"Neomercantilismo" vs. acumulación impulsada por las finanzas

La morfología de la estructura productiva determina dos grandes variantes dentro del neoliberalismo. ^{Lapavitsas (2013, p. 201)} apunta con razón que el primer elemento para calibrar la importancia relativa del sector financiero es distinguir entre acumulación real y acumulación financiera. El neoliberalismo resulta -en una perspectiva abstracta- de una combinación de transformacio nes en el proceso de organización de la producción y de la intensificación de la valorización financiera. Combina, por tanto, ambas formas de acumulación. Analizado desde una perspectiva concreta y asociada a los espacios nacionales, una de las formas predomina sobre la otra y lidera el proceso de acumulación. Esto no significa que la otra forma desaparezca; incluso puede tomar un vuelo cuantitativo importante. Sin embargo, cualitativamente se subordina a, o depende de, la otra forma. Así, se puede distinguir entre una variante impulsada por la producción y otra por las finanzas.

En la primera, que se denominará neomercantilismo, el modelado de la estructura productiva tiene como actor dinámico principal al sector productor de bienes, sobre todo, al sector industrial. Allí se gesta el núcleo del proceso de valorización del capital. En el marco de una libre movilidad de capitales -típica del neoliberalismo- que estimula la competencia entre las locaciones físicas de los procesos productivos, se corporiza una fuerte presión para reducir costos, que suele estimular la reducción en los impuestos al capital o a la riqueza, así como una distribución crecientemente regresiva del ingreso. La baja de tasas impositivas genera un impacto fiscal negativo, que suele compensarse reduciendo el gasto público, especialmente en seguridad social. Así, el fortalecimiento de la producción es acompañado por una contracción del mercado interno que obliga a una salida exportadora. Aunque en realidad, se inicia un círculo vicioso entre la distribución regresiva y la presión competitiva, que va agudizando la situación.

De esta manera, producción y exportaciones se entrelazan cada vez más y, como el mercado interno se comprime, las importaciones no mantienen un ritmo equilibrado de crecimiento, dando paso a crecientes superávit comerciales. De allí la denominación de neomercantilismo. Dado que el avance de las exportaciones se conjuga con una reducción del mercado interno, el modelo deja poco margen para el crecimiento y la inversión, dando lugar a la paradoja de fuertes ganancias y baja inversión. La acumulación de recursos se vuelca al mercado financiero, de modo que la financiarización es consecuencia de las características del aparato productivo (^{Huffschmid, 2008, p. 60}).

En otros casos, el núcleo dinámico principal se sitúa en el sector financiero. El rol central de las finanzas es el que determina en lo esencial qué sectores crecen o se bloquean. La producción se estructura de manera "residual", acoplada a la dinámica financiera, que dicta el pulso del proceso de valorización. En general, el devenir se encadena en torno a burbujas especulativas en títulos o en el mercado inmobiliario, mientras los procesos de endeudamiento público y privado forman parte estructural del proceso. Los altos rendimientos financieros de corto plazo limitan el espacio productivo a actividades con tasas de ganancia extraordinarias (las únicas capaces de competir con la burbuja en el auge) y suelen ser acompañadas de un proceso inflacionario comparativamente alto.

Dado que en el neoliberalismo la norma es la apertura comercial, la alta inflación deviene de una revalorización de los servicios que aprecia la mone da local, quita competitividad a la producción de bienes (cuyos precios son determinados por los precios internacionales) e infla las ganancias en moneda extranjera. En general, entonces, el "neoliberalismo financiarizado" permite un crecimiento espasmódico impulsado por servicios, construcción y recursos naturales. Y ya que los inversores son reacios a comprometer recursos de largo plazo (^{Bortz y Kaltenbrunner, 2019}), pequeñas modificaciones en la coyuntura o en las estrategias de los actores tienen impactos significativos, provocando una gran volatilidad.

El sector financiero tiene un papel superlativo en ambas formas, pues la acumulación financiera aparece hipertrofiada. En tanto, en el neoliberalismo financiarizado comanda el proceso, en el neomercantilismo es sólo el resultado de las debilidades de la estrategia productiva, aunque el sector productivo comanda el proceso.

