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El principal objetivo de este artículo consiste en contribuir a una mejor comprensión y explicación de la historia de la división municipal en el espacio del actual territorio del Estado de México2 desde 1826 –cuando se puede dar por consolidada la estructura de las unidades básicas de la organización política3 (UBOP) que en cierta medida permanece hasta hoy–,4 hasta 1910 con la terminación del porfiriato, con la que se suele dar por concluido el siglo XIX en la historiografía sobre México.
La contribución a la descripción de dicha historia se basa en el análisis sistemático e interrelacionado de seis indicadores: identificación y cuantificación de unidades municipales5 (UM) en cuatro fechas concretas (1826, 1867, 1875 y 1910); identificación y cuantificación de las segregaciones, las amputaciones, las supresiones y las anexiones municipales ocurridas en los tres periodos delimitados entre tales fechas (1827-1867, 1868-1875 y 1876-1910); población6 de todas las UM incluidas en los dos indicadores anteriores; superficie de todas las UM incluidas en los dos indicadores; impacto de las divisiones municipales (amputaciones-segregaciones y ampliaciones-supresiones) ocurridas entre 1827 y 1910 no sólo en los cambios territoriales de las UM, sino también en la evolución demográfica de estas, lo que permite distinguir en qué medida dicha evolución se debió al crecimiento de la población o a las divisiones municipales en cuestión; y, por último, ubicación geográfica, en regiones y distritos, de todas las UM incluidas, también, en los dos primeros indicadores.
Para llevar a cabo el análisis del tercer indicador, se emplearon las cifras de población de UM de 1831, 1834, 1854 (para establecer las existentes en 1826, así como las amputadas y las erigidas entre 1827 y 1855), 1870 (para las existentes en 1867, así como las amputadas y las erigidas en 1856-1867), 1879 (para las existentes en 1875, así como las amputadas y las erigidas en 1868-1875 y en 1876-1910) y 1910 (para las existentes en 1910, así como las ampliadas y suprimidas en 1876-1910). Las cifras municipales resultantes se clasificaron en cinco rangos, según su número de habitantes: menos de 2 000 (A); de 2 000 a 3 999 (B); de 4 000 a 9 999 (C); de 10 000 a 14 999 (D); y más de 15 000 (E). Sin embargo, se privilegia el análisis de las UM con menos de 4 000 habitantes y con más de 10 000. En cuanto al cuarto indicador, para los mismos conjuntos de UM (existentes en 1826, 1867, 1875 y 1910, así como amputadas, segregadas, ampliadas y suprimidas en los tres lapsos transcurridos entre ellas) se establecieron los siguientes cinco rangos territoriales en km2: menos de 100 (I); de 101 a 200 (II); de 201 a 300 (III); de 301 a 400 (IV); y más de 400 (V).7 En cuanto al sexto indicador, dividimos el Estado de México en cuatro regiones (Valle de México, Noroeste, Valle de Toluca y Suroeste), que a su vez se dividen en los quince distritos (ordenados geográficamente, no alfabéticamente) que engloban las UM (véanse mapa 1 y cuadro 1). Para hacer las comparaciones geográficas oportunas, esta regionalización tiene que fijar espacios invariables respecto a todo el lapso estudiado, pero estos guardan una clara vinculación con las prefecturas, los partidos y los distritos del lapso estudiado, los cuales, a su vez, tenían fundamentos geográficos, étnicos e históricos.8
De la descripción elaborada a partir del análisis de los seis indicadores mencionados, surgen cuatro preguntas interrelacionadas: ¿por qué existen disparidades demográficas (y territoriales) tan acentuadas entre las UM al inicio del lapso estudiado?, ¿por qué a lo largo del mismo se perpetúan e incluso se intensifican tales disparidades?, ¿por qué las autoridades permitieron tantas UM que, por su escasa población (cuando no también territorio), entre otras cuestiones, no se ajustaban a su propia concepción de UM? y ¿por qué las segregaciones y supresiones municipales se concentran en ciertos periodos determinados? Para responder a estas preguntas se emplean diversos argumentos; algunos se basan en los propios indicadores descriptivos indicados antes, pero otros surgen al relacionar tales indicadores con ciertas cuestiones que permiten establecer correlaciones y/o causalidades respecto a un número significativo de UM. La primera, que en realidad es doble, se refiere a las políticas estatales y/o federales, así como al marco jurídico (en parte derivado de tales políticas, pero que conviene independizar analíticamente, pues en ocasiones responde a políticas de periodos anteriores), que en general expresaban ideologías e intereses oligárquicos.
Fuente: elaboración propia
Notas. El número entre paréntesis que aparece después de las regiones se refiere a los distritos y el que aparece después de los distritos, a los municipios. Las nueve islas municipales del actual Estado de México pertencen a Otumba, San Martín de las Pirámides, Jaltenco, Tultitlán, Tlalnepantla, Morelos, Joquicingo, Tenancingo y Almoloya de Alquisiras
Mapa 1. Regiones, distritos y 125 municipios mexiquenses
Cuadro 1División municipal, población y superficie.
