Los cambios en el escenario internacional e interno

Al hablar de las modificaciones en el escenario internacional a principios del decenio de los setenta, los analistas subrayan el inicio de un periodo de distensión entre las dos grandes potencias, Estados Unidos y la Unión Soviética. También ponen énfasis en que desde los sesenta se observaba una gradual diversificación del poder y que el mundo se orientaba hacia la multipolaridad. Europa y Japón mostraban ya una fuerte recuperación económica y se convertían en importantes competidores de Estados Unidos en el mercado internacional.¹⁷ La distensión internacional, señalan algunos estudiosos, había sido impulsada desde fines de esa década por la denominada Doctrina Nixon. Respondía tanto a una creciente oposición interna a la guerra de Vietnam, como al aumento de los problemas económicos estadounidenses, entre los que destacaba un creciente déficit público producto de los enormes gastos en materia militar, tanto por la guerra en el sureste asiático como por la carrera nuclear entre las dos superpotencias. De ahí que una de las primeras medidas de política exterior del presidente Richard Nixon fue iniciar conversaciones con su homólogo soviético, que llevarían a la firma de las denominadas Strategic Arms Limitation Talks (SALT I y II) y otros acuerdos de desarme en el primer quinquenio de los setenta.¹⁸ Siguiendo la visión de Henry Kissinger, Consejero de Seguridad en el gobierno de Richard Nixon y luego Secretario de Estado, de que las únicas relaciones que importan son aquellas entre las potencias, Washington procuró también un acercamiento con la República Popular China, país que crecía rápidamente en el terreno económico y militar. El gobierno estadounidense aprovechó para ese acercamiento el surgimiento del conflicto sino-soviético. Paralelamente se observó el descuido de ciertas regiones, incluyendo América Latina.

A esos cambios se sumaron aquellos en la economía mundial, generados entre otros factores por las fuertes medidas estadounidenses adoptadas a partir de agosto de 1971 para recomponer su maltrecha economía. Llegó a su fin el sistema de Bretton Woods, que había contribuido hasta entonces a un buen grado de estabilidad financiera mundial y a un periodo de crecimiento económico sostenido de más de dos decenios. Para complicar esa situación, a partir de 1973, aprovechando las nuevas condiciones internacionales, la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP), creada más de un dece nio antes, logró acordar e implementar la reducción de la oferta de petróleo con el consecuente aumento de los precios del energético. Se observó entonces un periodo de estancamiento con inflación a nivel internacional, que se mantuvo el resto del sexenio de Echeverría.¹⁹

En la profunda modificación de los ámbitos político-estratégico y económico mundiales las no potencias percibieron problemas, pero también la ampliación de sus márgenes de acción. Los gobernantes más activos de varios de los países de Asia y África consideraron que el debilitamiento del mundo desarrollado les permitiría avanzar sus propuestas de “búsqueda de un nuevo orden económico internacional”.²⁰ Estos países mostraban ya no sólo interés en una mayor participación en el escenario internacional y reivindicaciones por aquello que consideraban era la explotación colonial, sino en reformar el orden establecido después de la Segunda Guerra Mundial. Subrayaban la necesidad de unir esfuerzos para aumentar su poder de negociación frente a los países desarrollados. En el ámbito económico, sus reclamos se centraron en una mayor representación en los organismos inter na cio na les y en la “redistribución” de los flujos de fondos excedentes en los países ricos hacia el mundo en desarrollo.²¹ Impulsaron con éxito la realización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD por sus siglas en inglés) y dentro de ésta, la formación del Grupo de los 77, integrado por los PED que asistieron a la primera de estas conferencias en 1964.²² Con esa base, si bien con propósitos más amplios, en 1961 surgió el Movimiento de Países no Alineados. Desde la II UNCTAD, celebrada en 1969, los objetivos de aquellos países fueron la modificación de las políticas comercial, financiera y tecnológica de los países desarrollados para ampliar la participación de los productores de materias primas y artículos semielaborados.

En la primera parte de esa década de los sesenta se acentuó la identificación del conjunto de los PED como el Tercer Mundo, concepto surgido un decenio antes. Este término seguía siendo ambiguo y, según varios analistas, no reflejaba enteramente las grandes disparidades entre aquéllos tanto en el ámbito económico como en el político.²³ Además, su integración a grupos con objetivos específicos, como el Movimiento de Países No Alineados o la OPEP, variaba notablemente.²⁴ Sin embargo, tenían como característica común haber padecido y “seguir padeciendo” una forma de dominación política por parte de otros países.²⁵ La unanimidad que lograban en las votaciones en las sesiones de las organizaciones internacionales a pesar de sus diferencias, inclusive sobre propuestas de resolución radicales, preocuparon al gobierno estadounidense que, como veremos más adelante, decidió desde principios de los setenta tomar medidas concretas para modificar esa situación. Estas incluyeron un esfuerzo constante por unificar las posiciones de los países desarrollados, que hasta entonces habían mostrado divisiones en cuanto a responder afirmativamente a una u otra de las demandas del mundo en desarrollo.

En lo que se refiere específicamente a América Latina, se observa una división clara respeto a la participación de los países en la oleada tercermundista. Media docena de éstos participaron de manera decidida en las actividades del G77 y se acercaron o integraron al Movimiento de Países no Alineados. Éste fue el caso, en la primera mitad de los setenta, de aquellos que en esos años tuvieron, en uno u otro momento, gobiernos con tendencias reformistas como Perú, Venezuela, Ecuador, Colombia, Argentina y Chile.²⁶ Les interesaba, en particular, lograr cambios en su relación con las empresas multinacionales, la recuperación de la propiedad o el manejo de algunos recursos naturales, incluyendo los marítimos, y la modificación de los términos del intercambio comercial. Uno que otro planteaba también alternativas en materia de seguridad continental.²⁷ Aprovecharon en el primer quinquenio de los setenta la etapa de “descuido benevolente” por parte de Washington, que incluyó la reducción notable de los fondos de apoyo que orientó en el decenio previo hacia la región.²⁸