La cuestión de la autonomía relativa

El segundo aspecto que determina las formas que adopta el neoliberalismo es el grado de autonomía de los países. Aunque los procesos internos siempre reciben la influencia del contexto internacional, de los actores externos, de las estrategias de los competidores o de las oportunidades, desafíos y bloqueos que genera una división particular del trabajo, el grado de autonomía es muy diferente de un país al otro. ¿Dónde se toman las principales decisiones de política económica? ¿Quién determina la estructura de los precios relativos? ¿Quién controla y orienta el movimiento espacial y la utilización del excedente económico?

La historia muestra (y el neoliberalismo no es una excepción) que algunas naciones tienen un grado de autonomía claramente mayor que otras y proyectan, incluso, su influencia sobre los organismos internacionales. Estas, a su vez, gestan con sus políticas una ampliación en la brecha de autonomía.¹

El grado de autonomía no es resultado de una distribución arbitraria del poder, sino que se asocia a las diferencias en el grado de desarrollo de las fuer zas productivas y de las estructuras del mismo. El control sobre los medios tecnológicos, financieros y legales² que juegan un rol central en cada etapa del capitalismo es tan decisivo como los medios de "persuasión" y violencia.

Algunos países dominan los tramos esenciales de las cadenas productivas y el proceso de creación tecnológica en los sectores clave para una etapa determi nada y proyectan, a partir de ello, una influencia determinante en el modelado de la estructura productiva, mientras otros resultan modelados o deben encontrar su espacio en una división del trabajo que se les impone (cf.^{Mistral, 1986}; ^{Beaud, 1987}).

Así, por el grado de autonomía, el neoliberalismo recrea y amplía la división entre países desarrollados y subdesarrollados, temática que bajo la reedición de categorías como centro-periferia o dependencia-independencia viene siendo revalorizada recientemente, no siempre con una precisión adecuada.³ Independiente de la denominación, un rasgo característico de los países sub-desarrollados es la aparición o intensificación de los mecanismos de transferencias de recursos: por la vía de los servicios de la deuda, las remisiones de utilidades, la fuga de capitales -especialmente por parte de las élites locales-, la privatización/extranjerización de la propiedad colectiva (sobre todo en el segmento inmaterial de la propiedad intelectual), la absorción de costos ambientales, o en la migración calificada, además de los fenómenos tradicionales como el "intercambio desigual" (^{Musacchio, 2018}; ^{Marcó del Pont y Todesca, 2019}).

Esta característica, resultado de la radicalización de la apertura comercial y la liberalización financiera en un mundo de gran movilidad del capital, es uno de los puntos de apoyo principales en la concentración espacial del ingreso (complementaria a la concentración funcional). El intento de establecer acuerdos de libre comercio, que dificulten la reversión de la apertura, la liberalización financiera o la amplitud máxima de los derechos de propiedad, resulta una pieza clave del juego.

El neoliberalismo refuerza, entonces, las transferencias internacionales de recursos -con algunas formas novedosas y reforzando las tradicionales-; mientras la normativa y las relaciones de poder que se despliegan tienen como resultado la imposición de estándares aceptados en los diseños de políticas nacionales que no surgen de una discusión democrática sino de la imposición. A su vez, tanto las normativas como algunas macropolíticas (como los regímenes de tipo de cambio fijo) limitan drásticamente los instrumentos para la ejecución de políticas. Tanto el establecimiento de esos estándares como el atenerse a utilizarlos o no, son ejemplos de diferencias notables de autonomía de las que gozan algunos países desarrollados frente a los subdesarrollados.

Al igual que en modelos anteriores, buena parte de los instrumentos y de las políticas no aceptables son aquellos que tienen mayor incidencia en posibles transformaciones de las estructuras productivas y, por lo tanto, pueden poner en cuestionamiento a partir de un desarrollo de las fuerzas productivas la rela ción entre ambos polos. Es decir, se inhibe la utilización de los instrumentos para preservar el statu quo y, por lo tanto, en las autonomías relativas.

