Salgado, 2014}; ^{Berroeta et al., 2016}); la relación entre un desastre socionatural y la construcción, modificación o reforzamiento identitario (^{Ugarte Caviedes y Salgado, 2014}; ^{Arteaga y Ugarte Caviedes, 2015}; ^{Angelcos et al., 2020}); la memoria telúrica del país como una herramienta para leer su historia (^{Onetto, 2014}); así como una ecología política multidisciplinaria para que el saber de las ciencias naturales se complemente con las disciplinas sociales y se enfoquen en identificar y resolver injusticias ambientales (^{Romero et al., 2010}).

El presente artículo toma como caso de estudio el megaincendio ocurrido el 12 de abril de 2014, en Valparaíso, lugar ubicado en la costa de la zona central de Chile, a 100 kilómetros de Santiago, capital del país. La mayor parte de los cerros de Valparaíso, incluyendo los afectados por el incendio, fue construida paulatinamente, predominando una mixtura de viviendas de material sólido y regularizadas legalmente, con otras viviendas de autoconstrucción y en cambio permanente. Esto último es especialmente relevante en las zonas más altas de los cerros de Valparaíso; ^{Pino y Ojeda (2013)} catalogan esta forma tradicional de construir en los cerros como Conjuntos Residenciales Familiares (CRF), caracterizados por la construcción progresiva de la casa, una apropiación orgánica del sitio y una constante movilidad familiar, que consiste en que integrantes de una familia que se asientan en un lugar determinado, invitan a otros familiares a vivir en el mismo sitio y a construir ahí sus viviendas.

La duración del incendio, desde el inicio del fuego hasta su total control, fue de siete días, tiempo en el que las llamas destruyeron alrededor de 3000 viviendas, dejaron a más de 12,000 personas damnificadas y afectaron a siete cerros de la ciudad. La Figura 1 muestra la zona afectada por el incendio; la Figura 2 entrega una ilustración vívida de la situación inmediatamente posterior al incendio.

Fuente: Salinas-Silva (2015)

Figura 1 Mapa de la zona afectada por el incendio de 2014 

Fuente: ^{Soychile.cl (2014)}.

Figura 2 Fotografía de la zona afectada por el incendio de 2014 

Según el Plan Regulador Comunal y el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso, ambos suscritos por el ^{Gobierno de Chile (2014)}, del total de viviendas afectadas, 39% eran propias y sólo 43% se encontraba en zonas seguras.

Este evento es considerado como el incendio urbano más grande de Chile. En una ciudad como Valparaíso, afectada por constantes incendios de diversas magnitudes y un alto nivel de informalidad (^{Pino y Ojeda, 2013}), el megaincendio tuvo la particularidad de hacer emerger la idea de una oportunidad para hacer frente a la evidente crisis en la forma de habitar en los cerros y, por consiguiente, propulsar la consideración del desastre como una instancia para transformar la ciudad. Lo anterior, se plasmó en el ambicioso Plan de Inversiones. Reconstrucción y Rehabilitación Urbana -en adelante Plan de Reconstrucción-, que pretendía reordenar el territorio para que nunca más en Valparaíso ocurriese un evento similar (^{Gobierno de Chile, 2014}).

Teniendo este último aspecto como antecedente clave, en este artículo pretendemos mostrar cómo el proceso de reconstrucción posterior al desastre del 12 de abril de 2014 no sólo fue concebido como una oportunidad para intervenir sobre los modos de vida de los habitantes de los cerros afectados por el incendio, sino que, además, fue implementado como una instancia concreta para conseguirlo, mediante la puesta en juego de una serie de elementos normativos, materiales y prácticos destinados a transformar las formas de vida en la ciudad-puerto. A la luz de ello, proponemos hablar de una intervención en clave biopolítica, en la medida de que se trata de un Plan de Reconstrucción que se plasma en intervenciones concretas sobre el modo de habitar y las formas de ocupación del territorio de las personas afectadas por el incendio.

1. El desastre como oportunidad

Consideramos plausible plantear que, en el caso chileno, la erupción del volcán de Chaitén en 2008 y el terremoto con posterior tsunami que afectó a la zona centro sur del país el 27 de febrero de 2010, marcan un antes y un después en los estudios sobre desastres socionaturales. Proponemos que hay una publicación que marca un hito en la instalación de este ámbito temático; se trata de la revista Anales de la Universidad de Chile, que en 2011 dedica un número completo al terremoto y maremoto de 2010, en el que combina conocimiento de orden físico-natural con análisis provenientes de otras disciplinas, particularmente perspectivas sociales y políticas.

En efecto, en el caso de los Anales, resulta particularmente interesante el artículo del expresidente Ricardo Lagos Escobar, quien hace una revisión histórica de los terremotos más importantes que han ocurrido en Chile y como éstos han ocupado la agenda del Estado. A juzgar por la experiencia del país frente a los desastres, el expresidente sostiene que los terremotos -y esto se puede extrapolar a otro tipo de desastre de gran magnitud- propician las condiciones necesarias para que los gobiernos puedan llevar a cabo sus propios programas e iniciativas (^{Lagos, 2011}). De igual forma, los desastres harían posible la implantación de estrategias específicas, tales como campañas de vacunaciones masivas e, incluso, la creación de instituciones públicas fundamentales, como el Instituto Sismológico o, en especial, de una institución fundamental en la historia del país, como es la Corporación de Fomento Productivo (CORFO), creada en 1939 y vigente hasta el día de hoy. De hecho -nos recuerda el expresidente-, durante todo el siglo XX, el Estado ha sido partícipe de procesos de reconstrucción, destinando recursos ya sea del gasto corriente o de presupuestos especiales.