Cuadro 2 Unidades municipales por periodosa
| Periodos | Inicio periodo | Erigidas | Suprimidas | Reaparecidas | Fin periodo |
|---|---|---|---|---|---|
| 1826-2010 b | 77 | 61 | 17 | 4 | 125 |
| 1826 | 77 | – | – | – | 77 |
| 1827-1835 | 77 | 3 | 5 | – | 75 |
| 1836-1846c | <10 | – | >65 | >9 | 75 |
| 1847-1853 | 75 | 7 | – | – | 82 |
| 1854-1855d | 82 | 1 | 78 | – | 5 |
| 1856-1867 | 5 | 5 | – | 78 | 88 |
| 1868-1875 | 88 | 37 | 1 | – | 124 |
| 1876-1910 | 124 | 3 | 11 | – | 116 |
| 1911-2010e | 116 | 5 | 0 | 4 | 125 |
a A los periodos se les adjudica el año completo en que terminan, bajo la presunción de que los cambios que pudieran culminar en los primeros meses del siguiente periodo se derivarían de lo sucedido en el anterior. Los primeros siete periodos se corresponden con el primer federalismo, primer centralismo, segundo federalismo, dictadura de Santa Anna, reforma e imperio, república restaurada y porfiriato.
b Las cifras de esta fila no incluyen los datos de los periodos centralistas: 1836-1846 y 1854-1855.
c 1836-1846. Entre 1835 y 1843, las municipalidades quedaron reducidas a menos de diez, pues las restantes se convirtieron en juzgados de paz. No obstante, en 1844-1846 comenzaron a reaparecer las municipalidades desaparecidas en los años previos, proceso que se completó al inicio del segundo federalismo. Como reaparecidas sólo se contemplaron las nueve unidades municipales que Salinas (2001, pp. 183-184) documenta que recobraron su Ayuntamiento en 1845-1846.
d 1854-1855. Se erigió el Ayuntamiento de Melchor Ocampo, en el distrito de Cuautitlán, y se mantuvieron como municipalidades las cuatro cabeceras distritales: Texcoco, Tlalnepantla, Toluca y Sultepec. Los otros 78 ayuntamientos se convirtieron en juzgados de paz.
e 1911-2010. Las cinco nuevas unidades municipales, fundadas entre 1963 y 2001, fueron: Valle de Chalco Solidaridad; Nezahualcóyotl; Cuautitlán Izcalli/San José del Rincón/y Luvianos. Las cuatro reapariciones se produjeron en el Valle de México: San Martín de las Pirámides; Melchor Ocampo; Apaxco y Tonanitla, la última erección municipal, en 2003, en el Estado de México.
Fuentes: las mismas del cuadro 1
Las otras tres cuestiones permiten establecer en qué medida las UM menos pobladas o sus cabeceras tenían características que pudieran asociarlas con las comunidades indígenas que se forjaron en los pueblos de indios novohispanos. La segunda cuestión establece la frecuencia con la que las cabeceras municipales de tales UM fueron cabeceras de pueblos de indios novohispanos (Tanck, 2005), lo que contribuiría a explicar el interés de estas localidades por conservar o recuperar su autonomía política (y económica). La tercera cuestión determina cuántas UM de ese tipo tenían al comienzo del porfiriato porcentajes superiores a 90% de población indígena (Miño y Vera, 1998, pp. 261-267), lo que se interpreta como una situación propicia para que los comuneros indígenas conservaran el control político de tales UM. En último lugar, se comprueba cuántas cabeceras de esas UM poseen en la actualidad tierras comunales (Registro Agrario Nacional -RAN-, 2015), lo que implicaría que han conservado cierta estructura política para conseguirlo.
La ampliación de la justificación de la fecha en la que comienza nuestro estudio sirve también para presentar a sus dos principales actores sociopolíticos -oligarcas criollo-mestizos y comuneros indígenas-,9 los cuales tenían objetivos contrapuestos en el ámbito municipal. Damos por consolidada en 1826 la nueva estructura político-territorial, que comenzó a configurarse a raíz de la promulgación de la Constitución gaditana de 1812 y que sustituyó a la que predominó durante la mayor parte del periodo novohispano, porque en este año se elaboró el primer listado oficial de municipalidades hecho dentro del marco de una ley municipal promulgada el año anterior y que en aspectos fundamentales mantuvo su vigencia durante muchas décadas. A través de esta ley, los oligarcas, que ya monopolizaban el poder político en los órdenes federal y estatal, pretendieron, y en buena medida consiguieron, arrebatar a los comuneros el control político (y económico) que habían ejercido durante la Nueva España en los pueblos de indios, donde vivía la gran mayoría de la población. Esta ley (Congreso Constituyente del Estado de México -CCEM-, 1825a) estableció tres prescripciones que evidencian su carácter oligárquico y anticomunero. Por un lado, aumentó a 4 000 habitantes el número mínimo de personas para la constitución de una UM, cuando en la Constitución gaditana de 1812 era sólo de 1 000 y en la colonia había habido muchos pueblos de indios con apenas unos pocos centenares de personas. Muchos textos (GEM, 1826, pp. 22-23; CCEM, 1825b, p. 13; Salinas, 1996b, p. 39) dan cuenta de la gran importancia que los políticos y legisladores de la época dieron a este asunto, que lógicamente resultó crucial para proceder a la reducción de ubop ocurrida entre 1800 y 1826 y de la que se da cuenta en el siguiente apartado. Por otro lado, estableció que para ocupar los principales cargos del Ayuntamiento -alcalde, regidor y síndico- se requería saber leer (en el caso de los alcaldes, también escribir), lo que excluía a más de 70% de los adultos varones, y tener una propiedad o ingresos “que baste a mantenerle”, al tiempo que descartaba explícitamente a los jornaleros. La connotación étnica de estas severas restricciones socioeconómicas, que pretendían que la oligarquía monopolizara los cargos del Ayuntamiento y que en lo fundamental se mantuvieron vigentes hasta 1917, se evidencia, entre otros muchos documentos, en el que el Ayuntamiento de Calimaya emitió en 1849 para evitar, con éxito, que se separaran algunos de los pueblos dependientes de él, al argumentar que carecían de un grupo de “hombres acomodados, independientes y regularmente ilustrados” (Salinas, 1996b, p. 39). Por último, pasaba a los ayuntamientos la administración de los propios (inmuebles y tierras comunales) y arbitrios (contribuciones monetarias de diversa índole) que habían sido controlados por los pueblos de indios, con lo que se intentaba dejar sin autonomía económica a las excabeceras de tales ubop. De esta manera, esta ley agredía frontalmente a los dos pilares básicos de las comunidades indígenas, el autogobierno local y la propiedad comunal, si bien en este texto enfatizamos la primera.
