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Introducción
A veinte años del lanzamiento de la Agenda del Milenio y a menos de diez de que termine la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, se ha observado una incorporación gradual y cada vez más significativa del sector privado (SP) a la agenda internacional, la cual le da más protagonismo y, a la vez, lleva a que surjan mayores expectativas. Este nuevo rol no sólo ha ido permeando las distintas agendas con las que se ha vinculado, como la de los derechos humanos, de la eficacia de la ayuda o de la financiación para el desarrollo, sino que también ha transcendido a los distintos ámbitos de la cooperación internacional (CI).
Un ejemplo de esta influencia se pudo constatar en la Segunda Conferencia de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur, también conocida como Plan de Acción de Buenos Aires+40 (o PABA+40), que tuvo lugar en 2019. En ésta, se valoró la importancia de la Agenda 2030, así como la de una participación creciente de diversos actores en acciones de cooperación Sur-Sur (CSS) y cooperación triangular (CT), entre los que destacaría el SP.1 En tal sentido es relevante analizar los temas planteados por la reunión de PABA+40, considerando las aportaciones potenciales de los diversos actores involucrados para la consecución de sus objetivos, y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODS), en concordancia con los desafíos de una cooperación multiactor, indispensable en un contexto pospandemia de la covid-19 y de crisis internacional como la actual.
Así, el presente trabajo, a través del método inductivo, parte de la relevancia observada del sector privado en la CI en las últimas décadas, con base en la revisión de las distintas agendas y cumbres internacionales antes referidas, así como de la literatura emergente en la materia y en concordancia con los enfoques teóricos del liberalismo o el constructivismo que respaldan, a su vez, una narrativa, ideas, valores o estándares sobre la importancia de este actor, de alianzas públicoprivadas o esquemas multiactor para el desarrollo sostenible. Con ello, se busca identificar los principales retos a los que se enfrenta el sector privado frente a la CSS y la CT en el contexto de la Agenda 2030, respecto a las expectativas que se han generado de la participación privada, como se desprende del documento final de PABA+40.
El artículo se estructura en tres secciones adicionales a la presente introducción. La primera busca contextualizar la relevancia y particularidades del sector privado a partir de las agendas internacionales de referencia para este análisis. La siguiente sección se centra en el análisis del documento final de la reunión de PABA+40, con el fin de identificar los retos y expectativas sobre el sector privado en su vínculo con la CSS y la CT, que es la parte principal de este artículo. Por último, se presentan una serie de reflexiones finales a manera de conclusión que destacan los retos observados para el SP, así como para la CSS y la CT.
El sector privado en la agenda internacional
Como se ha planteado en la introducción, el sector privado se ha integrado de manera gradual en la agenda internacional. Al respecto, es pertinente hacer una serie precisiones en torno a éste sobre su evolución, definición, tipos, relevancia, formas de colaboración, vínculo con la CSS y la CT, y respecto a sus expectativas tras PABA+40.2 A excepción de los dos últimos puntos que se abordarán en la sección previa a las conclusiones, el resto se detalla a continuación.
Sobre su evolución en la CI contemporánea, el SP se haría presente a partir del proceso de reconstrucción europea al término de la Segunda Guerra Mundial con el Plan Marshall.3 Posteriormente, autores como Dunning4 identifican que, en las décadas subsecuentes, la empresa se vincularía a los distintos organismos de Naciones Unidas, tales como la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD, o Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo) de 1964, o la United Nations Industrial Development Organization (unido, u Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial), de 1966. También se vincularían con entidades como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), con la Declaración sobre Inversión Internacional y Empresas Multinacionales, de 1976; o la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con la Declaración tripartita de principios sobre empresas multinacionales y la política social, de 1977.
Actualmente, el involucramiento del SP está delimitado por tres factores: 1) un cambio en la arquitectura tradicional que involucra nuevos actores; 2) un contexto de “fatiga de la ayuda” de los donantes tradicionales y nuevos objetivos de desarrollo, que plantea más y nuevos recursos, y 3) un cambio de modelo en la economía mundial con políticas neoliberales de privatización, en el cual el SP asume un rol más importante.5
A lo largo de este proceso, el SP se conceptualizaría como un solo tipo de actor representativo, la gran empresa o empresa trasnacional, obviando las formas que puede tomar. Recientemente, en el contexto de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo (AGCED), se plantearía una definición más actual de SP:
Las organizaciones que constituyen el sector privado son aquellas involucradas en actividades que buscan ganancias y tienen una propiedad mayoritariamente privada (es decir, no son operadas por el gobierno). El término incluye instituciones financieras e intermediarios, compañías multinacionales, micro, pequeñas y medianas empresas, cooperativas, emprendedores individuales y granjeros que operan en los sectores formales e informales. El término excluye actores con un enfoque no lucrativo, tales como las organizaciones de la sociedad civil.6
Como se desprende de la definición, el SP es muy diverso en formas, tipos y tamaños. Si bien estas tipologías encajan con una visón tradicional de SP, lo cierto es que, en el presente, como lo destaca Severino y Ray,7 hay algunos actores privados que se enfocan en aspectos de solidaridad internacional, en los que entrarían actores como las celebridades o las fundaciones filantrópicas, normalmente sin fines de lucro.8 Por extensión, podrían incluirse también actores como los migrantes, o novedosos, como los emprendedores sociales.