El artículo comentado lleva a plantearnos una cuestión crucial: aquella referida a la manera en que los países gobiernan los desastres. Más aún, nos sugiere la necesidad de incluir una lectura acerca de las relaciones de poder que se desarrollan entre el gobierno y los ciudadanos en contextos de catástrofe, en la medida en que esta última es vista como una situación que permite reconducir y dinamizar la acción gubernamental. Esto se ve ratificado al revisar la cuenta pública del expresidente Piñera, publicada por la Cámara de Diputados de Chile, en la que es posible apreciar, en varias secciones, la consideración de la catástrofe como una oportunidad: “Hoy debemos transformar esta tragedia en una oportunidad para construir, entre todos, un Chile mejor”, “Pero esto, lejos de abatirnos, nos entusiasma, porque nos ofrece la magnífica oportunidad de construir un país mucho mejor que el que teníamos antes del terremoto” y “Hoy debemos aprovechar el terremoto como una oportunidad (…) Una oportunidad para construir el Chile del futuro; el Chile de las oportunidades” (^{Cámara de Diputados de Chile, 2010: 3-12}).

Lo anterior, dicho en clave foucaultiana, implica que el Estado pone en marcha una serie de medidas para gobernar a la población que se encuentra afectada por los desastres, con la finalidad de instalar una modificación en la manera de vivir y habitar la ciudad o el sector afectado. Estas medidas van desde implementar acciones de corte higiénico o mantener el orden público hasta declaraciones de toque de queda y relocalización de habitantes en zonas aledañas. Estas disposiciones tienen lugar en un contexto de desastre, caracterizado por la ruptura del flujo de la vida cotidiana de las personas y por la merma radical experimentada a nivel de sus capitales económicos, patrimoniales y sociales (^{Angelcos et al., 2020}).

Más aún, el momento posterior a un desastre constituye un tiempo de condensación de relaciones de poder, donde, por lo general, la intervención estatal se torna más evidente, enérgica y acelerada (^{Campos et al., 2018}). Desde una lectura en clave de gubernamentalidad foucaultiana, que incorpora las relaciones de poder, los saberes y conocimientos que se utilizan para gobernar poblaciones, puede entenderse al conjunto de medidas y procesos puestos en marcha por las autoridades como un dispositivo.

Efectivamente, de acuerdo con Foucault, un dispositivo remite a una red heterogénea de elementos que se entrelazan en relaciones de poder y que incluyen una amplia gama de componentes tales como “discursos, instituciones, arreglos arquitectónicos, regulaciones, leyes, medidas administrativas, afirmaciones científicas, proposiciones filosóficas, moralidad, filantropía, etc.” (^{1994: 22}). Así, según los planteamientos posteriores del autor, un dispositivo remite a: i) una articulación de elementos discursivos y no discursivos, ii) que se configura en respuesta a una coyuntura específica y, iii) que está orientada a gobernar los comportamientos de los individuos. Por su parte, ^{García (2011)} indica que un dispositivo tiene tres niveles de problematización: i) dar cuenta de una red de elementos, ii) indicar la naturaleza de esa red y, iii) establecer el lazo que se crea entre dicha de red de elementos y el acontecimiento.

A partir de esta definición general, otros autores han avanzado en generar una noción que sirva como herramienta conceptual para el análisis de las sociedades y las relaciones de poder, entre los que se cuenta a ^{Deleuze (1986)}, ^{Agamben (2011)} y ^{Jäger (2001)}. A pesar de las diferencias entre ellos, un común denominador que comparten con el original foucaltiano es entender que un dispositivo constituye una especie de red, una suerte de configuración de variados elementos. Para efectos de la presente argumentación, optaremos por el uso de la versión foucaultiana del concepto, con sus variantes de dispositivo disciplinario (^{Foucault, 2015}) y de seguridad/control (^{Foucault, 2006}), complementándolas con elementos de algunos estudios concretos sobre implementación de políticas públicas como dispositivos disciplinarios.

En efecto, en la variante disciplinaria, el dispositivo opera mediante la distribución y clausura de espacios, identificando emplazamientos funcionales que reconfiguran, al mismo tiempo, al espacio y a las personas. En cuanto a la variante de seguridad/control, el énfasis está puesto en la referencia de los dispositivos a la población, entendida como una entidad nueva y diferente respecto de los individuos propiamente tales, en donde la disciplina opera directamente. De esta forma, en la variante de seguridad/control -con base en el estudio de la viruela- ya no habrá una asociación entre un territorio y una enfermedad, puesto que las enfermedades ya no cubren territorios completos, si no que aparece la noción de caso (específico). Junto a esto, debido a la gran masa que se gobierna, le acompañan las nociones de riesgo y peligro. Es decir, en este nuevo esquema, hay riesgos diferenciales para contraer la enfermedad, acorde con las características de la población, como ser recién nacido, mujer embarazada o adulto mayor, entre otras, lo que también conlleva grados de peligro de contraerla. Por último, aparece la noción de crisis, para aludir a la propagación de una enfermedad a niveles no esperados o tolerados, lo que trae como consecuencia que la única forma de ser frenada sea a través de la acción de un mecanismo natural y superior o, bien, por una intervención estatal (^{Foucault, 1977}).

