Introducción

En México, las acciones para incrementar la presencia de mujeres en el Poder Legislativo, que comenzaron en la década de 1990 con las cuotas voluntarias en los partidos políticos, seguidas de una serie de reformas legales que consolidaron la paridad (50-50) con la reforma de 2014, han tenido resultados positivos. La representación de las mujeres en el Congreso Federal y en los Congresos subnacionales ha mostrado un incremento sostenido en los últimos años -representación descriptiva-. Sin embargo, en algunos casos se ha observado que la posibilidad de incidir en las decisiones, participar en los procesos legislativos, y de acceder a los órganos de trabajo, decisión y liderazgo más importantes, sigue siendo un reto -representación sustantiva-. Por lo tanto, el objetivo de este artículo es analizar la participación política de las mujeres en el Poder Legislativo estatal en México, desde ambas dimensiones de la representación.

El artículo se estructura en cinco apartados. En el primero, se presenta un breve marco conceptual sobre la representación de las mujeres en el Poder Legislativo. En el segundo apartado muestra la metodología utilizada para llevar a cabo el análisis. En el tercer apartado se exhiben los resultados sobre la representación de las mujeres en los Congresos subnacionales mexicanos para el periodo 2018. En el cuarto apartado se realiza una breve discusión de los resultados. Finalmente, se esbozan algunas ideas a manera de conclusión.

Mujeres y parlamentos

Los parlamentos son instituciones fundamentales en las democracias modernas, en las que se debaten, deliberan y representan los intereses del pueblo (^{Power, 2012: 10-14}) y se expresan las sensibilidades políticas de la sociedad (^{Kader Boye, 1998: 44}). Las instituciones parlamentarias funcionan como un mecanismo de transmisión para retroalimentar al Ejecutivo sobre temas de políticas públicas y un medio a través del cual el gobierno puede explicar y comunicar sus acciones (^{Power, 2012: 10-14}).

Además, establecen el marco jurídico que garantiza la independencia del Poder Judicial y el imperio de la ley, pilar básico de la democracia y de la protección de los derechos humanos (^{Nowak, 2005: 9}), los cuales son una pieza clave en el proceso presupuestario, funcionan como contrapeso para llevar a cabo una efectiva rendición de cuentas, supervisan que los procesos políticos se ajusten a las normas internacionales, fomentan el dinamismo de la sociedad civil y actúan en estrecha colaboración con ella para encontrar soluciones a los problemas que enfrentan las sociedades (^{Beetham, 2006}).

Como instituciones representativas, los parlamentos deben reflejar fielmente la diversidad de todos los grupos de la sociedad, incluidas las mujeres.¹ Además de garantizar justicia y equidad social, el acceso igualitario y la presencia de diversos intereses y opiniones en los parlamentos constituyen importantes indicadores de participación, ayudan a fortalecer la democracia, a mejorar la calidad de la vida política, a facilitar la integración social y a la prevención de conflictos (^{Protsyk, 2010: 91}). Si un parlamento carece de representatividad, determinados grupos sociales y colectividades se sentirán en desventaja, o aun excluidos del proceso político, lo que redunda en detrimento de la vida pública o de la estabilidad del sistema político y de la sociedad en general (^{Beetham, 2006}).

La literatura sobre la representación política de las mujeres en las arenas legislativas ha generado dos líneas de investigación centrales: la representación descriptiva, que hace referencia a los factores que determinan las posibilidades y las barreras que se imponen a las mujeres para ser electas; y la representación sustantiva, que busca entender si al ingresar a las legislaturas las mujeres hacen una diferencia y promueven sus perspectivas, necesidades e intereses, para incidir en las decisiones políticas y en las políticas públicas (^{Lovenduski y Norris, 2003}). En los siguientes apartados se abordarán brevemente estas dimensiones.

Mujeres, comisiones legislativas y posiciones de liderazgo y decisión parlamentarios

Como cualquier otra organización, los parlamentos se constituyen a través de diversos órganos que tienen la finalidad de realizar actividades para garantizar las metas y objetivos de una manera eficiente. Esto implica la creación de estructuras y ciertas posiciones de autoridad que ayudan a resolver los problemas de la acción colectiva a la que se enfrentan los legisladores y para manejar el trabajo del día a día a través de un reducido número de individuos (Alemán, 2006). Uno de los órganos de trabajo fundamentales en las legislaturas son los sistemas de comisiones.