Las diferencias de autonomía se observan con claridad cuando, por caso, se toma el problema de la deuda. Como destaca ^{Wolf (2015, p. 177)} al comparar los senderos del ajuste en EUA y Europa. A nivel global, el principal deudor (EUA) es mucho más poderoso y, por ende, tiene mayor autonomía que los acreedores (China especialmente). En la Eurozona, en cambio, el acreedor principal, Alemania, es más poderoso que los deudores y puede imponer un ajuste deflacionario al resto. Y concluye "la diferencia es simple: Alemania controla el banco central relevante; China no". El mismo fenómeno puede ser enfrentado de maneras diferentes, de acuerdo al margen de maniobra que tienen las políticas internas.

La conjunción de ambas problemáticas y las cuatro formas del neoliberalismo

Si se combinan los dos criterios expuestos (la relación finanzas-producción y las diferencias de autonomía) se conforman cuatro formas principales: a) neomercantilismo "central" (por ejemplo, Alemania, Holanda); b) neoliberalismo financiarizado "central" (por ejemplo, Gran Bretaña); c) neomercantilismo "periférico" (por ejemplo, República Checa); y d) neoliberalismo "periférico" financiarizado (por ejemplo, Argentina, Portugal) (véase Cuadro 1).

Como suele ocurrir con cualquier esquematización, las formas rara vez se presentan puras o sin contradicciones. Sin embargo, en cada país suele predo minar de manera clara en largos periodos alguna de las cuatro formas.

Dichas formas no pueden desplegarse fuera de un entramado de relaciones internacionales. De tal manera que, si un país mantiene un abultado saldo comercial favorable, por ejemplo, deben existir contrapartes, socios comerciales con déficit comerciales en espejo. Estos, a su vez, se financian con una deuda que necesita de acreedores que posean un capital financiero prestable. En realidad, el vínculo es mucho más profundo que una mera cuestión de saldos de transacciones corrientes e involucra un entramado más complejo de relaciones internacionales y de normativas de las que puede profundizarse sobre la articulación entre desarrollo y subdesarrollo. Por eso, dicha temática, ausente durante mucho tiempo en la discusión, vuelve a cobrar relevancia con trabajos como el de ^{Álvarez et al. (2013)}; ^{Musacchio (2019b)} o ^{Coimbra (2017)}; no se abordará este tema ni sus ciclos, analizados a grandes rasgos en ^{Musacchio (2018}, ^2019a), pues no es el objetivo. Sin embargo, debe tenerse presente para comprender lo que a continuación se explicará sobre Argentina y Portugal, dos ejemplos del (NFP).

La fase expansiva

La adopción del modelo suele iniciarse con un conjunto de políticas y de acuerdos que gestan las condiciones para su despliegue. La manera en la que se conciben esos procesos, las formas concretas de los programas y en las que se refleja la permeabilidad frente a las demandas externas queda, por supuesto, en la esfera de los espacios nacionales. En ellos se toman las decisiones de políticas que articulan a la élite política, a una parte de la élite económica y a una porción de la sociedad civil en el apoyo del programa. Sin embargo, adaptan también algunos intereses internos a las presiones externas que materializan los intereses de los países desarrollados, de los organismos internacionales y de actores externos privados. El proceso suele no carecer de contradicciones y, así como involucra a una parte de la élite económica, suele dejar fuera a otra porción.⁵ La cuestión es relevante, pues anula la hipótesis de que se trata de un proceso inexorable o natural y remite a constelaciones de fuerzas internas y proyectos de nación importantes a la hora de diseñar alternativas.

Tanto en Argentina como en Portugal, la articulación entre grupos internos volcados a la valorización financiera, actores económicos externos y la decisiva participación de instituciones internacionales en la "persuasión" y en el diseño de los programas es clara. En Argentina, el asesoramiento del FMI es permanente y, en el programa de 1991, el ingreso al Plan Brady de renegociación de la deuda externa resulta un condicionante directo (^{Bazza et al., 2018, p. 137}; ^{Brenta, 2019, p. 133}). En él se cristaliza la adopción del ancla cambiaria, la liberalización financiera y la apertura comercial, así como el esquema de privatizaciones y la ofensiva en la flexibilización laboral. La articulación entre los sectores internos y las "buenas prácticas" aceptadas internacionalmente queda más clara en la nueva fase que se abre en 2015, cuando la influencia del FMI es mucho menos decisiva y el programa se instala mucho menos coercitivamente, impulsado por una fracción interna de la élite, encabezada por los grupos financieros internos.

