Introducción

El difícil conocer con precisión cuál es el nivel de institucionalización de una legislatura. La escasez de estudios en la materia y la fragilidad teórica del problema no han permitido un desarrollo satisfactorio de mediciones en torno a la evolución institucional de los congresos. Este texto busca contribuir al estudio de la institucionalización de los congresos locales de México de tal forma que los especialistas puedan identificar las áreas de mayor fragilidad institucional, principalmente en los sistemas de comisiones en México.

La institucionalización y transparencia legislativas

El estudio de la institucionalización y la transparencia legislativas han tenido una diferencia sustantiva en los años recientes. Mientras que el primer tema ha sido estudiado por parte de los politólogos desde los años setenta y hasta la actualidad, el segundo es considerado un tema novedoso e incluso innovador en el contexto del paradigma de la rendición de cuentas de países democráticos.

La institucionalización legislativa puede ser considerada por algunos un indicador relevante de la calidad de las democracias y de la efectividad del modelo de representación democrática ya que si una legislatura desarrolla capacidades para desempeñar sus funciones con mayor efectividad, entonces será capaz de influir en la agenda pública. Del mismo modo, una legislatura poco institucionalizada tenderá a tener una participación marginal en los asuntos públicos. Al tiempo que una legislatura define sus alcances institucionales, sus poderes legales, su ámbito de influencia y su estructura organizacional, también se define el tipo de políticas sobre el cual podrá influir tanto el legislador como los partidos políticos desde el ámbito legislativo. Algunos ámbitos pueden ser la definición de políticas desde la creación de leyes, establecer prioridades en materia económica y presupuestal o fiscalizar el actuar del gobierno. Entonces, la institucionalización legislativa es un proceso de largo plazo que permite a algunos órganos parlamentarios desarrollar capacidades organizacionales y adquirir influencia en las decisiones públicas. Así, por institucionalización legislativa se entiende una serie de etapas mediante las cuales una asamblea representativa adquiere autonomía política, capacidad técnica y estabilidad procedimental que le permiten influir eficazmente en el proceso de elaboración de políticas.

Toda teoría debe tener capacidad explicativa sobre ciertos fenómenos pero también debe contener atributos como la justificación de su relevancia, aplicabilidad, estructura y contrastabilidad empírica. Aunque dichas teorías como leyes explicativas son menos comunes, ya que en la ciencia política moderna es preferible buscar los mecanismos, entendidos como los “patrones causales de aparición frecuente y fáciles de reconocer que se ponen en funcionamiento en condiciones generalmente desconocidas o con consecuencias indeterminadas” (^{Elster, 2010}: 52) es decir, resulta más útil reconocer la “cadena causal” que solo identificar una sola variable explicativa. En ese sentido, la teoría de la institucionalización legislativa tiene una tradición que se remonta al institucionalismo tradicional con autores como ^{Huntington (1972)} para quien este concepto permite observar cómo las organizaciones y sus procedimientos adquieren valor y estabilidad, de tal forma que “el nivel de institucionalización de cualquier sistema político (se mide) por la adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de sus organizaciones y procedimientos” (^{Huntington, 1972}: 22-23) y algunos otros autores como ^{Keohane (1969}) y ^{Sisson (1973}) para quienes el diseño institucional desde las reglas internas de las organizaciones son las que van determinando el desempeño de las mismas.

Con algunos elementos de lo que posteriormente reconoce el neoinstitucionalismo¹, Polsby define a una organización institucionalizada a través de tres características principales: primero, tiene fronteras bien delimitadas, es decir, se diferencia de otras organizaciones y sus miembros son claramente identificables, su membresía es restringida y sus liderazgos son definidos al interior de la propia organización; segundo, es “compleja” porque sus funciones son desempeñadas por las distintas partes o subunidades que integran a la organización, sus tareas son cumplidas de forma separada pero cada unidad interna es interdependiente del resto, así, la organización permanece unida a través de la división del trabajo interno; tercero, la organización tiende al universalismo más que a criterios particularistas o métodos discrecionales, se le otorga un lugar privilegiado a los precedentes y se cumple con las reglas internas, el mérito se ubica por encima del favoritismo y el nepotismo, de igual modo los códigos impersonales suplantan las preferencias individuales (^{Polsby, 1968}: 145).