Las comisiones legislativas se definen como

grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de una asamblea, a los que esta delega parte de sus funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desempeño de los asuntos propios de la función legislativa” (^{García Montero y Sánchez López, 2002}: 5).

Debido a la gran cantidad de asuntos por resolver y la complejidad de las labores, en las comisiones se destinan tiempo y recursos humanos suficientes para resolver las tareas legislativas.

Las comisiones permiten que los procesos decisorios se lleven a cabo de manera más razonada, eficaz y ordenada que en el pleno (^{García Montero y Sánchez López, 2002}), y son instituciones que funcionan en un entorno definido por estructuras, procedimientos y reglamentos organizacionales, y por las expectativas y decisiones de los actores.

Además del análisis de la legislación, las comisiones desarrollan otras tareas fundamentales que coadyuvan al cumplimiento de ciertas funciones parlamentarias. Ejercen la función de supervisión del Ejecutivo y otros organismos al evaluar las actividades del gobierno, juegan un papel fundamental en la agregación de intereses de los legisladores (^{Martin y Mickler, 2018}: 1) y funcionan como arenas de deliberación y negociación, en las que confluyen los diferentes grupos que conforman las asambleas.

Las comisiones determinan, en gran medida, la influencia de las legislaturas en las políticas públicas (^{Rivera, 2005}). Por lo tanto, entender los patrones de distribución de las comisiones dentro de una legislatura, permite conocer las motivaciones y los intereses de las élites políticas, los procesos de toma de decisiones y las relaciones de poder en las mismas (^{Martin y Mickler, 2018: 2}).

Una de las estrategias de los parlamentos para velar por la paridad de género ha sido la creación de comisiones legislativas que tratan cuestiones relativas al género y asuntos de la mujer, “éstos órganos tienen poderes que van desde introducir leyes hasta las funciones de monitoreo y supervisión” (^{Ballington, 2008: 67}). En el caso de México, en ambas Cámaras del Congreso Federal y en las 32 legislaturas estatales existen órganos de este tipo. A nivel mundial, esta tendencia ha ido en aumento: en 1991 se reportaron 21 comisiones de este tipo, y en 2008 el número de órganos legislativos que abordaban asuntos de género fue 93 (^{Ballington, 2008}).

Si bien las comisiones de género brindan un espacio para que los legisladores analicen todas las leyes propuestas desde la perspectiva de género, se incluyan las cuestiones de género en agenda legislativa y se coloquen estas temáticas en el debate público (^{Ballington, 2008: 67}), el énfasis de este artículo es el acceso paritario de las mujeres a todas las comisiones legislativas, por las siguientes razones.

En las comisiones se desarrolla, modifica y desecha legislación (^{Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005: 421}), lo que puede implicar el avance de la agenda personal de las legisladoras, de los ciudadanos a los que representan o del partido político al que pertenecen. En segundo término, las comisiones tienen jurisdicción exclusiva sobre algunos temas o actividades, esto permite a las legisladoras ganar experiencia y especialización en un área de política determinada (^{García Montero y Sánchez López, 2002}; ^{Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005}), lo que puede contribuir a la construcción de sus carreras políticas (^{Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005}).

Otro aspecto fundamental es que las mujeres pueden establecer vínculos con una gran cantidad de actores, debido a que en los procesos legislativos confluyen un gran número de actores gubernamentales, académicos y organismos de la sociedad civil. Además, las comisiones son espacios en los que se confrontan y negocian los legisladores y los grupos parlamentarios (^{García Montero y Sánchez López, 2002}), lo que puede generar vínculos con las élites partidistas y los liderazgos al interior de la Cámara.

