Introducción

El diseño de políticas públicas en logística urbana se define como el proceso integrador de decisiones, acciones, acuerdos e instrumentos que tienen como soporte una serie de actividades propias de la planificación urbana tales como:

De acuerdo con ^{Gutiérrez (2000)}, dicho diseño dejó de ser puramente normativo y se consolidó como un proceso dinámico, cambiante, participativo, decisorio y flexible; que cuenta con las características presentadas por ^{Fernández (2006)}, en cuanto a una naturaleza sistémica, creativa y participativa que sienta las bases de una actuación a largo plazo, define el modelo futuro de desarrollo de ciudad, formula estrategias y cursos de acción para alcanzar dicho modelo, establece un sistema continuo de toma de decisiones e involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso.

En el campo de la logística urbana, ^{Taniguchi et al. (2004)} sugieren que la definición del modelo futuro de desarrollo, estrategia y los cursos de acción a largo plazo deben verse enmarcados dentro de objetivos, valores, planes, programas y proyectos de logística, alineados con las prospectivas de desarrollo y crecimiento poblacional de la ciudad, en la que inciden los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), los planes de transporte público, los lineamientos políticos de los gobernantes de turno, los planes industriales, entre otros.

La política pública en logística urbana deberá entonces definir ese marco que permita la articulación de las diferentes iniciativas que busquen mejorar el desempeño logístico de la ciudad, con la precisión del objetivo orientador y las directrices axiológicas, que conlleven a la definición de estrategias que enmarquen los programas y proyectos que materializan el sentir de los diferentes actores involucrados en el sistema.

El propósito de este trabajo de investigación es presentar la metodología para definir los lineamientos del sistema distrital de logística urbana de Bogotá D.C. (Colombia), que contó con la participación de los diferentes actores del sistema y formuló una estrategia integral de desarrollo logístico que marcó la ruta para la implementación de proyectos, así como para la acción y actuación de organizaciones tanto públicas como privadas.

A nivel contextual, Bogotá y Cundinamarca (región circundante a la ciudad) conjuntamente son el nodo logístico más importante del país dadas las dinámicas de flujos de carga, el emplazamiento de infraestructuras para la prestación de servicios, la presencia de operadores logísticos y su actividad de comercio exterior.

De acuerdo con el Ministerio de Transporte de Colombia, en su matriz origen-destino, Bogotá y Cundinamarca generaron para 2013 alrededor de 38.2 millones de toneladas, y demandaron 49.5 millones de toneladas, representando 38.13% de los flujos de carga del país. En lo referido a comercio exterior, en la ciudad y la región se generan cerca de 20% de las exportaciones e importaciones del país (DIAN, 2015). Y estos flujos han conducido a la localización de operadores logísticos como los agentes de aduanas, agentes marítimos, depósitos francos, operadores de transporte multimodal, zonas francas, entre otros, con una concentración de 47.93% del total de operadores del país en Bogotá y Cundinamarca.

Además de los flujos que representan el comercio exterior y nacional, a nivel interno, principalmente Bogotá ha experimentado un aumento en el número de viajes de carga urbana producida por el comercio entre las empresas ubicadas al interior de la ciudad. Con información de 2015, en promedio, una empresa genera y demanda 17.9 viajes al día, con una tendencia creciente en el tiempo como consecuencia de las nuevas prácticas del mercado como el comercio electrónico, las compras a menor escala, la personalización masiva (mass costumization), la proliferación de los modelos de retail en canales express o tiendas de barrio, entre otras.

Los impactos de estas dinámicas en la eficiencia de las operaciones logísticas, y de estas últimas en la competitividad del tejido empresarial, la movilidad, el medio ambiente y el bienestar de la población de Bogotá y Cundinamarca, ha hecho que la logística trascienda las esferas de lo privado y se posicione como un tema de relevancia para los asuntos del colectivo, particularmente de las instituciones públicas.

Bogotá y Cundinamarca orientan sus esfuerzos a la mejora de manera armónica de la movilidad y la competitividad desde una perspectiva proactiva y de facilitación a un renglón logístico (transporte, almacenamiento y comunicaciones) que a 2015 contribuye con 7.6% del PIB para el caso de Bogotá y 6.1% para el caso de Cundinamarca.

La importancia dada al concepto de logística, se refleja en la apuesta que han hecho desde los planes de desarrollo tanto la ciudad como el departamento, que proponen líneas de acción específicas con el enfoque regional a través de un actuar público-privado. Así, el sistema de logística urbana de Bogotá busca la consolidación de una ciudad sostenible, habitable y apta para el movimiento competitivo de mercancías, que promueva el óptimo flujo tanto endógeno como exógeno de los elementos logísticos (productos, información, dinero, conocimiento, externalidades, energía) y tenga como eje fundamental el bienestar de las personas, a través del desarrollo económico, el cuidado del medio ambiente, la seguridad y el ahorro en el consumo de energía.