La operacionalización del concepto elaborada por Polsby ha sido sujeta de críticas por parte de quienes han intentado emplearla en legislaturas fuera de los Estados Unidos o, incluso, en los congresos locales de ese país (ver ^{Squire, 1992}; ^{Rosenthal, 2009}; y ^{Judge, 2003}). En cualquier caso, todos reconocen que ha sido un punto de partida para la medición de dicho proceso. Las principales “debilidades” de las variables del concepto giran en torno a la universalidad de procedimiento y al seniority system que supuestamente privilegia el mérito por encima de procedimientos discrecionales. Este dato resulta inoperante para legislaturas locales altamente institucionalizadas como la de California o Nueva York pues en ninguna de ellas existe ese procedimiento de selección de liderazgos o presidencias de comisiones y, sin embargo, sus capacidades institucionales son muy superiores incluso a las del Congreso federal. Por ello, ^{Copeland y Patterson (1994)} parten de la idea de que prácticamente todos los parlamentos del mundo tienen algún nivel de institucionalización y que sus capacidades dependen de su propio sistema político y del papel que se les asigna en ese contexto espacial y temporal particular.

La disciplina debe, por tanto, según estos autores, enfocarse no solo en cómo se han institucionalizado las legislaturas sino que una vez que se advierte que ya lo han hecho, debe dedicarse un esfuerzo analítico disciplinar para explicar cómo cambian y evolucionan a lo largo del tiempo y se adaptan a nuevas circunstancias pues de eso depende cómo se desempeñan en diversas materias y si efectivamente cumplen sus funciones. Se parte de la idea generalizada de que las legislaturas y parlamentos se convierten en instituciones a lo largo del tiempo cuando exhiben autonomía (respecto de otras organizaciones), formalidad (mediante reglas de procedimientos escritas y respetadas), uniformidad en las funciones que desempeñan como crear leyes y supervisar el funcionamiento del gobierno que son dos funciones básicas que toda legislatura debería ejercer y complejidad que se refiere a que las funciones son desempeñadas por un sistema complejo de comisiones especializadas y grupos parlamentarios perfectamente organizados que se dividen su labor asignando tareas a legisladores que por ese motivo se especializan en diversas actividades parlamentarias y temáticas de la agenda pública (ver ^{Copeland y Patterson, 1994}: 1-11).

Otras de las críticas de cómo se ha operacionalizado el concepto de institucionalización legislativa en perspectiva comparada es que el modelo empleado fue diseñado básicamente para evaluar el cambio y evolución institucional del Congreso de Estados Unidos y, en consecuencia, el resto de los parlamentos del mundo han evolucionado en formas tan diversas y alcanzado niveles de institucionalización óptimos para su desempeño. Estas críticas han sido compiladas por ^{Power y Rae (2006)} y, como lo señala Morgenstern para el caso de las legislaturas latinoamericanas se debe partir del principio de que las decisiones que toman los legisladores para organizarse internamente “están en función de los contextos institucionales en los cuales operan… las legislaturas latinoamericanas han comprado sólo algunas partes del modelo organizacional del congreso norteamericano que encajan con sus necesidades y esas necesidades varían significativamente en cada país ” (2006: 84).

Pese a estas críticas que son atendibles y deben ser tomadas en consideración en la delimitación conceptual tanto de institucionalización como transparencia, un concepto “corresponde casi siempre a un conjunto complejo de fenómenos y no a un fenómeno simple y directamente observable” (^{Lazarsfeld: 1958}: 37) por muy relevante que sea el caso observado, así que la propuesta de operacionalización del concepto que aquí se presenta es congruente con la idea de que “la complejidad de los conceptos utilizados en las ciencias sociales es tal que su traducción operativa exige una pluralidad de dimensiones” (^{Lazarsfeld, 1958}: 38) y por tal motivo se seleccionan distintas dimensiones sobre un mismo concepto. El estudio de ^{Beer (2003)} es de las escasas investigaciones de la aplicación de este fenómeno en legislaturas subnacionales mexicanas y asocia el cambio institucional a la competencia electoral a nivel local que se derivó de las reformas electorales de los años noventa. Aquí se demostrará que este supuesto no se corresponde con la evidencia empírica en los años recientes.