Respecto al auge del SP, además de los aspectos precedentes, otro argumento sobre su importancia parte del creciente aumento de flujos privados, por ejemplo, la inversión extranjera directa (IED), que ha superado a los recursos públicos destinados a la ayuda oficial al desarrollo en las últimas décadas.9
La gráfica 1 muestra la tendencia de flujos privados, representados por la IED recibida por los países en desarrollo respecto a los flujos de ayuda oficial al desarrollo (AOD). Como se aprecia, ambos flujos fueron igual de importantes hasta principios de los años noventa del siglo pasado. A partir de esa última década, los recursos privados crecen de manera exponencial sobre la AOD, en relación con el proceso privatizador del periodo, la fatiga de la ayuda y la reestructuración de la CI. Particularmente, se observa que el mayor auge de los flujos privados se da de forma paralela al lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).10
Fuente: elaboración propia con datos de OECD, Triangular Cooperation, 2022 y de la United Nations Conference on Trade and Development, UNCTADSTAT.
Gráfica 1 Flujos de AOD e IED a países en desarrollo (millones de dólares corrientes)
Por último, en cuanto a las formas de colaboración y aportes del SP, la literatura plantea diversas alternativas.11 Se sugieren tres variantes con el fin de facilitar el análisis del SP en la CI o en la CSS y CT:12 1) “Formas o estrategias”, cuando son actividades vinculadas al modelo de negocio que impactan en el desarrollo (por ejemplo alianzas público-privadas, responsabilidad social, etcétera),13 identificado como sector privado para el desarrollo; 2) “modos o modelos” de colaboración, cuando las actividades de la empresa van más allá del modelo de negocio (ejemplo, diálogo político, intercambio de conocimiento o financiamiento),14 identificado como involucramiento del sector privado; y “herramientas”, que comprende, guías, códigos o protocolos desarrollados por otros actores, incluidos los Estados, con el fin de facilitar o promover la participación del SP en el desarrollo y cumplir con valores o estándares (tales como el Pacto Mundial de Naciones Unidas), asociados al desarrollo del sector privado.15
Respecto a los aportes del SP al desarrollo y la CI, éstos se relacionan con los atributos inherentes a la empresa, relacionados con la generación de riqueza, la generación de inversión, el desarrollo tecnológico, la oferta de bienes y servicios, el impulso al crecimiento,16 su conocimiento, recursos o capacidades, entre o que destacan las capacidades de escala, técnicas, organizativas y gerenciales,17 así como financieras. Su participación facilita también el logro de objetivos de desarrollo (del milenio y sostenible), así como adoptar normas, estándares o principios que repercuten en la agenda internacional.18
En síntesis, la relevancia del SP en la agenda internacional no es nueva, es un actor muy diverso, su relevancia ha aumentado y sus aportaciones al desarrollo y a la CI son necesarias, variadas y complementan los recursos públicos y de otros actores.
Estas características y formas de colaboración del SP se verían reflejadas en las principales agendas internacionales del nuevo milenio. Así, en el siguiente apartado se aborda la incorporación del SP en éstas, revisando primero las agendas de derechos humanos, la eficacia y la financiación y, posteriormente, la Agenda de los ODS.
El sector privado frente a los derechos humanos, la eficacia de la ayuda y la financiación
Derechos humanos y sector privado
El primer acercamiento a esta agenda, partiría del lanzamiento del Pacto Mundial de Naciones Unidas en 1999, que buscaba que las empresas incorporaran en sus actividades diez principios universales organizados en cuatro áreas: derechos humanos, ámbito laboral, medio ambiente y anticorrupción, esta última añadida en 2004. En derechos humanos se considerarían dos principios: 1) apoyar y respetar la protección de los derechos, y 2) no ser cómplice de abusos de los derechos, principios que abogarían por una conducta empresarial, acorde con los ODM y, por extensión, con los ODS.
En este contexto, surgirían diversas publicaciones de Naciones Unidas que buscarían orientar a las empresas para la incorporación de los ODM y de los derechos humanos en sus actividades, tales como la Guía de cooperación entre Naciones Unidas y el sector empresarial, del año 2000, con al menos dos revisiones (2009 y 2015), o “Business and the Millennium Development Goals: a Framework for Action” editado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.19 Sin embargo, sería la aparición del Reporte del representante especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos y Empresas Transnacionales, conocido como el Reporte Ruggie, por su autor John Ruggie,220el que sentaría las bases del marco para empresas y derechos humanos, así como los Principios rectores sobre las empresas y los derechos humanos, impulsados por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas.21
No obstante, estas guías y marcos en la materia no eran nuevos porque, como se ha referido, desde los años setenta había instrumentos que alineaban esfuerzos privados a los derechos sociales y laborales, como los de la OIT u OCDE, a los que se sumarian la Corporación Financiera Internacional con su “política sobre Sostenibilidad Ambiental y Social de 2012”, o la Unión Europea con su “política de Responsabilidad Social y Corporativa de 2011”.22
El reporte Ruggie se basa en tres premisas; “proteger, respetar y remediar”, asociadas con un rol especifico del Estado, las empresas y las víctimas, en torno a los cuales giran sus principios:23
El Estado tiene del deber de proteger a través de las leyes y políticas existentes.
La empresa tiene el deber de respetar los derechos humanos actuando con la debida diligencia.
Las victimas deben tener acceso a la reparación judicial y extrajudicial.24
Los principios de Ruggie buscarían, así, garantizar dos grandes objetivos para el Estado. El primero, su compromiso con el respeto a los derechos humanos y con concientizar a las empresas sobre las regulaciones y sanciones, en caso de no cumplir con estos principios. El segundo, que el Estado facilite las medidas, mecanismos e instrumentos de reparación de daños y violaciones a derechos en los que la empresa haya tenido alguna participación.