La membresía a las comisiones también brinda exposición mediática, que puede funcionar como un vehículo para posicionar temas fundamentales en las agendas públicas e institucionales, y eventualmente, contribuir al avance de ciertos asuntos. Finalmente, las comisiones cuentan con recursos e infraestructura necesarios para el desahogo de sus tareas. Debido a las amplias actividades dentro de los parlamentos, el acceso de las mujeres a mayores recursos económicos, materiales y humanos, así como oficinas y otros espacios físicos, supone un instrumento invaluable para el desarrollo de sus actividades. Además, el acceso a las comisiones supone ventajas para las legisladoras que impulsan agendas de paridad y estrategias de incorporación de las consideraciones de género,⁴ ello se debe a las siguientes razones:

Además del acceso de las mujeres a las comisiones, otro aspecto central es su inclusión en los órganos de decisión y liderazgo parlamentario. Hasta 1995, de 186 parlamentos nacionales, sólo en 33 las mujeres habían ocupado la presidencia en alguna de sus Cámaras. El primer parlamento en designar a una mujer para ocupar la presidencia fue Alemania, en 1927; en los 32 parlamentos restantes, las mujeres comenzaron a ocupar estas posiciones después de la Segunda Guerra Mundial: en Dinamarca fue en 1950, en Austria en 1953 y en los parlamentos restantes a partir de 1960 (^{UIP, 1995}). En 2008, en 28 de los 262 puestos de presidentes en el Parlamento alrededor del mundo (10.7%) fueron ocupados por mujeres (^{Ballington, 2008: 78}), y en 2016 la cifra ascendió a 18.64%, en comparación con 81.36%de hombres en estas posiciones (UIP, 2016).

Para los fines propuestos en este trabajo de investigación, se considera que en los Congresos subnacionales mexicanos, el órgano rector (Junta de Coordinación Política o Gran Comisión), las coordinaciones de los Grupos Parlamentarios y la Mesa Directiva corresponden a los órganos de decisión y liderazgo parlamentario.

El órgano rector es el espacio donde se toman importantes decisiones de las legislaturas sobre asuntos de índole administrativa y política. Con respecto a los recursos de la Legislatura, el órgano rector aprueba el proyecto de presupuesto que se ejerce de manera anual y, posteriormente, define la asignación de los recursos financieros, humanos, materiales, de espacios e infraestructura, para cada uno de los órganos legislativos, incluyendo las comisiones y los propios grupos parlamentarios.

Con respecto a la conformación de las comisiones y comités legislativos, el órgano rector tiene la atribución de poner a consideración del Pleno la conformación y presidencias de los mismos, lo que les da a sus miembros un gran poder e influencia sobre los otros miembros de sus grupos parlamentarios. Con respecto a los titulares de los órganos administrativos, técnicos y de apoyo legislativos, tiene la atribución de nombrar a los titulares de finanzas, coordinación de asesores y secretariado técnico de las comisiones.

Con respecto a su presencia en ámbitos externos a la Legislatura, en algunos casos propone candidatos para ocupar la titularidad de algunos órganos autónomos, como los organismos electorales, y suele tener relación con otros Congresos, con órganos administrativos de los otros poderes y con actores no gubernamentales. Esto representa un incentivo muy alto para los legisladores, ya que puede fortalecer su trabajo interno, la capacidad de incidencia de las líneas partidistas y la construcción de sus carreras políticas.

Otro espacio de liderazgo en las legislaturas son las coordinaciones de los grupos parlamentarios, que son un conjunto de diputados agrupados según su afiliación partidista. Los coordinadores de estas agrupaciones expresan la voluntad del conjunto de diputados que los integran y participan con voz y voto en el órgano rector. Además, tienen estrechos vínculos con las élites partidistas y otros actores importantes, se confrontan y negocian con los otros liderazgos de las Cámaras, e impulsan las agendas de las agrupaciones políticas a las que representan.