Lo interesante del dispositivo foucaultiano, en su variante de seguridad y control poblacional, es que, a las nociones de caso, riesgo y peligro, que son utilizadas profusamente en la discusión académica sobre desastres socio-naturales (y que, por ejemplo, permiten entender la vulnerabilidad de un territorio), se agrega la noción de crisis, así como también una lógica resolutiva de la misma, que involucra la acción estatal.

Esta noción -crisis- nos permite entender mejor el uso creciente de la idea de oportunidad, reseñada en la sección anterior, en la medida en que esta última emerge como la herramienta semántica y pragmática que posibilita el reencauce de la población a través de la acción de gobierno. Siguiendo a Torres Apablaza, podemos decir que rastrear la crisis, la oportunidad y la reconstrucción vuelve posible avanzar en la comprensión de “la particular configuración gubernamental de tecnologías divergentes que activan controles diferenciales en la racionalidad neoliberal de gobierno” (^{2017: 87}), puesto que en “las operaciones de formalización y conducción de un dispositivo de seguridad” se vuelve particularmente visible el “diagrama de control neoliberal”. Nuestro argumento, en este punto, es que resulta plausible considerar la acción gubernamental como un dispositivo de control de la población que, en el caso de la reconstrucción de Valparaíso, tuvo como propósito la instalación de un nuevo modo de “vida” a través del uso de tecnologías de sujeción individual y de reinscripción territorial.

De esta forma, daremos cuenta del dispositivo de intervención gubernamental sobre las personas afectadas, especialmente las técnicas utilizadas por el Estado para implementar a cabalidad el Plan de Reconstrucción, en lo relativo al proceso de reconstrucción de las viviendas mediante acciones como llamados masivos de postulación a subsidios estatales y la implementación de normativas de entrega y certificación de viviendas. Esperamos, así, contribuir al campo de estudios sobre desastres socio-naturales, explorando en claves biopolítica y gubernamental una parte del proceso de reconstrucción tras el gran incendio de Valparaíso en abril de 2014.

2. Metodología

La evidencia empírica en la que se basa nuestra propuesta tiene tres componentes: uno de tipo documental, constituido por los principales reportes e informes relativos al proceso de reconstrucción de Valparaíso; otro de tipo etnográfico, consistente en 26 jornadas de observación en terreno, desarrolladas entre 2015 y 2017, en cuatro de los siete cerros afectados por el incendio; y, finalmente, un componente de tipo narrativo, obtenido mediante entrevistas en profundidad semiestructuradas a actores clave.

Para realizar el análisis documental se abordaron los principales textos elaborados por entidades públicas y ONG sobre el proceso de reconstrucción, abarcando desde el diagnóstico y caracterización de los modos de habitar en Valparaíso, hasta las variadas propuestas de solución al problema de los desastres socionaturales, principalmente incendios, que podrían volver a ocurrir en dicha ciudad (ver Tabla 1). Los documentos analizados fueron: 1) “Plan de Inversiones. Reconstrucción y Rehabilitación Urbana. Agosto 2014. Reconstrucción Valparaíso”, se trata del Plan de Reconstrucción oficial del Gobierno de Chile, que consta de 43 páginas; 2) “Diagnóstico Municipal para la Reconstrucción”, el cual incluye una evaluación de Valparaíso y genera propuestas de reconstrucción para que sean implementadas; se integra de 59 páginas; y, 3) “Reconstrucción Gran Incendio de Valparaíso” realizado en el reporte número 1 del Observatorio Valparaíso, de 91 páginas.

Las 26 jornadas de observación fueron efectuadas en los cerros Merced, Las Cañas, La Cruz y Ramaditas, por un equipo a cargo de uno de los autores de este artículo y que integró, además, a dos profesionales: una geógrafa y una socióloga. Se emplearon modalidades de observación participante y no-participante, y se incluyó el acompañamiento a habitantes en actividades cotidianas y el recorrido a pie por las zonas afectadas por el incendio en los cuatro cerros indicados. El foco de observación estuvo puesto en las prácticas y significados asociados al proceso de reconstrucción, tanto de los entornos materiales, como de las vidas cotidianas de las personas afectadas por el incendio, estableciendo conversaciones informales sin registro sonoro. Se generaron notas de campo y registros fotográficos.

Las entrevistas en profundidad semiestructuradas fueron aplicadas a expertos, principalmente del aparato público, y académicos. Con el conjunto de entrevistas se buscó obtener una mirada amplia de los ejercicios de poder-saber relacionados con los procedimientos de reconstrucción, por lo que se incluyó a profesionales de la academia involucrados en el diagnóstico, diseño, ejecución y supervisión del Plan de Reconstrucción; a funcionarios públicos del Servicio de Vivienda y Urbanismo (Serviu), de la intendencia regional de Valparaíso y de la municipalidad de Valparaíso; así como a profesionales de las empresas constructoras que trabajaron en la ejecución del Plan de Reconstrucción. El muestreo fue de tipo intencional, combinando aspectos del muestreo según criterios y del muestreo en cadena (conocido como bola de nieve). De esta manera, se llegó a un total de 10 entrevistas (ver Tabla 1).