Por su parte, las empresas deberán ser más claras con el respeto de derechos a través de herramientas que lo propicien, y cumplir con las leyes y normas nacionales e internacionales como base de estos compromisos. Este marco sería uno de los más avanzados para dotar al SP de instrumentos que le permitieran contribuir con la agenda de los derechos humanos, alineando sus actividades con iniciativas, normas, estándares o guías, como la Norma ISO 26000, Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Transnacionales o la Guía para Memorias de Sostenibilidad (GRI).25
La agenda de la eficacia de la ayuda
La literatura sobre la eficacia de la ayuda es extensa26 pero, a pesar de ello, no es concluyente. Se encontraron tres tipos de resultados: 1) la ayuda no genera crecimiento, sino más bien efectos adversos en el país receptor; 2) la ayuda sí contribuye al crecimiento, pero con rendimientos decrecientes, y 3) la ayuda contribuye al crecimiento de manera condicionada, sólo bajo políticas de mercado.27 Para finales de la década de los noventa del siglo pasado, era claro que el nuevo siglo no estaría precedido por un desarrollo como lo había predicho la teoría, y tampoco era claro si llegaría.
A ello habría que sumar, como lo identificaron algunos autores,28 que hacia 1997, los compromisos de ayuda internacional fueron los más bajos de la historia, reflejando la “fatiga de la ayuda”. Ante tal coyuntura, la OCDE elaboró un balance en un par de documentos muy influyentes sobre la efectividad de la ayuda y los Objetivos de Desarrollo del Milenio; el documento “Shaping the 21st Century: the contribution of development cooperation” y la declaración política “Development Partnerships in the New Global Context”, anexa a éste.29 Concluían que, a pesar de los avances en la economía mundial, se percibían esfuerzos dispersos y centrados en distintas agendas, que deberían reformularse para responder al auge de la globalización; a una mayor concientización por el medio ambiente y el desarrollo sostenible; y más y mejores derechos para mujeres y niños.
Como resultado, se propondrían una serie de orientaciones estratégicas, enmarcadas en el llamado a una alianza global para el desarrollo (más tarde el ODM 8). Los objetivos abarcarían, además, tres grandes áreas, bienestar económico (más tarde ODM 1), desarrollo social (ODM 2 al 6), y sostenibilidad ambiental y regeneración (ODM 7). A pesar de lo amplio y ambiciosa de esta propuesta, retomada por Naciones Unidas con los ODM en el año 2000, se aprecia que el vínculo con el sector privado era incipiente, centrado en los aspectos de complementariedad de la ayuda, flujos comerciales, financieros y de una narrativa que empezaba a reconocer que los gobiernos por sí solos no podrían resolver los retos del mundo, por lo que era necesario considerar alianzas con otros actores, aunque sin especificar cómo serían o cuáles serían las principales aportaciones de éstos.
Así, iniciada la década de 2000, tendrían lugar una serie de cumbres en torno a lo que se considera la agenda de la Eficacia de la Ayuda, en las que se puede observar la evolución en la inclusión del sector privado y sus formas de colaboración,30 destacando las siguientes.
2003 Roma, I Foro de alto Nivel sobre Armonización de la Ayuda: considera que la erradicación de la pobreza debe evitar duplicidad en la ayuda, apelando a una mayor coordinación entre socios (coherencia), distintas modalidades de ayuda y la participación de otros actores como el SP y la sociedad civil (el SP aparece una vez).
2005 París, II Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo): introduce los cinco principios de eficacia de la ayuda, profundiza en la importancia de la corresponsabilidad y complementariedad, sugiere mejor coordinación de la ayuda y diálogo entre actores como el SP (éste aparece mencionado una vez).
2008 Accra, III Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo: busca acelerar la implementación de la Declaración de París. Propone la construcción de “asociaciones más eficientes e inclusivas para el desarrollo”, promoción de diálogo y colaboración, reconoce actores como el SP y la sociedad civil (el SP aparece cuatro veces mencionado).
2011 Busan, IV Foro de Alto Nivel Sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo: se transita del paradigma de la “eficacia de la ayuda” a la “eficacia del desarrollo”, lo que implica una apertura a distintos actores y nuevas formas de colaboración. Se reconoce de manera explícita la importancia del SP y de las alianzas público-privadas como la principal forma de colaboración (el SP aparece 10 veces mencionado).
2014-2016-Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AGCED): plataforma que reúne diversos actores y formas de cooperación como la CSS y la CT para promover la eficacia del desarrollo y el logro de los ODS. A la fecha se han realizado cuatro reuniones, México 2014, Nairobi 2016, Nueva York 2019 y Ginebra 2022. Reconoce la inclusión del SP como “socio de desarrollo” e impulsa los “Principios de Kampala” para su involucramiento efectivo.
A lo largo de esta agenda, se percibe la evolución del SP que, de ser visto como un actor pasivo o circunstancial del desarrollo, pasa a tener un rol más activo. Particularmente, a partir de la reunión de Busan (2011), se da un giro en el reconocimiento a la diversidad de actores y de formas de colaboración, aceptando, por parte de gobiernos y organismos bilaterales y multilaterales, propuestas de colaboración como las alianzas público-privadas, así como un renovado interés por la CT, entre otras formas de potenciar alianzas.
La agenda de la financiación para el desarrollo
En concordancia con el lanzamiento de los ODM y complementariamente a los debates sobre la eficacia de la ayuda, se impulsaría la agenda de la financiación para el desarrollo. Su punto de partida se debió a varias circunstancias: la necesidad de sumar nuevos recursos a la nueva agenda del milenio; responder a la “fatiga de la ayuda”, y aliviar la presión presupuestal para lograr los compromisos de AOD.
Lo anterior plantearía, como se desprende de los reportes para orientar el proceso de financiación al desarrollo,31 nuevas e innovadoras formas de financiación en dos sentidos: por un lado, generar recursos que alimentaran los ingresos públicos para proveer AOD y mantener los compromisos de los donantes (con instrumentos como la tasa Tobin, impuestos sobre boletos aéreos o el impuesto global sobre el carbono). Por otro lado, la búsqueda de recursos complementarios o alternativos a la AOD que normalmente están fuera de sus canales tradicionales, tales como las remesas o microcréditos.