Finalmente, el Presidente del Congreso (presidente de la Mesa Directiva o Directiva) representa al Poder Legislativo en actos jurídicos o protocolarios, garantiza el fuero constitucional de los diputados y observa la inviolabilidad del recinto legislativo. Además, conduce las sesiones y asegura el adecuado desarrollo de las discusiones y votaciones del Pleno; establece, junto con la Junta de Coordinación Política, la agenda legislativa; conduce y coordina el trabajo de las comisiones y establece relaciones institucionales con el gobierno, otros poderes del Estado y otros actores públicos, entre otras. Siendo que la coordinación de las bancadas, el órgano rector y la Mesa Directiva, las posiciones de liderazgo y de decisión más importantes en las legislaturas, la presencia de mujeres avanza sus intereses en las actividades, procesos y agendas legislativas (^{Lovenduski y Norris, 2003}).

Una propuesta de medición

La paridad de género⁶ en el Poder Legislativose ha convertido en un tema central en la academia desde hace varias décadas. A partir de la Conferencia Mundial de Pekín (1995), en la que se emitió la recomendación de que al menos treinta por ciento de los puestos de elección popular deberían ser ocupados por mujeres (^{Krook y Norris, 2014: 2}), buena parte de la discusión se centró en la adopción de las “cuotas de género” en las legislaciones de los países para incrementar el acceso de las mujeres (^{Baldez, 2004}; ^{Beer y Ai Camp, 2015}; ^{Bernal, 2011}; ^{Caminotti, 2009}; Caminotti y ^{Freidenberg, 2016}; ^{Martínez y Garrido, 2013}; Norris y Krook, 2011; Palma, 2011).

Posteriormente, comenzaron a analizarse otros aspectos. Más allá del acceso de las mujeres a las legislaturas, la atención se centró en los efectos de la nueva composición de los congresos en otras áreas de la actividad legislativa. Algunos estudios se han enfocado en los ámbitos sectoriales de interés de las legisladoras, así como el impacto que el aumento del contingente femenino ha tenido sobre la agenda política y sobre la agenda de género y las políticas de igualdad (^{Cerna, 2015}; ^{Herrera, 2015}; ^{Lovenduski y Norris, 2003}; ^{Martínez y Garrido 2013}; ^{Piscopo, 2014}; ^{Tremblay y Pelletier, 2000}).

Otros estudios analizan las bancadas femeninas y el trabajo desarrollado en las comisiones de género (^{Celis, 2016}; ^{Puente y Cerna, 2017}; ^{Rodríguez, 2011}). También se han analizado ampliamente los ámbitos sectoriales de interés de las legisladoras y las posiciones que ocupan en las comisiones legislativas (^{Ballington, 2008}; ^{Chasquetti y Pérez, 2012}; ^{D’Àngelo, 2004}; ^{Heath, Schwindt-Bayer y Robinson, 2005}; ^{Martínez y Garrido, 2013}; ^{Pérez, 2014}; ^{Schwindt-Bayer, 2014}).

Si bien existe un gran número de estudios que abordan cada uno de éstos, pocas son las propuestas para evaluar la representación de las mujeres en los Congresos subnacionales, desde la dimensión descriptiva y sustantiva en su conjunto, a partir de las posiciones de decisión y liderazgo legislativo que ocupan. Esto permitiría entender no sólo la representación de las mujeres en términos porcentuales, también los efectos de las leyes de cuotas y de las estrategias de paridad implementadas en el ejercicio del poder, las posibilidades de involucrarse activamente en todas las áreas del trabajo legislativo y de influir los procesos de toma de decisiones, lo que constituye un escenario poco analizado.

Tal como lo establecen ^{Boudon y Lazarsfeld (1985)}, los conceptos generalmente corresponden a un conjunto de fenómenos y no a un fenómeno simple o directamente observable, lo que exige la elección de un conjunto de indicadores. Por lo tanto, el énfasis de este trabajo se hace desde la dimensión descriptiva de la representación, a partir de los efectos de las reformas que se llevaron a cabo en México en los últimos años hasta lograr la paridad en las candidaturas por ambos principios de elección para el Poder Legislativo nacional y subnacional (reforma de 2014), así como de la dimensión sustantiva de la representación, a partir de las posiciones de trabajo, decisión y liderazgo que ocupan las mujeres en las legislaturas.