Por su parte, los comuneros del lapso aquí estudiado eran los herederos directos de los indígenas que, en Nueva España, habían ejercido el poder y habían poseído comunalmente las tierras en unos pueblos de indios que, entonces, constituían entidades corporativas con personalidad jurídica y con autoridades reconocidas por las instancias imperiales. Dado que la toma de decisiones colectivas no era patrimonio exclusivo de sus autoridades electas anualmente -gobernador, alcalde y regidor-, sino que también se llevaba a cabo en asambleas (Tanck, 2005, pp. 21-40), la forma de gobierno de los pueblos de indios novohispanos debe ser catalogada como democracia participativa, máxime cuando las elecciones anuales en colectividades pequeñas implican un control de la comunidad política mayor que en las colectividades más grandes y con elecciones más espaciadas.
Sin embargo, ni los oligarcas ni los comuneros formaban grupos compactos. Los primeros no sólo mostraron intensas diferencias ideológicas (como demuestran los conflictos entre conservadores y liberales o entre centralistas y federalistas), sino que también podrían dividirse por la amplitud de sus áreas de influencia (lo que permitiría distinguir oligarquías nacionales, estatales, regionales y municipales), por lo que preferimos emplear el término oligarquías, en plural. Por su parte, los comuneros tenían sentimientos de identidad muy localizados, lo que propició, tanto Nueva España como en el siglo XIX, conflictos frecuentes entre las localidades controladas por ellos y, consecuentemente, un obstáculo para unirse en la defensa de intereses comunes.
Respecto al resultado de este conflicto profundo entre dos sistemas sociales (en el sentido más amplio de este término), la oligárquica y la comunera, en el siglo XIX, Escobar (2007, p. 16) detecta dos interpretaciones en la historiografía nacional reciente: la que pretende que los oligarcas eliminaron las estructuras políticas de los pueblos de indios y la que sostiene, como él mismo lo hace, que no lo consiguieron. De acuerdo con nuestra interpretación, la resistencia indígena de las cabeceras de los pueblos de indios habría resultado exitosa tanto en los casos en los que, según se demuestra en este artículo, consiguieron conservar su categoría de cabecera en 1826 o la recuperaron a través de segregaciones ocurridas en 1827-1910, como en otros casos donde quedaron relegadas a localidades subordinadas a las nuevas cabeceras municipales. Aunque en este artículo no lo analizamos, los comuneros también recrearon sus formas de autogobierno y de propiedad comunal de la tierra en un número significativo de localidades subordinadas, según lo demuestran algunos estudios antropológicos (Korsbaek y Barbachano, 2009; Sandoval, Topete y Korsbaek, 2002) y, sobre todo, las numerosas comunidades que hoy conservan superficies reseñables de tierras comunales, lo que no sería posible sin estructuras políticas de resistencia (RAN, 2015; Rivera, 2007, pp. 64-66).
Las aportaciones del presente texto se pueden dividir en cuatro conjuntos: informativas, metodológicas, descriptivas y explicativas. Por un lado, la información presentada en el respecto a las fechas de erección, supresión y refundación de um es más confiable y completa que la manejada hasta ahora (Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, 2010; INEGI, 1997; Moreno, Díaz, García y Oseguera, 1992; Pérez Alvirde, 1994; Salinas, 1996a, pp. 298-303; Salinas, 2003). En este ámbito de la información, la principal aportación del presente artículo consiste en establecer cuáles fueron las um involucradas en todas las erecciones y supresiones municipales ocurridas desde 1827 hasta hoy, tarea que nunca se había emprendido respecto a la totalidad del espacio aquí analizado en ningún lapso reseñable. En segundo lugar, en cuanto a las aportaciones metodológicas, sobresalen los procedimientos, así como el uso que de ellos se hace, relacionados con la regionalización y los rangos demográficos y territoriales. En la conclusión de este trabajo se da cuenta de las aportaciones descriptivas y explicativas.
La presente investigación se inscribe en dos corrientes historiográficas: la de la historia de las UM en el Estado de México en el siglo XIX, que tiene como principal exponente los tres libros escritos por Salinas 1996a 2001 y 2014 y la que tiene como uno de sus objetivos principales el estudio de las permanencias y los cambios de las ubop a través de los siglos (García y Martínez, 2012, pp. 15 y 25)
Este artículo se compone de cuatro apartados centrales. El primero analiza y explica la estructura municipal establecida en 1826, para lo cual se la compara con la estructura de las ubop prevaleciente al final de Nueva España. Los otros tres apartados se refieren a los periodos o conjuntos de periodos transcurridos después de tal fecha. El segundo abarca desde 1827 hasta 1867, pero en realidad se concreta en lo sucedido en el primer federalismo, el segundo federalismo, así como la reforma y el imperio de Maximiliano. El tercer apartado se refiere a la república restaurada (1868-1875) y el cuarto al porfiriato. El cuadro 1 presenta la información básica de esta investigación, y el cuadro 2 indica el número de UM que había al inicio y el final de cada periodo.