Tales reportes destacan el cambio de paradigma sobre fuentes de financiamiento para el desarrollo y los problemas a los que se ha enfrentado la provisión de AOD a principios del presente siglo, tales como recursos insuficientes, altos costos de negociación y transacción, ayuda asignada de forma inadecuada, y ayuda volátil e impredecible.32
En particular, las conferencias sobre financiación para el desarrollo auspiciadas por Naciones Unidas33 destacarían los siguientes aspectos respecto al SP.34
2002 Monterrey I Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo (“Consenso de Monterrey”). Reconoce que los retos de la financiación deben considerar la movilización de recursos financieros internos e internacionales, públicos y privados. Las empresas desempeñan un papel clave en esta conferencia, así como las alianzas público-privadas. La conferencia respaldaría un marco multiactor al reunir gobiernos, organismos multilaterales, SP y sociedad civil.
2008 Doha II Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo: surge en medio de la crisis financiera internacional, reconoce la importancia de buscar alternativas innovadoras y nuevas estrategias o fuentes de financiación, donde el SP vuelve a ser clave. Se pone acento particular en el rol de los Estados para facilitar un entorno favorable al SP con regulaciones y sistemas fiscales justos, combate a la corrupción, alianzas público-privadas y un sistema comercial internacional justo, entre otros. Da seguimiento a la Conferencia de Monterrey.
2015 Addis Abeba - III Conferencia internacional sobre Financiación para el Desarrollo: sentó las bases para la agenda de los ODS con el “marco mundial para financiar el desarrollo después de 2015”. Influyó en la creación del ODS 17 para una “Alianza global para el desarrollo sostenible” y de la “Coherencia de políticas” dentro de la Agenda de Acción de Addis Abeba. Enfatizó la inclusión del SP en temas como la inversión y el comercio, y reconoció las alianzas multiactor, con distintas formas de SP, como pequeñas empresas, filantropía o emprendedores.
A grandes rasgos, esta agenda contribuiría a los ODM, al proceso post 2015, y a transitar de los “billones a los trillones”, como lo expresaría el presidente del Banco Mundial, necesarios para el logro de la Agenda 2030.35 Se destaca la incorporación más explícita, aunque gradual, del SP, que tiene espacios de colaboración relevantes como el comercio, la inversión, la deuda, los impuestos y el fomento al crecimiento y desarrollo sostenible.
El aspecto más novedoso de la financiación al desarrollo, que converge con la agenda de eficacia de la ayuda, es la iniciativa de la OCDE llamada “Apoyo Oficial Total al Desarrollo Sostenible” (TOSSD, por sus siglas en inglés). Surgida en la conferencia de Addis Abeba de 2015, es una medida estadística complementaria a la AOD que busca monitorear los recursos para el desarrollo sostenible y la Agenda 2030 en países en desarrollo. Considera recursos públicos, privados y de la CSS y la CT. Entre sus avances más significativos, están la publicación de su metodología en 2019, la primera base de datos en 2021, con actualización en 2022 y 2023, así como su adopción para el indicador 17.3.1 de los ODS.36 A pesar de ser una métrica reciente, arroja datos interesantes tanto para el vínculo SP-ODS, como para el de CSS y CT con ODS,37 no así, (todavía), para un análisis SP-CSS y CT-ODS.38
En suma, de la revisión de las agendas abordadas en esta sección, se obtienen tres observaciones para el análisis de los retos del SP en la CSS y la #ct tras PABA+40. Primero, se valida la importancia creciente del SP en agendas internacionales específicas. Segundo, se confirma el reconocimiento del SP y de las distintas formas de colaboración público-privadas con las que puede contribuir. Tercero, se valora una métrica emergente (TOSSD) que podrá arrojar información valiosa en el futuro para el análisis de SP-CTT Y CT, y ODS.
Ante los atributos observados del SP, es pertinente identificar de qué manera contribuye este actor al logro de la agenda 2030, aspecto que se abordará en el siguiente apartado.
El sector privado en la agenda 2030
Para dar continuidad a la agenda del milenio y a los ODM que terminarían en 2015, se plantearía la Agenda 2030, una agenda más ambiciosa, universal, multiactor y multinivel, con 17 objetivos y 169 metas. Por sus características, abriría un espacio más claro para la participación del SP en la búsqueda del logro de sus objetivos, de manera directa a través de la actividad natural de la empresa, o bien a través de la implementación de medidas más sostenibles, con guías, estándares o estrategias de responsabilidad social y sostenibilidad.
Naciones Unidas, de manera independiente o con otros actores como el World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), o la Iniciativa de Reporte Global (gri), lanzarían una serie de herramientas para facilitar la incorporación del SP a la Agenda 2030 y facilitar el vínculo de sus actividades con los distintos ODS.39 Por ejemplo: la plataforma Action 2020 asesora a las empresas a ser más sostenibles; la herramienta SDG Compass ayuda a las empresas a alinear sus estrategias y medir sus contribuciones a los ODS, o la guía “El sector privado ante los ODS, Guía práctica para la acción”.40
La importancia del SP en la agenda 2030 puede identificarse en al menos tres niveles de interacción:
Primer nivel, general y transversal a través del ODS 17, en el que se le incluye y reconoce como un actor clave para formar “alianzas para lograr los objetivos”.
Segundo nivel, de manera directa en los ODS que tienen un vínculo natural con la acción del sector privado, tales como el ODS 8, sobre trabajo decente y crecimiento; el ODS 9, sobre industria, innovación e infraestructura; el ODS 12, sobre producción y consumo responsables; y metas como la 17.3, sobre movilizar recursos financieros para los países en desarrollo, o la 17.16, mejorar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible, complementada por alianzas entre múltiples interesados.
Tercer nivel, de manera indirecta a los ODS en espacios donde la actividad privada impacta, donde cabrían el resto de los ODS.
Considerando estos niveles de interacción y dado que una de las principales virtudes de los ODM y los ODS es su posibilidad de cuantificación a través de indicadores, sería de interés conocer el estado actual de la participación del SP en los ODS, e incluso en su vínculo con la CSS y la CT. Los avances en materia de cuantificación de los ODS ofrecen varias alternativas.41 Sin embargo, debido al nivel de agregación de los datos (a nivel país, sector o tema, más que al nivel de los actores), y por el tipo de variables recogidas en los indicadores (como crecimiento, productividad, empleo, desperdicios, etcétera), la información disponible es muy general para apreciar contribuciones del SP y sus variantes (Pymes, emprendedores, etcétera).
La alternativa pasa por identificar indicadores puntuales que expliciten algún tipo de SP e inferir sobre una temática particular. Por ejemplo: para el ODS 12, meta 12.6, Alentar a las empresas, en especial las grandes empresas y las empresas transnacionales, a que adopten prácticas sostenibles e incorporen información sobre la sostenibilidad en su ciclo de presentación de informes; en la gráfica 2 se ilustra el indicador 12.6.1 (Número de empresas que publican reportes de sustentabilidad), por regiones, de 2018 a 2020.
Fuente: elaboración propia con datos de United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Statistics, SDG Indicators Database.
Gráfica 2 Indicador 12.6.1 Número de empresas que publican reportes de sustentabilidad 2018-2020
Como se puede apreciar, el indicador muestra un aumento, principalmente en Europa y América del Norte, lo que plantearía un mayor compromiso con los ODS, en particular con el 12. Sin embargo, la relevancia del dato es muy relativa, toda vez que el número de empresas reportado es muy pequeño respecto al universo de empresas de cada región.42 A pesar de las limitantes, es una guía orientativa del vínculo SP-ODS.
Algo similar pasa con la CSS y la CT, pues aunque se proponen algunos indicadores para los objetivos 17.6 y 17.9 (17.6.1 y el 17.9.1), éstos no permiten aislar o verificar el vínculo con el sector privado hacia la CSS y la CT y los ODS.43 En tal sentido, consolidar las distintas iniciativas de cuantificación, actuales o en proceso, a fin de detallar la participación privada en los ODS en concordancia con PABA+40, es uno de los principales retos para la CI, la CSS y la CT, entre otros, que se abordan en la siguiente sección.
Los retos del sector privado en su vínculo con la Cooperación Sur-Sur y Triangular para el logro de la Agenda 2030, tras PABA+40
Como se ha planteado a lo largo del texto, la entrada al presente siglo ha traído una serie de cambios relevantes para la comunidad internacional en torno a los retos del desarrollo y por extensión para la CSS y la CT, así como para el involucramiento del SP.
Tomando dicho contexto de partida, el presente apartado se centra en identificar los retos para el SP en su búsqueda por integrarse de manera eficiente a la CSS y la CT y contribuir exitosamente a la Agenda 2030. Para ello, primero se aborda, de manera sucinta, el auge la CSS y la CT en años recientes; posteriormente, se identifican los retos del SP tras PABA+40, en su vínculo con la CSS y la CT para el logro de la Agenda 2030, a través de la revisión del documento final de la reunión y de fuentes complementarias que refuerzan el análisis.
Respecto a la CSS y la CT, centrados en el presente siglo, ésta ha ido adquiriendo una mayor visibilidad en la agenda internacional, similar al auge del SP, si bien ha tenido su propio proceso evolutivo.44 La CSS y la CT aparecerían de forma gradual en las agendas de la financiación para el desarrollo o de eficacia de la ayuda45 pasando, por ejemplo, de no haber mención alguna en el Foro de Roma de 2003 y de París, de 2005, a aparecer en al menos 10 párrafos en la Declaración de Busan de 2011 (párrafos 2, 5, 8, 12c, 14, 16, 30, 31b, 31c, y 31d).46 Puntalmente eso pasaría con la CT, tal y como lo muestra la gráfica 3, en la que se observa que, de 2008 a 2013, se trataría el tema en al menos una reunión al año, bien fuera internacional o vinculada a la OCDE, y a partir de 2014 se da un incremento.
Fuente: elaboración propia con datos de OECD, Triangular Cooperation, 2022.
Gráfica 3 La importancia de la CT en foros internacionales y de la OCDE (2008-2019)
A ello, se suman tres conferencias internacionales, previas a PABA+40, que serían clave para el avance y consolidación de la CSS y la ct, en las que se identifican los siguientes aspectos:47
2009, Nairobi Conferencia de Alto Nivel de Naciones Unidas en Cooperación Sur-Sur. 48Reconocería en el párrafo 19 la naturaleza multiactor de la CSS, que incluye el vínculo con el sector privado, la sociedad civil, la academia y con otros actores para el logro de los retos del desarrollo y alineados a estrategias nacionales (con sólo una mención al SP).
2010, Bogotá Evento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades.49 Partiendo de un balance sobre lecciones y experiencias, se centra en la propuesta de Asociaciones para el Desarrollo Eficaces e Inclusivas. Se reconoce que para maximizar los beneficios de la CSS es necesario contar con diversos actores, entre los que se destaca el SP, por lo que debe garantizarse su involucramiento para aprovechar sus ventajas comparativas (incluye dos menciones al SP).