Debido a que la finalidad de las investigaciones científicas es definir las propiedades de su objeto de estudio (aspectos, dimensiones o variables) y establecer relaciones entre éstas, es necesario expresar los conceptos en términos empíricos a través de la construcción de métricas precisas (^{Boudon y Lazarsfeld, 1985}). En este sentido, la construcción de un índice puede servir para evaluar los avances y las áreas de oportunidad en cada una de las legislaturas mexicanas.

El índice propuesto se aplica a partir de cuatro variables que se agrupan en dos dimensiones: representación descriptiva (porcentaje de mujeres en los Congresos) y representación sustantiva (presidencias femeninas de comisiones, presidentas del órgano rector, coordinadoras de grupos parlamentarios).

Resultados

Este artículo analiza la representación política de las mujeres en los 32 Congresos subnacionales mexicanos en 2018. El criterio de selección corresponde al periodo posterior a la reforma de 2014, a partir de la cual se estableció la paridad de género (50-50) en las candidaturas a los Congresos Federal y Estatales por el principio de mayoría y el principio de representación proporcional. En ella se determinó que los candidatos registrados (propietario y suplente) deberían ser del mismo género y que en las listas de representación proporcional se alternarían las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista. En caso de que las candidaturas de un género excedieran la paridad, el Instituto y los Organismos Públicos Locales estarían facultados para rechazar el registro de estas candidaturas, fijando un plazo para la sustitución de éstas; y en caso de que no fueran sustituidas, no se aceptarían dichos registros (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Artículos 25, 232, 234).

La información se obtuvo de los sitios web de las Legislaturas o mediante solicitud de información. En este trabajo, que sirvió como prueba piloto, se pudo observar lo siguiente para cada una de las variables:

Como resultado de la entrada en vigor de la reforma que implementó la paridad (50-50), en 2018, en seis de los 32 Congresos estatales, las mujeres superaron el 50% de las curules (Campeche, Chiapas, Ciudad de México, Zacatecas, Querétaro y el Estado de México); 13 Congresos alcanzaron cifras superiores a 40% y 10 lograron 30% o más curules. En 2014, previo a la reforma, el porcentaje más bajo de representación femenina en un Congreso local fue 8%, y, en 2018 sólo tres legislaturas tuvieron curules femeninas en un rango de 20 a 30%.

Respecto de las presidencias de las comisiones relevantes, en 22.8% de los Congresos, las mujeres no ocuparon la presidencia de ninguna comisión de este tipo; en 17 de los 32 Congresos, el porcentaje de presidencias femeninas de comisiones relevantes estuvo en un rango de 20 a 40%; y en los ocho Congresos restantes, superaron 50% de representación.

Respecto a las mujeres que presiden órganos de gobierno, en 2014 sólo dos de las 32 asambleas representativas del país tuvieron mujeres encabezando el órgano de decisión parlamentario más importante. Aunque en este periodo las mujeres alcanzaron en promedio 32% de curules subnacionales, sólo ocuparon 6% de las presidencias de estos órganos. En 2018 hubo avances modestos en este sentido, aunque siete órganos de decisión son encabezados por mujeres (Baja California, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, San Luís Potosí, Yucatán), que representan 21.8% del total, sigue existiendo un sesgo de género si se contrasta con el 42.5% de curules femeninas a nivel subnacional.

Con respecto a las coordinaciones de los grupos parlamentarios, en 18.75% de los Congresos no hubo mujeres encabezando éstos órganos de liderazgo parlamentario; en 12 de las 32 Legislaturas, las mujeres estuvieron por debajo de 25%; en 11 congresos tuvieron un rango de participación entre 25 y 45%; y en tres legislaturas obtuvieron entre el 50 y el 57% de estas posiciones.

Fuente: elaboración propia con información de los sitios web de las Legislaturas locales (2018).

Gráfico 1 Índice de representación política de las mujeres en los congresos subnacionales mexicanos (2018) 

El gráfico previo muestra el resultado del índice sobre la representación política de las mujeres en los Congresos subnacionales en México para el periodo 2018. Después de haber considerado el porcentaje de curules femeninas, las presidencias de mujeres de las comisiones legislativas relevantes, la presidencia femenina del órgano rector y las coordinaciones de mujeres de los grupos parlamentarios, podemos observar que cinco entidades alcanzaron un valor igual o superior a 0.70 (Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Querétaro); 14 Legislaturas consiguieron valores en un rango de 0.51 a 0.67; 11 congresos obtuvieron valores en un rango de 0.32 a 0.48; y sólo dos entidades (Tlaxcala y Morelos) obtuvieron valores de 0.22 y 0.20, respectivamente.