1826: triunfo parcial de los oligarcas contra los comuneros
Consideramos que en 1826 había 77 municipalidades en el actual territorio mexiquense.10 Esta apreciación se basa en la información de la memoria gubernamental de 1826 (GEM, 1826), pero contiene dos datos diferentes a los presentados en ella, ambos referidos al Valle de México. Por un lado, añadimos a las 76 municipalidades mencionadas en esta memoria con la significativa expresión de “pueblos con Ayuntamiento” la de Tultepec, en el distrito de Cuautitlán, pese a que no aparece sino hasta la memoria gubernamental de 1831, pues se sabe que Tultepec fue erigido municipalidad en 1821. Por otro lado, suponemos que todos los “pueblos con Ayuntamiento” de la memoria gubernamental de 1826 ubicables en el mencionado territorio son correctos, salvo el de Papalotla, distrito de Texcoco, pues un decreto de 2 de mayo de 1827 prescribió que “en el pueblo de Papalotla se instalará Ayuntamiento por separado del de Tepetlastoc [Tepetlaoxtoc]” (Pérez Alvirde, 1994, p. 118), lo que implicaría que el pueblo con Ayuntamiento de Papalotla que aparece en las memorias de 1826 y 1827 se refiere, en realidad, al de Tepetlaoxtoc.
Estas 77 municipalidades se distribuían de la forma siguiente. Casi la mitad, 35, estaban en el Valle de México, pese a que sólo un tercio (35%) de la población estatal residía en esta región. El valle de Toluca contaba con 18 municipalidades (23% de las estatales), un número similar al correspondiente al Suroeste, que tenía 20. Sin embargo, el porcentaje de la población estatal que vivía en el Valle de Toluca era de 37 puntos -similar al del Valle de México-, en tanto que en el Suroeste habitaba 21% de dicha población. Por último, en el Noroeste sólo había cuatro municipalidades (5% de las estatales), que contenían 7% de la población del actual territorio mexiquense.
En cuanto a las regiones donde se encontraban las UM con más de 10 000 habitantes, sobresalía el Valle de Toluca, pues de las cinco municipalidades de este tipo que había en 1826 cuatro pertenecían a esta región: Toluca (que desde entonces y a lo largo de todo el lapso estudiado fue, con amplia diferencia, la más poblada del estado), San Felipe del Obraje, Almoloya de Juárez y Tianguistenco; mientras que la quinta, Jilotepec, se ubicaba en el Noroeste. En el otro extremo había 21 municipalidades (27% del total) con poblaciones menores de 4 000 habitantes, de las cuales cinco, las ubicadas en el partido de Tejupilco, probablemente no alcanzaban los 2 000.11 De estas 21 municipalidades, trece tenían extensiones muy pequeñas, mientras que las de las otras ocho oscilaban entre los rangos territoriales II y IV.
Si se compara el número de ubop de 1800 con el de 1826 en el Estado de México, se comprueba que hubo una reducción impresionante al respecto, lo que implicó una disminución similar del número de gobiernos locales electos. De las 511 de ubop existentes en 180012 se pasó a las mencionadas 77 municipalidades de 1826; es decir, hubo una reducción de 85% de ubop.13 Esto se tradujo en una drástica concentración del poder, pues 435 localidades que habían sido cabecera de pueblos de indios quedaron subordinadas a alguna de las 77 cabeceras municipales nuevas, lo que implicó que, por lo menos oficialmente, perdieron sus órganos de poder colegiados y electos (cabildos o ayuntamientos) para pasar a ser gobernados, con la notable pérdida de autonomía que ello implicó, por tenientes nombrados por un subprefecto que, a su vez, era nombrado por el gobernador del estado para dirigir el partido.
La explicación de esta concentración del poder local, a costa de la autonomía y el autogobierno indígena, parecería clara: fue uno de los principales instrumentos empleados por las oligarquías del Estado de México para arrebatar a los comuneros el poder que, a través del cabildo, habían ejercido en los pueblos de indios novohispanos. Tampoco caben dudas acerca de que este ataque contra su autogobierno, simultáneo al puesto en práctica contra sus bases económicas, causó inconformidad entre los comuneros y de que el principal instrumento jurídico para llevar a cabo esta ofensiva oligárquica fue la Ley para la Organización de Ayuntamientos del Estado, de febrero de 1825 (CCEM, 1825a; García Castro, 1995 y 2011; Salinas, 1996a, 2001, 2003 y 2014; Tanck, 2005). Lo que sigue siendo motivo de polémica es hasta qué punto los oligarcas consiguieron sus dos propósitos, íntimamente vinculados, de monopolizar el poder local y de aplicar de manera estricta la mencionada ley; en especial, en cuanto a su requisito demográfico. García Castro (1995, p. 67; 2011) y Salinas (2001, pp. 61-83; 2003) tienden a responder afirmativamente a ambas cuestiones.
Por el contrario, aquí sostenemos que en 1826, si bien las oligarquías lograron hacerse con el poder en la mayoría de las municipalidades, entre ellas todas las mayores de 10 000 habitantes y las que contenían las cabeceras de partido, hubo una porción de ellas, minoritaria aunque no desdeñable, que consiguió mantener el control comunero en municipalidades de escasa importancia, pese a que ello implicaba contravenir los intereses de tales oligarquías. De esto se deriva la existencia en esta fecha (y a lo largo de todo el siglo XIX) de dos tipos de UM: por un lado, la municipalidad oligárquica se ajustaba al modelo jurídico e ideológico mencionado en el apartado anterior;14 por otro lado, laUM comunera se caracterizaba por su pequeña dimensión, sus sistemas políticos de democracia participativa, la propiedad comunal de la tierra y su acendrado localismo.