El documento se organiza como sigue. En la sección 2, se establece el estado del arte en logística urbana. En la sección 3 la metodología, donde se plantean los métodos utilizados para construir los lineamientos de la política pública de Bogotá. En la sección 4 se muestran los resultados que formulan los lineamientos de las políticas públicas para el buen desempeño de la ciudad y finalmente en las secciones 5 y 6 se concluye y proponen áreas futuras de investigación.

Planificación logística en ciudades

En ^{Taniguchi et al. (2004)} se define la logística de ciudad como el proceso de optimización de las actividades de transporte y logística de compañías privadas en áreas urbanas, con el soporte de sistemas de información avanzados, considerando las implicaciones ambientales, de movilidad y de seguridad del tráfico, así como los ahorros energéticos en el marco de una economía de mercado. Esta concepción lleva a los autores a definir tres pilares de la logística de ciudad: la movilidad, el desarrollo sustentable y la habitabilidad.

La Acción Europea de Coordinación denominada “Best Urban Freight Solution (BESTUFS)” (2007), analiza el transporte urbano de carga en ciudades como un aspecto que estudia el dilema de dar respuesta a la ciudad en dimensiones que aunque contrarias, determinan el éxito en términos de competitividad, habita- bilidad y sostenibilidad. BESTUFS identifica por una parte, “las dimensiones de las áreas urbanas en las que por un lado se pretende que sean lugares atractivos para vivir, trabajar, comprar y pasar el tiempo libre; donde los minoristas y otros actores implicados cuenten con sistemas logísticos eficientes que les permitan acceder a la población y mantener la rentabilidad de sus negocios”, y por otro lado, “la dimensión que contemplan las áreas urbanas como espacios con alta calidad ambiental, para atraer a compradores, turistas y trabajadores, e incluso a potenciales inquilinos”.

Las iniciativas en política pública sobre logística de ciudad, se han enfocado en atender esta dicotomía, tratando de orientar las actividades y dinámicas propias de la ciudad hacia la consecución del desarrollo económico, impactando lo menor posible al sistema ambiental del centro urbano en consideración. En general, en ^{UK Round Table on Sustainable Development (2007)} se afirma que una estrategia de transporte de carga sostenible debe tener el objetivo de “resolver las necesidades económicas, ambientales y sociales de forma eficiente y equitativa, minimizando los impactos adversos evitables o innecesarios y sus costes asociados, en una escala espacial y temporal suficientemente amplia”. Para alcanzar este balance, (^{BESTUFS, 2007}), rescata la importancia de tener en cuenta para la estructuración logística de ciudad los siguientes factores:

Factores a los que se incluyen otros como las condiciones técnicas de los medios de transporte de carga, los flujos intra e inter ciudad, las especialidades económicas de la ciudad de acuerdo con su desarrollo prospectivo, el rol geo-estratégico de la ciudad en el contexto logístico y económico de la región, el país y el mundo, las tendencias de crecimiento poblacional, el plan de ordenamiento territorial de la ciudad, la demanda de servicios a la carga, las externalidades producidas por la operación logística de las cadenas de suministro, las tecnologías de la información y comunicación utilizadas en la logística, el grado de automatización de las prácticas logísticas, entre otros elementos que deben considerarse bajo una visión sistémica, tal como lo sugieren ^{Carvalho y Crespo (2004)}, lo que permite tomar decisiones integrales para el transporte y el almacenamiento de carga en las ciudades.

Desde la literatura, diferentes autores han presentado aproximaciones a este enfoque sistémico desde las políticas públicas en logística de ciudad, que han respondido a características inherentes a cada ciudad estudiada. En ^{Rijsenbrij (2004)} se destaca la estandarización logística como el pre-requisito más importante para el transporte y manipulación rápida, segura y eficiente de carga en las ciudades; presentando como ejemplos ilustrativos exitosos en el contexto logístico la paletización, los contenedores y las unidades de medida de la carga, de los que propone extrapolar el concepto para aplicarlo en los servicios de distribución intra ciudad. Este mismo autor, formula la concepción de una caja estándar para la logística de ciudad, denominándola city box, que sirve como integradora de los diferentes modos y medios utilizados para atender la demanda/oferta de carga, y agiliza los procesos de ruptura de carga, intercambio modal, cargue/descargue, además de representar una alternativa para disminuir costos como con- secuencia del ahorro en tiempo de las operaciones logísticas requeridas.