Para el análisis de los documentos y las trascripciones de las entrevistas, se utilizó la técnica de análisis de contenido cualitativo deductivo, pues éste se presenta como una herramienta acorde con los objetivos de la investigación, ya que busca “formular, a partir de ciertos datos, inferencias reproducibles y válidas que puedan aplicarse a un contexto” (^{Krippendorff, 1990}), dando cuenta “tanto el contenido manifiesto como el contenido latente de los datos analizados” (^{Cáceres, 2003}). Por último, es de tipo deductivo, pues nos valemos de la teoría de los dispositivos para la creación de los códigos y categorías de análisis. En la Tabla 2 presentamos una síntesis de la metodología empleada.

3. Resultados

El Plan de Reconstrucción, en su sección enfocada en el nivel de vivienda, da cuenta de una metodología que está orientada a trabajar familia por familia, controlando, con esto, proyectos de reconstrucción de orden más comunitario, como los que identifican Romero y ^{Maskrey (1993)}. A la escala de vivienda, el Plan sostiene que busca reconocer y valorar las pequeñas comunidades y comprender la diversidad morfológica y tipológica de la ciudad de Valparaíso (^{Gobierno de Chile, 2014: 37}).

Desde la gubernamentalidad foucaultiana y sus dispositivos de seguridad, se sostiene que el Estado implementará una serie de técnicas para guiar a la población -en este caso mediante subsidios-, con el objetivo de que la gente haga lo que corresponde, de la forma que corresponde y en el lugar que corresponde (^{Foucault, 2006}). Esta situación queda de manifiesto al revisar tanto el Plan de Reconstrucción como las entrevistas, pues se trata de ordenar Valparaíso desde el “deber ser” de las cosas, es decir, normalizar el cómo habitar y el dónde habitar, evitando así, construir en zonas de riesgo y mejorando los estándares de la ciudad. Esa es la gran oportunidad que el Plan señala y ensalza.

Para llevar a cabo este proceso reestructurador de la ciudad, el Estado dispuso subsidios para la población damnificada, que consistieron básicamente en dos cosas: trasladar a las personas que vivían en zonas de riesgo o tomas de terreno y, para aquellos propietarios que estaban en zona segura, reconstruir la vivienda con estándares modernos de reconstrucción. Implementar estándares hará posible que los conflictos por los materiales de construcción sean aminorados, pues, como señalan ^{Brunsson y Jacobsson (2000)}, el uso de estándares reemplaza a posibles órdenes autoritarias y normas que comúnmente son resistidas por la población. El subsidio, en tanto, opera como un instrumento de gestión de la población, a través del cual el Estado busca erradicar familias o reconstruir viviendas con estándares modernos, tal como lo han reseñado ^{Inzulza y Cárdenas (2017)}. En efecto, todas las viviendas que se construyen se basan en el marco normativo fijado en las ordenanzas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (1992), así como también en el Cuadro Normativo y Tabla de Espacios y Usos Mínimos para el Mobiliario, correspondiente a 2012, que contempla el Fondo Solidario de Elección de Vivienda que el Serviu aplicó para la reconstrucción de viviendas.

Tal como indica la Tabla 3, se trató de una serie de subsidios, lo que permitió llevar a cabo una clasificación de las familias y el ordenamiento del territorio (con base en la información y modalidades de clasificación implementadas por el Serviu).

En la Tabla 3 se puede observar cómo se les otorga prioridad a los propietarios para poder reconstruir en los mismos sitios donde habitaban, siempre y cuando estuvieran en una zona segura. Además, si existían otros grupos familiares en los sitios, se podía optar por la posibilidad de la densificación predial, es decir, construir más de una casa en el mismo sitio. Asimismo, para los no-propietarios, independiente de su antigüedad o algún otro criterio, las opciones eran los traslados, ya sea construyendo en nuevos terrenos o adquiriendo vivienda nueva o usada (la que es de escasa disponibilidad en la comuna de Valparaíso). Finalmente, una vivienda que se catastró como recuperable, recibiría un bono de hasta 200 UF. La catalogación de los damnificados en las categorías de “propietario” o “arrendatario”, así como clasificar el estado de la vivienda, fueron factores determinantes para que los damnificados pudieran seguir viviendo en su anterior terreno o no. Los diferentes tipos de subsidios apuntan -en tanto modalidad de gobierno de los otros- precisamente a “hacer vivir” a las personas, trasladándolos a zonas seguras o reconstruyéndoles con materiales que permitan la subsistencia de las familias.

En concreto, hasta julio de 2017, a nivel de tipos de subsidios asignados, la modalidad de construcción en sitio propio posee 1264 subsidios. Si agregamos a esa cifra la de reparación de la vivienda (26), suman en total 1290 subsidios, equivalentes a 39.99% del total. Esto corresponde a hogares que están reconstruyendo sus viviendas en los mismos sitios en que vivían. De ellos, 266 subsidios fueron para el sistema de autoconstrucción asistida (ACA), uno de los más valorados por su adecuación a las necesidades de los habitantes -según nuestras jornadas de observación en terreno- y por su pertinencia territorial, de acuerdo con los profesionales entrevistados. Pese a esto, corresponde sólo a 8.2% del total de subsidios. El resto de subsidios, alrededor de 60%, son para construcción o adquisición de vivienda fuera de los cerros siniestrados, lo que termina por contravenir de cierta manera uno de los objetivos del Plan de Reconstrucción, al erradicar a más de la mitad de las familias, en lugar de hacer lo prometido: “Reconocer y valorar las pequeñas comunidades; unidades residenciales compuestas, entendidas como elementos significativos de la particular construcción social de los cerros de Valparaíso” (^{Gobierno de Chile, 2014: 37}) (ver Tabla 4).