Para demostrar la existencia de um comuneras en 1826, nos concentramos en las 19 UM (25% del total) que no cumplían con los requisitos de la ley municipal de 1825.15 En primer lugar, todas ellas tenían por cabecera una localidad que había sido cabecera de un pueblo de indios en 1800 (Tanck, 2005). En segundo lugar, ocho tenían más de 90% de indígenas en 1879, si bien de las cinco que se incorporaron a la municipalidad de Tejupilco, y que presumiblemente se encontraban en esa misma situación, no hay datos al respecto.16 En tercer lugar, diez conservan tierras comunales en la actualidad.17 En cuarto lugar, el hecho de que las casi únicas supresiones antes del porfiriato (cuadro 2) hayan sido las de las cinco municipalidades que se incorporaron a la de Tejupilco antes de 1831 sería difícil de explicar de otra manera que no fuera el triunfo de la oligarquía local sobre unas pequeñas excabeceras de pueblos de indios novohispanos que, con todo, demostraron su capacidad de resistencia al salvaguardar hasta hoy, por lo menos en cuatro de los casos, sus tierras comunales.
Por último, la propia existencia de estas 19 UM ilegales encuentra su explicación más lógica en el hecho de que los oligarcas, si bien pretendían imponer sus intereses, eran conscientes de que hacerlo plenamente podría tener costos demasiado elevados para la estabilidad política (y la obtención de riqueza), por lo que decidieron hacerlo sólo cuando tal estabilidad no se ponía claramente en riesgo; es decir, en las zonas donde el equilibrio de fuerzas les era favorable impusieron su modelo de UM18 y donde el equilibrio de fuerzas beneficiaba más a los comuneros, por la mayor capacidad de resistencia de estos en relación con la capacidad de las oligarquías locales por imponer sus intereses, admitieron el control comunero de ciertas UM. Al respecto, cabe señalar, por otra parte, que el grado de autonomía municipal había quedado severamente restringido desde el primer texto constitucional del Estado de México, que otorgaba un poder notable al ejecutivo estatal, a través de los prefectos y los subprefectos, sobre los ayuntamientos (CCEM, 1824); poder que se mantuvo incólume hasta la Constitución de 1917. De esta manera, el poder comunero, que en los casos de mayor fortaleza se ejercía en el ámbito municipal, quedaba siempre bajo el control de las autoridades oligárquicas de mayor jerarquía.
Cambios y permanencias entre 1827 y 1867
Entre 1826 y 186719 las UM pasaron de 77 a 88, debido a que se suprimieron cinco, en el Suroeste, y se segregaron 16: siete separaciones ocurrieron en el Valle de México, cinco en el Valle de Toluca (cuatro en el distrito de Tenango del Valle), dos en el Suroeste y otras dos en el Noroeste. Las municipalidades amputadas en estos 40 años fueron catorce,20 pues Jilotepec y Tianguistenco tuvieron dos segregaciones cada una. Las cinco supresiones, de las municipalidades que, junto con Tejupilco, componían el distrito de este nombre, pueden ser interpretadas, según se deduce de lo dicho en el apartado anterior, como una derrota de los comuneros indígenas ante el embate de la oligarquía local.
En cuanto a las 16 segregaciones,21 parece que prevaleció, por el contrario, el interés comunero. De las once que tenían menos de 4 000 habitantes (cuatro, menos de 2 000), sólo El Oro, que había sido real de minas, no tenía como cabecera una localidad que ya lo hubiera sido de un pueblo de indios; cuatro tenían más de 90% de indígenas en 1879;22 y otros cuatro tienen hoy cabeceras con tierras comunales.23 Asimismo, las cinco UM que tenían menos de 4 000 habitantes después de la amputación tenían, sin excepción, cabeceras que ya lo habían sido en 1800, así como más de 90% de población indígena en 1879, salvo Teoloyucan; al tiempo que las cabeceras de esta y de Nextlalpan poseen tierras comunales en la actualidad. Estos hechos sugieren que, si bien en algunas de estas once segregaciones estuvo presente la lógica oligárquica, como en El Oro, en la mayoría habría prevalecido el interés comunero, pero no siempre en contra de los oligarcas, pues en una buena parte de ellas se habría tratado de conflictos entre comuneros, como en las divisiones en las que las UM amputadas tenían menos de 4 000 habitantes tras la separación. Este habría sido el caso también de Almoloya del Río, pese a que su población no fue menor a los 4 000 habitantes en ninguna de las fechas registradas, pues esta UM, que en 1847 se separó de Tianguistenco y en 1866 sufrió la separación de Texcalyacac, cumple, como Texcalyacac, con las tres características que demostrarían la fortaleza de las tradiciones indígenas desde tiempos de Nueva España hasta el presente.
La misma fragmentación municipal señalada fue la causa principal de que las UM con menos de 4 000 sólo descendieran de 21 a 19 entre 1826 y 1867,24 pese al incremento generalizado de la población25 y la supresión de cinco.