2013, Nueva Delhi Conferencia de proveedores del Sur: CSS temas y retos emergentes. Se centra en las virtudes la CSS y los retos más inmediatos para una mayor visibilidad y calidad de la CSS, tales como: fortalecer la recolección de datos y análisis de evidencia, la evaluación de proyectos y programas, establecer plataformas para incorporar temas de interés y preocupación común, fortalecer el apoyo de instituciones multilaterales regionales y contar con una respuesta coherente al proceso post Busan y otros procesos globales (no incluye mención del SP).
Así, para cuando se llega a la “Segunda Conferencia de Alto Nivel sobre CSS” (PABA+40), hubo procesos paralelos que influyeron en las conclusiones del documento final, tales como: el avance de la agenda de la eficacia de ayuda con la creación de la AGCED desde 2014 y los ODS en 2016. Primero, en la alineación de la CSS y la CT a la Agenda 2030; segundo, por el reconocimiento especial a la CT para el logro de los ODS y, tercero, por la importancia de un enfoque multiactor en la CSS y la CT para alinear esfuerzos con el SP.
En cuanto a la identificación de los retos del SP, las menciones a este actor a lo largo del documento final de PABA+40 son un primer acercamiento (véase el cuadro 1).
Cuadro 1 El sector privado en el documento de PABA+40
| Párrafo | Mención |
| 16 | Ha aumentado el número de agentes pertinentes que intervienen en el contexto del desarrollo, incluidos los múltiples interesados, las entidades subnacionales y los parlamentarios, la sociedad civil, el sector privado, los grupos de voluntarios, las organizaciones confesionales, las organizaciones filantrópicas, la comunidad científica y tecnológica, las fundaciones y los centros de estudio, y el mundo académico […]. |
| 28b | Observamos la naturaleza inclusiva y diversa de la cooperación triangular, que apoya las alianzas en las que cada asociado puede contribuir de acuerdo con sus propias capacidades y medios, y exhortamos a que se establezcan y promuevan soluciones y alianzas para el desarrollo innovadoras, en que participen diversos interesados en distintos niveles, entre ellos las autoridades locales y regionales, la sociedad civil, el sector privado […]. |
| 28f | Acogemos con beneplácito las iniciativas voluntarias puestas en marcha para registrar y documentar las buenas prácticas en la cooperación triangular, y observamos que la ampliación de la participación efectiva del sector privado, cuando proceda, puede multiplicar el potencial de la cooperación para el desarrollo […]. |
| 31b | Alentamos a los Estados Miembros a que compartan los conocimientos, las experiencias y las mejores prácticas pertinentes sobre las alianzas públicoprivadas, incluida la evaluación de riesgos, y los marcos regulatorios, para seguir contribuyendo al desarrollo sostenible […] incluidos los estudios sobre posibles modelos de alianza internacional público-privada en apoyo de la cooperación Sur-Sur y de la cooperación triangular. |
| 31c | Reconocemos que la escasez de recursos sigue obstaculizando la expansión de la cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular. […] subrayamos la necesidad de que se movilicen más recursos y de que se logre la participación especialmente del sector privado en iniciativas de cooperación Sur-Sur y de cooperación triangular en pro del desarrollo sostenible […]. |
| 33 | Reconocemos la necesidad de movilizar recursos suficientes de todas las fuentes, incluidas las públicas, privadas, nacionales e internacionales, para mejorar la cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular […] con el fin de hacer frente a los retos del desarrollo. |
Fuente: elaboración propia con base en el documento Naciones Unidas, Documento final de Buenos Aires de la Segunda Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur, 2019.
En un primer análisis, los retos del SP que pueden inferirse de las referencias del cuadro previo se relacionarían con retos a nivel programático para su inclusión, que pueda enfrentar tanto el SP como la CSS y la CT, y para las entidades bilaterales o multilaterales del sur encargadas de cooperación con otros actores, en cuanto a los siguientes rubros: retos técnicos (¿se tienen protocolos y/o metodologías para alianzas multiactor y monitorear impactos en los ODS?); retos institucionales (¿hay una agencia u oficina encargada de la CSS y la CT, y del vínculo con otros actores? ¿hay recursos técnicos y humanos para su gestión?); retos legales y de implementación (¿hay políticas y/o estrategias que permitan y justifiquen la complementariedad de recursos y actores?); y retos financieros (¿hay recursos o fondos que faciliten distintos esquemas de colaboración público-privado?).50
Además de estos retos, un segundo nivel pasa por identificar aquellos que puedan tener formas específicas de colaboración del SP en CI y en la CSS y la CT, que a grandes rasgos se vincularían con retos en el ámbito operativo de su intervención.
Debido a que por ahora la literatura de impacto o de valoración de intervenciones privadas en la CI es limitada y en la CSS y la CT, incipiente, conocer a detalle aspectos como qué se obtiene de su participación o qué diferencia hace su inclusión, plantearía un estudio de mayor alcance que va más allá de conocer retos del SP en el contexto del presente trabajo. Sin embargo, contamos con algunas referencias y casos basados en experiencias de donantes tradicionales y de buenas prácticas de la CSS y la CT, así como trabajos afines, que permiten conocer, de manera orientativa, retos potenciales de su operación frente a la Agenda 2030.
Por ejemplo, respecto a la cooperación del SP con donantes tradicionales, un estudio de la OCDE, de 2016,51 destaca la importancia de los recursos privados, pero no limitados a lo financiero, es decir, un posible reto en la operación sería encontrar formas de colaboración especificas no monetarias, innovadoras y que concilien lo comercial con el desarrollo. Otro estudio52 señala que los retos y las oportunidades de su inclusión y operación pueden ser amplios y dependerán de los siguientes factores: el tipo y tamaño de empresa de que se trate, del sector en que opere, de si la acción es local o internacional, y de los incentivos para vincularse con la cooperación internacional. En definitiva, que su operación aporte más soluciones que problemas al receptor.
En el caso de la CSS y la CT, la incipiente literatura que valora la intervención del SP no ofrece insumos suficientes para vincularlos al documento de PABA+40 y delimitar posibles retos, siendo quizá este un primer reto para la CSS y la CT. A pesar de ello, en los últimos años, diversas agencias de cooperación del sur han mejorado o desarrollado sistemas de monitoreo y evaluación, así como desarrollado protocolos o guías para la inclusión del sector privado o creación de alianzas multiactor.53 Por otro lado, entidades como la AGCED o la Oficina de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (UNOSSC, por sus siglas en inglés), han desarrollado una base de datos y publicaciones de buenas prácticas de la CSS y la CT (respectivamente), con diversos actores.54
Estas fuentes permiten identificar casos que a su vez puedan ser analizados a mayor detalle, a fin de, por ejemplo, identificar retos operativos para el SP asociados al marco de PABA+40 en cuanto a formas, modelos y estrategias de colaboración. El cuadro 2 resume a manera de ejemplo, un par de casos que ilustran el vínculo SP-CSS y CT-ODS, del que podría obtenerse información sobre tipos de contribuciones y aprendizajes de su vinculación, así como posibles retos operativos para el SP
Cuadro 2 Ejemplos de la participación del SP en la CSS y la CT
| Tipo de cooperación | Proyecto | Tipo de empresa y forma privada de colaboración | ODS vinculados |
| CSS | Centros digitales de Bangladesh | Organizaciones privadas, microempresas y emprendedores | 1 y 10 |
| CT | Promoción de proveedores a través de la plataforma ANTAD.biz | Asociaciones empresariales, cámaras de comercio, empresas transnacionales y pymes | 7, 9, 12 y 17 |
Fuente: J.A., Pérez-Pineda “Actores del sector privado en la implementación de la cooperación Sur-Sur y triangular”, en T. Ojeda (ed.) Visiones y debates de la cooperación Sur-Sur y triangular, Actores gubernamentales, sociales y privados., Madrid, Catarata-IUDC/UCM, 2020, pp. 108 y 112.
Siguiendo este ejemplo orientativo de un estudio precedente,55 se perciben dos hechos fundamentales asociados a los retos operativos: primero, las formas de colaboración privadas no serán necesariamente iguales bajo la CSS que bajo la CT, y debe estar claro el valor que aporta cada una de ellas en lo social, ambiental y económico. Segundo, que el SP vinculado a proyectos de CSS que buscan contribuir al cumplimento de los ODS estarían asociados a los problemas estructurales de los países socios, en torno a ODS como el 1, el 3 o el 8. Por su parte, los proyectos que vinculan al SP con la CT para el logro de los ODS se relacionan más con intereses que beneficien no sólo a los socios receptores y/o intermediarios, sino también al socio proveedor, vinculados a ODS como el 7, el 9, el 12 y el 17.
Por lo anterior, en cuanto a los retos programáticos y operativos del SP tras PABA+40, éstos parecen relacionarse con las expectativas de su contribución a la CSS y la CT y, a su vez, con la fortaleza institucional de la CSS y la CT en los países del sur para poder incorporar al sector privado en sus actividades. Al respecto, tomando como referencia el cuadro 1 y el análisis previo, pueden plantearse los siguientes retos generales en línea con los programáticos y operativos:
Ante la participación cada vez mayor de diversos actores, incluidos el SP, y ante el auge la CSS y la CT, se espera un rol más activo y visible del SP como aliado estratégico.
La promoción de alianzas impulsadas en el ODS (17) y refrendadas por PABA+40, son un instrumento cercano a la CSS y la CT, por lo que se esperaría un mayor vínculo con el SP, nacional o internacional, que pueda ser más formal y estratégico.56
Otro reto estaría vinculado a visibilizar que el SP del sur, y en el sur, puede ser un buen aliado, a través de casos de éxito que demuestren el potencial multiplicador de la participación privada en la CSS y la CT.
Debe identificarse qué tipo de formas y estrategias de colaboración del SP son más adecuadas para la CSS y la CT, más allá de las alianzas público-privadas, ya que el abanico de formas de colaboración puede tener un gran potencial en otros esquemas como son negocios inclusivos, filantropía, fondos mixtos, o asociaciones y cámaras de comercio.
La escasez de recursos a nivel internacional, y particularmente en países en desarrollo, plantea un reto importante para el SP, una presión para los presupuestos de las empresas que buscan contribuir con recursos financieros a la CSS y la CT. Sin embargo, además de la disponibilidad presupuestal del SP, será importante que éste demuestre que su valor no sólo es financiero y proponga también contribuciones cualitativas en torno al respeto de derechos humanos, cumplimiento con la ley, aspectos fiscales, respeto al medio ambiente, etcétera; aspectos contenidos en principios, normas o estándares internacionales, entre otros.
Tomando en cuenta lo anterior, se esperaría que el vínculo SP-CSS y la CT pueda ser más eficiente y coherente en su búsqueda del desarrollo sostenible, y en su contribución a los ODS, pero mientras exista una débil institucionalidad para incorporar al SP y se tenga la noción de que la única contribución privada relevante es la financiera, no sólo será más complicada la consolidación de alianzas con este actor, sino que se carecerá de incentivos para promover un involucramiento estratégico y rentable para las partes.
Por ello, se refrenda la importancia de párrafos como el 28f y 31b del documento de PABA+40 en torno a la generación de evidencia de las contribuciones del sector privado a la CSS y la CT, con el fin de mostrar a todas las partes interesadas o socios potenciales de alianzas para el desarrollo sostenible las virtudes de estas asociaciones con resultados tangibles para todos e incorporar los retos de la mejor forma. Esto permitiría delimitar en cada país o alianza, por ejemplo, los ODS prioritarios, la forma de colaboración privada más adecuada (alianza, RSE, financiación, filantropía, etcétera), y el modo de colaboración y orientación del proyecto (si busca el desarrollo de capacidades, cooperación técnica, intercambio de conocimiento, entre otros).
Conclusiones
La naturaleza de la Agenda 2030 abriría un espacio de oportunidad para la inclusión de diversos actores y modalidades de cooperación, elementos clave para el logro de los ODS. Al respecto, se deja constancia de que la participación privada en la CI y en la CSS y la CT no es nueva sino más bien resultado de un proceso gradual y estratégico, vinculado recientemente a las distintas agendas internacionales, como la de derechos humanos, de la eficacia de la ayuda, de la financiación para el desarrollo y la Agenda 2030. Desde la teoría, si bien el enfoque liberal permite entender la inclusión del SP en dichas agendas, la influencia de éstas, de PABA+40 así como del desarrollo de distintas guías, protocolos y principios (como los del Pacto Mudial o Kampala), refuerzan también la relevancia del marco constructivista como alternativa para entender cómo las normas, ideas y valores globales sobre el SP están moldeando las respuestas de diversos actores y la orientación de la CSS y la CT.
En especial, el análisis del documento final de PABA+40 ha permitido identificar una serie de retos, caracterizados aquí como programáticos, operativos y generales, que enfrenta el SP en su vínculo con la CSS y la CT, a fin de contribuir con los ODS, pero también otros actores bilaterales o multilaterales vinculados a la CSS y la CT. Así, a continuación se presentan algunas conclusiones en torno a los retos identificados, matizando propuestas en cada caso.
Respecto a los programáticos, se plantea la importancia de consolidación y mejora de los aspectos normativos e institucionales de la CSS y la CT para facilitar la inclusión del SP, y de manera equivalente para que éste cuente con mecanismos institucionales equivalentes que le permitan vincularse a la CI, la CSS o la CT. En el contexto de PABA+40 aparecerían estos aspectos como el centro de recomendaciones para los países del Sur, por ejemplo, en los párrafos 24 y 25 del documento final.
En cuanto a los operativos, el reto se centra en las formas y estrategias de colaboración del SP, por lo que, en concordancia con las recomendaciones de PABA+40, debe garantizarse que el SP conozca las alternativas de colaboración más eficientes y que aportan valor, tanto para ellos, como para la CSS y la CT, y para el desarrollo sostenible. Asimismo, los retos para las empresas de países del norte y sur que forman parte de cadenas globales de valor, sobre todo ante nuevas normativas como la Ley Europea de debida diligencia, que entra en vigor en 2023 y demandará un mayor impacto social y ambiental del SP.
Entre los retos generales para el SP vinculados a las expectativas de colaboración, se destacan cuatro: la importancia de contar con un rol más activo; la disposición a participar en esquemas de CSS y la CT; visibilizar las alianzas público-privadas exitosas, con impacto y replicables, y mostrar que una contribución eficaz privada no debe centrarse sólo en el aspecto monetario, ya que esto limitaría el potencial de colaboración de las distintas variantes de SP.
Para la CSS, que cuenta con una larga tradición entre países del sur, no obstante aún enfrenta retos para potenciar su valor, garantizar su impacto y una mejor visibilidad, como se desprende de PABA+40, entre los que destacamos dos: el primero, garantizar un vínculo más estratégico con SP, cuya inclusión permita el cumplimiento de los principios, objetivos y valores de la CSS, por ejemplo, cooperación a bajo costo, entre otros. El segundo, ante iniciativas como TOSSD, seguir mejorando la calidad de datos y sistemas nacionales de monitoreo y evaluación de esta cooperación, en los que debates sobre la mejora de metodologías o su perfeccionamiento para contribuir a los ODS continúa abierto.
Respecto a la CT, considerando el auge observado en los últimos años, se plantean los siguientes tres retos: el primero, delimitar las ventajas de la CT para el SP; el segundo, garantizar la escalabilidad y el cumplimento de beneficios para las partes involucradas y, por último, como se detecta en la cooperación tradicional, velar por que la participación privada no distorsione las economías y mercados de los participantes.
A manera de propuesta para ambos tipos de cooperación, se destacan los siguientes cinco puntos: el primero, garantizar que el vínculo del SP en la CSS y la CT cumpla con las expectativas plasmadas por PABA+40; segundo, fortalecer la arquitectura institucional que permita colaboraciones público-privadas, su inclusión en políticas de cooperación, proponer incentivos para la participación privada y tener herramientas de planeación y evaluación de sus colaboraciones (la profesionalización de agencias de cooperación del Sur desempeña un papel preponderante). El tercero, reunir más evidencia de actividades privadas en proyectos de CSS y la CT por sector (salud, infraestructura, medioambiente, etcétera), por tipo y tamaño de empresa, por forma (Alianza, RSE, filantropía, etcétera) y modo de colaboración (cooperación técnica, financiación, desarrollo de capacidades, entre otros), a fin de valorar mejores estrategias para cada tipo de cooperación. El cuarto: reconociendo la pluralidad del SP y sus diversas formas de colaboración, su vínculo con la CSS y la CT debe centrarse en las especificidades de cada uno de estos tipos de cooperación (problemas o intereses), es decir, no generalizar. Quinto, no es necesario inventar nada nuevo. Hay ya un amplio conjunto de iniciativas, referencias y aprendizajes de la participación del SP en la CI, que pueden servir de base para el desarrollo de iniciativas innovadoras de CSS y CT; por ejemplo: los Principios de Kampala, el Pacto Mundial o guías para la implementación de los ODS, herramientas que pueden considerar los países del sur en su vínculo con el SP, a fin de lograr los retos planteados en la reunión de PABA+40.