Fue precisamente Salvador Allende, como presidente de Chile, uno de los primeros en impulsar el concepto de pluralismo ideológico, que con variantes importantes resultado de las condiciones internas de cada país y de los objetivos últimos de los gobiernos involucrados, comenzó a ser propuesto por los países mencionados anteriormente.²⁹ En lo que se coincidía era en el llamado al mantenimiento o reanudación de las relaciones con todos los países, incluyendo los socialistas, esto es, sin importar su régimen político o patrón económico. En el fondo se pretendía ampliar el grado de autonomía respecto a Estados Unidos e impulsar un mayor grado de integración de América Latina como base del desarrollo de la región. Sin embargo, a partir del golpe de Estado en Chile y la muerte de Allende, se establecieron en algunos países latinoamericanos regímenes autoritarios, con fuerte componente o extracción militar, algunos de los cuales abandonaron, aunque a veces de forma temporal, esas políticas.³⁰

A partir de 1974, se registraron profundos cambios en el escenario internacional y nacional, entre los que destaca, en lo económico, el estancamiento con inflación a nivel mundial (ya mencionado), los avances en la unificación de las posiciones políticas y económicas de los países capitalistas más poderosos y la profundización de la división del G77. Estos últimos habían ya logrado la aprobación del NOEI en la Asamblea General (AG) de la ONU³¹ e, inclusive, se percibía una mayor disposición de Estados Unidos y otros países desarrollados a tomar medidas concretas para responder a sus demandas económicas, algunas de éstas anunciadas por Kissinger en la AG-ONU y en otros foros. Pero la documentación de los archivos estadounidenses sugiere que crecía la preocupación del gobierno de Washington por la radicalización de varios de los planteamientos de algunos PED, en especial las propuestas de cambios de índole política. Un análisis de la CIA ponía especial atención a la demanda de que se estableciera un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU para un representante de Asia y África, con las mismas facultades que los otros cinco miembros permanentes, incluyendo el derecho de veto.³² El gobierno estadounidense recurrió entonces a una política que un alto funcionario denominó “de zanahoria o garrote” y al acercamiento a los cancilleres de varios países para que vigilaran más a sus representantes, que según ese funcionario estadounidense fue exitosa.³³ Esto es, que en Washington pronto se percibieron fisuras crecientes en la solidaridad de las coaliciones de los no alineados y que los líderes más radicales encontraban obstáculos para lograr mayorías aplastantes para las resoluciones más extremas.³⁴ De manera paralela, el gobierno estadounidense insistió con mayor vehemencia en logar una mayor homogeneidad de posiciones de los países desarrollados, comenzando por la forma en que había que enfrentar de manera inmediata los problemas de la economía mundial. Las reuniones con ese objetivo constituyeron la base para la creación del G6, luego G7, en noviembre de 1975.³⁵

Si estos fueron algunos de los principales desarrollos en el escenario internacional en el sexenio, en el ámbito interno de México también se observaron cambios importantes, tanto en su situación económica como política. Por razones de espacio nos referiremos brevemente a ellos. A finales del decenio de los sesenta, en medios gubernamentales y académicos se hablaba de la crisis del modelo de desarrollo económico que se había seguido durante más de un decenio, el denominado “desarrollo estabilizador”, basado en la sustitución de importaciones. Se reconocía que había permitido un crecimiento económico sostenido importante, pero también había generado numerosos problemas. Algunos críticos ponían énfasis en aquellos que enfrentaba la balanza de pagos, con un creciente déficit comercial, la reducción de los ingresos por turismo y remesas de migrantes y el aumento de la deuda externa.³⁶ Se ponía también el acento en la fuerte dependencia de la economía mexicana respecto a la estadounidense. Otros hacían hincapié en la incapacidad de la economía de generar suficientes empleos para una población que crecía rápidamente, en la creciente desigualdad socioeconómica de la población y en los frenos, cada vez mayores, que surgían para la movilidad social. En lo político, destacaba la necesidad de recuperar la legitimidad del régimen, sobre todo en importantes segmentos de las clases medias, que se había visto minada por los problemas antes mencionados y con mayor profundidad a partir de la crisis provocada por el movimiento estudiantil de 1968 y la dura respuesta gubernamental a éste. El gobierno planteó desde su inicio la modificación del patrón de desarrollo económico, hacia lo que se denominó “desarrollo compartido”, que incluía entre otras medidas, una profunda reforma fiscal y el aumento y diversificación del comercio exterior del país. Como en otras ocasiones, el régimen trató de superar esa situación apelando asimismo a la unidad nacional mediante la gradual búsqueda de ampliación de los márgenes de autonomía respecto a la potencia vecina.³⁷ Al parecer confiaba, como veremos, en combinar adecuadamente este propósito con la necesidad de mantener una relación amistosa con Estados Unidos, para satisfacer sus necesidades financieras y comerciales.

Sin embargo, el gobierno encontró fuertes obstáculos para llevar a la práctica el nuevo modelo de desarrollo, comenzando con la oposición empresarial a una reforma fiscal profunda; paralelamente, comenzaron a sentirse los efectos negativos del estancamiento con inflación registrado a nivel mundial y de las medidas tomadas en el ámbito interno. Además, el aumento de las exportaciones no compensaba, como se confiaba, el déficit comercial. Se recurrió entonces a un creciente endeudamiento externo que se triplicaría en el sexenio. Por añadidura, el sector privado en conjunto no vio en el radicalismo del tono del discurso del gobierno un intento de atracción de los grupos de izquierda, y su actitud crítica frente a éste fue en aumento. Su desconfianza creció y se expresó no sólo en forma de fuertes críticas públicas, sino en una creciente salida de capitales del país, en especial el último año del sexenio. Compartió el descontento una buena parte de las clases medias, preocupadas también por el surgimiento de guerrillas urbanas integradas, en buena medida, por jóvenes pertenecientes a éstas, además de que esto se combinó con el aumento de focos guerrilleros en zonas rurales, movimientos duramente reprimidos.