En Portugal, la incorporación a la Comunidad Económica Europea (CEE) es un reflejo tardío del acuerdo con el FMI de 1984, pero cristaliza también un giro drástico en la estrategia de las élites económicas (^{Léonard, 2016, p. 199}). La incorporación a la CEE primero, luego al Tratado de Maastricht y por último a la Eurozona implicaron la adopción de un conjunto de normativas externas que impone un ajuste muy fuerte a los instrumentos de política económica y autonomía.

En general, el disparador es un plan de estabilización en el que se procura un disciplinamiento interno a partir de un vínculo más estrecho con la economía internacional o con la articulación a una región.⁶ El programa incluye la implementación o profundización de la apertura comercial y de la liberalización financiera, junto con una regla monetaria que fije el tipo de cambio nominal, vincule la moneda local a una moneda externa o, directamente, reemplace la moneda local por una externa. La lógica de ese "tríptico maldito" (apertura, liberalización y ancla cambiaria) es someter a la economía interna a la competencia del exterior, procurando que así se iguale la inflación interna a la internacional. El esquema, sin embargo, minimiza el rol de los precios de los bienes y los servicios no transables, no sometidos al proceso disciplinador y no condicionados por el sendero de precios previsto. Por lo tanto, la convergencia inmediata de las tasas de inflación es sólo una posibilidad hipotética.

Una rápida mirada a casos como el de Argentina, Portugal, Uruguay, España o Grecia indica que la inercia inflacionaria se prolonga luego de lanzado el plan. Las causas deben analizarse caso por caso, pero dos características resultan comunes: en primer lugar, aumentan los precios no disciplinados por el "tríptico maldito", los no transables. Eso significa que con la inflación se modifica la estructura de precios relativos, con un encarecimiento de los bienes no transables y determina una apreciación cambiaria, de revalorización real de la moneda local (o equivalente a, en caso de haberse adoptado una moneda externa). En segundo lugar, aunque el fenómeno de apreciación puede deberse a múltiples factores, por lo general, está relacionado con las medidas estructurales que suelen acompañar al "tríptico", como los ajustes fiscales para reducir el déficit, afectando a las tarifas de los servicios públicos, o la adecuación tarifaria con el fin de privatizar empresas del Estado. También la apertura al ingreso de empresas privadas en campos hasta entonces dominados por monopolios públicos tiene un efecto sobre los precios al segmentar el mercado. El éxito en las finanzas y en la construcción son elementos también presentes.

Bajo ese contexto, juega un rol central la forma del "ancla cambiaria", pues aunque en todas las experiencias el sector financiero se posiciona en el centro del proceso de acumulación, la forma de la regulación monetaria determina las características de la burbuja especulativa. No es lo mismo un régimen de metas cambiarias a futuro (Argentina 1978-1981), que un régimen de convertibilidad con 100% de cobertura con reservas de divisas del dinero (Argentina 1991-2001), un tipo de cambio flotante con flotación sucia (Argentina 2015 en adelante); la fijación de reglas de expansión monetaria, inflación, tasas de interés y devaluación referenciadas en un promedio regional (Portugal 1993 1999) o la adopción de una moneda común a la región de pertenencia (Portugal en la Eurozona), como se verá más adelante.

La contracara de la revaluación es, como se ha dicho, una alteración de la estructura de precios relativos que mella la competitividad de los bienes transables, por una triple vía: interna frente a los transables importados, en los mercados de exportación y frente a la rentabilidad del sector financiero, cuyas ganancias infladas actúan como un limitante de la inversión productiva. A largo plazo se desencadena una destrucción parcial del aparato productivo en el sector transable, especialmente en el sector industrial y en parte del sector agropecuario y pesquero. Sólo aquellos sectores con ganancias extraordinarias pueden sostener su posición. El impacto sobre el empleo suele ser notoriamente negativo. Tanto Argentina como Portugal son ejemplos claros de tal dirección (véase Gráfica 1).

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial (<https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators>).

Gráfica 1 Participación del sector agropecuario y la industria (en % del PIB) 

El sector financiero condiciona entonces desde tres ángulos el desarrollo de la estructura productiva: el primero, la liberalización financiera, en especial la libre movilidad del capital, pone en competencia y desventaja a las locaciones productivas internas con las del exterior. El segundo, la rentabilidad inflada del sector financiero deja fuera de juego a sectores productivos con ganancias "normales" que, sin embargo, son inferiores a las de las actividades especula tivas. Y por último, el volumen de crédito se destina a actividades con altas ganancias en el corto plazo, sin consideraciones sobre la sustentabilidad de largo plazo.

Otra característica, asociada al bajo nivel de acumulación de los países que adopta el modelo, es la fuerte dependencia de la entrada de capitales para alimentar el ciclo ascendente. Las condiciones analizadas dejan en claro que el modelo se sostiene en base al endeudamiento externo. Por un lado, las condiciones competitivas impulsan las importaciones y bloquean las exportaciones, de manera que las expansiones suelen producir déficit comercial financiado con deuda. Por otro lado, las condiciones de valorización financiera impulsan el ingreso de capitales externos, muchas veces a partir del endeudamiento de actores locales. La combinación de déficit comercial, servicios de la deuda ex terna y la sistemática repatriación de ganancias de los inversores externos o la fuga de capitales de los actores locales abre paso a crecientes déficit de cuenta corriente, también financiados por deuda, que se enhebran en forma de círculo vicioso (véase Gráfica 2).

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial (<https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators>).

Gráfica 2 Saldo de la cuenta corriente (en % del PIB) 

La centralidad de la deuda también marca el pulso de la duración de la fase expansiva del ciclo: mientras sea posible endeudarse, el modelo estará en condiciones de reproducirse a escala ampliada. Cuando por restricciones externas, por saturación interna o por la suma de desequilibrios, se restringe la capacidad de endeudarse, la fase del agotamiento y la crisis se torna inevitable. Es el caso de Argentina posterior a 1980, a 1998 y en la actualidad. Es también el caso del Portugal posterior a la crisis internacional y regional de 2008 (véase Gráfica 3).

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial(<https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators>).

Gráfica 3 Evolución de la deuda externa (en % del PIB) 

Lo destacable en ambos casos es la dificultad que tienen para reaccionar frente a las fluctuaciones y a las crisis. ^{Reis (2018, p. 90)} destaca para Portugal una característica también constatable en Argentina: la adopción de los regímenes cambiarios mencionados impone una moneda determinada por las condiciones externas, lo cual conduce a una pérdida de control sobre el ciclo y sobre la capacidad de reacción frente a impactos externos o internos. Por eso, destaca el autor, la economía portuguesa (se agregaría el NPF en general) tiene como rasgo sobresaliente la inestabilidad.

En realidad, las dificultades para reaccionar tienen que ver con una pérdida de autonomía por la vía de la anulación de los instrumentos clásicos de política económica que es todavía más amplia. El "tríptico maldito" implica el abandono de múltiples instrumentos, como la política cambiaria, la política monetaria, la política arancelaria y paraarancelaria, introduciendo también restricciones severas en las políticas fiscales. La adhesión a diversos acuerdos regionales implica el abandono de buena parte de los instrumentos para ejecutar políticas activas (política industrial, compras gubernamentales, regulaciones al capital financiero y productivo extranjero). Un resultado de ello es la dificultad mayúscula para controlar el ciclo económico con políticas anticíclicas y reaccionar frente a desequilibrios graves. De igual forma, se limita al extremo las políticas de cambio estructural, con lo cual es muy difícil salir del cepo sin una transformación brutal de las políticas internas y de la inserción internacional. Pero es justo el grado de debilidad al que conduce el NPF es un blindaje relativamente eficiente contra ese tipo de giros (véase Figura 1).

