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En el ámbito de la historia regional, el interés por estudiar la formación del municipio moderno desde sus antecedentes gaditanos, se ha centrado en el proceso de constitución política y territorial de los estados en la transición al México independiente, las transformaciones en el orden político local, la incorporación de nuevos actores en la vida política municipal y la relación de estos cambios con la instauración del Estado nacional y sus esfuerzos de consolidación.

Dentro de este tipo de trabajos podemos citar la obra de Antonio Serrano: Jerarquía territorial y transición política ⁴ Él estudia la formación de municipios en Guanajuato de 1820 a 1836, es decir, del establecimiento de los ayuntamientos constitucionales al fin de la primera república federal. Propone que la reforma municipal de ese periodo en Guanajuato y la nueva cultura de participación y representación política ciudadana, implementada a partir de la Constitución de Cádiz, favorecieron la incorporación a la esfera de poder político local de los vecinos principales de las ciudades, villas y congregaciones que habían estado subordinadas a las cabeceras coloniales más importantes: León, Guanajuato, Irapuato, Celaya y San Miguel el Grande. Esta situación obligó a las elites de las cabeceras con mayor peso político y económico a establecer negociaciones con los vecinos de las comunidades recién elevadas a la categoría de municipios que, como nuevos actores políticos, habían accedido a los cargos de alcaldes, regidores y síndicos de los ayuntamientos.

Al igual que en otras partes del país, las antiguas repúblicas de indios de Guanajuato solicitaron erigir sus propios ayuntamientos como medio para solucionar viejos conflictos por la tierra con propietarios colindantes a sus comunidades y para mantener el control sobre los recursos naturales de uso común (tierras, aguas y pastos). La oposición de las elites y los vecinos principales de Guanajuato a la creación de nuevos ayuntamientos, particularmente en comunidades que habían sido pueblos indios, respondía al temor de perder el control sobre ellas y esto provocase una mayor dispersión del poder, que dificultase atraer el gobierno de estos nuevos municipios hacia los intereses de los grupos de poder establecidos en las cabeceras más importantes y en el gobierno del estado.

Al instaurarse el régimen federal, los diputados del Congreso de Guanajuato y las elites, con el apoyo del gobierno del estado, llevaron a cabo una reforma de los principios de regulación de los ayuntamientos establecidos en Cádiz, con el fin de limitar su número y restringir sus competencias, medidas que iban encaminad as a limitar la erección de nuevos ayuntamientos, coartar la autonomía municipal y fomentar la centralización político-administrativa en torno al ámbito de gobierno estatal. Mediante esta reforma se elevó a tres mil almas el requisito de población para la creación de nuevos municipios, y se concedió al gobernador la facultad de negar a una comunidad la formación de ayuntamiento,⁵ incluso si cumplía con el requisito demográfico exigido por la ley; además, se nombraron cuatro jefes de policía cuya función era mantener vigilados a los ayuntamientos para que cumplieran cabalmente con sus obligaciones.

Para la Huasteca potosina, José Alfredo Rangel tiene un interesante trabajo sobre los conflictos desatados con la creación de ayuntamientos constitucionales en la región: "Cambios políticos y ayuntamientos constitucionales en la Huasteca potosina, 1820-1824".⁶ En este artículo estudió la forma en que la instauración de ayuntamientos constitucionales en la Huasteca de San Luis Potosí alteró el orden político de la región y provocó conflictos entre los pueblos cabecera y los sujetos, cuando estos últimos intentaron formar ayuntamientos para obtener autonomía política de sus antiguas cabeceras. El trabajo se concentra en el análisis de cuatro casos: el enfrentamiento entre el ayuntamiento indio y el ayuntamiento mestizo del pueblo de San José del Valle; el intento del pueblo de Tamapache por separarse del ayuntamiento de Aquismón, cabecera a la que se hallaba adscrito; la disputa por obtener la sede de la cabecera de partido entre Villa de Valles y Tancanhuitz; y el intento del pueblo de Tampacán por establecer su ayuntamiento y separarse del de San Martín Chalchicuatla. El periodo de estudio elegido, 1820-1824, abarca de la restauración de la vigencia de la Constitución gaditana al establecimiento de la primera república federal.

A través del estudio de estos casos, Rangel confirma la idea de que en la Huasteca potosina los pueblos indios utilizaron los ayuntamientos constitucionales como instrumentos para expresar sus intereses circunscritos al ámbito local, y explica la manera en que la estructura política de la región fue trastocada por la creación de nuevos ayuntamientos constitucionales. En el caso de la misión de San José del Valle, ayuntamiento pame enfrentado con el ayuntamiento mestizo del Valle del Maíz, vemos un conflicto que envuelve elementos étnicos, en el que un pueblo indígena formado a partir de una misión se resistió a someterse a la autoridad del ayuntamiento mestizo próximo, donde se concentraban los grupos de poder más importantes de la zona, y reclamó para sí la autonomía política de su ayuntamiento. El autor no acaba de explicar por qué, a pesar de la cercanía e importancia política y económica del ayuntamiento del Valle del Maíz , éste no logró retener el dominio jurisdiccional sobre San José del Valle. Trata de explicarlo a partir de las dinámicas del poder político más inmediato, pero no esclarece qué intereses pudo tener el gobierno provincial de San Luis Potosí en conservar ese ayuntamiento de forma autónoma del de Valle del Maíz, a pesar de que la inclinación de la intendencia a favor de San José podría explicar su triunfo frente a un ayuntamiento más poderoso, con más recursos y mayor concentración de individuos principales.

El intento fallido del pueblo de indios de Tamapache para separarse de Aquismón, la cabecera a la que se hallaba sujeto, a través de la instauración de su ayuntamiento, resulta muy interesante porque muestra los distintos actores e intereses que se involucraron en este tipo de conflictos. Por medio del análisis de este caso, es posible observar cómo se expresó la rivalidad entre los pueblos indios en el momento de crear ayuntamientos constitucionales, el importante papel que desempeñaron los ministros religiosos en las disputas políticas por la creación de ayuntamientos, y la oposición de las antiguas cabeceras, donde se concentraban los individuos con mayor prominencia social y económica, a la creación de nuevos ayuntamientos en pueblos de mayoría indígena.

La disputa entre Tancanhuitz y Valles por obtener la cabecera de partido es relevante porque exhibe cómo los conflictos por el control político local no sólo afectaron a pueblos y cabeceras, sino también a otros ámbitos de la jerarquía político territorial, como lo eran los partidos, y expone los intereses económicos y políticos que se ponían en juego tras la asignación de una cabecera de partido, cuya aspiración era desempeñar un lugar central en lo político. Este caso deja ver la influencia de ayuntamientos cercanos y del gobierno de la intendencia en la definición de la cabecera de partido, aspecto que debe tomarse muy en cuenta al tratar este tipo de conflictos, pues los ayuntamientos y partidos estaban integrados en una misma jerarquía político-territorial, en la que no permanecían aislados sino en constante interacción, sobre todo entre los más cercanos.

Finalmente, el pleito entre San Martín y Tampacán, por causa de los intentos del último de formar un ayuntamiento para obtener la autonomía política de su antigua cabecera, es sintomático del tipo de alteraciones en el orden político local provocadas por las reformas gaditanas. Los pueblos sujetos vieron en la erección de sus ayuntamientos constitucionales el medio para separarse de sus cabeceras y de esta forma lograr mayor autonomía a partir de la elección de sus propias autoridades y el control administrativo de sus bienes comunales. Sin embargo, Tampacán fracasó en su esfuerzo por formar ayuntamiento, a pesar de contar con los elementos necesarios para ello. Rangel tampoco explica cuál fue la causa del fracaso de Tampacán, lo cual hubiera sido la parte más interesante de su estudio, pues habría permitido aclarar qué otros factores políticos podían ser determinantes en la concesión o negación de ayuntamiento a los pueblos.

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Antonio Escobar, uno de los investigadores que más ha estudiado "las Huastecas" en el siglo XIX, principalmente la veracruzana y la hidalguense, en el artículo "Los pueblos indios huastecos frente a las tendencias modernizadoras decimonónicas" analizó la forma en que los pueblos indios de la región enfrentaron las políticas liberales modernizadoras, patentizadas en la región a partir de la creación de ayuntamientos, el individualismo y la ciudadanización de sus habitantes. El sistema de organización de los pueblos indios se basaba allí en cabeceras y pueblos sujetos, donde los primeros eran la sede del cabildo, a cargo de un gobernador, cuyas funciones eran el cobro del tributo, la representación de pueblos y barrios en pleitos legales y el resguardo de los títulos primordiales de las posesiones comunales. Esta organización se vio envuelta en "tensiones territoriales", debido a los intentos de los pueblos sujetos por separarse de las cabeceras a que se hallaban adscritos.

La proliferación de ayuntamientos constitucionales en la Huasteca a partir de 1821, con base en la Constitución de Cádiz, trastocó los gobiernos indígenas en las zonas rurales, que fueron sustituidos administrativamente por nuevos órganos políticos no indios, en cuya estructura de gobierno se infiltraron poco a poco mestizos y blancos, quienes, a través del sistema de "voto popular", lograron ocupar los puestos de alcaldes y tenientes de pueblos.⁷ Esto propició una transformación en la composición y distribución del poder político local, en el que las elites huastecas, como nuevos actores sociales, articularon este ámbito de poder y fungieron como intermediarios frente al Estado nacional en ciernes.

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Aunque la promulgación de la Constitución de Cádiz de 1812 significó en muchas regiones un cambio significativo en el orden político de los pueblos y comunidades a partir de la creación prolífica de ayuntamientos, ha habido trabajos que se han enfocado más en la época del primer régimen federal y la primera experiencia centralista, porque consideran que fue durante ese tiempo que los municipios definieron su orden constitutivo, sus espacios de competencia y su papel en la formación del ámbito político estatal y nacional. Como ejemplos, tenemos los trabajos de María del Carmen Salinas Sandoval, Los municipios en la formación del Estado de México , 1824-1846 ,⁸ y Édgar Mendoza, "La conformación de municipalidades en Oaxaca: ¿Un pacto republicano entre 1825 y 1857?"⁹

La propuesta de estudio de Salinas Sandoval, con respecto a los municipios del Estado de México, tiene como objetivo analizar la política municipal en la entidad entre la primera república federal y el periodo centralista de 1835-1846. Una de las más significativas aportaciones de la autora es su planteamiento acerca de la continuidad en la política de centralización del poder por parte del gobierno estatal, mediante el debilitamiento del poder municipal, del primer periodo federalista al régimen centralista.¹⁰

Al instaurarse el primer federalismo, en el Estado de México, el gobierno local buscó atraer el ámbito de gobierno municipal hacia el control político estatal, con la finalidad de solucionar los problemas de dispersión del poder que se habían producido luego de la creación de los ayuntamientos constitucionales y la guerra de Independencia, es decir, desde esta época hubo en la entidad una política centralizadora con respecto al municipio. Este interés fue compartido por el gobierno centralista, el cual adoptó medidas aún más radicales para debilitar a los gobiernos municipales y robustecer el del Departamento de México. Algunas de estas medidas fueron la restricción de la participación ciudadana a individuos con capacidad económica y solidez moral, la supresión de la mitad de los ayuntamientos de la entidad y el establecimiento de jueces de paz en los pueblos donde fueron suprimidos los ayuntamientos.

La autora resalta la importancia del ámbito municipal en la articulación del gobierno interno de las entidades federativas, particularmente en el Estado de México, donde, desde la base municipal, se buscó la optimización administrativa, hacendaria y política, con miras al fortalecimiento del gobierno estatal.

En la transición del federalismo al centralismo, Salinas Sandoval destaca el nutrido apoyo que dieron los municipios del estado a la instauración del centralismo. La autora argumenta que esto se debió a la política de sujeción del gobierno estatal hacia el ámbito de autoridad municipal durante el federalismo, el fuerte control que tenían los militares que apoyaban el centralismo sobre los prefectos y subprefectos, y el desconocimiento de las implicaciones que tendría el centralismo para el gobierno municipal por parte de las autoridades municipales que apoyaron el centralismo y, por lo mismo, que su respaldo al centralismo fue producto de la reacción contra los efectos negativos que había tenido en la entidad el federalismo.¹¹

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Édgar Mendoza se propone estudiar el origen y la conformación institucional de municipios y municipalidades de Oaxaca entre 1825 y 1857, y analiza algunos factores sociales, económicos y políticos que propiciaron su prolífica fundación en el estado. Destaca que el gran número de pueblos indios, su producción comercial, su importante participación en los mercados regionales y la contribución fiscal que por esto generaban provocó que la Constitución local de 1825 preservara las formas de organización política y económica colonial, lo cual favoreció la fragmentación territorial de la entidad y la proliferación de municipalidades.¹²

Con respecto a la formación de los ayuntamientos a partir de la Constitución de Cádiz, el autor apoya la idea de que fue un proceso muy diversificado en función de las características regionales, y que el elemento étnico desempeñó un papel importante en la composición de los ayuntamientos. Rechaza que, como ocurrió en Guanajuato y otros estados, la Constitución gaditana haya desatado la fragmentación del territorio en Oaxaca; para él, la Constitución estatal de 1825 fue la que propició la división territorial y administrativa del estado.¹³ Me parece que esta aseveración no es muy correcta, pues el estudio se enfoca en el periodo entre la primera y la segunda república federal y profundiza poco en la época en que estuvo en vigencia la Constitución gaditana; además, contra lo que Mendoza afirma, la creación de doscientos ayuntamientos en Oaxaca durante este periodo muestra realmente una notable fragmentación que, si bien, como se sugiere, fue superada por la que se produjo durante el primer régimen republicano, debió comenzar desde el periodo gaditano y tal vez antes.

Mendoza expone que la conformación de municipalidades y municipios en Oaxaca tiene profundas raíces en la organización colonial de los pueblos indios y en procesos que se gestaron desde esta época, como las composiciones de tierras, que fueron el principal factor que configuró la organización territorial y política de los pueblos indios a partir de cabeceras y sujetos, elementos que originaron las municipalidades y municipios del estado. La conclusión del autor es que el primer régimen republicano en Oaxaca dio cierta continuidad a la organización colonial del gobierno local, debido a la apabullante mayoría de pueblos indios.

En Oaxaca, los ayuntamientos republicanos no coadyuvaron a la pérdida total de autonomía por parte de los pueblos. Debido a la nutrida población indígena, su importancia en la producción, el comercio y la recaudación fiscal, las elites gobernantes de la entidad tuvieron que negociar con este sector social e incorporarlo en su proyecto, de ahí la disposición a ofrecer representación política aún a las comunidades que apenas alcanzaban la suma de quinientos habitantes. Mendoza sugiere la existencia de un pacto implícito entre ambos grupos.

Para el gobierno local, la Constitución estatal de 1825 estableció dos tipos de municipalidades: los ayuntamientos y las repúblicas. Los primeros fueron destinados a comunidades con un número de habitantes superior a tres mil, mientras que las repúblicas se fundaron en aquellas que alcanzaran un mínimo de quinientos, pero se les concedieron la misma representatividad política y las mismas facultades. ¹⁴ Estas disposiciones tuvieron una trascendencia significativa en la división política del estado, pues garantizaron derechos políticos y representación territorial incluso a las comunidades más pequeñas, lo que permitió a los pueblos sujetos separarse de sus cabeceras para conformar sus propios órganos de gobierno, participar activamente en ellos y elegir autoridades.

El régimen centralista no tuvo efectos demasiado negativos para los pueblos oaxaqueños, pues aunque sólo se conservaron los ayuntamientos más grandes, a cargo de alcaldes, y en los más pequeños se nombraron jueces de paz, se permitió a las repúblicas la conservación de su espacio territorial y sus tradiciones comunales.¹⁵ Además, a pesar de que dicho régimen trató de someter a su control el ámbito municipal, delegó en él varias funciones, como el cobro de impuestos, lo cual, de alguna forma, contribuyó a que alcaldes y jueces de paz, como autoridades locales, mantuvieran una presencia significativa en el gobierno de los pueblos.

Al restablecerse el gobierno federal en 1847, Oaxaca dio continuidad a la política de conceder representación política aun a las comunidades más pequeñas. Esto aumentó la fragmentación de los ayuntamientos y la creación de un número mayor de repúblicas, pues los frecuentes pleitos por tierras entre los pueblos y los ayuntamientos o repúblicas a que se hallaban adscritos hacían que buscaran separarse para constituir su propio gobierno y mantener el control de sus recursos.

La Ley Lerdo y la Constitución estatal de 1857 acabaron jurídicamente con los rasgos corporativos de las municipalidades en Oaxaca, pero se mantuvo la exigencia de quinientos habitantes para la formación de un ayuntamiento y un municipio, lo que permitió asegurar la representatividad política a las comunidades más pequeñas e impidió que las localidades perdieran totalmente su sistema de organización política y económica.¹⁶ La privatización de los bienes municipales empobreció los ingresos de los ayuntamientos; pero los pueblos desarrollaron estrategias de resistencia y adaptación ante los embates liberales de la segunda mitad del siglo XIX para preservar sus recursos patrimoniales.

El artículo de Édgar Mendoza ofrece un panorama de la municipalización republicana en Oaxaca, que comprueba su afirmación respecto a las diferencias regionales que este proceso tuvo a partir de las condiciones particulares de cada entidad. Como muestra, la preponderancia numérica de la población indígena en Oaxaca, su importancia en la economía estatal por su actividad productiva y comercial y su contribución fiscal al erario público provocaron que la clase gobernante otorgara una representatividad política a los pueblos, que abarcó a las comunidades más pequeñas. Esto favoreció cierta continuidad con respecto al orden del gobierno local colonial, con algunos rasgos liberales.

Podemos concluir de este balance historiográfico sobre el pro ceso formativo del municipio en México, durante la primera mitad del siglo XIX, que las reformas introducidas por la Constitución gaditana para el reordenamiento del gobierno y la administración de los pueblos son un precedente fundamental para explicar la organización municipal del periodo posindependiente: a partir de ahí se establecieron las condiciones que propiciaron una recomposición de la esfera de poder político local, lo cual permeó la formación interna de la estructura territorial, política y administrativa de los estados. Otra reflexión acerca de los trabajos aquí expuestos es la particularidad de la Constitución municipal en cada estado, de acuerdo con las condiciones locales de cada región, aspecto que debe tomarse muy en cuenta para comprender la naturaleza que tuvo en cada entidad.