El número de las municipalidades con más de 10 000 habitantes tuvo un incremento notable entre 1826 y 1867, pues pasó de cinco a catorce. Once municipalidades ascendieron (todas ellas existían en 1826) a esta categoría, dos la abandonaron por padecer severas segregaciones (Jilotepec y Tianguistenco) y tres se mantuvieron en ella: dos con amputaciones (San Felipe del Progreso y Sultepec) y una, Toluca, sin dividirse. La causa principal de este incremento de las UM más pobladas fue al aumento de sus respectivas poblaciones, pues la anexión sólo desempeñó un papel determinante en Tejupilco. En 1867, el Valle de Toluca concentraba más de la mitad de estas municipalidades más importantes, al Suroeste pertenecían cinco y en el Valle de México sólo había una.26
En cuanto a la relación de lo jurídico con la realidad, debe constatarse que la posibilidad legal, abierta en 1852 (Congreso del Estado de México -CEM-, 1852), de erigir UM de entre 1 000 y 4 000 habitantes (independientemente de que se les denominara municipios, y de que fueran como municipalidades de segunda clase, al ser gobernadas, hasta 1870, por municipales, una autoridad individual que contrastaba con el Ayuntamiento colegiado) no se tradujo en un incremento de las segregaciones de UM menores de 4 000 habitantes. En efecto, en los periodos federales transcurridos entre 1827 y 1852 (antes de establecerse la posibilidad de erigir UM con menos de 4 000 habitantes), se erigieron cinco UM (de un total de nueve segregaciones) con poblaciones menores a esta cifra,27 mientras que entre 1853 y 1867 se segregó el mismo número de cinco UM con menos de 4 000 habitantes (de un total de siete erecciones).
República Restaurada
El número de erecciones municipales que protagonizó este periodo fue mucho mayor que el de cualquier otro en la historia del Estado de México, no sólo en comparación con el lapso aquí estudiado. En los ocho años transcurridos entre 1868 y 1875, se erigieron 37 nuevas unidades y sólo se suprimió una, San Martín de las Pirámides (cuadro 1). De esta manera, se pasó de 88 UM en 1867 a 124 al final de 1875.
Algunos autores, además de mencionar la concentración inusual de segregaciones en este periodo, han sostenido que se debió a una política federal y estatal al respecto (Salinas, 1996b, p. 38; Salinas y Birrichaga, 2007, p. 234). Las cifras de erecciones y supresiones indicadas en el cuadro 2 de este artículo, así como la notable dispersión geográfica de las primeras en la república restaurada,28 corroboran dicha explicación. Por su parte, el contraste, durante la república restaurada, entre la estabilidad política federal y la inestabilidad estatal del mismo signo29 sugeriría que esta política de permisividad hacia las segregaciones municipales se debió en mayor medida al gobierno federal.
Sin embargo, convendría contextualizar y relativizar el motivo que las autoridades estatales expresaron para argumentar dicha política -el derecho de los pueblos de erigirse en entidades municipales para mejorar su situación social (GEM, 1870, p. 15)- dentro de un periodo donde los comportamientos estatales y federales opuestos al sistema social comunero, como la desamortización de las tierras comunales y la prohibición de manifestaciones religiosas llevadas a cabo fuera de los templos, debían compensarse o, por lo menos, paliarse, para mantener la estabilidad sociopolítica, con otros que favorecieran a ese sector mayoritario de la población, como fueron el cambio de autoridades de los municipios (de municipales a ayuntamientos), la ampliación del universo de votantes potenciales y, en lo que ahora más nos interesa, el apoyo a la creación de nuevas UM (Lizcano, Díaz y Ramírez, 2011; Salinas y Birrichaga, 2007).
La probabilidad de que, también en este periodo, el deseo de los comuneros por recuperar la autonomía perdida, a costa de las oligarquías locales o de los comuneros de otras localidades, sea uno de los principales factores que explicaran las segregaciones municipales queda reforzada al comprobar que la mayoría de las UM resultantes de tales segregaciones no se ajustaba al modelo municipal oligárquico, que se reitera en la memoria gubernamental de 1870.30 En efecto, de las 36 UM segregadas en este periodo (no se considera San Martín de las Pirámides), 27 (75%) tenían menos de 4 000 habitantes, de las cuales todas, salvo Nopaltepec y Polotitlán,31 tenían cabeceras que ya lo habían sido de pueblos de indios, trece (36%) tenían menos de 2 000 habitantes, 20 (56%) no alcanzaban 100 km2, catorce (52%) tenían más de 90% de indígenas en 1879 y ocho (29%) tenían cabeceras que hoy poseen tierras comunales.32 Además, de las 32 UM amputadas en este periodo (cuatro tuvieron dos segregaciones cada una: Ozumba, Chiautla, Lerma y Calimaya), siete de ellas tenían menos de 4 000 habitantes.33 Como consecuencia de estas separaciones, entre 1867 y 1875, el número de UM menores de 4 000 habitantes aumentó de 19 (22%, de 88) a 49 (40%, de 124). De las 49 UM con menos de 4 000 habitantes en 1875, 39 se ubicaban en el Valle de México y en el distrito de Tenango del Valle, mientras que las diez restantes se repartían entre el Noroeste (tres), los otros distritos del Valle de Toluca (tres) y el Suroeste (cuatro).
La erección de una de las nueve UM segregadas con más de 4 000 habitantes34 puede servir de ejemplo de un proceso de este tipo que siguió el modelo oligárquico.35 El número de UM con más de 10 000 habitantes permaneció sin cambios entre 1867 y 1875. Sin embargo, no eran exactamente las mismas en una y otra fecha: de las catorce que había en la primera fecha, tres, debido a sus respectivas amputaciones, descendieron al rango demográfico C (Lerma, Otzolotepec y Temascaltepec), en tanto tres más que estaban en este rango ascienden al D (Ixtlahuaca, Zacualpan y, si bien tuvo una amputación, Jilotepec). De las once que permanecieron, siete no sufrieron amputaciones -Texcoco, San Felipe del Progreso, Toluca,36 Metepec, Zinacantepec, Tenango del Valle y Tejupilco-, mientras que las cuatro restantes, sí las tuvieron: Almoloya de Juárez, Sultepec, Tenancingo y Valle de Bravo. Por su parte, la distribución regional de estas catorce UM con poblaciones superiores a 10 000 habitantes es similar en las dos fechas mencionadas: la mitad (ocho en 1867 y siete en 1875) se encontraba en el Valle de Toluca, cinco en el Suroeste y sólo una, Texcoco, en el Valle de México; en tanto que el Noroeste pasó de no tener ninguna en 1867 a tener una en 1875, cuando Jilotepec se recuperó de las dos segregaciones indicadas en el apartado anterior.