Discusión de resultados

La paridad de género en los puestos de elección popular, y en particular en el Poder Legislativo, se ha convertido en un tema central en la academia en las últimas cuatro décadas (Jungja, 1997; UIP, 2012; ^{Krook y Norris, 2014}; Fernández, 2011). En la Conferencia Mundial de Pekín (1995) se emitió la recomendación de que al menos treinta por ciento de los puestos de elección popular fueran ocupados por mujeres, y que la forma más adecuada sería implementar acciones afirmativas para su logro (^{Krook y Norris, 2014: 2}). A partir de esto, en muchos países del mundo y, en particular, de América Latina, se promovieron reformas político-electorales para incrementar la presencia de las mujeres en el ámbito legislativo. Los resultados fueron positivos: en 2018 América Latina tuvo 29% de representación femenina en los congresos nacionales, en comparación con 23.8% de curules femeninas en los parlamentos nacionales a nivel mundial (^{UIP, 2018}).

Si en un inicio el problema principal fue que las mujeres no tenían amplios márgenes de representación en las instituciones parlamentarias, el diseño e implementación de mecanismos de acceso se convirtió en un aspecto fundamental para ampliar su participación.

Estos avances en la región generaron una gran cantidad de estudios a nivel nacional que versaron sobre el diseño de las cuotas de género y su impacto en el acceso de las mujeres a las instituciones legislativas nacionales (^{Bernal Olarte, 2011}; Fernández Poncela, 2011; Palma y Chimal, 2011; ^{Zaremberg, 2009}). Posteriormente, algunos estudiosos del tema trataron de explicar, a partir de las reformas político-electorales, por qué en algunos congresos locales las cuotas generaron resultados más favorables que en otros (Freidenberg y Caminotti, 2014; Peña Molina, 2005; Reynoso y D’Angelo, 2006).

En años recientes surgieron nuevas preguntas de investigación. Más allá de entender de manera numérica la presencia de las mujeres en los parlamentos, los estudiosos del tema han comenzado a indagar qué pasa una vez que las mujeres se insertan en las arenas legislativas y cómo ejercen el mandato representativo. Algunos han analizado la composición, funcionamiento y actuación de las bancadas femeninas y su incidencia en las agendas legislativas (Johnson, 2011). Otros han estudiado el impacto de mayores niveles de legisladoras en las políticas que responden a los intereses de las mujeres (^{Piscopo, 2014}). También se han considerado los ámbitos sectoriales de interés de las legisladoras y su inclusión en los órganos de trabajo legislativos (^{Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005}; ^{Martínez y Garrido, 2013}).

De manera general, estas aproximaciones buscan entender si el acceso de las mujeres a los Ccongresos genera diferencias en el liderazgo político, en la forma de legislar, en la articulación de las agendas legislativas y en la representación de los intereses de las mujeres y las políticas de paridad. Este trabajo de investigación se inserta en esta discusión académica sobre la representación política de las mujeres en los Congresos subnacionales, para entender cómo la implementación de las leyes de cuotas inciden en el ejercicio sustantivo del poder.

A partir de los resultados presentados en el apartado previo, podemos observar que la representación de las mujeres en los Congresos locales mexicanos ha incrementado notablemente en los últimos años (representación descriptiva). Aunque aún se advierten Congresos en los que existe resistencia para adoptar la normatividad derivada de las recientes reformas en materia electoral; en 2018, el 42% de las curules subnacionales en México fueron ocupadas por mujeres.⁷