La política hacia Estados Unidos; la agenda bilateral

El interés del nuevo mandatario por mantener una buena relación con Estados Unidos se manifestó de manera temprana. De hecho, desde su campaña electoral, Echeverría solicitó el nombramiento de Emilio Rabasa como embajador en ese país, cargo que éste ocupó por muy poco tiempo para luego convertirse en el primer Secretario de Relaciones Exteriores del sexenio. Ya como mandatario, Echeverría también parece haber impulsado el acercamiento inmediato del nuevo canciller con el Consejero Nacional de Seguridad estadounidense, quien en 1973 fue designado Secretario de Estado. Es notorio el esfuerzo de Rabasa de acercarse a Henry Kissinger, cuya influencia sobre el presidente Nixon en materia de política exterior desde sus años como consejero era ampliamente conocida. No tardó mucho en forjar una amistad creciente que se refleja no sólo en el trato que ambos se tenían en los relativamente frecuentes viajes de Rabasa a Washington y en numerosas visitas de Kissinger a México,⁴⁰ pero vemos también cómo este último solicitó el apoyo del canciller mexicano para promover y organizar reuniones de funcionarios de países de América Latina, región en la que hasta entonces había mostrado poco interés. De manera paralela, el presidente Echeverría mantuvo un contacto directo con el personal de la embajada estadounidense en México, incluyendo el embajador Jova, a través de un funcionario de la Secretaría de Gobernación.⁴¹ Este contacto fue utilizado con mucha frecuencia después de la renuncia de Rabasa como canciller, a mediados de 1975.⁴²

Con la clara prioridad que el nuevo gobierno otorgaba a un buen manejo de las relaciones con el país vecino y, en especial, las económicas, al frente de la embajada mexicana en Washington quedó una persona con amplia experiencia en cuestiones económicas y financieras. Asimismo, fue frecuente el contacto entre altos funcionarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores con los diplomáticos estadounidenses en México. Sus conversaciones, tuvieron usualmente un tono formal, muy apegado a la diplomacia tradicional mexicana. El Ejecutivo mexicano también recurrió a las reuniones interparlamentarias para plantear su posición respecto a los problemas bilaterales más importantes, a la vez que presentó algunas iniciativas, como mayor cooperación en materia técnica y cultural. En el comunicado final de las mismas se aprecian los temas en que hubo acuerdo y aquellos en los que no se logró conciliar posiciones.⁴³

A la incorporación preferente de los temas económicos en la agenda bilateral por parte de México, particularmente algunos problemas en el comercio entre los dos países, muy pronto se añadió una cuestión que el mismo Echeverría solicitó se incluyera como prioritaria en su entrevista con el presidente Nixon, en junio de 1972: la salinidad de las aguas del río Colorado que Estados Unidos entregaba a México de acuerdo con el Tratado de Límites y Aguas de 1944, que afectaba negativamente la producción agrícola de la zona oeste de la frontera de los dos países.⁴⁴ Por su parte, Washington añadió de entrada la migración de mexicanos no documentados a su territorio y el tráfico de narcóticos.

Todo indicaba que las grandes líneas de la política mexicana hacia el país vecino serían aceptables para su contraparte estadounidense. Al iniciarse el sexenio echeverrista, los miembros del Departamento de Estado y los diplomáticos acreditados en México en buena medida coincidían con sus colegas mexicanos tanto en el clima que prevalecía en las relaciones bilaterales como en las prioridades de los temas de la agenda bilateral. Hacían hincapié en que, a pesar de que en su frontera sur Estados Unidos tenía un claro “ejemplo de los problemas Norte-Sur”, derivados de las enormes disparidades en muchos terrenos y de un pasado conflictivo, entre los dos gobiernos había habido una cooperación “cálida y efectiva” en el decenio previo.⁴⁵ Según estos funcionarios, los intereses clave de Estados Unidos en la relación bilateral seguían siendo, desde tiempo atrás, por orden de importancia, la preservación de los intereses de seguridad estadounidense, la promoción de los intereses económicos comunes, el mantenimiento de la “relación especial bilateral” y un papel internacional mexicano de mayor apoyo. Este último interés sugiere la idea de su deseo de un menor disenso mexicano en cuanto a sus posiciones en organismos mundiales y regionales.⁴⁶ No parecía preocuparles la estabilidad política del régimen a corto plazo, la cual desde hacía tiempo asociaban estrechamente con el tema de seguridad, aunque advertían que la insatisfacción entre algunos sectores podría agravarse en unos cuantos años. Sin embargo, consideraban que el mandatario mexicano estaba tomando en cuenta esa situación al adoptar sus políticas.⁴⁷

Esos funcionarios no anticipaban fricciones fuertes relacionadas con otros temas de la política exterior del país vecino, aun cuando esperaban, e inclusive algunos deseaban, que experimentara cambios importantes, considerando que la actividad internacional mexicana era escasa y no correspondía a su nivel de desarrollo económico y a la estabilidad política que gozaba.⁴⁸ Subrayaban que la importancia de sus relaciones con su vecino del norte desalentaba la adopción de posiciones contrarias a Washington por parte del gobierno mexicano, aunque no desconocían que éste sentía la necesidad de preservar una imagen de independencia respecto a aquél. Por ello, atribuían como principal propósito de las posiciones mexicanas en política exterior la conciliación de la oposición interna.⁴⁹ Sin embargo, considerando que México había abandonado sus políticas expropiatorias y recibía de buen grado la inversión extranjera, les parecía conveniente para su país una mayor presencia mexicana en América Latina, en donde tenía un buen grado de influencia. Señalaban que podría serles útil en momentos en que se percibía un fortalecimiento de las posiciones nacionalistas en varios países latinoamericanos.⁵⁰

Del estilo de los funcionarios mexicanos en las negociaciones al poner en práctica su política exterior dan buena cuenta sus homólogos estadounidenses. Desde su perspectiva, en el trato bilateral, los funcionarios mexicanos tendían “a evitar expresiones de “oposición franca y fuerte a las iniciativas a las que se oponían o a las que no les interesaban”; “preferían que esas iniciativas languidecieran”. Casi nunca permitían verse presionados para adoptar posiciones definitivas en temas que estaban decididos a no abordar. En cambio, en las negociaciones internacionales que sí les interesaban, los diplomáticos mexicanos mantenían posiciones fuertes y enérgicas (aggressive). ⁵¹

Así, durante el sexenio, después de varios meses de laboriosas y complicadas negociaciones, se llegó a un acuerdo para enfrentar el problema de la salinidad de las aguas del río Colorado, que México consideró positivo.⁵² También se firmaron una serie de acuerdos sobre numerosos temas de la agenda bilateral, destacando entre ellos convenios culturales y de entrenamiento tecnológico, en los que el gobierno de Echeverría había expresado gran interés. En cambio, no se lograron avances sustantivos respecto al tráfico de narcóticos y a la migración no documentada de mexicanos.

Un acontecimiento internacional, la reducción de la producción de opio en Turquía, dadas las fuertes presiones estadounidenses y el final de la “conexión francesa”, planteó retos más complicados para la relación bilateral en materia de narcotráfico.⁵³ México pronto se convirtió no sólo en oferente de mariguana, sino de heroína para el mercado del país vecino. La urgencia de acciones más intensas por parte de México fue inclusive planteada por el presidente Ford en sus dos entrevistas con Echeverría.⁵⁴ El gobierno echeverrista mostró una clara disposición para la cooperación bilateral en este terreno, aunque insistiendo en que se ajustara a las estrategias mexicanas. Por algunos años, Washington alabó el esfuerzo mexicano para la erradicación de cultivos y exportación de narcóticos, aunque no dejó de pedir mayor esfuerzo⁵⁵ y de reconocer la existencia de algunas discrepancias entre ambos gobiernos en cuanto a las formas de erradicación, particularmente el uso de herbicidas al que México se rehusaba. Hacia el final del sexenio el volumen del tráfico no manifestaba reducciones considerables, por lo que se intensificaron los reclamos. Echeverría propuso entonces crear dos “comisiones gemelas” para discutir el manejo del tráfico y consumo de narcóticos en su dimensión completa, y coordinar acciones; propuesta bien recibida pero sin que llegara a su puesta en práctica en el sexenio.⁵⁶ En este terreno del combate al narcotráfico, de igual forma, preocupó al gobierno estadounidense el trato que recibían nacionales de su país presos en México por posesión o tráfico de estupefacientes.⁵⁷ A su vez, México planteó la revisión del trato que se daba a sus nacionales en cárceles estadounidenses.⁵⁸ Hacia el final del sexenio, estaban a punto de concluir negociaciones en torno a un tratado sobre este asunto.

En cuanto a la migración indocumentada de mexicanos hacia el país vecino no se llegó a posiciones comunes ni a reducir el número de migrantes, a pesar de numerosas discusiones al respecto.⁵⁹ Tampoco se llegó a la creación de una comisión bilateral, sugerida por Echeverría durante su entrevista con Nixon,⁶⁰ y luego apoyada por el presidente Ford. El gobierno mexicano insistió durante algún tiempo en la reanudación de los acuerdos de braceros que se habían celebrado hasta 1964, subrayando que Estados Unidos tenía necesidad de este tipo de trabajadores.⁶¹ Sin embargo, los sindicatos estadounidenses rechazaron consistentemente ese tipo de acuerdos, reclamando que los mexicanos ya no sólo iban a labores del campo, sino que incursionaban en otros sectores. Hablaban de que había entre cinco y seis millones de mexicanos indocumentados en el país, aunque no existían datos más o menos confiables sobre el número. Ante la creciente oposición de los sindicatos y otros sectores estadounidenses a ese tipo de acuerdos, Washington no aceptó la reanudación del convenio.⁶² México, por su parte, también abandonó esa posición y planteó informalmente la posibilidad de la regularización de la situación migratoria de aquellos que hubieran trabajado en Estados Unidos durante cuatro o cinco años, y algunas medidas de protección.⁶³ Ante la falta de receptividad de sus propuestas, el gobierno mexicano optó, a partir de 1974, por la adopción durante muchos años de lo que un connotado especialista en el tema denominó “la política de no tener política”, sin que esto significara su abandono del esfuerzo de protección de los trabajadores.⁶⁴

En relación con algunos problemas en el comercio bilateral, que obstaculizaban el objetivo de aumentar sus exportaciones, México manifestó muy pronto su desacuerdo con las restricciones estadounidenses a la importación de fresas, tomates, textiles y otros bienes. Pero un elemento de irritación mayor fue la introducción de un impuesto adicional de 10% sobre las importaciones de Estados Unidos, en agosto de 1971. Echeverría acudió directamente al presidente Nixon, en busca de una excepción, y lo mismo hicieron otros altos funcionarios mexicanos, sugiriendo la existencia de una “relación especial” entre ambos países.⁶⁵ La respuesta negativa Washington al parecer alentó al mandatario mexicano a una primera intervención en un foro multilateral, la AG-ONU, apenas dos meses después, en la que criticó no sólo esa medida, sino los términos del intercambio comercial entre países desarrollados y en desarrollo. Aunque ese impuesto pronto se eliminó, la demanda mexicana por la eliminación de otras restricciones se mantuvo.⁶⁶ Más aún, frente a la introducción de una nueva Ley de Comercio estadounidense, introducida en 1974, en una de las reuniones interparlamentarias insistió en que se le diera trato preferencial como país vecino, alegando que éste era aceptado por el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por su siglas en inglés).⁶⁷ Esta preocupación fue planteada también por Rabasa, quien recibió una vaga promesa de que se consultaría al gobierno mexicano antes de aplicar alguna de las provisiones de aquella ley.⁶⁸

En lo que se refiere a la política echeverrista sobre inversión extranjera, y específicamente a la ley sobre la misma que se adoptó en esos años, que buscaba regular mejor esos capitales y promovía la “mexicanización” de muchas empresas, esto es, que quedara en manos de sus nacionales más del 50% del capital de las mismas, algunos empresarios estadounidenses mostraron preocupación.⁶⁹ Planteado el tema en una de las reuniones parlamentarias, los congresistas estadounidenses expresaron que México era “modelo de responsabilidad en la materia” en cuanto a pago de compensaciones justas por expropiaciones, lo que parecía indicar que esperaban la continuación de este tipo de comportamiento mexicano.⁷⁰ Mientras tanto, en el Departamento de Estado parecía existir mayor tranquilidad al considerar que el mandatario mexicano pretendía avanzar gradualmente para no afectar el clima para la inversión.⁷¹

Además del manejo de los asuntos estrictamente bilaterales, el gobierno mexicano planteó convertirse en una especie de puente entre Estados Unidos y América Latina. Echeverría sugirió a Nixon el acercamiento con esa región.⁷² También lo recomendó a Kissinger en una las visitas de éste a México, en marzo de 1973. Más aún, le propuso organizar una breve reunión de Nixon con los presidentes latinoamericanos, excluyendo a Cuba, pero sí incluyendo la presencia de los mandatarios de Chile, Perú y Ecuador.⁷³ Aunque esta propuesta concreta no fue aceptada, durante los primeros tres años del sexenio, el Ejecutivo estadounidense vio con buenos ojos el que México fuera una especie de promotor de la relación con América Latina.

En cuanto a otros temas prioritarios de la política exterior mexicana, principalmente la diversificación de sus relaciones políticas y económicas, y su activismo en foros multilaterales, Washington no mostró preocupación mayor durante varios meses.⁷⁴ Se consideró que la conducta de Echeverría reflejaba el esfuerzo de equilibrar presiones provenientes de las relaciones con Estados Unidos, de la política interna y de su deseo de ser líder del Tercer Mundo. Pero la adopción de un tono cada vez más crítico del discurso del mandatario sí llegó a tener un impacto negativo en las relaciones de México con el gobierno de su vecino del norte, que las vio con creciente molestia. Si todavía a principios de 1973 parecían entender y aceptar el tono nacionalista del discurso echeverrista y la adopción de posiciones distintas o francamente opuestas a las de Estados Unidos en los foros multilaterales,⁷⁵ a partir del siguiente año se advirtió el enojo en distintas dependencias gubernamentales. Más de algún funcionario, no vinculado directamente con el trato con México, expresó su disgusto por la ausencia de represalias contra este país que los colegas que sí atendían esta relación justificaban por los “intereses estratégicos” que ésta tenía.⁷⁶ Con todo, en más de una ocasión, los diplomáticos estadounidenses en México expresaron su disgusto a algunos altos funcionarios mexicanos, incluyendo al presidente Echeverría.⁷⁷ Aunque desde el verano de 1975 el mandatario mexicano mostró una ligera mitigación de su tono radical en materia internacional, e inclusive incluyó algunas frases elogiosas sobre Estados Unidos en su informe al Congreso, los delegados mexicanos en organismos multilaterales continuaron con la retórica del año previo.⁷⁸

Las críticas públicas del gobierno estadounidense fueron escasas, pero sí se enviaron en algunos momentos mensajes en ese sentido, sobre todo en las postrimerías del sexenio. Por ejemplo, en agosto de 1976, se publicó en el New York Times un desplegado de prensa de congresistas estadounidenses que contenía el texto de una carta que le habían enviado al presidente Ford, expresándole preocupación por la evolución “hacia el comunismo” de la política mexicana.⁷⁹ Hubo rumores de que el gobierno estadounidense vetaría o procuraría retrasar algunos créditos de bancos multilaterales para México. Se habla también de una filtración al Wall Street Journal de un memorándum confidencial del Banco Mundial que sugería a México una devaluación lo cual, como podría esperarse, alentó la salida de capitales del país, que ya se estaba llevando a cabo. Convencidos de que la filtración había provenido del gobierno estadounidense, algunos senadores mexicanos buscaron de inmediato a importantes legisladores del país vecino para reducir sus temores y subrayaron que la economía mexicana y el peso estaban en buena situación, y que podrían sortear la tormenta sin gran dificultad.⁸⁰ Por su parte, Echeverría expresó directamente su disgusto por esa ola de rumores al embajador estadounidense.⁸¹

Pero la molestia continuó en Washington, aunque sin expresarse públicamente. Todo indica, como advierte Rico, que un artículo publicado por el Washington Post poco después de terminado el sexenio condensaba la situación de la relación bilateral en esos momentos. En el mismo se afirmaba que, según comentarios de un alto funcionario de su país, “Nunca hubo un rompimiento abierto. Echeverría fue cuidadoso de no ir demasiado lejos y Washington tuvo cuidado de controlarse. Ambos sonreían en público, pero las relaciones no eran buenas”.⁸²

La diversificación de las relaciones económicas y políticas internacionales de México

A partir de 1972 se observa el creciente esfuerzo del gobierno echeverrista por la diversificación de las relaciones económicas y políticas del país.⁸³ Un renglón central de su actividad en este ámbito fue la búsqueda de contactos directos con gobiernos y empresarios de otros países mediante la visita varios de ellos. Echeverría se involucró personalmente en ese esfuerzo, incluyendo una docena de giras internacionales, que sumaron visitas a más de treinta países, acompañado en varias de ellas de un buen número de empresarios y académicos.

La primera gira intercontinental de Echeverría, en 1973, revela el propósito central de diversificar el destino y procedencia de las exportaciones e importaciones mexicanas y el origen de las inversiones extranjeras, lo mismo que el apoyo a iniciativas mexicanas en materia de transferencia de tecnología. Pero también incluyó objetivos políticos, como procurar el apoyo a algunas iniciativas mexicanas en otros terrenos, por ejemplo, en materia de desarme, en particular el Tratado de Tlatelolco y la propuesta de mar patrimonial. La selección de los países de esta primera gira, en que se visitó, además de Canadá, Bélgica y Francia, muestra el interés económico preferente por intensificar los lazos con países desarrollados, especialmente los europeos, llegándose a plantear en Bélgica el interés en un convenio entre México y la Comunidad Económica Europea.⁸⁴ Con la inclusión de visitas a la URSS y a la República Popular China, se procuró demostrar la inclinación gubernamental por el pluralismo ideológico.⁸⁵ La selección de los países de las siguientes giras expresa como propósito prioritario lograr apoyo para la CDDEE, primero para su aprobación y, luego, para ponerla en práctica. En 1974, las visitas de Estado u oficiales incluyeron la República Federal Alemana, Italia, Austria y Yugoslavia. En giras posteriores se visitaría, entre otros, Egipto, Israel, Tanzania, Sri Lanka y Cuba. La sorpresiva visita al Vaticano en 1974 la justificó Echeverría al señalar que el papa Pablo VI compartía con él la preocupación por la paz mundial y por la situación en el mundo en desarrollo.⁸⁶

A su vez, México recibió en visitas de Estado u oficiales a un gran número de presidentes, incluyendo algunos monarcas, entre ellos la reina Isabel de la Gran Bretaña y el sha de Irán, y numerosos primeros ministros de países de cuatro continentes. Posiblemente el que en esos momentos México se perfilara como un potencial exportador de petróleo en medio de un turbulento mercado mundial de ese energético, tuvo que ver con las aceptación de las invitaciones mexicanas, aunque el gobierno echeverrista manifestara reiteradamente que no sería “esquirol de la OPEP”.⁸⁷

Asimismo, se establecieron o restablecieron relaciones diplomáticas con numerosos Estados para pasar de 67 a 129. Destaca el inicio de las relaciones con la República Popular China, contándose México entre los primeros países del mundo que establecieron ese tipo de lazos con el gigante asiático.⁸⁸ También se iniciaron aquellos con la República Democrática Alemana y Rumania. Con Bulgaria y Hungría se restablecieron relaciones diplomáticas, en tanto que en 1972 se dio por terminadas las que se mantenían con Formosa, al establecerse las relaciones con China y, en 1975, se decidió romper aquellas que se tenían con Chile.

De manera paralela a esta actividad bilateral a nivel mundial, buena parte de la atención y esfuerzo del gobierno mexicano se orientó hacia América Latina. Dada la existencia de varios gobiernos con regímenes autoritarios de extracción militar, en las visitas bilaterales se puso acento en las cuestiones económicas, aunque éstas tenían también connotaciones políticas. Al mismo tiempo, siguiendo una larga tradición mexicana, se dio asilo político a numerosos latinoamericanos, sobre todo chilenos, argentinos y brasileños. Una y otra vez, el gobierno de Echeverría hizo énfasis en la urgencia de impulsar la integración económica y estimular la cooperación y concertación entre los países latinoamericanos, buscando el fortalecimiento de las economías de la región y el aumento de su capacidad de negociación. Sin embargo, la propuesta mexicana de un organismo exclusivamente latinoamericano con el propósito de replantear las relaciones con Estados Unidos y organizar la defensa conjunta de los precios de las materias primas no generó una respuesta inmediata entusiasta de la mayoría de los países visitados, incluyendo Brasil y Argentina.⁸⁹ Sí fue bien recibida, en cambio, por el mandatario venezolano, Carlos Andrés Pérez. Con todo, después de algunos meses de esfuerzo, se logró en 1975 la creación del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Paralelamente, el gobierno mexicano promovió el establecimiento de instancias de coordinación de países caribeños, entre ellas Namucar, que tenía el objetivo de estimular el comercio directo entre los países de la zona, iniciativas cuyos resultados, tanto en el corto como en el mediano plazo, serían menores a los inicialmente esperados.

El activismo bilateral mexicano adoptó un ritmo vertiginoso a partir de que México ocupara la presidencia del G77 para el periodo 1974-1975 y se iniciara la última fase de negociación de la CDDEE. La improvisación y los errores se multiplicaron también. A viajes organizados con prisa, en ocasiones sin un buen conocimiento de la situación de los países visitados, se sumaron declaraciones presidenciales recibidas con frialdad y, a veces, con franca molestia o perplejidad. El voto afirmativo en la AG-ONU de igualar sionismo con racismo tuvo como costo inmediato tanto un boicot de turistas organizado por grupos judíos de Nueva York como el enfriamiento, si bien temporal, de las relaciones con Israel. Otro caso notorio fue la propuesta, unilateral y sin sondeos previos, de expulsión de España de la ONU y de rompimiento colectivo de relaciones diplomáticas con ese país a raíz de la ejecución de algunos nacionales vascos que habían sido acusados de terrorismo en 1975.⁹⁰ Al igual que en ese caso, tampoco tuvieron éxito algunos esfuerzos no solicitados de intermediación entre países con posiciones conflictivas en ciertos temas. Fue negativa la respuesta al ofrecimiento de México de intermediación en el conflicto árabe-israelí durante la visita de Echeverría a Medio Oriente.⁹¹ Asimismo, no encontró eco su propuesta de creación de un Sistema Económico del Tercer Mundo.⁹²

En cambio, sí se obtuvieron algunos logros inmediatos como fue la firma del primer Acuerdo de Cooperación entre México y la Comunidad Económica Europea, que llevaría dos decenios más tarde a un acuerdo de mayor alcance. También se dieron los primeros pasos para la firma del Acuerdo de Cooperación entre México y el Consejo de Ayuda Económica Mutua, integrado por los países socialistas europeos. Aunque no de manera inmediata, los viajes también abrirían la puerta para la adhesión de Francia y la República Popular China al Protocolo II del Tratado de Tlatelolco.

Los resultados económicos en materia de diversificación comercial y de inversiones, según las cifras accesibles, muestran un avance relativamente significativo en el renglón de las exportaciones, que no sólo reflejan un aumento importante de éstas, sino la reducción de aquellas a Estados Unidos del 71% al 61% y la ampliación del número de los países de destino (véase el cuadro 1).

No sucedió lo mismo con las importaciones del país vecino, que se mantuvieron en alrededor del 63% (véase cuadro 2).

La información existente no permite evaluar la diversificación del origen de las inversiones extranjeras, aunque sí indica una tendencia al alza en los primeros cuatro años del sexenio y una relativa disminución de la misma en los dos últimos. (véase cuadro 3). En cambio, puede hablarse de mayores intercambios en cuanto a la cooperación cultural y científica especialmente con países europeos.

El activismo mexicano en foros multilaterales

A lo largo del sexenio, la presencia de México en foros multilaterales experimentó un notable aumento. Por una parte, este país comenzó a ser con más frecuencia sede de reuniones de organizaciones multilaterales, por ejemplo, el Simposio de PNUD/UNCTAD en 1974 y la Conferencia mundial del año internacional de la mujer, un año después. Igualmente se celebraron en México, reuniones de cancilleres latinoamericanos. Por otra parte, la participación en foros en otros países tuvo dimensiones no alcanzadas previamente. En los siguientes párrafos nos referiremos a su actuación en aquellos en que, como dijimos al inicio, el gobierno mexicano consideró preferentes y que tuvieron mayor resonancia mundial.

México en la Onu l La Carta de Derechos Y Deberes Económicos de los Estados (CDDEE)

Apenas un mes después de la introducción por parte de Estados Unidos de la sobretasa de 10% a las importaciones de su país se dio, mencionamos antes, la primera participación del presidente Echeverría en un foro multilateral, la Asamblea de las Naciones Unidas (AG-ONU). Ahí expresó severas críticas a lo que calificó de tendencias proteccionistas, como la sobretasa del 10% mencionada y, en general, a las condiciones desiguales del intercambio comercial entre países desarrollados y en desarrollo.⁹³

A una activa participación mexicana en las sesiones de la AG-ONU, se sumó pronto una intensa actividad en la UNCTAD. En la primavera del siguiente año, en abril de 1972, el mandatario mexicano, durante su participación en la III UNCTAD, propuso la elaboración de la CDDEE. Manifestó claramente que era necesario “desprender la cooperación económica del ámbito de la buena voluntad, para cristalizarla en el campo del derecho”, expresión que revela la convicción de Echeverría, mantenida durante largo tiempo, de la urgencia de avances sustantivos en el derecho internacional sobre la materia.⁹⁴ Mencionó los principios que ésta debía incluir, entre ellos el derecho de cada país a adoptar la estructura económica que considerara conveniente y de regular la empresa privada, la abstención del uso de presiones económicas sobre los Estados, la supeditación de las inversiones extranjeras a las leyes nacionales, la prohibición a las empresas transnacionales de intervenir en los asuntos internos del país receptor, la abolición de las prácticas discriminatorias a las exportaciones de los PED, la adopción de acuerdos que garantizaran la estabilidad y el precio justo de los productos básicos, la transferencia de los avances en ciencia y tecnología de los países avanzados al mundo en desarrollo a precios accesibles y el financiamiento del desarrollo con créditos a largo plazo, bajos tipos de interés y sin ataduras.

El que la propuesta recogiera muchas de las demandas del G77 provocó de inmediato el enojo y la oposición clara y decidida de la delegación estadounidense en Santiago. Hizo saber a Washington que la misma planteaba de nuevo la discusión sobre principios internacionales de desarrollo económico y social que ya se habían discutido en la AG-ONU y añadía temas políticos muy controvertidos en relación con la inversión extranjera y las empresas multinacionales.⁹⁵ Esta posición pronto prevaleció en el gobierno estadounidense, que primero se opuso a que la iniciativa fuera aprobada durante las sesiones de la III UNCTAD y, luego, a la propuesta mexicana de establecer un grupo de trabajo para la discusión y eventual aprobación de la Carta.

El gobierno mexicano se movilizó de inmediato en apoyo a su propuesta tanto en Chile como en México⁹⁶ y logró que se aprobara la creación de ese grupo, pero la abstención en la votación de casi todos los países desarrollados y uno que otro en desarrollo anticipaba las dificultades para llegar a un documento que venciera esa resistencia. En los meses siguientes, no sólo Rabasa, sino el mismo presidente Echeverría intentaron, sin éxito, el apoyo de Kissinger para la iniciativa mexicana o, al menos, que su gobierno no se opusiera abiertamente a ella.⁹⁷ Percibían que este funcionario no la rechazaba de manera tajante.⁹⁸

A pesar de la oposición abierta de Washington a la Carta, el gobierno mexicano participó afanosamente en el grupo de trabajo que desde diciembre de 1972 comenzó a elaborarla, tratando de conciliar posiciones distintas, cuando no francamente opuestas, y de evitar la inclusión de las propuestas más radicales de algunos miembros del G77. Las diferencias comenzaban con la naturaleza legal de la Carta, esto es, si tendría o no el carácter de tratado.⁹⁹ En febrero de 1974, funcionarios mexicanos precisaban los temas donde encontraban las principales diferencias entre las partes: definición de la soberanía que los Estados tenían sobre sus recursos naturales, incluyendo asuntos controvertidos como expropiación, indemnización y legislación sobre el mar territorial; el derecho de los Estados de regular y controlar la inversión extranjera; la forma en que los Estados podían aplicar su derecho de regular y controlar a las empresas multinacionales y la inclusión en el ámbito del comercio internacional del concepto de no discriminación basada en la diferencia de sistema económico, político o social.¹⁰⁰

El gobierno de Echeverría intensificó sus esfuerzos por sacar adelante la CDDEE desde que ocupó la presidencia del G77 en junio de 1974. Gradualmente, se fue elaborando un texto que, se decía, era más aceptable, con algunas excepciones, para las distintas partes. En otoño de aquel año, las diferencias ya se centraban de manera explícita y pública en el artículo 2, que se refería al trato a la inversión extranjera, contemplando posibles expropiaciones.¹⁰¹ Un último esfuerzo por encontrar una fórmula aceptable para Estados Unidos y para los más radicales del G77, entre ellos Libia y Argelia, se hizo en otoño de 1974. Demostrando urgencia porque la declaración se presentara para su aprobación en el periodo de negociaciones de la AG-ONU ese año, ante la solicitud de Kissinger de continuar con las negociaciones, Rabasa pareció expresar su preferencia por un voto estadounidense en contra.¹⁰²

En esta situación se firmó la CDDEE en Cocoyoc, en noviembre, y se votó en aquel órgano un mes después. El resultado de la votación, con 115 países a favor, 6 en contra y 10 abstenciones, demostraba que las presiones estadounidenses sobre el mundo desarrollado, incluyendo algunos que habían seguido mostrando una actitud más favorable hacia la Carta, entre ellos, Canadá, Dinamarca y Japón, habían tenido éxito.¹⁰³ De ahí que en los siguientes meses el esfuerzo del gobierno de Echeverría se centrara, sin éxito, primero en la aceptación estadounidense de renegociación de la Carta¹⁰⁴ y, luego, en que el gobierno de Washington apoyara los principios que contenía, aunque siguiera subrayando que no era obligatoria.¹⁰⁵ La radicalización del discurso del mandatario mexicano a lo largo de 1975 fue interpretada como demostración de molestia ante esa negativa, sin tomar en cuenta que al ocupar México la presidencia del G77 tenía que expresar la preocupación o franco enojo de los miembros de este grupo por algunas medidas que estaba tomando Estados Unidos y que afectaban a sus miembros, entre ellas la Ley de Comercio.¹⁰⁶ Más tarde, diplomáticos estadounidenses atribuirían aquella radicalización al interés de Echeverría en ocupar la Secretaría General de la ONU, posición que, en efecto, el presidente mexicano buscó afanosamente. Su esfuerzo incluyó la petición de apoyo al gobierno estadounidense a ese objetivo, que no logró.

Sin embargo, hay que resaltar que la diferencia de posiciones en otros ámbitos multilaterales había sido en los años previos menos acentuada e, inclusive, en algunos momentos se mantendrían posiciones en cierto grado coincidentes, como en los temas de desarme y derecho del mar.¹⁰⁷

México y el desarme

A lo largo del decenio de los sesenta, México había participado asiduamente en las discusiones dentro de la AG-ONU sobre desarme, manifestando su preocupación por los escasos avances en las negociaciones que se estaban llevando a cabo, en particular respecto a los límites máximos acordados de armas nucleares, señalando también la urgencia de avances relacionados con ciertos tipos de armas, denominándolos avances cualitativos.¹⁰⁸ De igual forma, tuvo un papel hasta cierto punto destacado tanto en las negociaciones sobre el Tratado de No Proliferación, al que se llegó en 1968, como en la promoción de la propuesta de denominar la década de los setenta como el Decenio para el Desarme como una forma de alentar el cese de la carrera nuclear.

En el sexenio aquí analizado, continuó con su participación en aquella Asamblea, lo mismo que en el Comité de Desarme de 18 Naciones, del cual era miembro desde su creación.¹⁰⁹ Mantuvo a lo largo de ese periodo su insistencia en que los fondos que dedicaban las potencias a la elaboración de armas nucleares se orientaran a los PED, posición manifestada por el mismo presidente Echeverría en su participación en la AG-ONU en 1975 y que se recogió en el artículo 15 de la CDDEE.¹¹⁰ En este año, México también participó en la revisión del TNP. Concentró igualmente parte de sus esfuerzos en promover las negociaciones para el establecimiento de zonas libres de armas nucleares. Ante la lentitud de los avances, a pesar de las negociaciones directas entre Estados Unidos y la URSS, promovió junto a otros países del Movimiento de Países no Alineados, la creación de una Conferencia Mundial de Desarme, equivalente en esta materia a la UNCTAD, propuesta que no prosperó dada la oposición de las potencias nucleares.

Paralelamente, procuró de manera sostenida lograr la adhesión o la ratificación del Tratado de Tlatelolco y sus protocolos.¹¹¹ Logró convencer, como se mencionó antes, a Francia, y sumar a la República Popular China. No tuvo éxito inmediato en el caso de la URSS, aunque abrió la puerta para que esto se lograra un par de años después de finalizado el sexenio.

México y el derecho del mar

La posición de México en este tema se expresó claramente en las sesiones periódicas de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, celebradas en 1974 y 1975, en una de las cuales también participó Echeverría. El propósito de la Conferencia era establecer un régimen internacional equitativo para regular los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional, de la definición de la zona y de otros asuntos relacionados con la misma. Mientras varios países del mundo en desarrollo, entre ellos algunos latinoamericanos, reclamaban la soberanía absoluta sobre 200 millas náuticas exigiendo derechos exclusivos de pesca de y explotación de los recursos marinos, los países desarrollados, incluyendo Estados Unidos, sólo aceptaban algunas modificaciones a su tradicional defensa de la libertad de navegación.¹¹²

México había venido contribuyendo a la elaboración de una nueva figura jurídica, el mar patrimonial, que devendría en el concepto de zona económica exclusiva de hasta 200 millas náuticas, que incorporaba la demanda de derechos de los Estados costeros sobre los recursos que se encontraban en ellas, sin afectar el derecho de terceros al libre tránsito. Esta fórmula, que varios gobiernos vieron como fórmula de compromiso, fue discutida personalmente por Echeverría, Rabasa, Ford y Kissinger, y considerada aceptable por los dos funcionarios estadounidenses. El secretario de Estado recomendó que México no introdujera cambios en sus leyes internas en la materia antes de la Conferencia de 1974.¹¹³ De hecho, antes de que se llegara a un tratado en que se aprobase definitivamente, esa fórmula fue incorporada en la legislación mexicana, mediante un decreto del 22 de enero de 1976 que establecía una adición al artículo 27 constitucional.¹¹⁴

México en América Latina y en el Sistema Interamericano

Ante el desinterés de Kissinger en estrechar las relaciones de su país con América Latina, el canciller Rabasa y colegas colombianos insistieron con éxito en la necesidad de un mayor acercamiento. Sus esfuerzos contribuyeron sin duda a la convocatoria que hizo el ya flamante Secretario de Estado a una conferencia de cancilleres latinoamericanos durante su participación en la AG-ONU, en octubre de 1973, que dio paso a la realización de dos reuniones de ese tipo en 1974; la primera, en Bogotá y la segunda, en México.¹¹⁵

De manera paralela, el Estado mexicano, que había mantenido un claro alejamiento respecto a la Organización de Estados Americanos (OEA) prácticamente desde su creación, se sumó al esfuerzo de restructuración sustantiva de la organización regional y del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) que se dio durante el sexenio. Una mayor participación mexicana en esa organización había sido sugerida a Echeverría por el presidente Nixon.¹¹⁶

Respecto a las modificaciones del TIAR, las principales propuestas mexicanas incluyeron aclarar la diferencia entre agresión e intervención, hacer obligatorio el recurso a procedimientos pacíficos de solución de controversias, la eliminación del requisito de mayoría de dos tercios para la eliminación de sanciones contra un Estado miembro y el rechazo a que los Estados americanos, en caso de controversias, debían acudir a la OEA antes de llevarlas a la ONU. En marzo de 1977, México ratificó el Protocolo modificatorio de este instrumento, aunque con la siguiente reserva: “El Gobierno de México continúa considerando que, salvo el caso de la legítima defensa, las medidas colectivas a que se refiere el artículo 8 no podrán ser aplicadas en forma obligatoria, dado su carácter coercitivo, sin la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”.

México aprovechó ese proceso de reforma para insistir en el reingreso de Cuba a la OEA y el restablecimiento de las relaciones diplomáticas de sus países miembros con el país isleño. Propuso y logró vencer la fuerte oposición de algunos gobiernos latinoamericanos a una fórmula que otorgaba libertad de acción a los miembros de la OEA para conducir unilateralmente y de acuerdo con sus políticas e intereses nacionales sus relación con aquella nación.¹¹⁷

Aunque algunas de las propuestas mexicanas eran distintas a las estadounidenses, no provocaron fuerte oposición a éstas de parte de Washington. Más aún, los diplomáticos estadounidenses las calificaban de “innovadoras” y más moderadas que las de Panamá, Perú y Argentina.¹¹⁸ Añadían que, junto con Brasil y los propios Estados Unidos, la delegación mexicana trataba de suavizar los cambios propuestos por otros países miembros.