El cambio jurídico más relevante durante este periodo respecto al tema que nos ocupa fue el Decreto sobre Elecciones de Ayuntamientos de 1870 (CEM, 1870), que estableció que las autoridades de los municipios dejarían de ser los municipales para ser ayuntamientos, como en las municipalidades, por más que el número de sus miembros variara de acuerdo con el número de habitantes de las UM (Salinas, 1996a, p. 68; Salinas, 2001, p. 23). Sin embargo, este decreto no debe tenerse como parte de la explicación de la expansión en el número de municipios de este periodo, como han sostenido algunos autores (Salinas, 1996a, p. 67), puesto que la expansión en cuestión comenzó antes de su expedición. Más bien parecería que con este decreto la mencionada política federal pretendía fortalecer las pequeñas UM que, desde dos años antes, estaba contribuyendo a fomentar.
Porfiriato
En el porfiriato hubo un descenso, sin precedente en los periodos federalistas, del número de UM: entre 1875 y 1910, las UM del Estado de México pasaron de 124 a 116, debido a supresión, también sin precedente, de once y la erección de tres. La explicación de esta eliminación de UM se encuentra en la política estatal al respecto, cuya existencia no sólo se infiere por la propia concentración de estas supresiones y por la dispersión geográfica de las mismas, sino que también se demuestra a través de documentos de la época.
Un decreto legislativo de 1896 corrobora dicha política estatal, señala los motivos oficiales de la misma e indica hasta qué punto las autoridades estatales consideraban perjudicial la división municipal de finales del siglo XIX.37 Sin embargo, al comprobar las características demográficas y territoriales de las UM segregadas y amputadas se percibe que, una vez más, con frecuencia la actuación de las autoridades estatales no se guio por el afán de suprimir los que a su propio entender eran los dos principales problemas de este orden gobierno: la escasez de recursos económicos y, con el sesgo elitista que ya sabemos que llevaba consigo, la de personal apto para el servicio público.
El decreto de junio de 1899 donde se prescribe la supresión de nueve UM (CEM, 1899), así como el promulgado dos meses después (INEGI, 1997, pp. 145, 153, 190 y 225), que volvía a erigir cuatro de ellos (dos con menos de 2 000 habitantes),38 corroboran la existencia de la mencionada política estatal, pero también exhiben los límites que tuvo al ponerse en práctica. Las once UM39 suprimidas tenían cabeceras que ya lo habían sido de pueblos de indios, siete tenían menos de 4 000 habitantes, cuatro más de 90% de indígenas en 1879 y tres cabeceras tienen tierras ejidales hoy. Asimismo, de las tres UM segregadas en el porfiriato, Tonanitla y Zacazonapan tenían menos de 2 000 habitantes, mientras que el rango de San Simón Guerrero era de C. Por su parte, los siguientes datos del distrito de Zumpango en el porfiriato no son fáciles de explicar sin considerar los conflictos entre localidades comuneras: Tonanitla, con menos 900 habitantes y de 10 km2, se separó de Nextlapan, que se quedó con unos 2 000 habitantes y algo más de 50 km2, en 1891, para incorporarse a Jaltenco, que tenía menos de 2 000 y una superficie todavía más pequeña que la de Tonanitla, en 1899 (por fin, en fechas recientes, en 2003, Tonanitla consiguió convertirse en el municipio 125 del Estado de México).
De las once supresiones ocurridas en el porfiriato, se beneficiaron diez UM, pero en especial las dos que tras anexarse dos UM cada una: Chalco, que pasó del rango B al E y del i al III, y Lerma, que pasó de C a E y de II a III.40 Por su parte, el número de UM con más de 10 000 habitantes (rangos D y E) aumentó notablemente en este periodo: de catorce en 1875 (cinco de rango E y nueve de rango D) a 37 en 1910, de las cuales quince tenían el rango más elevado y 22, rango D. La causa principal de este incremento fue el crecimiento demográfico, que fue de 40% en promedio en el Estado de México, pues sólo en los casos de Chalco y Lerma fueron relevantes las anexiones. De las quince municipalidades mayores de 15,000 habitantes en 1910, diez ya superaban los 10 000 en 1875.41 Las otras cinco fueron Chalco, El Oro, que multiplicó en el porfiriato su población casi diez veces por un auge minero notable, aunque efímero a la postre, Lerma, Tianguistenco y Temascaltepec.