Si bien, la construcción de viviendas en el mismo terreno cuenta con una opción ACA que rescata la diversidad morfológica de los cerros, el porcentaje de personas que pudo optar a ella es minoritario, lo que también contraviene el objetivo a esta escala de intervención, pues aun cuando se ofrecieron varias opciones, hubo una preponderancia de la elección de “vivienda tipo”.

Cabe considerar la reconstrucción de las viviendas como una práctica impregnada por la lógica de la oportunidad, que se manifiesta como un ejercicio de poder, en el que Estado entra en la materialidad en que están inmersos los individuos, a quienes les repercute cotidianamente. En el caso de Valparaíso, todos los damnificados-propietarios que perdieron sus viviendas tuvieron que reconstruirlas básicamente mediante el sistema de la vivienda tipo, la autoconstrucción asistida o una solución adaptada para el caso de Valparaíso, como la densificación predial. Para poder otorgar los distintos tipos de programas de reconstrucción mediante subsidios, previamente se hizo un proceso de descomposición del estado de habitabilidad de los cerros, para clasificarlos y, a partir de ahí, ofrecer subsidios a las personas. Como el lineamiento general del Plan de Reconstrucción era reordenar la zona, el primer y esencial criterio se estableció con base en la legalidad, por lo tanto, se pudo construir donde la ley lo permitía.

El predominio del subsidio a la adquisición tiene otro efecto relevante aquí, como es el contraste entre las viviendas antiguas y las viviendas nuevas, en la medida en que no se trata sólo de una oposición temporal, sino que da cuenta de aristas más profundas, ya que, desde el punto de vista de la intervención gubernamental, la vivienda antigua es aquella que es necesario olvidar y borrar por su materialidad y distribución, mientras que las viviendas nuevas son las deseables, las que cumplen con los estándares y que están en sintonía con un proceso de regularización del territorio. Esta es una forma operativa de la lógica de la oportunidad que impregna el Plan de Reconstrucción. Constatamos aquí posiciones divergentes, puesto que muchos de los habitantes damnificados no querían dejar atrás sus casas, porque consideraban que eran buenas y porque, además, daban cuenta de sus modos de vida, expresados en un proceso de autoconstrucción progresiva. La vivienda nueva no reconoce ese habitar y esa manera constante en que se construyeron las viviendas en sectores menos consolidados. No obstante, una de las entrevistadas, miembro del equipo de reconstrucción, compara la vivienda tradicional de Valparaíso respecto de lo que el Estado otorga:

Casi el 100% el tema de que esté regularizado, todas ahora están con permiso de obras así que todas cumplen la normativa de seguridad. Ahora también hay un cuidado de las terminaciones exteriores. Si bien las familias declaraban que tenían casas de 200 a 300 metros cuadrados, eran puras piezas de madera unidas con lata. Las casas que tienen ahora están todas con aislación, hay muros cortafuegos y la cubierta también está aislada. Además de muros de contención hechos con cálculos. Estas obras hechas están certificadas, antes todo se iba a caer, era de autoconstrucción (^{Emilia, 2017}).

A pesar de que la vivienda antigua tenía mayores metros cuadrados construidos, lo central para el gobierno no fueron las dimensiones y amplitud: las viviendas reconstruidas se acogen a lo mínimo permitido, de acuerdo con el cuadro normativo vigente, y se enfocan más en la materialidad y la modalidad de construcción, que deben cumplir con estándares enfocados en la seguridad, como aislación, cortafuegos, muros de contención y, por lo tanto, estar certificadas.

Como se indicó, el tipo de subsidio menos utilizado fue el de autoconstrucción asistida (ACA), que otorgaba a los dueños mayor incidencia en cómo se reconstruía la vivienda y en la cantidad de metros cuadrados a construir, lo que implicaría, de alguna manera, recuperar su vivienda antigua o, al menos, depositar en las manos de los dueños el diseño de la vivienda futura. Según lo constatado en las entrevistas (a un arquitecto que participó de este subsidio, como a un arquitecto del Serviu), el poco uso de este subsidio se debió a confusiones, reticencias y sospechas de los damnificados y arquitectos relacionadas a cómo opera el subsidio en la práctica, entre las que se cuenta el desconocimiento de cómo serían los pagos por avance, o si los arquitectos que patrocinaban debían poner algún monto inicial, que posteriormente se pagaría. También nos encontramos con estas confusiones, reticencias y sospechas en las conversaciones sostenidas con habitantes en nuestras jornadas de observación, como queda expresado en las dos notas de campo siguientes:

Nota de campo, lunes 11 de abril de 2016

Parados frente a una casa reconstruida le comento a María que me parece que es de muy buena calidad, de excelente factura. Ella me dice que sí, que realmente quedó muy buena. Que los dueños habían accedido al subsidio para autoconstrucción. Pero me señala que no todo el mundo podía acceder a ese subsidio, porque se requería de un monto inicial para echar a andar el proceso y que no todo el mundo en el cerro cuenta con esa plata.

Nota de campo, viernes 11 de noviembre de 2016

Visitamos nuevamente a la señora Lucía, del cerro Las Cañas. Nos recibió en el salón de su casa nueva con vista a la bahía. Estaba orgullosa al escuchar nuestras felicitaciones por lo hermosa que le había quedado. Nos dijo que era todo gracias al trabajo y al esfuerzo de su hijo. Hugo le preguntó si había accedido al subsidio, a lo que ella respondió que no. Que su hijo no había querido, porque no contaba con el dinero inicial y porque no quería someterse a la burocracia del Estado. “Quería hacerlo a su pinta”, nos dijo.