La institucionalización legislativa aquí será entendida como el proceso mediante el cual una legislatura adquiere capacidades institucionales a lo largo del tiempo a través de tres dimensiones: el establecimiento de fronteras institucionales con respecto a otras organizaciones de tipo político externas a la legislatura, complejidad organizacional entendida como la especialización a través de la división en subunidades de las tareas encomendadas a la legislatura como un todo y la formalidad e universalidad de procedimientos que se refiere a la creación y aplicación general de normas y reglas procedimentales y de comportamiento que regulan las actividades ordinarias de la organización. A través de estas dimensiones se puede observar cómo una legislatura o algunos de sus órganos van adquiriendo o desarrollando estas capacidades que les permita incidir en la agenda pública y, así, desempeñarse con eficacia en su actividad parlamentaria.

El contexto legislativo subnacional mexicano

El caso de México es propicio para un análisis de este tipo por diversos motivos. La mayoría de los estudios legislativos en el país se ha concentrado en el análisis y observación de diversos aspectos del Congreso federal (principalmente la Cámara de Diputados) por una razón fundamental: hasta antes de la pluralidad política, el poder político estaba centralizado en el Ejecutivo y en la lógica de las sucesiones presidenciales que daban la pauta a los ciclos de poder, mientras, el análisis político también incorporaba el estudio del Partido Revolucionario Institucional². Las legislaturas locales habían sido poco estudiadas. Hasta antes de 1974, cuando el entonces partido hegemónico tenía la membresía de todos los espacios de representación política en las legislaturas locales, la vida parlamentaria subnacional era marginal. El papel de los legisladores era de carácter político pero no propiamente legislativo o representativo. Pues la responsabilidad de presentar proyectos de leyes recaía en los gobernadores mientras que los diputados locales se caracterizaban por legitimar las decisiones que desde las oficinas gubernamentales se diseñaban para ser autorizados sólo formalmente por el Legislativo local³. Como lo observó Lujambio (2000), la historia de la pluralización partidista en los congresos locales de México inició en 1974 pues una decisión política tomada desde el centro del país obligó a las legislaturas a modificar sus leyes electorales para permitir la competencia electoral pues en un acuerdo con el Partido Acción Nacional se incluyó la figura de diputados de partido en algunas constituciones locales y, posteriormente con la reforma de 1977, se reformó la constitución para incluir el párrafo V que a partir de entonces establecería que “los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales” ya que hasta entonces las leyes locales imponían diversos obstáculos para la participación de los entonces partidos minoritarios.

México es un buen caso para observar los cambios institucionales derivados de procesos de democratización en las últimas décadas. La incorporación del principio de elección de representación proporcional dio lugar a que, mientras en 1974 solo el 0.5% de los diputados locales del país era electo por ese principio, para 1987 eran 230 de 767 diputados locales en el país y para 1999 ya eran 438 de 1,108, es decir un 40%. Igualmente este cambio significó que del 100% de los diputados locales del país que pertenecían al PRI en 1974, hacia finales de la década de los años noventa pasó al 49.64% (Lujambio, 2000: 55-57) y con ello dio inicio una era de mayor pluralidad aunque no necesariamente de un cambio sustantivo en el poder que ejercían esos diputados, pues su desempeño era de tipo testimonial y no efectivo o como equilibrio de poder. La pluralidad reactivó la actividad política de las legislaturas locales y representó el inicio de la transformación hacia el rediseño de la organización interna y de los procedimientos mediante los cuales se definían los asuntos de la agenda legislativa.