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Neoliberalismo financiarizado en su etapa expansiva 

La crisis

Si durante la etapa expansiva suele producirse un aflujo de capitales, con la crisis esa tendencia se invierte. Sin ese apoyo, el déficit comercial y de la cuenta corriente no puede sostenerse. Tampoco puede sostenerse la burbuja financiera e inmobiliaria. Su explosión inhibe el proceso de valorización especulativa y encadena una masiva salida de capitales. Pero dado que dicha salida también incluye las ganancias obtenidas, la fuga es mucho mayor que el ingreso e incluye la fuga de capitales locales, lo cual incrementa la intensidad de la crisis.

Tanto para los países del sur europeo luego de la crisis de 2008, como para Argentina al inicio de las décadas de 1980 y del 2000, el sector privado tenía un alto endeudamiento que generaba una inestabilidad no sólo en el plano interno sino también en los acreedores. Por lo tanto, la solución -habitual en las crisis del NPF- consistió en una "ronda final de créditos de rescate". Organismos internacionales y países acreedores concedieron créditos al Estado, encargado de organizar la salida "ordenada" de los grandes financistas y asumiendo buena parte de la deuda privada. Así, se estatiza paulatina la deuda, mientras se provee las divisas a los grandes grupos financieros locales y externos en fuga. En general (y sí ocurrió en los casos analizados), los mecanismos del rescate no están al alcance del pequeño deudor, del que ha obtenido un crédito para comprar su casa, para consumo o ha realizado pequeñas inversiones especulativas. Los rescates suelen ser absolutamente asimétricos y descargan desde el comienzo el ajuste sobre las familias y las pequeñas empresas.

Sobreviene entonces una crisis fiscal, pues el Estado queda ahogado por el servicio de la deuda, que obliga a renegociar los pasivos con base en un programa impuesto por quienes comandan las negociaciones de parte de los acreedores. Como ejemplo pueden tomarse los sucesivos programas del FMI para Argentina entre 1982 y 1991, entre 1998 y 2003 (^{Brenta, 2019}) o el acuerdo de agosto de 2018. Para Portugal, el programa de ajuste de 2011 impuesto por la Troika compuesta por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el FMI (^{European Commission, 2011}; ^{Rodrigues y Adao, 2015}).

Más allá de algunos cambios en la concepción del pensamiento de los organismos internacionales y los aggiornamento periódico, los programas tienen un diagnóstico y un conjunto de características comunes: se enfrenta a economías con alta inflación atribuida a causas monetarias y fiscales, con alta deuda que denotaría una hipertrofia del Estado y con problemas de competitividad derivados de un exceso de derechos laborales y jubilatorios. A eso se le agrega el déficit comercial y en cuenta corriente, que denotaría un exceso de consumo (cf.^{Bohoslawsky y Raffer, 2017}). Así, los programas imponen un fuerte recorte del gasto público, sobre todo en materia social y administrativa, reformas tributarias regresivas, recortes en salarios y jubilaciones, flexibilización laboral, privatización de empresas públicas y desregulación de mercados. El diagnóstico y las medidas suelen profundizar el perfil productivo deformado preexistente y sólo se atacan los epifenómenos con un largo ajuste, pues muchos de los problemas se agravan con dichas políticas. Los déficit en cuenta corriente son temporalmente revertidos, aunque la contrapartida es el subconsumo, contracara de la mayor pobreza y el desempleo.

Lo destacable es que, tanto en la etapa expansiva como en la crisis, se produce una fuga estructural de riqueza, una característica intrínseca de las economías subdesarrolladas que se acentúa en el modelo neoliberal y todavía más en el NPF. Los mecanismos, sin embargo, cambian de una fase a la otra. Si los fenómenos vinculados al intercambio desigual permanecen a lo largo del tiempo, en la expansión el eje principal puede identificarse en diferentes partidas de la cuenta corriente, como los intereses de la deuda o la remisión de utilidades. En los periodos de crisis, en tanto, las filtraciones se recuestan en la cuenta capital, vía fuga de capitales, salida de inversiones incrementadas por las ganancias previas, pagos del capital de la deuda y pérdida de reservas. De una u otra forma se manifiesta una sangría de riqueza creada al interior y que, expulsada del circuito de reproducción ampliada local y del espacio nacional, bloquea el proceso de desarrollo interno de las fuerzas productivas.