Por ello, el Serviu tuvo que implementar mayores controles para que las construcciones cumplieran las normativas y las rendiciones de cuentas, ya que al ser proyectos únicos, el tiempo para su construcción superaba a la construcción de las viviendas tipo por parte de empresas constructoras. No obstante estos inconvenientes, tanto para los habitantes damnificados como para los expertos consultados, la vivienda ACA se manifiesta como la mejor opción, ya que conjuga la memoria de construcción porteña con los estándares de vivienda moderna y la intervención de los propios afectados. Además, también se encuentra sometida a mecanismos de control, tanto de arquitectos como de inspecciones del Serviu y del municipio y a una revisión completa al momento de la recepción de la obra.

Por el contrario, la vivienda-tipo, la opción más utilizada en el proceso de reconstrucción que está a cargo de empresas constructoras, se presenta como la antítesis de la ACA. La vivienda tipo es valorada por las autoridades debido a su mayor rapidez, pues está preaprobada y, generalmente, se trata de viviendas modulares, lo que tiende a minimizar los tiempos de instalación. Pese a esto, no estuvieron exentas de problemas ni fueron tan rápidas como suponían, pues el territorio de Valparaíso es complejo: a algunas zonas se accede por largas y estrechas escaleras y los sitios rara vez son planos, entre otros factores relevantes. Estos factores repercutían en la eficiencia y rapidez, las que constituyen variables clave para las empresas constructoras encargadas del proceso, puesto que la tardanza y demora se transforman en desequilibrio financiero y, a veces, en quiebra, como ocurrió con varias de las empresas que aparecieron en Valparaíso para abordar el proceso de reconstrucción. Esto llevó a que algunas constructoras dejaran viviendas a medio construir y a familias sin sus casas, las que tenían que reinscribirse e iniciar el proceso nuevamente con otra empresa (^{Rivera Vergara y Campos, 2019}).

La vivienda tipo cuenta con un plan de ampliación, debido a los pocos dormitorios que posee o por la llegada de otros familiares. No obstante, cualquier ampliación que se le quiera hacer debe contar con la recepción municipal correspondiente, para que la vivienda no pierda el estándar entregado. La recepción municipal se convierte, de esta forma, en un mecanismo de control acorde con la lógica de la oportunidad, ya que se establece con el fin de evitar el retorno al Valparaíso antiguo, es decir, a la ciudad caracterizada por la autoconstrucción informal de vivienda y las ampliaciones precarias.

Hubo varias empresas constructoras que ofrecían sus viviendas tipo y los damnificados debían escoger alguna de ellas. Para facilitar el encuentro entre oferta y demanda, el gobierno dispuso de una Expo Solución Hogar, en donde las familias escogían la constructora que iba instalar la vivienda tipo. A continuación, se presentan, a modo de ejemplo, dos soluciones de vivienda ofrecidas. La primera de ellas corresponde a la constructora Viviendas Chile (Figura 3) y la segunda a la constructora Baranlloni (Figuras 4 y 5).

Fuente: ^{Viviendas Chile (2014)}.

Figura 3 Plano viviendas modelo Chile 

Fuente: ^{Baranlloni Constructores (s.f.)}.

Figuras 4 y 5 . Planos viviendas modelo Fénix 

Los planos de las constructoras Viviendas Chile y Baranlloni no se diferencian de los planos que se pueden encontrar en cualquier feria inmobiliaria del país. Tal vez la vivienda de dos pisos muestra algunas diferencias en el modelo instalado al borde del cerro, pero si se observa sólo el plano, no resalta diferencia alguna. La vivienda, como parte del dispositivo, cobra relevancia al otorgar a las familias las condiciones para el desarrollo de una vida normalizada, una estructura de vivienda sólida, conectada a los servicios básicos, con baño y cocina, una distribución espacial de la vivienda normalizada, con espacios claramente diferenciables.

No obstante, estas viviendas se convierten en un problema al tener una familia de más de cuatro o cinco personas, como es común en las familias de los cerros de Valparaíso. La familia nuclear, la que tuvo que encajar en los catastros (identificar un jefe de hogar, su pareja e hijos), es la que está presente de manera subrepticia en el actuar de arquitectos y diseñadores del Plan de Reconstrucción, mediante la vivienda tipo, pero difiere del modelo de habitar expresado por los expertos al referirse a los CRF (^{Pino y Ojeda, 2013}), que si bien se los intenta adaptar al modelo propuesto por el gobierno con la densificación predial, carecen de la misma lógica autoconstructiva y se acotan a cierta cantidad de edificaciones, acorde a lo que permita la normativa.

La construcción y recepción final de la vivienda incluye todo un proceso de regularización de los sitios, pues uno de los temas más complicados es el loteo de éstos, siempre difusos y nunca resueltos. El subsidio para la reconstrucción se erige, así, como una de las estrategias de poder para disciplinar el espacio interno, convirtiendo a la propiedad privada en una herramienta que permite identificar a los individuos, verificar su comportamiento, situarlos y delimitar su emplazamiento en la ciudad, y todo ello gracias al actuar de una norma vigente que incluye conexión formal a los servicios básicos.

La casa en el mismo terreno, pero una casa tal vez más chica, tal vez distinta a la que usaban, pero que cumplan la normativa, y por último tienen una, un bien que está regulado, hoy tienen una recepción municipal que te entrega un valor, esa vivienda hoy tiene un valor transable incluso también, y gente que, de tener un pedazo de tierra y una mediagua, hoy tiene una vivienda que se puede transar en el mercado (^{Álvaro, 2017}).

La normalización de la vivienda se traduce en que ahora se transforma en un bien que puede ser transado en el mercado: se pasó del pedazo de tierra y la mediagua, de la informalidad, a una vivienda “como debe ser”, tan regularizada que puede ser vendida en el mercado como cualquier otra vivienda. Es la oportunidad bien aprovechada. No obstante, no toda la reconstrucción tuvo esta forma.

3.2. La vivienda de emergencia como fuente de ingresos

Por otra parte, el Estado también proporcionó mediaguas, controlando que su entrega se hiciera en todos los sectores que no fueran zona de riesgo. Esta medida fue parte de las soluciones transitorias, pues luego se dispuso de los subsidios para reconstruir. Sin embargo, la mediagua terminó transformándose en un objeto de disputa debido a que los damnificados no siempre quisieron deshacerse de ella una vez que la vivienda definitiva estaba lista para ser entregada. De hecho, uno de los problemas formales fue que, para la recepción final de la vivienda en el municipio, la mediagua debía ser retirada del terreno de la familia. Pese a esto, y tal como nos permitió constatar nuestra observación en terreno, las familias no estaban de acuerdo, lo que implicó el despliegue de estrategias de convencimiento cara a cara, con el propósito de que las personas beneficiarias de la intervención internalizaran la lógica evaluativa del Plan de Reconstrucción, argumentando acerca de la imposibilidad de tener el bien raíz totalmente regularizado (la vivienda de reconstrucción), junto al riesgo que conlleva tener una construcción de material ligero que podría generar un nuevo incendio (mediagua). No obstante, tales estrategias no siempre fueron eficaces, a pesar de tratarse de una discusión impregnada de nociones del “deber ser”. Un entrevistado de Serviu que abordó estos problemas señalaba:

Hemos pedido ayuda a muchas personas, a la misma familia explicarle que la inversión del Estado tiene que ser fidelizada por una recepción municipal y con eso pasan ellos a tener un bien raíz, como corresponde, como debería ser en todos lados. No obstante, hay muchas personas que no les interesa eso, le interesa dejar la vivienda emergencia para un cuarto pa alojado, una vivienda para arrendar, ¿cachai? Y no están dispuestos a desarmarla o a construir obras de mitigación pa los cortafuegos necesarios que se necesitan para una vivienda así, y ahí tenemos el problema (^{Álvaro, 2017}).

Esta resistencia se produce a raíz de los tipos de economía que se desarrollan en los cerros siniestrados, caracterizados por importantes niveles de informalidad económica y los llamados actualmente microemprendimientos, por lo que la mediagua no sólo es vista como una vivienda precaria y transitoria, sino también como una potencial fuente de ingresos, al transformarla en un espacio para arriendo, taller, negocio o mantenerla como bodega. La Figura 6 corresponde a una fotografía tomada en los cerros afectados; muestra la vivienda reconstruida y, a su lado, la mediagua de emergencia, la cual aún no es retirada pese a que la familia ya está habitando su nueva vivienda.

Fuente: elaboración propia con base en trabajo en campo.

Figura 6 Vivienda con mediagua 

Este comportamiento de las familias fue contrarrestado por el Estado mediante la explicación sobre los riesgos que conllevaba mantener la mediagua en el sitio o, cuando fue necesario, la aplicación de toda la normativa existente para ello, la emisión de órdenes de demolición para las mediaguas o lo que fuera necesario para completar el proceso de normalización territorial.

Nuestra observación en terreno nos permitió constatar que a quienes se les reconstruyó la casa en sitio propio no han incorporado lo suficiente el tema de los riesgos de desastres, pues se niegan a abandonar la mediagua por motivos principalmente utilitarios, pues les sirve de cuarto, de bodega o para recibir visitas, existiendo el riesgo de que un nuevo desastre se pueda propagar con la misma facilidad que en 2014. Como las viviendas tienen pocos años o meses de construidas -incluso algunas aún no están terminadas-, queda pendiente si mantendrán todo regularizado, si utilizarán los planos para las ampliaciones proyectadas o si ampliarán sus viviendas a la manera informal, como era el estilo usual en Valparaíso, ya que además poseen la experiencia para volver a hacerlo. Sobre esto último, algo se ha visto ya en los cerros, pero de manera excepcional.

De acuerdo con ^{Ojeda et al. (2018)}, la etapa inicial de la reconstrucción podría ser gestionada de otro modo por el Estado, particularmente mediante la entrega de una vivienda de emergencia que se constituya en una base para la posterior vivienda definitiva; con ello se gestiona de mejor manera una de las etapas más críticas de los desastres y, a su vez, se evitan complicaciones en la recepción final de las viviendas.

De lo hasta aquí planteado se desprende que el Plan de Reconstrucción, a nivel de viviendas, no logró intervenir sobre la totalidad de las personas y hogares damnificados, como el caso de aquellos sitios declarados en zonas de riesgo, que volvieron a ser ocupados, y en los que se volvió a levantar viviendas de material ligero.