Al igual que sucedía en el Congreso de la Unión, las legislaturas locales estaban diseñadas para la existencia de un partido mayoritario que controlara todos los órganos de dirección y de gobierno interno. La llamada “Gran Comisión” que existía hasta 1999 en la Cámara de Diputados federal se replicaba en todas las legislaturas locales. Esta comisión debía integrarse mayoritariamente por miembros de un partido político y era el órgano de gobierno interno, desde ahí se ejercía el control del presupuesto interno, del procedimiento legislativo y ahí se definía la agenda de asuntos que se incorporaban al orden del día de las sesiones ordinarias. La Gran Comisión tenía también, entre sus responsabilidades, designar a los integrantes de las comisiones ordinarias de la Cámara. Así, mediante el control de esa comisión en todos los congresos, a pesar de la pluralidad partidista naciente, el PRI pudo mantener la hegemonía en los mismos y controlar incluso las actividades de sus comisiones legislativas. Este mecanismo empleado para controlar la actividad parlamentaria local empezó a cambiar en 1999 cuando se aprobó una nueva Ley Orgánica del Congreso y, en consecuencia, los congresos locales se vieron presionados por los partidos políticos de oposición para rediseñar sus reglas internas, órganos, procedimientos y funciones para incorporar a todas las fuerzas políticas que hasta entonces se encontraban subrepresentadas en los órganos de gobierno y dirección. Incluso, hasta 2013, todavía trece entidades conservaban la figura de “Gran Comisión” (Baja California Sur, Coahuila, Durango, Estado de México, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán) para dotarse de gobierno interno en la legislatura.

Un rasgo definitivo del diseño institucional de las legislaturas en México, locales y federales, ha sido la prohibición para la reelección inmediata a través de una importante reforma constitucional aprobada en 1934. Dicha reforma tuvo como propósito principal construir un dispositivo disciplinario al interior del partido y crear un sistema de estímulos y sanciones. Así, los aspirantes a ocupar algún cargo de elección en el congreso federal debían registrarse (formal e informalmente) a través del Comité Nacional del partido y así garantizar la lealtad hacia los liderazgos del partido que controlaban los mecanismos de postulación de candidatos. Ese modelo se reprodujo a nivel subnacional y aunque los equilibrios entonces existentes eran al interior del partido, los gobernadores se fueron convirtiendo en administradores del poder local. Este régimen político interior no formal conservó las mismas características del sistema político mexicano presidencialista: un orden constitucional de carácter presidencial (división de poderes y funciones entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial), una mayoría legislativa en el Congreso que no era desafiada por los partidos minoritarios, un liderazgo moral del titular del Ejecutivo sobre el partido político y que los legisladores del partido tuvieran alta cohesión o disciplina (^{Weldon, 2002}). Mediante esos rasgos institucionales formales e informales, los titulares del Ejecutivo lograban mantener bajo control no solo a las cúpulas del partido sino a los legisladores que dependían de la disciplina partidaria para dar continuidad a sus carreras políticas. Es por ello que ^{Lujambio afirmó que “el hiperpresidencialismo mexicano nace en realidad no en 1917, sino en 1935-1936, con Lázaro Cárdenas” (1995}: 166) ya que se refería a las nuevas reglas de acceso al poder y a la centralización del mismo a través de la corporativización del partido.

El tránsito a la democracia a nivel subnacional ha sido desigual en los niveles federal y local. Esto puede observarse a través de los cambios institucionales arrojados por la pluralidad partidista en los espacios de representación formal y cómo estos se tradujeron en una nueva correlación de fuerza al interior de los congresos. Por un lado se puede observar que la Cámara de Diputados sufrió un rediseño institucional importante a partir de 1997 cuando el PRI perdió la mayoría legislativa en esa cámara, con la creación de instrumentos como un órgano de gobierno plural en donde estuviesen representados todos los partidos políticos, mayor estabilidad en las mesas directivas que pasaron de ser electas mensualmente a un año de duración con integración plural, la creación de una gaceta parlamentaria que permitiera a los legisladores conocer con anticipación los asuntos que resolvería el Pleno, un canal de televisión del Congreso encargado de la transmisión de las sesiones plenarias y de comisiones, un rediseño del número de comisiones y del mecanismo de elección de miembros de las mismas. Por su parte, el Senado no realizó modificaciones en su operación aunque sí adaptó sus órganos de dirección y gobierno a la realidad de pluralidad política y competencia que cada día se volvía más evidente en el ámbito parlamentario. Sin embargo, los congresos locales no pasaron por ese mismo camino de reformas a su organización interna de forma inmediata. Por el contrario, incluso en entidades con alta competencia electoral, las mayorías entonces dominantes resistieron todo tipo de cambios a la forma en que se organizaba y distribuía el poder en las propias legislaturas. Por ello, en este trabajo se propone medir justamente el nivel de institucionalización a través de la unidad de observación más relevante de cualquier congreso o legislatura: su sistema de comisiones legislativas.

