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La CEPAL ante los objetivos de desarrollo del milenio¹

 

LA CUMBRE DEL MILENIO COMO COMPROMISO POLÍTICO

La Cumbre del Milenio (2000) marca un hito en el proceso de fortalecimiento de la comunidad internacional destinado a enfrentar los principales desafíos mundiales en materia de desarrollo. Representa, además, la coronación de los consensos logrados en la década pasada en materia de paz, seguridad y desarme, erradicación de la pobreza, derechos humanos, protección del entorno, población y equidad de género, así como un replanteamiento de la agenda global de desarrollo.

La Declaración del Milenio,² adoptada durante la Cumbre, es una reiteración de los acuerdos suscritos en las conferencias mundiales de los años noventa, ya que en ella se establecen metas específicas y plazos límite para alcanzarlas, y se identifican indicadores concretos para controlar su cumplimiento. Estas metas constituyen un mínimo común internacional, basado en el reconocimiento de los principales desafíos que enfrentan los distintos países, independientemente del grado de desarrollo, que presenta marcadas diferencias a nivel nacional y regional. Esto se traduce en un realce de los temas que se han venido discutiendo a lo largo de la última década, que se insertan en las agendas de corto y mediano plazo tanto de los organismos internacionales como de los gobiernos y la sociedad civil. Como se indica en la Declaración, la consecución de las metas constituye un requisito indispensable para "conseguir que la mundialización se convierta en una fuerza positiva para todos los habitantes del mundo, ya que, si bien ofrece grandes posibilidades, en la actualidad sus beneficios se distribuyen de forma muy desigual, al igual que sus costos".³

Los objetivos de desarrollo del milenio empiezan a convertirse en punto de referencia mundial del desarrollo, no sólo por su carácter específico y multidimensional, sino también debido a que su logro constituye un compromiso formal asumido por los 189 estados miembros de las Naciones Unidas. El cumplimiento de las metas representa un imperativo moral para las naciones, en tanto que los organismos internacionales tienen una responsabilidad y un potencial de contribución muy grande en términos de prestación de apoyo a los países para el seguimiento y consecución de las metas. La CEPAL se ha integrado a este proceso mediante la inclusión en su programa de trabajo de los lineamientos de la Declaración del Milenio:

Para la CEPAL, como para las Naciones Unidas en general, la Declaración del Milenio se ha convertido en punto de referencia central de nuestro trabajo. Hemos recogido sus metas en el plan de mediano plazo y en el programa ordinario de trabajo. En particular, quiero resaltar tres prioridades fundamentales para el trabajo de la Comisión que se derivan de la Declaración:

Las políticas de reducción de la pobreza, incluidas no sólo las políticas sociales sino también el impacto de las políticas económicas sobre la pobreza y la desigualdad. Entendemos que el objetivo trazado en la declaración no solamente se refiere a la pobreza extrema (para la cual se establecen metas específicas en la Declaración), sino también a definiciones alternativas de la pobreza absoluta y relativa que esta Comisión utiliza en sus trabajos desde hace algún tiempo. Asimismo, se presta especial atención a la equidad de género.

Las políticas nacionales y los mecanismos regionales e internacionales de cooperación, que permitan fortalecer y mejorar la vinculación de nuestros países con la economía internacional, así como las relaciones entre el desarrollo económico y social derivadas de la actual fase del proceso de globalización.

Los vínculos entre las estrategias económicas y las ambientales.⁴

 

LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO EN LA REGIÓN

Los compromisos expresados en la Declaración del Milenio deben considerarse a la luz de la situación de los distintos países, que varía en cuanto a nivel de desarrollo económico, social y cultural. Por eso mismo, parece necesario encontrar denominadores comunes regionales que sinteticen los desafíos más importantes y se conviertan en un nexo entre el ámbito nacional y global.