La estandarización propuesta además de las implicaciones en tiempos y costos, direcciona el diseño de las bahías de cargue y descargue, así como las instalaciones para el almacenamiento de carga, de tal forma que se pueda sacar provecho de la facilidad de su manipulación, especialmente para los almacenes de grandes superficies, centrales de abastos y plazas de mercado satélite.

Estrategias para mejorar el flujo de carga intra ciudad en términos de disminución de la flota rodante, son visibles a través de políticas como las dictadas en Copenhagen, donde exigen a los transportistas, que poseen vehículos con capacidad de carga entre dos (2) y dieciocho (18) toneladas, el uso de al menos 60% de su capacidad, y hacer su reemplazo antes de los ocho años; con el objetivo de garantizar un menor impacto al medio ambiente y un alivio de la movilidad en corredores específicos de la ciudad (^{Kjaersgaard y Jensenm, 2004}).

Desde una perspectiva más general, que la de ^{Rijsenbrij (2004)} y ^{Kjaersgaard y Jensenm (2004)}, en ^{Muñuzuri et al. (2012)} se plantean estrategias logísticas para la movilidad de carga en las ciudades, partiendo del diseño e implementación de un sistema de información, que permita la toma de decisiones basado en información logística específica de cada zona de la ciudad. Plantea que para llegar a la configuración del sistema de información, los tomadores de decisiones deben empezar procesos de recolección de información, así como de simulación para analizar los efectos de la implementación de políticas comparado con la situación actual. Adicionalmente, propone el costeo de las posibles estrategias, discriminando la evaluación por cada agente interesado del sistema de distribución de carga urbana; para finalmente estimar la percepción de los ciudadanos.

En cuanto a las regulaciones del movimiento de la carga, en ^{Muñuzuri et al. (2012)} se advierte que debe contar con caracterizaciones realistas, con objetivos y procedimientos claros, además de no ser impuestas sin proveer alternativas para la distribución de carga. Al respecto, sugiere que cada regulación en temas como restricciones de acceso, ventanas de tiempo o políticas de parqueo, deben ser evaluadas de forma específica para cada zona en particular, incluso para cada tipo de transporte de carga (Full-truckload carriers y Less-than-truck-load), partiendo del análisis previo dado por el sistema de soporte de decisiones.

Otras consideraciones giran alrededor de la evaluación particular de las zonas de cargue/descargue, los tipos de vías de los centros urbanos, las zonas de parqueo, las posibilidades de interrelación entre desarrollos web y la reserva de espacios de la ciudad en determinados momentos para las operaciones logísticas.

A pesar de las aproximaciones que se han tenido para diseñar soluciones de logística en contextos urbanos, dentro de los diferentes aportes de la literatura no ha sido posible encontrar propuestas que orienten la política pública en esta materia, a responder de forma integrada tanto con los requerimientos de las ciudades que optan por ser nodos logísticos nacionales e internacionales, como con las dinámicas logísticas habituales de la atención a la población. Como un acuerdo generalizado en los diferentes aportes se encuentra la importancia que debe tener en la consolidación y puesta en marcha de las políticas públicas en logística, la relación cercana entre las transportadoras, minoristas, proveedores logísticos y las autoridades regionales/locales, como un aspecto clave para garantizar la eficiencia del sistema logístico de la ciudad y a su vez, mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos (^{Rijsenbrij, 2004}).

Metodología

Atender la problemática que presenta la ciudad de Bogotá relacionada con la ausencia de una estrategia de ordenamiento logístico que fundamentalmente depende del desconocimiento del estado del desarrollo de la oferta de servicios logísticos urbanos versus las demandas del mismo, es causada por la no definición de los requerimientos de infraestructura y tecnologías logísticas de soporte a las actividades de aprovisionamiento, almacenamiento y distribución de la estructura productiva de la ciudad.

De esta manera, la metodología que se desarrolló para formular los lineamientos de política pública, responde a la necesidad de proponerle a la ciudad un modelo de ordenamiento logístico de carácter indicativo para la administración distrital, el cual se estructuró pensando en la ciudad del futuro dentro de un contexto de innovación con mejoras en el ámbito social e industrial.

La metodología empezó a estructurarse con la caracterización y evaluación del sistema logístico de la ciudad, que sirve de insumo para la elaboración de los lineamientos representados en programas y proyectos prioritarios para el sistema distrital de logística urbana de Bogotá, articulados en tres pilares: infraestructura, servicios logísticos y normatividad.