Conclusiones

El Plan de Reconstrucción de Valparaíso está enfocado explícitamente en las formas constructivas y en la materialidad de las viviendas de los cerros siniestrados. Su intervención sobre límites prediales, tipificación de zonas de construcción (riesgo/no-riesgo), tipologías constructivas, materialidades, regularización y formalización de servicios (electricidad, agua, alcantarillado) e, incluso, el establecimiento de procedimientos para la regularización de ampliaciones futuras es una intervención que busca dar mayor legibilidad tanto al territorio como a los individuos beneficiarios de la acción estatal.

En el caso del Plan de Reconstrucción, la ejecución tiene implicancias evidentes en la forma de habitar y, a través de ello, busca incidir en las formas de pensar y evaluar de los individuos damnificados. En este sentido, el conjunto de acciones, procedimientos e iniciativas involucrados en la reconstrucción emergen como un dispositivo dirigido a intervenir sobre las lógicas territoriales de vida y a producir un particular modo de sujeción y subjetivación de los habitantes damnificados, convirtiendo al habitante informal, difuso y desconocido en una población cuantificable objetivamente y en sujetos identificables e insertos en las redes formales de servicios.

Para proceder de ese modo, el Plan moviliza una retórica de la oportunidad (^{Archer y Somsook, 2011}); oportunidad para intervenir en un territorio que era poco legible para el Estado; oportunidad para ayudar a las personas a salir de sus situaciones de informalidad y vulnerabilidad, desde una visión paternalista de las políticas públicas; oportunidad para dejar atrás antiguas lógicas de vida y pasar a una vida moderna, con viviendas e infraestructuras de alto estándar: mejor vivienda, mejor cerro, mejor ciudad, y que suponen, como contrapunto, un pasado inadecuado, obsoleto, vetusto. Esta visión se entiende como un desarrollo de arriba-abajo, de baja participación e incidencia de los afectados. En efecto, ^{Ojeda et al. (2018)} observan que, para un incendio ocurrido en 2017 en la misma ciudad de Valparaíso, la lógica fue relativamente parecida; no obstante, a pesar de que el subsidio de autoconstrucción asistida representó un porcentaje mayor de cobertura que en 2014, no llegó a ser mayoritario y, además, adoleció de una participación efectiva en varias de sus etapas.

Desde una perspectiva biopolítica y gubernamental, el Plan pretende producir un nuevo sujeto: uno que, mediante el establecimiento de límites prediales, sea ubicable en el espacio urbano; que, mediante la tipificación de zonas de construcción, sea regulable en su potencial de producción de amenazas; que, mediante el establecimiento de tipologías constructivas y materialidades, sea predecible -y no amenazante- en sus comportamientos constructivos; que, mediante la regularización y formalización de servicios, adquiera coordenadas financieras y se vuelva potencial sujeto de crédito.

Este último punto es uno de los temas más mencionados en las entrevistas, apuntando en la dirección de que el Plan de Reconstrucción apunta a cambiar la mentalidad de los habitantes a través de expresiones tales como “ablandar la piña”, “abrir la mente”, “romper con la estupidez”, o la referencia a acciones concretas como “utilizar estrategias” para convencer, dialogar para “aceptar lo que se les proporciona”. Este nuevo sujeto surge, así, de una serie de técnicas y procedimientos que operan en red con persistencia e iteración bajo dos grandes premisas que dan forma a la oportunidad: la desesperanza en la que se encuentran las personas luego de haber perdido todo y la seguridad de actuar desde un saber de la autoridad, apoyada por expertos, validados por la sociedad y los legalismos existentes.

Retomando a Foucault, el poder disciplinario “tiene como función principal ‘enderezar conductas’” (^{Foucault, 2015: 115}). De este modo, en el proceso que se fue dando con la implementación del Plan, la población fue pasando poco a poco de ser una masa ilegible, a sujetos formales, conocidos e identificados, con una vivienda y sitio regularizado, un bien raíz transable en el mercado y un entorno en el que los espacios comunitarios como plazas, escaleras y caminos fueron reconstruidos con estándares de política pública moderna, totalmente identificables en los mapas.

A partir del caso analizado, cabe preguntarse por la relevancia de la noción de oportunidad como categoría que propicia una forma de gobierno del desastre y de la población. A este respecto, la discusión científica sobre desastres socionaturales ha intentado, por largo tiempo, instalar una versión distinta sobre cómo se origina un desastre. El trabajo desarrollado por ^{Maskrey (1993)}, ^{Lavell (1993)}, ^{García (1993)} y ^{Pelanda (1981)}, que es conocido hace décadas, apunta más bien a observar los desastres no como un evento particular, que se da en un determinado tiempo y espacio, que viene a irrumpir la cotidianidad de las personas y comunidades, sino que, por el contrario, entenderles como procesos -y no eventos aislados-, como “dislocaciones rutinarias, no dramáticas y recurrentes, que afectan regularmente a numerosos territorios en América Latina” (^{Lavell, 1993: 123}).

Esta concepción rutinaria y recurrente de los desastres los instala como entidades cuyo abordaje requiere de un conjunto de prácticas que no puede estar circunscrito a un espacio-tiempo delimitado por la lógica de la oportunidad -o del oportunismo-, sino que necesita de un tratamiento acoplado a las dinámicas cotidianas de los territorios y a las formas de habitar permanentes de sus habitantes. Un abordaje y tratamiento en la duración y abierto al ajuste permanente.