Conclusión
En 1826, a los dos años de haberse creado el Estado de México, ya se había consolidado una nueva estructura de ubop, que, en cierta medida, sentó las bases de la división municipal que se ha perpetuado hasta el presente. Dicha estructura municipal se originó a partir del conflicto generado por una ofensiva de los oligarcas criollo-mestizos para hacerse con el poder municipal, lo que implicaba eliminar las formas de gobierno que los comuneros indígenas habían protagonizado en los pueblos de indios novohispanos (así como controlar su principal fuente de riqueza, constituida por las tierras comunales). No obstante, aunque los oligarcas lograron controlar directamente la mayor parte del poder municipal desde 1826 hasta 1910, los comuneros consiguieron, a lo largo de todo ese mismo lapso, preservar sus estructuras políticas (y económicas) en un número no desdeñable de UM, sobre todo en las menores de 4,000 habitantes. Pero, si bien la oposición entre oligarcas y comuneros permite explicar, en lo fundamental, la división municipal establecida en 1826, las supresiones y, sobre todo, las segregaciones municipales ocurridas en 1827-1910 evidencian que también fueron importantes al respecto los conflictos entre oligarquías y, debido a su intenso localismo, entre comuneros. En contra del modelo municipal diseñado y defendido por los oligarcas durante todo el lapso estudiado, la mayoría de las UM con menos de 4 000 habitantes en el momento de su erección (21 de las 77 establecidas en 1826, así como 40 de las 56 segregaciones en 1827-1910) tienen características asociadas con la permanencia de estructuras políticas comuneras, al tiempo que catorce de las 49 UM amputadas se quedaron con menos de 4 000 habitantes después de la amputación. La causa principal de que las mencionadas oligarquías, que, además de su dominio en el orden municipal, monopolizaban los poderes estatal y federal, toleraran estos reductos de poder comunero, incluso contraviniendo las prescripciones jurídicas elaboradas por ellas mismas, no puede sino referirse a su interés por mantener la estabilidad sociopolítica en situaciones donde la resistencia comunera ponía en riesgo el orden público y hacía especialmente costosa la imposición de intereses oligárquicos o de comuneros de otras localidades comuneras.42 Pero no debe olvidarse que el grado de peligro al que podía estar sujeta esa estabilidad dependía, en buena medida, de equilibrios de fuerza entre los actores locales.
Al evidenciar los profundos desajustes entre la realidad y el modelo municipal oligárquico, incluso respecto a su expresión jurídica, por lo menos en lo relativo a las dimensiones demográficas de las UM, esta conclusión general se opone a reiteradas afirmaciones en el sentido de que las normas jurídicas en esta materia, y en especial la del requisito de tener un cierto tamaño de población para poder constituirse en UMm, se habría aplicado automáticamente (Pérez Alvirde, 1994, pp. 30-31 y 111; Salinas, 1996a, pp. 39, 52-54 y 67; Salinas, 2001, pp. 163 y 181). No dudamos de que dicho modelo y las normas derivadas de él condicionaran la división municipal, pero no la determinaron.
La mencionada conclusión general enmarca las siguientes tres conclusiones particulares. En primer lugar, aunque hubo diferencias notables en la cantidad de segregaciones y supresiones ocurrida en cada uno de los periodos considerados, en todos los casos las políticas estatales y/o federales desempeñaron un papel importante y tuvieron una clara orientación oligárquica y anticomunera. Sin duda, fue así en los periodos donde hubo más supresiones que segregaciones municipales (primer federalismo y porfiriato) y en los que estas segregaciones fueron escasas (segundo federalismo, reforma e imperio), pero también se puede detectar, si bien en menor grado, en la república restaurada, cuando el gran número de segregaciones coexistió con medidas profundamente anticomuneras como la desamortización de las tierras comunales de las comunidades indígenas. En segundo lugar, aunque la distribución regional de la población no tuvo cambios significativos en el lapso estudiado, 60% de las 56 segregaciones se concentraron en seis de los quince distritos: Chalco (siete), Texcoco (cinco), Otumba (cuatro), Jilotepec (cinco), Lerma (cuatro) y Tenango del Valle (nueve). En el porfiriato se suprimieron buena parte de las de Otumba y Lerma, no así las de los otros cuatro distritos, que fueron por tanto los que, en el balance general, resultaron más afectados por la fragmentación municipal. Estas diferencias distritales sugieren correlaciones de fuerzas dispares entre los actores sociopolíticos de nuestro trabajo, las cuales se corroboran al constatar que 39 de las 49 UMque en 1875 tenían menos de 4 000 habitantes se ubicaban en el Valle de México y el distrito de Tenango del Valle.
En tercer lugar, de las 20 municipalidades que sobresalieron por su más abultada población, cinco fueron ciudades y reales de minas “de españoles” en Nueva España y 15 contuvieron cabeceras de partido o distrito en el siglo XIX, lo que avala el secular control ejercido sobre ellas por los criollo mestizos. La distribución geográfica de estas UM más pobladas (once pertenecen en el Valle de Toluca, seis al Suroeste, dos al Valle de México y una en el Noroeste) evidencia la relevancia política del Valle de Toluca y la escasa importancia en este mismo sentido del Valle de México, seguramente condicionada por la atracción ejercida por el Distrito Federal sobre las oligarquías de esta región. Por último, la capacidad de estas UM para evitar segregaciones estaría asociada con equilibrios de poder a su favor. Nueve no tuvieron segregaciones: Texcoco, Chalco, Ixtlahuaca, El Oro (un caso especial por no existir en 1826 y no tener importancia demográfica hasta el final del lapso estudiado), Toluca, Metepec, Tenango del Valle, Zacualpan y Tejupilco, pero Chalco y Tejupilco deben su ubicación en este grupo por haberse anexionado otras UM. Cinco sufrieron segregaciones relativamente poco relevantes: San Felipe de Progreso y Zinacantepec, Tenancingo, Temascaltepec y Valle de Bravo. Y las seis restantes padecieron amputaciones severas: Jilotepec, Almoloya de Juárez, Lerma, Otzolotepec, Santiago Tianguistenco y Sultepec.