El grado de institucionalización de los sistemas de comisiones se explican: a partir de su permanencia a lo largo del tiempo; tamaño que permita tomar decisiones en tiempos óptimos; simetría con la estructura del gobierno; jurisdicción exclusiva; especialización de sus integrantes; facultad de contar con poderes extensivos; proceso legislativo; número de reuniones; y disponibilidad de recursos anuales. A mayor coincidencia de estos factores mayor será la institucionalización y la capacidad de influir en las decisiones del pleno con autonomía de las líneas de actores externos, diferentes a los partidos políticos.

Con el objeto de conocer el grado de institucionalización legislativa de los sistemas de comisiones en los congresos locales de México se evalúan 32 entidades federativas mediante los nueve factores mencionados. Los resultados permitirán responder en alguna investigación posterior cuestiones sobre ¿qué factores determinan la fragilidad institucional? y ¿ayuda en algo la alternancia y o la existencia de gobiernos divididos en el comportamiento o desempeño institucional?

Una medición

La institucionalización, vista desde las comisiones legislativas permite analizar el comportamiento y desempeño de las legislaturas en un escenario escasamente estudiado. ^{Mattson y Strom (1996)} señalan que el “escenario de comisión” se ha convertido en una etapa clave del proceso político de la actualidad. Prácticamente todos los parlamentos del mundo cuentan con un sistema de comisiones encargado de emitir opiniones y tomar decisiones en materia legislativa y de supervisión en las tareas del gobierno. En un clásico, Woodrow Wilson afirmó que en el congreso norteamericano cuando sesionaba en pleno era “un congreso en exhibición, mientras que un congreso en sus salones de comisiones es un congreso trabajando” (^{Wilson, 1885 [2002]}: 46) y más de un siglo después así lo han confirmado ^{Longley y Davidson quienes después de un análisis comparado concluyen que no sólo en Estados Unidos sucede que cuando una legislatura cuenta con capacidad de tomar decisiones políticas e influir en la agenda, suele tener un sistema de comisiones altamente desarrollado, especializado y competente (1998}: 229).

Lo mismo sucede en otras legislaturas del mundo y en nuevas democracias donde queda claro que “si queremos entender a los parlamentos como órganos de trabajo, debemos examinar las comisiones que es donde el trabajo parlamentario realmente se hace” (^{Olson y Crowther, 2002}: xiii). El trabajo temático y en detalle de manera permanente que se desarrolla en las comisiones otorga a sus miembros niveles de especialización distintos al del resto de los legisladores, el personal de apoyo goza de ese beneficio. A ello se agrega que en la mayoría de los parlamentos del mundo se otorga a sus comisiones ordinarias, donde las hay, el privilegio de opinión o dictamen sobre los proyectos de ley que le son presentados, así como el papel que desempeñan las comisiones en la supervisión y fiscalización de políticas públicas. En ambas funciones, las comisiones pueden ser fundamentales y su capacidad depende del diseño del sistema de comisiones, es decir, el diseño, organización y operación del sistema de comisiones de una legislatura puede determinar la capacidad de tomar decisiones por dos motivos: el régimen jurídico señala cuál es el papel que desempeña una comisión como parte del procedimiento legislativo ordinario y, cuando el dictamen de una comisión es necesario para la aprobación de los proyectos por el Pleno, ésta debe contar con ciertas características que le permitan tomar las decisiones de manera informada y profesional. Lo mismo sucede en las actividades de control parlamentario. Esas son las principales razones por las cuales las comisiones sirven como unidades de análisis en el modelo que se aplica para observar el desempeño en el proceso de institucionalización y la política interna de transparencia, así como en la variable interviniente: pluralidad partidaria.

La teoría de la institucionalización legislativa explica la evolución a lo largo del tiempo de las legislaturas como organizaciones políticas, describe una serie de etapas mediante las cuales una asamblea representativa adquiere estabilidad procedimental, autonomía y capacidad técnica y política para influir eficazmente en la elaboración de políticas. Se trata de un concepto no lineal-temporal ya que una institución política puede sufrir tanto institucionalización como desinstitucionalización dependiendo de los factores de riesgo asociados al desarrollo de capacidades institucionales.

Aquí se operacionaliza el concepto mediante nueve variables (descritas a continuación) agrupadas en tres dimensiones: fronteras institucionales (permanencia/estabilidad, simetría burocrática, jurisdicción exclusiva, y poderes extensivos); complejidad organizacional (tamaño, especialización y periodicidad de reuniones); y, formalidad y universalidad de procedimientos (proceso legislativo)⁴.

ix) Variable Recursos

Una legislatura requiere contar con suficientes recursos económicos para desempeñar sus funciones con eficacia, de lo contrario no podrá contar con legisladores profesionales, servicios de apoyo y asesoría o condiciones de trabajo adecuadas. Esta variable es muy difícil de operacionalizar porque deseablemente se debería medir si un sistema de comisiones cuenta con recursos y cómo lo ejerce, así se podría evaluar si el destino de los recursos abona a su institucionalización. Sin embargo, los resultados de la observación de las pruebas piloto confirman que la ausencia de información legislativa y del uso de recursos económicos hacen prácticamente imposible saber cómo ejercen los recursos las legislaturas locales. Como resultado de la operacionalización del concepto, es el único indicador que no observa específicamente al sistema de comisiones sino al presupuesto de la legislatura, por ser el único dato disponible vía remota. Se otorga el valor de la unidad cuando el presupuesto asignado al Poder Legislativo representa al menos el 2% del total del presupuesto estatal asignado en el año fiscal vigente. Es, quizá, la más frágil de las mediciones y observaciones ya que se puede argumentar que el monto de recursos disponible no necesariamente significa que los mismos son ejercidos con precisión y efectos directos en la actividad legislativa de las comisiones, o que no se cometen desvíos. Sin embargo, es el único dato disponible que nos permite tener una idea cercana del monto de recursos que emplea una legislatura para su actividad interna, del que debemos suponer, sólo una parte es dedicada al trabajo en comisiones. Se calcula sobre una base del 2% debido a que un porcentaje mayor del presupuesto pondría en entredicho el principio de separación de poderes ya que otorgaría al Legislativo la posibilidad de influir mediante el gasto público en los programas gubernamentales más allá de su tarea de autorizar y supervisar el gasto. Se emplea dicho porcentaje de referencia pues se encuentra en el rango promedio de las asignaciones presupuestarias a legislaturas democráticas.

La variable dependiente transparencia como se aclaró previamente se refiere al desempeño de los órganos públicos respecto del acceso y disponibilidad de la información que generan, administran o utilizan como parte de sus responsabilidades públicas. En el caso de los sistemas de comisiones de legislaturas subnacionales la observación de este tipo de variables tiene diversos obstáculos precisamente por la ausencia de información. En 2015, la Alianza para el Parlamento Abierto que agrupa a organizaciones de la sociedad civil que promueven una agenda en materia de acceso a la información presentaron un reporte donde se destacaba que ninguna legislatura local del país cumplía con al menos el 50% de los indicadores que midieron en su modelo que se muestra en el siguiente gráfico. Solamente la Cámara de Senadores apenas superó con un 52% ese umbral⁵.

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{APA (2015)}.

Índice de Parlamento abierto en México, 2015 

Como resulta obvio, la medición de Parlamento Abierto no es equivalente a una medición sobre transparencia y tampoco lo es en sistemas de comisiones. Por ello, para la operacionalización de esta variable se crea un índice de transparencia legislativa de las comisiones, aplicable tanto a legislaturas locales como nacionales, aunque en este proyecto se aplicará exclusivamente a subnacionales. Se evalúa la disponibilidad de información de las actas de sesiones de comisiones en donde se detalle la actividad de asistencia, asuntos tratados, resoluciones, documentación recibida para elaborar dictámenes y los acuerdos aprobados y rechazados, además se evaluará si las sesiones de comisiones son de acceso libre ya sea por vía remota (transmisión en vivo vía internet por streaming) o bien mediante otros canales como aquellos en donde su infraestructura les permite transmitir mediante televisoras locales o incluso a través de canales de comunicación parlamentarios. La transparencia del trabajo en comisiones permite conocer si el proceso deliberativo permite la interlocución con la ciudadanía en general y si las opiniones externas a las comisiones son tomadas en cuenta o, al menos, consideradas para la emisión de los dictámenes o acuerdos de las comisiones. Sería deseable contar con información sobre los mecanismos de retroalimentación con que cuentan las comisiones legislativas locales pues de esa forma se verifica que existan períodos de consultas públicas respecto a lo que se legisla⁶.

Resultados

Toda la información fue obtenida de fuentes primarias, los portales de internet de las respectivas legislaturas. En este trabajo que sirvió como prueba piloto, se pudo observar lo siguiente en cada una de las variables:

En cuanto a permanencia, doce congresos están por debajo del promedio (0.757), el resto lo superan notablemente. Llama la atención el bajo desempeño de Baja California, Tlaxcala, Tabasco y Zacatecas. Es importante señalar que su bajo rendimiento no implica que no existan comisiones que permanecen, en todas las legislaturas hay organismos internos inalterables, no obstante, la integración o desaparición de muchas comisiones terminó por perjudicarles en su resultado.

Respecto del tamaño de comisiones, solamente 12 de 32 entidades se ubican por arriba del promedio (0.331), sin embargo es claro el bajo desempeño que tienen los congresos locales en este indicador pues sólo cerca de un tercio están por arriba de 0.5, mientras que 18 entidades obtuvieron menos de 0.3. Baja California Sur y Guerrero son ejemplos claros de sistemas de comisiones donde el tamaño no sólo es el adecuado para la deliberación y la integración de minorías políticas, sino que también se encuentra reglamentado e institucionalizado, pues entre legislaturas el número de participantes en comisiones es estable y no se modifica. No es posible argumentar que esta sea siempre la mejor respuesta para legislaturas que, como las que obtuvieron más bajos resultados guardan relaciones muy dispares entre comisiones, con respecto a sus miembros.

La simetría burocrática, que se refiere a la similitud temática existente entre los órganos gubernamentales y la división del trabajo y organización del sistema de comisiones se encontró que poco menos de la mitad de los congresos está por arriba del promedio (0.211). No obstante ninguno sobrepasa el 0.5, lo cual indica que, en general, hay una baja capacidad para evaluar, modificar y proponer políticas al Ejecutivo ya sea porque no se cuenta con comisiones que correspondan a las temáticas sustantivas de las Secretarías de Estado o porque hay un excedente que impide el buen desempeño del cuerpo legislativo en su conjunto. En el caso de Nayarit, aunque sería posible debatir la semántica de las comisiones y de las Secretarías, es claro que la duda persiste en cuanto a la correspondencia del sistema de comisiones y si esto sucede a grandes rasgos (es decir, por la nominación de los órganos) no es difícil pensar las repercusiones cunado de dividir el trabajo se trata.

La jurisdicción exclusiva es evidente en veinticuatro entidades donde tienen dentro de sus reglamentos y leyes especificaciones, por comisión, claras de las tareas, obligaciones y temas que le son propias a cada comisión que integra al legislativo. Seis entidades sólo marcan de manera general las responsabilidades y dos no cuentan con alguna especificación. En el caso de Hidalgo, simplemente no existe norma que regule la exclusividad de las comisiones; Chihuahua, por otro lado, establece la función de la comisión de fiscalización (“como conducto de comunicación”), mas no brinda más información de los temas que le serán turnados a ésta o a las demás comisiones.

Respecto a la especialización, se evaluaron solamente cuatro comisiones en cada una de las legislaturas (Desarrollo Social, Hacienda o Finanzas, Justicia y Gobierno o Gobernación) y, con excepción de los siete congresos con más bajo resultado, el indicador es gradual, y no refleja una polarización tan clara como sí lo hacen algunos de los anteriores. La recolección de los datos reflejó no sólo la calidad de los representantes, sino también de la transparencia e información disponible. En varias entidades el resultado fue bajo por la escasez de información respecto de los integrantes de las comisiones. En los casos donde fue posible encontrar el curriculum de los diputados, en ningún congreso se obtuvo la unidad pero hubo varios casos como Michoacán y Guanajuato en donde la principal experiencia de los presidentes de comisión era en cargos de elección y en la militancia partidista.

Como se señaló, el poder extensivo de una comisión es la posibilidad jurídica que tiene para influir en el actuar de otras organizaciones políticas fuera del propio organismo legislativo y se observó que en trece estados se permite que sus comisiones citen a comparecer con plena independencia, en siete requieren de un intermediador procedimental, mientras que el resto o no se contempla esta función o un actor externo dictamina en última instancia la decisión y se evidencia entonces que un tercio de los congresos presentan una seria debilidad ante el Ejecutivo. El resto de las legislaturas contemplan la posibilidad de que las comisiones citen a comparecer pero en 19 casos requieren de la intermediación de algún otro actor, lo cual implica por sí mismo una limitante a la actividad de las comisiones, ya sea procedimental o por que dicho actor tenga posibilidad de veto.

Respecto al proceso legislativo, en todas las legislaturas locales está previsto con un alto nivel de detalle cuáles son las etapas del procedimiento y, en todos los casos, está prevista la emisión de un dictamen para que una ley sea analizada por el pleno. Por su parte, el número de reuniones permite evaluar si las comisiones son solo creaciones de membrete para repartirse cargos o bien sirven en realidad para otras funciones. Por ejemplo, Querétaro fue bien evaluado porque cumplió con el mínimo de reuniones en todas sus comisiones (una reunión mensual). En el resto de entidades, pese a tener información parcialmente disponible, su desempeño fue notablemente menor, al incumplir el mínimo de reuniones anuales.

Para el debido desempeño de sus actividades, las comisiones de cualquier legislatura requiere de un mínimo de recursos disponibles para contar con personal especializado pero también personal operativo que se encargue de la actividad ordinaria de una legislatura. Esta es la única variable que no fue posible observar de forma directa en las comisiones legislativas debido a que la información presupuestal no se desglosa por el órgano que ejerce los recursos sino a quienes se les asigna. Por tal motivo, es una variable proxy ya que no mide exactamente el gasto en comisiones sino el gasto de la legislatura. En catorce congresos locales están por arriba del promedio de recursos asignados (0.054), lo cual en realidad no dice mucho ya que ninguna entidad está cerca de la unidad. Como ya se advirtió más arriba, la opacidad del ejercicio de recursos públicos en los congresos locales hace imposible saber cuánto de los porcentajes de éstos son usados por los sistemas de comisiones. Pese a ello, los resultados muestran los bajos recursos con los que cuentan los congresos locales. Lo que en sí mismo, y suponiendo que la cantidad ejercida por el sistema de comisiones es aún menor, muestra una deficiencia homogénea en los congresos locales.

La variable transparencia, por su parte, es la condición indispensable para la rendición de cuentas de una legislatura moderna. Conocer lo que sucede al interior de las comisiones, los argumentos y las posturas de los representantes y sus grupos parlamentarios durante la deliberación en comisiones supone un mejoramiento continuo en la adopción de políticas. La transparencia permite evaluar si el proceso deliberativo se lleva a cabo con estándares de calidad y si existe interlocución con la ciudadanía. Se analizó la existencia de información (mediante actas, informes, televisando reuniones, etcétera) y la interacción pública (por redes sociales, correo electrónico, foros, consultas).El grado de transparencia en las comisiones se calculó categorizando a los congresos locales después de evaluar si transmitían sus sesiones de trabajo en comisiones, si estaban disponibles las actas de las mismas y si las reuniones eran públicas o cerradas. Se pudo conocer que una mayoría de congresos locales otorga a los miembros de las comisiones la posibilidad de decidir si una sesión es pública o cerrada.

Sólo cuatro estados lograron obtener puntajes altos en este rubro (Nuevo León fue el único en conseguir todos los indicadores). El resto de los congresos locales están por debajo de la mitad de la unidad.

Índice de Institucionalización legislativa en legislaturas subnacionales en México 

La gráfica anterior muestra el resultado del grado de institucionalización de los congresos locales en México y, de acuerdo con el modelo de evaluación, se puede observar que el nivel de institucionalidad de sus sistemas de comisiones es relativamente bajo pues solo unas pocas entidades logran rebasar el valor de .5 (Baja California Sur, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Puebla, Querétaro y Tamaulipas). Cuán determinante es el desarrollo de capacidades institucionales de las comisiones en el desempeño general de la legislatura en diversos ámbitos como la transparencia es algo que deberá explorarse en estudios posteriores. Este trabajo ha propuesto una metodología y los primeros hallazgos de carácter comparado en la materia y se espera ampliar la investigación para dotarle de capacidad explicativa a las variables que buscan identificar el problema estudiado.