Al contrario, la representación política de las mujeres, vista desde la dimensión sustantiva, enfrenta mayores retos. Los resultados presentados en el apartado previo muestran que las mujeres presiden órganos de trabajo parlamentario, pero en muchos casos no acceden a aquellos que se consideran con más influencia en las agendas políticas; son pocas las mujeres que tienen acceso a la presidencia de comisiones sobre temas presupuestarios, económicos, energéticos y otros de vital importancia en las agendas políticas (^{Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005}; García, 2018; ^{Martínez y Garrido, 2013}; ^{Schwindt-Bayer, 2006}; ^{Chasquetti y Pérez, 2012}). La situación es similar con respecto a las coordinaciones de los grupos parlamentarios y la presidencia del ente rector.⁸

De manera implícita, se consideró que al conformar una masa crítica de mujeres en los parlamentos, se llevarían a cabo los cambios necesarios para facilitar y garantizar la paridad. Como resultado, se realizaron reformas para abrir el sistema y dotar de mayores niveles de participación a otros actores que en el periodo anterior estuvieron al margen de las decisiones. Los efectos más importantes de este proceso se manifiestan en una creciente ampliación de los espacios de participación, pero no garantizan la representación sustantiva de las mujeres en el cargo.

Las reglas de acceso son sólo una dimensión de la democracia que no cambian por sí solas las prácticas tradicionales de la política. Si el pluralismo no se acompaña de un rediseño institucional y de cambios sustanciales, se conservan muchas de las dinámicas del periodo previo. En el caso mexicano existen otros factores que no han permitido que un mayor nivel de presencia de mujeres elimine los sesgos de género en las Legislaturas.

En este sentido, el cambio requiere la incorporación de la perspectiva de género⁹ como un eje transversal de los procesos, estructuras y toma de decisiones en las Legislaturas. Tal como establece ^{Ballington (2008)}:

los parlamentos se organizan y operan de acuerdo a reglas establecidas, por procesos y normas que históricamente han sido determinados por los hombres. Por lo tanto, cuando las mujeres entran a los parlamentos, típicamente ingresan a dominios que operan a través de las líneas de género -un ambiente político donde la cultura y tradiciones institucionales inherentes pueden actuar contra las mujeres (2008: 73).

Por lo tanto, los principios de paridad deben adoptarse desde una perspectiva legal, organizacional e institucional para garantizar la representación sustantiva de las mujeres. La institución legislativa debe ser sensible al género, lo cual implica que “responde a las necesidades e intereses tanto de hombres como de mujeres en lo que se refiere a sus estructuras, funcionamiento, métodos y tareas” (^{UIP, 2008: 63}).

Para lograr este cometido existen diferentes estrategias. Una corresponde a la organización de bancadas femeninas, espacios independientes de las líneas partidistas, en las cuales las legisladoras construyen agendas en las que incorporan los temas de género en todos los ámbitos de su gestión y establecen redes de apoyo y de trabajo con actores externos a las legislaturas.

Otra medida importante corresponde a la creación de comisiones de igualdad de género, que sirven como vehículos para integrar los temas de género en la elaboración de la legislación, poner a debate asuntos relativos a la paridad y supervisar que las acciones del gobierno y los presupuestos consideren esta perspectiva¹⁰ (^{Ballington, 2008}). Algunos parlamentos también han estimado la creación de unidades de género que supervisen que el trabajo parlamentario en todos los niveles se lleve a cabo de manera paritaria; que implementen cursos de capacitación a las legisladoras para que incrementen sus conocimientos y habilidades en el cargo; que impulsen campañas de sensibilización en temas de género a los cuerpos administrativos, técnicos y a los propios legisladores; y que supervisen que las condiciones laborales atiendan las necesidades de hombres y mujeres, entre otras.

Con respecto a las posiciones de liderazgo y trabajo parlamentario, también se requieren medidas especiales para garantizar la paridad. En algunos contextos, estos espacios han sido designados a discreción de los partidos políticos, bajo criterios sustentados en el otorgamiento de recompensas, de lealtad a los líderes o de personas que interactúan con grupos económicos importantes y necesitan imponer sus prioridades en las agendas e influir en los procesos. El recurso de nombrar a los integrantes de las comisiones legislativas está dominado por los partidos políticos, y los mecanismos para promover a las mujeres tienden más a ser “convenciones” que reglas explícitas (^{Palmieri, 2011: 30}).