Con el objetivo de definir lineamientos sobre política pública en logística, se plantearon tres estadios (Figura 1) de desarrollo y competencia de la política, que consideran organizar los lineamientos sobre la gestión de las actividades relacionadas con almacenamiento y transporte de carga en la ciudad. Los estadios consisten en acciones que:

Figura 1 Estadios del desarrollo de proyecto 

En correspondencia con los elementos fundamentales de referentes teóricos avalados por la comunidad académica como lo son la metodología para la definición, caracterización y diagnóstico de las cadenas productivas propuesta por IIRSA (^{Barceló y Barcia, 2009}), y los modelos para la caracterización de cadenas SCOR (^{Stewart, 1997}) y VSM (^{Keyte y Locher, 2004}), esta metodología permite tener un acercamiento más preciso a la situación actual de la ciudad, en relación con el modo como operan sus procesos logísticos. La ejecución de la metodología se basa principalmente en tres etapas: contextualización, deber ser y formulación de lineamientos.

La etapa de contextualización tiene como propósito la caracterización de la ciudad actual en términos logísticos, basándose en un marco teórico, antecedentes del sistema y apreciación preliminar de expertos. Paralelamente se crea una fase ex-ante donde se recolectan diversas apreciaciones con el fin de hacer un primer acercamiento a los lineamientos por medio de información primaria y complementándola con salidas de campo a puntos principales de la ciudad en términos logísticos.

Para esta labor fue necesario contar con los aportes de diversos sectores de la población, identificando cuatro grupos consultados: expertos académicos (EA), estudiantes (EE), terceros no vinculados (EC) y empresarios (EI). Y de manera ex post a una primera lectura de las apreciaciones de los consultados, se definen cuatro grandes categorías (según criterios de experto), que enmarcan los lineamientos en logística urbana. Estas son:

En la etapa del deber ser, se realiza el análisis y evaluación al sistema logístico actual, utilizando la técnica fundamentada en la mayéutica a través de talleres organizados por cada una de las categorías mencionadas; la cual consiste en realizar preguntas sobre los aspectos temáticos que se encontraron en el desarrollo de la etapa de contextualización y aplicando herramientas de gestión de la calidad como diagramas de relación, matrices de priorización y diagramas de proceso de decisión (^{Camisón et al., 2010}). Se identifican inconvenientes, cualidades y puntos críticos a tratar con el fin de hacer la aproximación al deber ser de la ciudad.

Posteriormente, la etapa de la formulación de los lineamientos de políticas públicas se desarrolla con base en la técnica de 5W2H, los cuales son el puente de conexión entre el estado actual definido en la etapa de contextualización y el estado deseado definido en la etapa del deber ser. Una vez puntualizados, se crean mesas de trabajo para la socialización con diferentes agentes como universidades, gremios, entidades gubernamentales y personas del común para que expresen sus opiniones y sugerencias respecto a los lineamientos de política pública propuestos y validar cuáles son de mayor impacto para la ciudad.

Resultados

Con las apreciaciones de los diferentes grupos consultados se lograron acopiar 226 conceptos, lo que hizo necesario aplicar la técnica de diagramas de afinidad (^{Camisón et al., 2010}) para organizar el volumen de información, permitiendo seleccionar aspectos claves relacionados en los diferentes conceptos para llegar al planteamiento de los lineamientos; adicionalmente, con el trabajo de campo se identificaron los agentes que intervienen en cada operación logística, los flujos físicos y flujos de información que se generan, externalidades, infraestructura, servicios prestados a la carga y normatividad regulatoria.

De esta manera, con base en el direccionamiento estratégico que contempla los objetivos, las bases axiológicas y las estrategias de la política pública en logística de ciudad, se definen los lineamientos que materializan las intenciones de mejorar del desempeño logístico, planteados como una sombrilla general que responda a las necesidades y expectativas de la demanda y oferta del sistema distrital de logística urbana en Bogotá.

Del desarrollo del análisis de las apreciaciones resultan algunos planes y programas enfocados al fortalecimiento de la infraestructura logística de ciudad, mejoramiento del desempeño de transporte de carga, fortalecimiento tecnológico, actores involucrados en el sistema de forma directa e indirecta incluyendo al Estado y la gestión integral de la cadena de suministro. En la Tabla 3 se resumen los principales lineamientos por programa de desarrollo logístico.