Los objetivos de desarrollo y las metas pertinentes, descritos en la Guía general para la aplicación de la Declaración del Milenio,⁵ son excelentes e indispensables puntos de referencia de carácter general para todos los países. Sin embargo, no todos son aplicables a América Latina y el Caribe, ya sea porque en varios casos no suponen una mejora sustancial de las condiciones de vida o porque su aplicación no se adapta adecuadamente a las condiciones que se dan en algunos países, como queda en evidencia en los ejemplos que se presentan a continuación:

• Pobreza: la reducción a la mitad del porcentaje de extrema pobreza registrado en 1990 es una meta ya alcanzada en varios países, que representan más del 50% de la población de la región.

• Educación: en la mayoría de los países, la meta de escolaridad primaria universal está muy cerca de ser alcanzada, dado que las tasas brutas de asistencia superan el 90%. En tales casos, el objetivo de ampliar la escolaridad secundaria podría ser más acorde con los avances logrados en el ámbito de educación. Además es muy importante que se otorgue especial atención a las notables brechas existenciales en términos de acceso y de calidad, sobre todo entre área urbanas y rurales, entre distintos grupos socioeconómicos y entre distintas etnias.

• Equidad de género: la eliminación de las desigualdades entre los géneros respecto al acceso a la educación primaria y secundaria es otra meta ya alcanzada por la mayor parte de países de la región, en la mayoría de los cuales las tasas brutas de participación de las mujeres son incluso superiores a las de los hombres.

• Mortalidad infantil: la meta consistente en reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años puede resultar muy alta para los países de la región en los que este indicador ya es bastante bajo. En esos casos, la mortalidad de los niños menores de cinco años está determinada principalmente por la mortalidad neonatal, cuya reducción es más difícil con los conocimientos médicos actuales.

Estas consideraciones permiten afirmar que el planteamiento de objetivos y metas complementarias representa un compromiso prácticamente ineludible para mantener el espíritu original de la Declaración del Milenio de impulsar el desarrollo de los pueblos. Asimismo, las recomendaciones de la Guía deberían ser vistas como un marco flexible, susceptible de adaptarse para preservar su relevancia, ya que en su formulación no sólo se han tomado en cuenta las prioridades de los países y su capacidad de cumplimiento de las metas, sino también las restricciones existentes en cuanto a la información requerida para su monitoreo. Por lo tanto, una de las responsabilidades de los organismos regionales, y por cierto de la CEPAL, es adaptar los objetivos y las metas a la realidad de los países de América Latina y el Caribe, teniendo presente, entre otros factores, la creciente disponibilidad de información estadística en la región.

Para la adaptación de los objetivos de desarrollo del milenio se han identificado cuatro ámbitos de acción, que se relacionan no solamente con los objetivos en sí, sino también con los requerimientos que plantean en materia de información:

1. Establecer objetivos más amplios y ambiciosos

Para la definición de nuevos objetivos y metas convendría tomar en consideración los elementos más relevantes para la región. Tal como señala la CEPAL en el documento "Globalización y desarrollo",⁶ en América Latina el empleo, la educación y la protección social son ejes fundamentales para la consecución del desarrollo social y la integración adecuada al proceso de globalización.

En vista de este marco temático, algunos de los indicadores propuestos en la Guía podrían ser más pertinentes para la región si se elevaran los umbrales fijados originalmente. Un primer ejemplo, relacionado con el objetivo de mitigación de la pobreza, sería reducir a la mitad la pobreza total y no sólo la pobreza extrema. En el caso de los países que hayan cumplido con más del 50% de la meta original, se podría utilizar como referencia el nivel de pobreza registrado en el año 2000, en lugar de 1990.

Además, conviene tener presente que los niveles de vida tienen importantes dimensiones no contempladas en los objetivos originales. Por ello, de acuerdo con las posibilidades de cada país, deberían incorporarse nuevas metas, de carácter complementario, que sean razonablemente alcanzables hasta el 2015. Los ámbitos del empleo y la protección social, entre otros, son fundamentales para la determinación de los niveles de vida en nuestra región, en la que el subempleo, la precaridad laboral, la prevalencia del sector informal, la ausencia casi absoluta de redes de protección social ante situaciones de desempleo y la insuficiencia de ingresos son fenómenos muy generalizados. Del mismo modo, la definición de metas complementarias debería efectuarse también en los distintos países, a fin de tomar en cuenta ciertos elementos propios de cada economía que no son comunes a toda la región. Al respecto, cabe mencionar a modo de ejemplo el caso de Chile, donde se han comenzado a adaptar los objetivos, las metas y los indicadores a la realidad nacional, incorporando aspectos tales como la salud de toda la población y las condiciones de vida de los adultos mayores.

2. Dar prioridad a la importancia de la equidad

Uno de los rasgos que distingue a América Latina del resto del mundo son las graves desigualdades que caracterizan a nuestras economías y sociedades. Esto ha llevado a la CEPAL a sostener que

se requiere una reorientación de los patrones de desarrollo de la región, en torno a un eje principal, la equidad, es decir, la reducción de la desigualdad social en sus múltiples manifestaciones. No puede ni debe ser otro su objetivo cuando se trata en general —en América Latina más que en el Caribe de habla inglesa— de los países con mayores niveles de desigualdad del mundo".⁷

Dada la importancia fundamental de la equidad para la región, es crucial que se la incorpore explícitamente en los objetivos de desarrollo del milenio en sus diversas dimensiones.

Para ello, la evaluación del cumplimiento de las metas en la región exige situarse más allá de los simples promedios, desagregando la información en función de las diversas formas que adopta la falta de equidad, ya sea utilizando indicadores de brecha como los mencionados en la Guía ("Cuando sea pertinente, los indicadores deben calcularse para los niveles subnacionales —es decir, zonas urbanas y rurales, regiones, grupos socioeconómicos y edad y género") o, cuando se requiera, recurriendo a indicadores de desigualdad más complejos.

3. Considerar los servicios ambientales globales proporcionados por América Latina y el Caribe

Los ecosistemas de América Latina y el Caribe prestan servicios ambientales de alcance global, que benefician no sólo a los países de la región sino a toda la humanidad. Los más importantes son el mantenimiento de la diversidad biológica y el almacenamiento y captura de anhídrido carbónico. La Guía también contiene objetivos, metas e indicadores de cumplimiento relacionados con los servicios ambientales mencionados. El enfoque utilizado con respecto a este campo consiste en el seguimiento de los esfuerzos de los países por mejorar su desempeño ambiental, ya que la meta planteada (meta 9) es de carácter general y no tiene una expresión cuantitativa.

Si bien estos objetivos, metas e indicadores son válidos, aunque superables, desde la perspectiva de América Latina y el Caribe como oferente de servicios ambientales globales, también debería prestarse atención a los esfuerzos de la comunidad internacional por asegurar que la región los siga prestando. Ello implicaría la inclusión de metas e indicadores sobre la transferencia de recursos financieros y tecnológicos a la región por parte de la comunidad internacional, lo que serviría, por una parte, para determinar qué están haciendo los países desarrollados por mantener los servicios ambientales globales y, por otra, para evaluar la capacidad regional de movilización de los recursos financieros y tecnológicos que puedan estar disponibles para este fin.

4. Mejorar la capacidad regional para producir información pertinente y oportuna

Los objetivos de desarrollo del milenio plantean nuevos desafíos a los gobiernos en materia de recopilación y sistematización de información, elaboración y monitoreo de indicadores de seguimiento, y producción de informes. No obstante, en este campo se han logrado avances importantes, que ofrecen un excelente punto de partida para el seguimiento de los objetivos, ya que varios países recopilan periódicamente información sobre temas vinculados con algunos de ellos, que presentan niveles de desagregación y complejidad adecuados.

En este ámbito, la CEPAL cuenta con una extensa experiencia de prestación de asistencia técnica y apoyo, área en la que el Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medición de las Condiciones de Vida (MECOVI), ejecutado conjuntamente con el BID y el Banco Mundial, es uno de los mejores ejemplos. Dicha experiencia representa, sin duda, un activo fundamental para responder a la responsabilidad de los organismos regionales, entre ellos la CEPAL, de seguir contribuyendo al fortalecimiento de la capacidad estadística, sobre todo en materia de pobreza, género, educación, medio ambiente y desarrollo sustentable, entre otras.

En el anexo se presenta una ilustración parcial de las posibilidades de extensión y complementación de los objetivos de desarrollo del milenio. Cabe destacar que sólo se presentan ejemplos relativos a algunos de los temas considerados y un número limitado de posibilidades, que se irán complementando conforme avance la labor que se realice en esta área.

5. El desafío de los objetivos de desarrollo para la cooperación internacional y los gobiernos

Tanto para los gobiernos como para las entidades locales e internacionales vinculadas al cumplimiento de las metas, los objetivos de desarrollo del milenio ofrecen un marco común que orienta las prioridades nacionales de desarrollo y supone variados desafíos. En el caso de los organismos internacionales, este marco unificador impone la responsabilidad de brindar la asistencia necesaria paraque los países enfrenten en mejores condiciones los compromisos adquiridos al suscribir las metas y, a la vez, ofrece una oportunidad de inducir transformaciones de amplio alcance que conduzcan al desarrollo autosostenible de las economías.

Uno de los requisitos fundamentales para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio es mejorar la coordinación institucional en los contextos global, regional y nacional. En el primero de estos ámbitos, los organismos internacionales deben tratar de aunar esfuerzos en un marco coherente con sus mandatos y áreas de especialización, y de definir estrategias consistentes e integradas de cooperación con los países. Por su parte, el ámbito regional resulta particularmente propicio para el fomento de diálogos multinacionales y la provisión de un espacio para el intercambio de experiencias, con el objetivo de promover la adopción de políticas que hayan dado resultados satisfactorios y evitar prácticas erróneas.

En el plano nacional, el apoyo al fortalecimiento de la capacidad analítica de los países y el uso de indicadores para la formulación de políticas debe complementarse con la prestación de apoyo al fortalecimiento institucional de los organismos encargados del cumplimiento de las metas del milenio. Para ello, es imprescindible una adecuada consecución de las metas, el gobierno y la sociedad civil, con el objeto de armonizarlas al máximo y optimizar el uso de los recursos. El refuerzo de los sistemas nacionales de información es otra importante área de acción para la cooperación internacional, particularmente en lo que respecta al desarrollo de mecanismos de "alerta temprana" que permitan realizar oportunamente las correcciones necesarias en el diseño e instrumentación de las políticas.

 

Notas

1. Nota preparada para el seminario internacional "América Latina y el Caribe: desafíos frente a los objetivos de desarrollo del milenio", organizado por el BID, el Banco Mundial, el PNUD y la CEPAL y realizado en Washington D.C. los días 10 y 11 de junio de 2002.         [ Links ]

2. Resolución 55/2 de la Asamblea General, de 13 de septiembre de 2000.         [ Links ]

3. Declaración del Milenio, punto I, párr. 5.

4. Discurso del secretario ejecutivo de la CEPAL, señor José Antonio Ocampo, pronunciado en la inauguración de la fase técnica del vigesimonoveno periodo de sesiones, Brasilia, 6 de mayo de 2002.

5. Naciones Unidas (2001), Guía general para la aplicación de la Declaración del Milenio. Informe del Secretario General. A/56/326, 6 de septiembre de 2001.         [ Links ]

6. "La reciente fase de globalización ha vuelto más evidentes los rezagos sociales que persisten en la región, en particular en lo que respecta a educación, empleo y protección social. Estas son las tres áreas críticas en las que se deben generar círculos virtuosos que permitan asegurar una mayor capacidad de participación tanto en el mundo global como en la construcción y en los beneficios del desarrollo económico. ... Así, educación, empleo y protección social constituyen los ejes de una política social activa frente a la globalización, una política en la cual se hagan realidad los principios universales recogidos en las declaraciones sobre derechos humanos y en las cumbres mundiales de las Naciones Unidas" (CEPAL, Globalización y desarrollo, LC/G.2157(SES.29/3), documento presentado al vigesimonoveno período, Brasilia, Brasil, 6 al 10 de mayo de 2002).         [ Links ]

7. CEPAL, Equidad, desarrollo y cuidadanía, LC/G.2071 (SES.28/3), abril de 2000.         [ Links ]