En este sentido, para garantizar que las mujeres tengan igualdad de posibilidades de acceso a los espacios de trabajo y liderazgo; podrían implementarse cambios en los reglamentos para reservar espacios o asignar cuotas en estos órganos para las mujeres. También es deseable que se promuevan acuerdos políticos para que la designación de tales posiciones de autoridad se realice con base en los intereses de los legisladores y legisladoras, su experiencia y trabajo previo.

Finalmente, la representación sustantiva de las mujeres requiere que la cultura e infraestructura del parlamento sea sensible al género. Tal como lo establece la Unión Interparlamentaria (2011), las reglas escritas y no escritas determinan en gran medida la actuación de sus miembros, y en los parlamentos, las culturas masculinas suelen ser dominantes. Aspectos como el lenguaje, los tipos de confrontación, los códigos de vestimenta, los referentes de autoridad, los horarios y la infraestructura, en muchos casos no atienden las necesidades de hombres y mujeres por igual.

En suma, la implementación de las cuotas de género es una medida positiva para promover y avanzar hacia la paridad de género, pero no ha podido resolver otros problemas que han sido el principal obstáculo para el ejercicio sustantivo de la representación de las mujeres en el Poder Legislativo en México. Aunque algunas legislaturas han comenzado a incorporar mecanismos para este fin, no existe una visión coherente y articulada para garantizar paridad en el pleno ejercicio del cargo y el mandato representativo de las mujeres.

Conclusiones

La finalidad de este trabajo de investigación fue analizar la participación política de las mujeres en los Congresos subnacionales en México, desde una perspectiva comparada. Para ello se propuso un índice de medición a partir de dos variables: la representación descriptiva y la dimensión sustantiva de la representación. Más allá de conocer el número de mujeres en las legislaturas (representación descriptiva), la finalidad fue entender el efecto de la implementación de las reformas político-electorales de los últimos quince años en México, en el desempeño de las legisladoras en todos los ámbitos del proceso legislativo y su acceso a los espacios más importantes de toma de decisiones y liderazgo parlamentario (representación sustantiva).

A partir de los resultados, podemos observar dos cuestiones importantes: la primera es que la representación de las mujeres en los Congresos locales mexicanos ha incrementado notablemente en los últimos años, como resultado de las reformas implementadas. En segundo término, que esto no se traduce necesariamente en igualdad de acceso a todos los ámbitos legislativos. Son pocas las mujeres que tienen acceso a la presidencia de las comisiones más relevantes y menor es el número de mujeres que coordinan grupos legislativos o presiden los entes rectores de los Congresos.

Para hablar de paridad en el Poder Legislativo no basta con garantizar el ingreso de las mujeres a estas instituciones. Además, debe asegurarse la igualdad de oportunidades una vez que acceden al cargo. Este derecho está sujeto a que existan condiciones equitativas para la toma de decisiones, involucrarse efectivamente en los procesos legislativos, formar parte de los órganos de decisión y trabajo parlamentario y desenvolverse en una institución que reconoce la igualdad de género como eje transversal de todas las actividades legislativas. Para la transformación de las instituciones parlamentarias como espacios que atiendan las necesidades de hombres y mujeres por igual, se requieren modificaciones sustanciales en la arquitectura institucional, legal, cultural y organizacional de los Congresos.

Esta es una primera propuesta de medición. Si bien no se ha comprobado que en todos los casos el factor sexo sea determinante en el acceso de los legisladores a los órganos de trabajo y decisión parlamentarios, los resultados son similares a otros estudios que se han realizado en países latinoamericanos. Además, es necesario tomar en cuenta que los resultados obtenidos a partir de este trabajo de investigación pueden estar afectados por el corto periodo utilizado como referente para el análisis.

Más estudios sobre estos aspectos podrían contribuir a explicar este fenómeno. Además, la comparación con otros Congresos subnacionales de la región puede ampliar los alcances y el conocimiento de las dinámicas subnacionales más allá del caso mexicano. Finalmente, la agenda de investigación pendiente en México apunta a expandir el estudio de los siguientes temas: