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Introducción
El ascenso de las luchas sociales y la crisis político-ideológica del neoliberalismo, registrados entre fines de la década de 1990 y comienzos del siglo XXI en varios países latinoamericanos, permitieron el ascenso al poder de gobiernos de corte populista o progresista. Nos referimos, en particular, a los gobiernos de Chávez y Maduro en Venezuela (desde 1999 hasta la actualidad), de Duhalde, Kirchner y Fernández de Kirchner en Argentina (entre 2002 y 2015), de da Silva y Rousseff en Brasil (entre 2003 y 2016), de Vázquez, Mujica y Vázquez en Uruguay (entre 2005 y 2014), de Morales en Bolivia (desde 2005 hasta la actualidad), de Correa en Ecuador (entre 2007 y 2017) y de Lugo Méndez en Paraguay (entre 2008 y 2012). Sin duda, estos gobiernos fueron muy diferentes entre sí, como también la intervención del Estado en cada uno de ellos. No podemos detenernos aquí en un análisis pormenorizado de las diversas políticas que implementaron dichos gobiernos. Pero podemos afirmar, en términos generales, que estas políticas involucraron mayores grados de intervención del Estado que las implementadas previamente, durante el auge del neoliberalismo.
En efecto, en ese nuevo escenario posneoliberal se renovaron, en amplios sectores de la sociedad en general y de la dirigencia política en particular, las esperanzas en la intervención del Estado como recurso privilegiado para impulsar el postergado desarrollo económico y social de la región. Y, a su vez, dichas esperanzas volvieron a poner en la agenda la problemática del Estado capitalista y, en particular, de las políticas públicas y de su relación con la reproducción capitalista. El debate suscitado alrededor de la relación entre Estado y desarrollo, en el marco del denominado “neo-desarrollismo”, es, posiblemente, el mejor ejemplo para adentrase en las características de esta renovada apuesta por la intervención del Estado. En efecto, las estrategias de desarrollo impulsadas por este “neo-desarrollismo”, orientadas ya no hacia la sustitución de importaciones sino a la exportación de commodities, se diferenciaron de las estrategias neoliberales previas, al atribuir mayor importancia a la intervención del Estado, sin desconocer la eficiencia de los mecanismos de mercado. La intervención del Estado en este nuevo desarrollismo revela características diferentes a las del viejo desarrollismo latinoamericano de mediados del siglo pasado. Se centra en la provisión de infraestructura y en la contención de las tasas de interés para favorecer la inversión y la producción, así como en fijar un tipo de cambio competitivo que incentive la exportación. Aun así, coincide con el viejo desarrollismo al conceder un importante papel al Estado dentro de sus estrategias de desarrollo.1
La intención de este artículo es revisar esa relación entre las políticas públicas y la reproducción capitalista y proponer algunos lineamientos generales para una conceptualización del proceso de políticas públicas en términos de ensayo y error. Adoptamos como marco teórico la teoría marxista del Estado y, más específicamente, ciertos aportes provenientes del denominado “debate alemán de la derivación del Estado”, recurriendo a la interpretación crítica de la bibliografía correspondiente. Para sustentar algunos argumentos recurrimos a análisis empíricos de procesos de políticas públicas realizados en otro momento. En la medida en que la conceptualización del proceso de políticas públicas como proceso de ensayo y error no predomina en el campo del análisis de las políticas públicas, consideramos que una identificación de sus principales lineamientos puede contribuir a su desarrollo futuro. 2
Comencemos aclarando algunos conceptos que intervienen cuando nos referimos a la relación entre las políticas públicas y la reproducción capitalista. Para definir las políticas públicas y el proceso de políticas públicas podemos valernos aquí de una versión de Oszlak y O’Donnell (1981). Las políticas públicas pueden definirse sencillamente como la toma de posición del Estado (o simplemente, sus respuestas) frente a determinadas cuestiones socialmente problematizadas (es decir, que concitan la atención, el interés o la movilización de ciertos grupos sociales) cuyo “ciclo de vida” comienza cuando son consideradas como problema y termina cuando dejan de serlo o cuando se reciclan. Y para describir el proceso de una política pública podemos recurrir a una división en momentos (o fases) que incluirían el surgimiento, la definición y la incorporación de dichos problemas (o cuestiones) en la agenda pública, la formulación de políticas públicas, la decisión de implementarlas y su implementación (Álvarez, 2015). A estas definiciones subyace el modelo secuencial tradicional propuesto originalmente por Lasswell (1956) a mediados de la década de 1950 y desarrollado más tarde por Jones (1970), Anderson (1984) y otros. Este modelo fue objeto de una serie de objeciones, pero siguió siendo utilizado en distintas versiones para identificar los momentos de las políticas públicas, incluso por autores no provenientes de esa corriente teórica, y es adecuado para nuestros fines.
El concepto de reproducción capitalista, sin embargo, requiere de más aclaraciones. Para este trabajo, por una parte, el concepto no incluye solamente la reproducción económica en el sentido estrecho en el que suele emplearse esta expresión, sino que se extiende a la reproducción de las relaciones sociales en su conjunto, en tanto relaciones capitalistas. Las políticas públicas que nos incumben, en consecuencia, no se reducen a las políticas estrictamente económicas. Por otra parte, la reproducción capitalista no consiste solamente en la reproducción de la clase de los capitalistas sino en la reproducción de la relación social en su conjunto. Tampoco nos interesan tan solo las políticas que se reducen a satisfacer intereses inmediatos de capitalistas individuales, grupos de capitalistas o la clase capitalista en su conjunto.3 En síntesis, cuando nos referimos a la relación de las políticas públicas con la reproducción capitalista no nos referimos exclusivamente ni a las políticas económicas ni a las políticas que favorecen intereses capitalistas. La racionalidad de las políticas públicas, en este contexto, es un atributo de dicha relación y puede definirse básicamente en términos de la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de esa reproducción capitalista.
Nuestra intención en estas páginas es aportar algunos elementos para entender esta relación entre las políticas públicas y los requerimientos de la reproducción capitalista de una manera que sea rigurosamente objetiva, es decir, independiente tanto de la influencia que la clase capitalista pueda ejercer sobre el comportamiento del personal del Estado, como de la representación que éste pueda aspirar a realizar de los intereses de esa clase capitalista. Pero que, a su vez, sea capaz de rendir cuenta del comportamiento del personal del Estado y de las propias características del aparato de Estado involucrados en el proceso de políticas públicas. Abordada de esta manera, la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista no puede ser asumida como un hecho, sino que se convierte en sí misma en un auténtico problema. El carácter problemático de esta adecuación nos conducirá inexorablemente a entender el proceso de políticas públicas tal como lo describe Holloway: “La relación entre el Estado y la reproducción de las relaciones sociales del capitalismo es una relación de prueba y error” (1992: 13).
El mecanismo que permite la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista, siempre limitada, consiste en este sentido en un mecanismo de ensayos y errores en el que estos últimos operan como límites de esa adecuación (en la medida en que ponen en evidencia la inadecuación entre las políticas públicas implementadas por el personal del Estado y los requerimientos de la reproducción capitalista). Y, a la vez, esos errores operan como condiciones de posibilidad de dicha adecuación (en la medida en que sólo a partir de ellos el personal del Estado puede reconocer los requerimientos de la reproducción capitalista). Y es precisamente en este mecanismo de ensayos y errores (es decir, en la forma misma que adopta el proceso de políticas públicas) donde radica el carácter capitalista de este proceso de políticas públicas, antes que en los diversos y contradictorios contenidos de esas políticas y sus complejos vínculos con los intereses de los capitalistas.
Este trabajo se encuentra dividido en seis partes, además de la introducción. En la primera discutimos el abordaje marxista instrumentalista que ha prevalecido en el estudio de la relación entre las políticas públicas y los requerimientos de la reproducción capitalista, y adelantamos un punto de partida alternativo que concibe dicha relación como un proceso de ensayo y error. En la segunda parte exponemos las restricciones generales que enfrenta la intervención del Estado, retomando la distinción entre los límites de sistema y los límites de actividad que ésta enfrenta. En tercer lugar, abordamos más específicamente las limitantes vinculadas con la identificación tanto de esos requerimientos como de las respuestas más adecuadas por parte del personal de Estado. La cuarta parte ofrece un excurso sobre los puntos en común y las diferencias entre nuestra concepción del proceso de las políticas públicas y ciertas propuestas planteadas por enfoques no-marxistas, como el incrementalismo. En la quinta parte, nos detenemos en los límites que se expresan en el interior del aparato estatal y en el comportamiento de su personal. Por último, en las conclusiones retomamos el conjunto de los argumentos expuestos.
Un punto de partida
El enfoque tradicional de la relación entre las políticas públicas y los requerimientos de la reproducción capitalista dentro del marco de la teoría marxista del Estado es muy diferente del que proponemos en estas páginas. El tradicional tiende a presuponer un alto grado de adecuación en los momentos de definición de los problemas y la construcción de las agendas, la formulación de las políticas y la decisión de implementarlas y a atribuirlas a la influencia privilegiada de la clase capitalista sobre el Estado. La versión más refinada de este abordaje se encuentra en ciertos análisis clásicos de las relaciones entre la clase dominante y el Estado, sustentados en alguna variante de la sociología de las power elites, como -por mencionar sólo dos ejemplos- los de Miliband (1969) en Gran Bretaña y Domhoff (1967) en Estados Unidos. El argumento característico de estos análisis puede sintetizarse en tres aspectos: a) la propiedad de los medios de producción otorga a la clase capitalista una posición privilegiada en la estructura de poder de la sociedad; b) esta posición permite a dicha clase influir de una manera privilegiada en el control del Estado y, c) las políticas públicas, en consecuencia, se adecuan en gran medida a los intereses de esa clase capitalista.4
Por cierto, la metodología que sustenta estos análisis, que apunta a la investigación de la estructura de poder de la sociedad, no es específicamente marxista (Barrow, 1993: 15 y ss.). Sin embargo, en la medida en que dichos análisis se inscriben en el marco de la teoría marxista del Estado, presentan dos problemas que conviene explicitar. Por un lado, implican una concepción instrumentalista del Estado capitalista. En efecto, este tipo de análisis sólo es plausible si el Estado es concebido como un instrumento que la clase capitalista emplea para la satisfacción de sus propios intereses, a través de un conjunto de mecanismos que garantizarían su influencia privilegiada sobre el mismo. Este fue el eje de la conocida crítica de Poulantzas a Miliband de que “la relación entre la clase burguesa y el Estado es una relación objetiva”, en el sentido que:
[…] si la función del estado en una formación social determinada y el interés de la clase dominante en esta formación coinciden, es en virtud del propio sistema: la participación directa de miembros de la clase dominante en el aparato de estado no es la causa sino el efecto -por lo demás un efecto casual y contingente- de esta coincidencia objetiva (Poulantzas, 1991: 81).5
Por otro lado, implican de hecho una concepción de la reproducción capitalista como un proceso controlado por un pequeño conjunto de grandes capitales. En efecto, este tipo de análisis sólo es plausible si dicha reproducción está bajo el control de un puñado de agentes que son capaces, en una medida suficiente, tanto de conocer sus propios intereses como de imponerlos en el proceso de políticas públicas. Esta es la razón por la cual las grandes corporaciones son invariablemente agentes protagónicos en estos análisis y, más aún, por la que estos análisis suelen concebir el capitalismo contemporáneo como monopolista o como monopolio de Estado. Este es el sentido de la crítica de Wirth a la “subjetivación del concepto de capital” involucrada en estas concepciones, según la cual “la forma de aparición -un número cada vez más restringido de personas que posee cada vez más- se convierte en el contenido de la expresión actual del capitalismo” (2017: 413-414). Ambas implicancias, finalmente, se encuentran estrechamente relacionadas. Sweezy afirmaba en este sentido que el Estado es “un instrumento en manos de la clase dominante” (1974: 269); mientras que para Barán y Sweezy “bajo el capitalismo monopolista la función del Estado es servir a los intereses del capital monopolista” (1986: 57), y Katzenstein sostiene que, a la luz de las “relaciones económicas y personales” que entrelazan al aparato de Estado con el capital monopolista, “el Estado es un instrumento del capital monopolista” (1973: 15). A su vez, Boccara considera que “el capitalismo monopolista de Estado reúne la potencia de los monopolios con la del Estado en un mecanismo único destinado a salvar el régimen capitalista” (1977: 29-30).
Estas concepciones del Estado como instrumento de la clase dominante, en cualquiera de sus variantes, y del capital como capital monopolista, en cualquiera de sus variantes, son, en nuestra opinión, puntos de partida inconducentes para una adecuada conceptualización del proceso de políticas públicas. Aquí adoptaremos, en cambio, una concepción del Estado inspirada en el denominado “debate de la derivación del Estado” (el Staatsableitungsdebatte), desarrollado en la entonces República Federal de Alemania, durante la primera mitad de la década de 1970 (para reseñas de este debate véase Holloway y Picciotto, 1978; Clarke, 1991; Bonnet, 2007).6Y, más específicamente, la concepción del Estado propuesta por Joachim Hirsch y sus colegas de Frankfurt en el marco del debate, desarrollada posteriormente por John Holloway y otros autores en Londres. Esta preferencia responde al siguiente motivo. Todos los participantes del debate alemán consideraron la separación entre lo económico y lo político como una característica constitutiva de la sociedad capitalista y como el punto de partida para el entendimiento del Estado como forma, es decir, como modo de existencia particularizado de las relaciones sociales capitalistas en tanto relaciones de dominación. Este punto de partida compartido les permitió un agudo análisis de los límites que enfrentaba el intervencionismo del estado de posguerra en los países capitalistas avanzados -análisis que siguen siendo muy relevantes para la identificación de los límites que aún enfrentan las políticas públicas en nuestros días. Sin embargo, algunas concepciones, como la de Alvater (2017) y de otros colegas suyos de Berlín, tendieron a presuponer que el Estado, dentro de esos límites, podía intervenir e intervenía en los hechos de un modo adecuado a los requerimientos de la reproducción capitalista, mientras que otras concepciones, como la del citado Hirsch, problematizaron esa adecuación. Para Hirsch aquellos límites que enfrentaba la intervención del Estado se interiorizan en el propio proceso de políticas públicas, así como en las características del aparato de Estado y en el comportamiento de su personal. A una conclusión semejante arribó Poulantzas (1980) en sus últimos escritos, como reconociera el propio Hirsch (1976). Pero partimos aquí de la concepción derivacionista del Estado porque, mientras que esta conclusión parece seguirse naturalmente de la misma, resulta más bien contradictoria con la concepción estructuralista de Poulantzas, que induce a admitir que la adecuación de las políticas a los requerimientos de la reproducción está garantizada de antemano (lo cual refutamos en Bonnet, 2016b). Por tanto, en nuestra opinión éste sería el punto de partida más adecuado para abordar la relación entre las políticas públicas y los requerimientos de la reproducción capitalista -aunque más adelante introduciremos, mediante un excurso, un diálogo posible con ciertas corrientes no-marxistas del análisis de las políticas públicas.
Los límites del Estado
A partir de la concepción derivacionista del Estado, antes descrita, la relación entre las políticas públicas y los requerimientos de la reproducción capitalista debe analizarse como un asunto estrictamente objetivo, que no puede abordarse a partir de la influencia privilegiada de la que gozarían determinados capitales individuales, grupos de capitales o la clase capitalista en su conjunto sobre el Estado. La estrategia es análoga a la adoptada por Marx para abordar la transformación del dinero en capital. Así como Marx supone la igualdad entre los agentes del mercado para explicar el proceso de circulación, cuando afirma que “en su forma pura el proceso de circulación de las mercancías implica el intercambio de equivalentes” (Marx, 1990: 195), nosotros suponemos la igualdad en la capacidad de los ciudadanos de influir sobre el Estado para explicar el proceso de políticas públicas “en su forma pura”. Esto no implica, naturalmente, negar que los capitalistas gocen en los hechos de una capacidad privilegiada de influir sobre las políticas públicas ni tampoco que la investigación de este hecho resulte irrelevante. Pero la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista se revela como un asunto mucho más problemático asumiendo este punto de partida. La existencia misma de tal adecuación parece quedar en entredicho.
Sin embargo, aquí sostenemos: a) que cierta adecuación existe efectivamente, aunque es mucho más limitada que la supuesta por los enfoques tradicionales de esta problemática dentro de la teoría marxista del Estado; b) que existen ciertos mecanismos que operan en el sentido de adecuar las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista, aunque operan de una manera crítica y, más importante en este contexto, c) que el proceso de políticas públicas debe concebirse en este marco como un proceso de ensayo y error. En palabras de Wirth, se trata entonces de explicar que, ante los requerimientos de la reproducción capitalista, el Estado “no puede ser ni todopoderoso […] ni completamente inoperante” (2017: 420), que ante el Estado esos requerimientos “aparecen como crisis” (430) y que “la forma del método de ensayo y error es lo que constituye el modo de intervención del estado adecuado al capitalismo” (431).
Este abordaje de la problemática fue conocido en el medio gracias a un artículo clásico de O’Donnell (1978) sobre teoría del Estado, en el cual afirma que Wirth:
[…] parte de una realidad: colocado o no en la cumbre del sistema institucional del Estado, el ser humano está sujeto a agudas limitaciones cognitivas, relacionadas con sus propias carencias y con la multidimensionalidad del mundo social. Esto determina que la suya sea una “racionalidad acotada”, esto es, no puede realmente buscar ni hallar soluciones óptimas. Su capacidad de atención es limitada, la agenda de problemas a la que puede atender es corta, la búsqueda de información tiene costos crecientes, los criterios que orientan esa búsqueda están sesgados por factores inconscientes y por rutinas operacionales, y la información está lejos de fluir libremente. Como consecuencia, el método típico de toma de decisiones es por medio de pruebas y errores, basado en el hallazgo de soluciones sub-óptimas; (simplemente “satisfactorias”) que presuponen una rudimentaria teoría de las conexiones causales que rigen los problemas que se busca resolver (O’Donnell, 1978: 1175-1176).
Sin embargo, como veremos más adelante, nosotros nos apartamos en alguna medida del abordaje de O´Donnell.
El mejor modo de adentrarse en la problemática de la relación entre las políticas públicas y los requerimientos de la reproducción capitalista consiste en examinar los factores más importantes que la condicionan. Quizá la distinción formulada por Blanke, Jürgens y Kastendiek (2017) en el debate alemán entre el “límite de sistema” (Systemgrenze) y los “límites de actividad” (Tätigkeitgrenze) respecto de la intervención del Estado sea un buen punto de partida para encarar este problema. Estos autores identifican un límite de sistema de la intervención del Estado, vinculado en última instancia con la separación entre lo económico y lo político, que es la condición de posibilidad misma de la existencia del Estado como modo particularizado de ser de las relaciones sociales capitalistas. El carácter privado del vínculo establecido entre los capitalistas, en su calidad de propietarios de los medios de producción, y los trabajadores, en tanto propietarios de la fuerza de trabajo, es el fundamento último de este límite de sistema. La esfera de la circulación sería, en este sentido, aquélla donde se da por excelencia la intervención del Estado. Y los autores identifican una serie de límites de actividad respecto de dicha injerencia estatal, límites vinculados con las condiciones históricas y geográficas específicas en las que los estados intervienen en la reproducción capitalista.
La distinción entre ambos tipos de límites (de sistema y de actividad) es compleja. En principio, podría decirse que el primero incumbe al Estado como forma de las relaciones sociales capitalistas y, en este sentido, representa un tope que las políticas públicas enfrentan invariablemente, mientras que los límites de actividad varían conforme al periodo y al Estado nacional considerado. Ambos límites son históricos, ciertamente, aunque en un sentido diferente. Los de actividad, así como la manera en que se pone de manifiesto el de sistema, de la intervención del Estado, varían históricamente, desde luego, conforme se modifican los modos de acumulación y de dominación vigentes en los distintos periodos del capitalismo a través de la lucha de clases. Pero incluso el límite de sistema en sí mismo es histórico -si bien en un sentido diferente- porque la propia separación entre lo económico y lo político, que constituye la condición de posibilidad de la existencia misma del Estado capitalista y que a la vez explica la presencia de ese límite de sistema, no es un hecho acabado sino un proceso constante de separación que se desenvuelve igualmente a través de la lucha de clases. En este sentido, no es invariable, porque se encuentre por fuera de la historia, sino porque su continuada reproducción histórica es requisito para que persista la reproducción histórica del propio Estado. La manera en que este invariable límite de sistema se manifiesta depende, a su vez, de las condiciones históricas y geográficas en cuestión. Por ejemplo, el hecho de que en nuestros días suela manifestarse a la manera de una fuga de capitales hacia el extranjero depende en gran medida de las características específicas que reviste la inserción de ciertas economías domésticas en el mercado mundial en las condiciones igualmente específicas que adopta este mercado mundial durante la denominada globalización. Y viceversa, las variables manifestaciones de aquellos límites de actividad suelen reconducir al propio hecho de que el Estado exista como modo particularizado de ser de las relaciones sociales capitalistas. Para seguir con el mismo ejemplo, detrás de la incapacidad del Estado para llevar adelante ciertas políticas que potencien la competitividad de los capitales domésticos en el mercado mundial, en ese contexto de la globalización suele encontrarse en última instancia el carácter privado de las decisiones de los capitalistas en materia de inversiones dentro de los procesos de producción.
La distinción que hacen Blanke, Jürgens y Kastendiek, sin embargo, sigue siendo relevante. Más allá de los modos históricos en que se manifiesten, es posible distinguir analíticamente entre límites absolutos (de sistema) y límites relativos (de actividad) de las políticas públicas. La dificultad para distinguir entre ambos radica en que los límites de las políticas públicas operan a su vez, dialécticamente, como objetivos inalcanzables de dichas políticas cuyos objetivos son, metafóricamente hablando, como escurridizos blancos móviles para un tirador. Y la distinción de Blanke, Jürgens y Kastendiek puede considerarse, en este sentido, como una distinción entre los objetivos a los cuales el tirador podría acertar, más allá de las causas últimas que expliquen su movilidad, y aquellos blancos que de antemano está condenado a errar. La consideración de un ejemplo puede ayudar a entender esta distinción. Veamos pues el caso de las políticas anti-inflacionarias adoptadas en nuestro país durante la última década y media, como el control de precios, para lo cual el gobierno negoció con aquellos agentes que identificó como formadores de precios (por ejemplo, las grandes cadenas de supermercados) dentro de la esfera de la circulación. La efectividad de estas políticas se vio restringida por una serie de límites de actividad (por ejemplo, la influencia sobre la inflación doméstica de la tendencia al aumento de los precios internacionales de las commodities). Pero el gobierno no podía intervenir de manera directa ni intervino en los hechos, desde luego, en la formación de esos precios dentro de la esfera de la producción.7 El carácter privado de esta última operó una vez más como un límite de sistema infranqueable frente a la intervención del Estado.
La identificación de los problemas y la determinación de las respuestas
Una vez trazada esta distinción, precisemos analíticamente los principales factores que limitan la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista. El primero de ellos se refiere a la identificación de dichos requerimientos. Es debido a esas dificultades por lo que Wirth afirma que el proceso de políticas públicas asume la forma de un ensayo y error.
La tesis según la cual el Estado debe garantizar la reproducción del capital social plantea, primero, la cuestión de saber cómo “el Estado” -de manera diferente que los capitalistas individuales- tendría conocimiento de las condiciones de esta reproducción social. La burocracia de Estado no “sabe” (no más que los capitalistas individuales) cuáles son las medidas “objetivamente” necesarias para el mantenimiento del sistema en casos concretos dados (Wirth, 2017: 430).
En efecto, la reproducción capitalista es un proceso anárquico, que se desenvuelve a través de la lucha entre clases y los conflictos entre capitalistas. Tanto el antagonismo entre capital y trabajo como la competencia entre capitales, subyacentes a esa lucha de clases y a esos conflictos interburgueses, son constitutivos del capital como relación social y son inseparables de su reproducción.8 Y el hecho de que la reproducción capitalista sea un proceso anárquico plantea límites insalvables a la identificación de sus requerimientos tanto para los propios capitalistas como para el personal de Estado. Aun cuando podamos seguir refiriendo teóricamente la existencia de ciertas necesidades generales de la reproducción, las mismas nunca se ponen de manifiesto concretamente ante los propios capitalistas y ante el personal de Estado como tales, sino como una multiplicidad de exigencias particulares (es decir, que incumben a determinados capitales individuales o sectores del capital), contradictorias (cuya satisfacción beneficia a ciertos capitales individuales o sectores del capital, a la vez que perjudica a otros) y coyunturales (en permanente mutación). La identificación de esos requerimientos por parte del personal de Estado es, en este sentido, un precario proceso de averiguación constante.
Todas las medidas estatales son discutibles, da igual que se trate de una reestructuración concreta del sistema jurídico, de la protección de las condiciones materiales de la acumulación o de la forma y la extensión de las prestaciones sociales. Por lo general, toda medida perjudica a algunos capitalistas (a veces incluso a todos) y beneficia a otros (o los perjudica menos que al resto). Ciertas expectativas de beneficiarse a largo plazo se enfrentan con perjuicios inmediatos, etc. Aquello en lo que consiste el interés global capitalista, los desafíos a los que debe reaccionar el Estado y el modo en que debe hacerlo son cosas que hay que determinar en cada momento. La política estatal presupone una constante averiguación de este interés global y de las medidas para su realización (Heinrich, 2008: 213).
Pero aun cuando esas necesidades pudieran ser identificadas y compatibilizadas acabadamente (y, en consecuencia, definidas como problemas e incorporadas a una agenda coherente), el personal de Estado enfrenta serias dificultades para determinar la manera en que debería responder a ellas (es decir, formular políticas públicas). Y no por razones contingentes, sino como consecuencia del hecho mismo de que la reproducción capitalista es un proceso anárquico. Los requerimientos de la reproducción capitalista se ponen de manifiesto en el mercado, característicamente, como fenómenos superficiales cuyas causas permanecen ocultas. Aparecen como síntomas de cierta enfermedad que, para sanarla, debe identificarse entre los distintos padecimientos que pueden expresarse a través de los mismos síntomas. Retomemos, por un momento, nuestro ejemplo de la inflación. La inflación es un fenómeno que puede responder a diversas causas y, en los hechos, la dinámica inflacionaria registrada en Argentina durante los últimos años se derivó de distintas causas, en distintos momentos.9 La adopción de toda política anti-inflacionaria implica: a) que la inflación sea identificada como un problema (vale recordar que no existe consenso alguno acerca de cuál índice de inflación representa un problema serio para la reproducción capitalista); b) que su reducción sea aceptada como un objetivo compatible con otros objetivos de la política económica, si bien, como sabemos, debido a las masivas transferencias de ingresos entre los trabajadores y los capitalistas así como entre los propios capitalistas que acarrea la inflación, a través de las alteraciones de los precios relativos, la reducción de la inflación es siempre un objetivo conflictivo y, c) que sus causas sean individualizadas (como señalamos, la inflación puede responder a diversas causas). No es para nada evidente que los responsables de la política económica durante los últimos años hayan conseguido identificar estas causas.
Excurso: racionalidad acotada e incrementalismo
La mayoría de los análisis no-marxistas de las políticas públicas ignora sin más los factores que limitan su adecuación a los requerimientos de la reproducción, pero hay algunas excepciones. Los límites relacionados con la identificación de dichos requerimientos, como señaló O’Donnell (1978), aparecen en algunos análisis no-marxistas como un asunto de conocimiento y sustentan las visiones del proceso de políticas públicas como un proceso dotado de una “racionalidad acotada”. Herbert Simon cuestionaba la idea de que el comportamiento de organizaciones como las del sector público podían explicarse a partir del comportamiento de individuos dotados de una racionalidad perfecta y, en este sentido, afirmaba que:
[E]s imposible que el comportamiento de un solo individuo, aislado, alcance cualquier grado considerable de racionalidad. El número de alternativas a explorar no es menor y la información necesaria para evaluarlas es tan vasta que incluso una mínima aproximación a la racionalidad objetiva resulta difícil de concebir (Simon, 1947: 79).
El mismo autor argumentaba que la racionalidad humana está limitada por la naturaleza incompleta y fragmentada del conocimiento, las consecuencias desconocidas, los límites de atención, la forma misma del aprendizaje humano a través de la modificación en el comportamiento, los hábitos y las rutinas, la concentración limitada, los entornos organizacionales que enmarcan la toma de decisiones, etc. A diferencia del “hombre económico”, según Simon el “hombre administrativo” más bien toma decisiones, en un mundo de racionalidad acotada, intentando alcanzar simplemente soluciones satisfactorias (Parsons, 2007: 307). Esta noción de racionalidad limitada apareció como una respuesta al modelo de la rational decision, muy influyente en las décadas de 1950 y 1960, que aspiraba a encontrar procedimientos cuantitativos de maximización similares a los de la microeconomía y presuponía que los individuos tomadores de decisiones tenían un conocimiento perfecto sobre las distintas alternativas. Primaban, así, en la ciencia política de los tiempos del “Estado-plan” (Negri, 2011) las técnicas para el análisis racional, como los difundidos estudios de costo-beneficio y la elaboración de ambiciosos modelos para una mejor planeación.
Simon identificó muchas de las restricciones que afectan a la racionalidad que caracteriza el proceso de políticas públicas y que venimos señalando. Sin embargo, el principal defecto de sus argumentaciones radica en que solía atribuir esas restricciones a limitaciones propias de la racionalidad subjetiva de los agentes individuales involucrados en ese proceso, antes que a la propia irracionalidad objetiva del proceso de reproducción capitalista en el que intentan intervenir. Y esto, a pesar de que sus objeciones a la racionalidad del homo economicus implicaban de hecho un cuestionamiento a la racionalidad del propio mercado en el que operaría.
Pero otros autores fueron más allá, vinculando de alguna manera esas restricciones de la racionalidad subjetiva a la irracionalidad objetiva del proceso de reproducción capitalista y problematizando incluso la capacidad de dichos agentes para determinar la manera en que deberían responder a dichos requerimientos. Entre ellos, quizá el más destacado haya sido Charles Lindblom, quien adhirió a esa crítica de Simon, pero agregó que los análisis basados en el método “racional-exhaustivo” no servían para analizar problemas sociales complejos debido a los límites insuperables que enfrentaban los funcionarios ante la diversidad de metas que debían cumplir, originadas a su vez en la falta de acuerdos entre los partidos políticos y entre los ciudadanos de la sociedad en su conjunto. En este sentido, sostenía que “ni los ciudadanos, ni los congresistas, ni los administradores públicos están de acuerdo en muchos de los valores u objetivos fundamentales” y que:
[…] los administradores no pueden evadir estos conflictos, basándose en la preferencia de la mayoría, porque no hay preferencias reveladas en la mayor parte de los asuntos públicos y, frecuentemente, no hay preferencias a menos que la discusión pública logre despertar la atención de la ciudadanía hacia la cuestión (Lindblom, 2007a: 208).
El método racional-exhaustivo partía de una relación medios-fines que presuponía la existencia de acuerdo acerca de esos fines. Pero, si los agentes involucrados en el proceso de políticas públicas no podían saber siquiera cuál era el objetivo que perseguían, menos aún podrían saber cuáles eran las políticas que deberían implementar para alcanzarlo.10 Para Lindblom: “Los administradores a menudo se ven obligados a tomar decisiones sobre las políticas sin haber podido clarificar previamente los objetivos” (2007a: 208). Señaló, asimismo, que ese método racional-exhaustivo era inviable porque presuponía una anticipación de los impactos de las políticas que tampoco podía alcanzarse a propósito de problemas sociales complejos. Ante tales problemas, los administradores sólo podían partir de las políticas en curso y hacer ajustes incrementales a las mismas. “Los administradores públicos y los analistas de políticas limitan sus análisis en gran medida a las diferencias marginales o incrementales de las políticas, las que a su vez se eligen porque difieren sólo incrementalmente” (Lindblom, 2007a: 208).
Una limitación de esta concepción que Lindblom reconoció explícitamente (2007a: 215; 2007b: 238) radica en que presupone un marco política y económicamente estable, como el asociado en líneas generales con las democracias de los países capitalistas avanzados durante la posguerra, para el desenvolvimiento de ese proceso incrementalista de políticas públicas (véase la crítica de Dror, 2007). Y no es posible suponer que en el caso de dichos países existiera ese marco en periodos más críticos (como en la Europa de entreguerras) y menos aún, en periodo alguno, en el caso de muchos países menos avanzados (como los de América Latina, aun reconociendo que la consolidación de sus democracias vaya en ese sentido). Nuestra concepción del proceso de políticas públicas como un proceso de ensayo y error, en cambio, no presupone dicho marco de estabilidad -ni podría hacerlo, si se concibe la reproducción capitalista como un proceso anárquico.
Sin embargo, el proceso de políticas públicas sigue apareciendo en Lindblom como un proceso semejante al que nosotros conceptualizamos en términos de ensayo y error.
La elaboración de políticas es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones. La adopción de decisiones de política es en el mejor de los casos un proceso difícil (Lindblom, 2007a: 219).
Los administradores sólo pueden aspirar a “salir del paso”. La diferencia subyacente entre nuestra conceptualización de ese proceso de políticas públicas y la incrementalista responde, empero, a la distancia que nos separa de la concepción marginalista del mercado como mecanismo de coordinación intersubjetiva y, más ampliamente, de la concepción pluralista de la sociedad que, aun en estas versiones críticas, sustentan la conceptualización incrementalista (Lindblom, 2001: esp. 58 y ss.).
El aparato y el personal del Estado
Entre los factores que limitan la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista mencionamos, en primer lugar, las características anárquicas de dicha reproducción que crean obstáculos para identificar los requerimientos mismos y determinar cómo puede responder mejor a ellos el personal del Estado. Tenemos, en segundo lugar, los límites inherentes a la forma como se desenvuelve ese proceso de políticas públicas dentro del propio Estado capitalista. Estos límites tampoco son ajenos a las características anárquicas de la reproducción capitalista, sino que responden a la manera como se interiorizan en el seno de la estructura del aparato estatal y del comportamiento de su personal. En verdad, en sentido estricto, la propia separación entre lo económico y lo político que se encuentra detrás de la cristalización de la forma Estado en un aparato y en un personal burocrático diferenciados establece un límite de sistema que restringe de antemano la capacidad de dicho personal para implementar políticas acordes con los requerimientos de la reproducción capitalista (Piva, 2012).11 Pero veamos algunas características más específicas de la manera como se desenvuelve ese proceso de políticas públicas dentro del Estado.
La cristalización de la forma Estado en un aparato y un personal específicos involucra dos procesos: por un lado, el de las propias políticas públicas, es decir, de las respuestas coyunturales del Estado a problemas emergentes de la reproducción capitalista, que va moldeando a la estructura del aparato estatal y es conducido por su personal político; por otro lado, el nivel de la administración rutinizada, que conserva ese aparato y está en manos de su personal burocrático. Aunque hasta aquí nos concentramos en el primer proceso, ambos deben tenerse en cuenta en el análisis de los límites que las características del aparato y del personal de Estado representan respecto de la adecuación de esas políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista. La conformación del aparato y del personal burocráticos es, en este sentido, la sedimentación de las respuestas del Estado a problemas pretéritos. La fotografía actual del aparato y del personal es siempre diferente de una fotografía antigua, pero la actual es resultado de la acumulación histórica de las respuestas dadas por el Estado ante viejos y nuevos problemas emergentes de la reproducción capitalista.
Ahora bien, los requerimientos de la reproducción capitalista suelen ser mutuamente contradictorios y no se incorporan a sí mismos como problemas en la agenda del Estado, sino a través de los conflictos entre las clases y las fracciones de clases que son afectadas por dichos problemas. El aparato estatal no constituye en este sentido un sistema unitario y coherente, sino un agregado en gran medida fragmentado e incoherente de instituciones heredadas del pasado y en permanente mutación en el presente. Y esta fragmentariedad e incoherencia representan un factor limitante decisivo respecto de la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista, porque se reproduce en la fragmentariedad e incoherencia de las propias políticas públicas. En palabras de Oszlak y O’Donnell, el proceso de políticas públicas:
[…] incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervención del Estado frente a la cuestión. De aquí que la toma de posición no tiene por qué ser unívoca, homogénea, ni permanente (Oszlak y O’Donnell, 1981: 112).12
Ya en su primera intervención en el debate sobre la derivación del Estado, Hirsch había planteado que:
[…] las medidas y las acciones concretas del aparato de Estado no pueden imponerse más que bajo la presión de los conflictos y de las luchas de clases, así como bajo la acción de los capitales individuales unos sobre los otros y sobre el Estado. La “particularización” del Estado frente a los capitales individuales y el proletariado, así como quizás frente a otras capas y clases no inmediatamente comprendidas en las relaciones capitalistas, permanece por esa razón contradictoria y debe edificarse siempre de nuevo y realizarse en el proceso de enfrentamiento entre las clases y los grupos sociales (Hirsch, 2017a: 481).13
Esta emergencia de las políticas públicas a partir de los conflictos entre clases y fracciones de clases, que sedimenta en el aparato y el personal burocráticos, impide una intervención unitaria y coherente del estado:
[…] bajo condiciones capitalistas no puede haber una estrategia intervencionista unificada, menos una planificación política consciente, ya que el intervencionismo de estado consiste necesariamente de una conglomerado heterogéneo de conjuntos individuales de medidas (lo que, por supuesto, no excluye una programación parcial relativamente estricta e incluso exitosa). Un programa sin principios, para “salir del paso” no debe, por lo tanto, entenderse como la peculiaridad de un partido político particular, sino que es inherente al sistema (Hirsch, 2017b: 579).
Pero a la vez la fragmentariedad y la incoherencia del aparato estatal es condición de posibilidad de dicha intervención del Estado:
[…] la heterogénea y crecientemente caótica estructura del aparato de estado burgués es la precondición de que este pueda mantener relaciones complejas con las diversas clases y fracciones de clase, relaciones que son la condición de su capacidad de funcionar como garante de la dominación de la burguesía (Hirsch, 2017b: 576).
Y el personal del Estado no es menos fragmentario e incoherente que los aparatos burocráticos en los que se encuentra inserto. Tanto el aparato como su personal “no resultan de un proceso racional de diferenciación estructural y especialización funcional ni su desarrollo sigue un diseño planificado y coherente”, sino que su estructuración recorre “trayectoria errática, sinuosa y contradictoria” (Oszlak, 1980: 4). Pero, además, el personal del Estado no es un mero instrumento, sino una categoría social interesada en su autoconservación y, normalmente, en la conservación del aparato estatal de la que ésta depende. Esta afirmación vale tanto para el personal burocrático como para el personal político del Estado, a pesar de las diferencias en los mecanismos de acceso y de permanencia en sus cargos, de las posiciones que ocupan en las jerarquías, de las funciones que desempeñan, etc. Y este interés específico del personal de Estado en su autoconservación impone límites adicionales a la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista.14 El mecanismo que opera en el sentido de una coincidencia entre ese interés específico y los requerimientos generales descansa en el hecho de que tanto la autoconservación del personal burocrático como del propio aparato de Estado dependen en última instancia de la continuidad de la reproducción capitalista. Pero esta dependencia de última instancia no garantiza, naturalmente, ninguna coincidencia entre ambos en cada coyuntura particular.
A manera de conclusión
Partimos en este artículo de una crítica del abordaje marxista que presupone un alto grado de adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista y atribuye dicha adecuación a la influencia privilegiada de los capitalistas sobre el Estado. Avanzamos a continuación hacia un enfoque radicalmente diferente que, partiendo de una concepción anti-instrumentalista del Estado e inspirándose en los aportes del debate de la derivación del Estado, entiende esta adecuación como un asunto más problemático. Afirmamos a continuación que el proceso de políticas públicas debe concebirse, en este marco, como un proceso de ensayo y error, y justificamos esta afirmación mediante un somero análisis de los principales factores que limitan esa adecuación.
Retomamos, como punto de partida, la distinción entre los límites de sistema y los de actividad que enfrenta el Estado. Examinamos a continuación dos conjuntos de límites. El primero vinculado con la identificación tanto de los requerimientos como de la mejor forma de responder a ellos por parte del personal burocrático. En este sentido, señalamos que el hecho de que la reproducción capitalista sea un proceso anárquico que se desenvuelve a través de la lucha entre clases y los conflictos entre capitalistas plantea límites insalvables a la identificación de sus requerimientos tanto para los propios capitalistas como para el personal de Estado. El segundo conjunto de límites responde a la manera en que dichas características propias del carácter anárquico de la reproducción capitalista se interiorizan en el seno de la estructura del aparato estatal y del comportamiento de su personal. El primero no constituye en este sentido un sistema unitario y coherente, sino un agregado en gran medida fragmentado e incoherente de instituciones. Y este hecho representa un factor limitante decisivo respecto de la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista, porque se reproduce en la fragmentariedad e incoherencia de las propias políticas públicas. Además, tanto el personal político como el personal burocrático no son un mero instrumento, sino categorías sociales interesadas en su autoconservación. Y este interés específico del personal de Estado en su auto-conservación impone límites adicionales a la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la reproducción capitalista.
Mediante un excurso sugerimos, además, la existencia de ciertas semejanzas entre nuestra concepción del proceso de políticas públicas y las propuestas planteadas por ciertas corrientes no-marxistas de análisis de las políticas públicas. Entendemos que este conjunto de límites, aunque no exhaustivo, alcanza para justificar un abordaje del proceso de políticas públicas como un proceso de ensayo y error.
Naturalmente, dentro de los límites de este artículo, apenas aspiramos a presentar los argumentos más importantes que avalarían un abordaje semejante del proceso de políticas públicas como un proceso de ensayo y error. Cada uno de estos argumentos merecería un desarrollo mucho más amplio. Y si bien a lo largo de este artículo ilustramos nuestros argumentos con referencias a casos empíricos, consideramos que una contrastación exhaustiva de las hipótesis requeriría de estudios de casos de políticas públicas que corroboren más rigurosamente la capacidad explicativa del enfoque propuesto. Los argumentos adelantados en estas pocas páginas quizás sirvan para orientar futuras investigaciones en este camino.