A pesar de que el transporte de mercancías enfrenta muchos retos en la actualidad, la sociedad es consciente de la necesidad de un desarrollo sostenible y además es una responsabilidad tanto del sector público como del sector privado. Las experiencias muestran que medidas planeadas y ejecutadas únicamente por los gobiernos locales, no son suficientes para el desarrollo sostenible del sistema de transporte de mercancías. Por lo tanto, se considera un marco normativo necesario para desarrollar este sistema, y una serie de recomendaciones de las medidas actuales (^{OECD, 2003}), las cuales se muestran a continuación:

Además de las indicaciones anteriores, es importante tener en cuenta que la asociación público- privada se ha convertido en un concepto popular en el sector público y se ha manifestado principalmente de dos formas:

Finalmente, como resultado de la etapa de formulación de los lineamientos para verificar que los lineamientos que se plantearon dentro de la ejecución del proyecto estén acorde con las respuestas dadas por la población objetivo, se diseñó un instrumento que consta de una parte introductoria donde se da a conocer el objetivo de la aplicación del instrumento y sus fundamentos, y cinco capítulos adicionales que abarcan la información general del encuestado, contextualización en relación con la logística y los aspectos relevantes de la misma, identificación de problemas, el planteamiento de alternativas de solución y los lineamientos identificados de políticas públicas. El caso de aplicación del instrumento se realizó por medio del software: “Sistema de Respuesta Automática”, donde son participes de esta actividad de validación, terceros no vinculados con la representación de 19%, expertos académicos y estudiantes de posgrado en logística con un porcentaje de 23% y el sector real con la mayor participación contando con 58% de los asistentes.

Conclusiones

El artículo cumple con el objetivo de presentar una metodología, propia de la dinámica de trabajo del grupo de investigación SEPRO (Sociedad, Economía y Productividad), que busca mezclar técnicas y herramientas cualitativas y cuantitativas para dar solución a la problemática de ausencia de políticas públicas en logística urbana para la ciudad de Bogotá, por lo que la propuesta que se realiza es innovadora y puede ser totalmente replicable por otros autores.

La metodología empleó técnicas como la codificación axial sobre las bases de la Teoría Fundamentada, que permitió tratar la información cualitativa recopilada de 226 opiniones de consultados en lo referente a sus apreciaciones del sistema logístico actual de Bogotá- Cundinamarca y cómo debería ser este en el futuro. Así, se hallaron directrices y opiniones que fueron el insumo para la construcción del instrumento dirigido a actores puntuales del sistema logístico. También se identificaron premisas para las políticas públicas dentro de las opiniones.

La definición de políticas públicas para la logística de carga en la ciudad representó una tarea compleja que requirió del análisis e inclusión de las partes interesadas, lo que implicó el manejo de grandes cantidades de información. Los hallazgos desde la óptica de los diferentes actores evidencian que la logística es un tema de vital importancia en la planeación y desarrollo sostenible de las zonas urbanas que tradicionalmente se han regido por los planes de transporte de pasajeros sin incluir ni estar armonizada con el transporte de carga.

De acuerdo con la metodología propuesta, para la definición de lineamientos se hace necesaria la evaluación de políticas públicas referentes al transporte y distribución de carga en tres fases: ex-ante en la definición del problema, intermedia durante la implementación y ex-post cuando se desea evaluar el impacto de las políticas.

Como resultado de la implementación de la metodología se proponen lineamientos de políticas públicas para el sistema logístico de Bogotá-Cundinamarca alrededor de cinco ejes:

Con iniciativas nacionales/estatales donde la definición de los valores necesarios para la implementación de la política se basa en una serie de principios requeridos para el éxito de las iniciativas en la planeación logística de ciudades, sujetos a los siguientes tres ejes fundamentales: servicios logísticos involucrando movilidad de productos y personas, habitabilidad y sostenibilidad.

Realizar el seguimiento y evaluación de los lineamientos de políticas públicas es una tarea absolutamente necesaria para lograr los resultados propuestos y para conocer cómo y en qué medida las políticas han logrado el cumplimiento de los objetivos. Al ser un proceso tan importante, la evaluación de políticas públicas debe contemplarse en todas las etapas de la intervención pública con el fin de comprender los impactos y resultados; y a su vez, ser un elemento de retroalimentación y verificación del cumplimiento de la Política Pública en la logística de ciudad.

Investigaciones futuras

Dentro de las acciones futuras en el área de investigación se propone la implementación de la metodología en otros contextos con el fin de validar su naturaleza replicable y las fases que son susceptibles a los cambios de contexto. En lo referido particularmente al caso de Bogotá, las investigaciones futuras se proyectan con la finalidad de articular los lineamientos de las políticas públicas con el entorno en el que se deben desarrollar para fortalecer la distribución de carga urbana en la región capital. Los proyectos que se tienen contemplados son: