Cuestiones contemporáneas

 

La concreción de las capitales estratégicas sudamericanas: el logro brasileño y la postergación argentina

 

Strategic South American capitals become concrete: Brazilian achievement and Argentinean deferment

 

Daniel Amicci^*

 

^* Universidad Nacional de Villa María, Arturo Jauretche 1555, Villa María, Córdoba, Argentina. Doctorando en Ciencia Política por la Università di Pisa, Italia, becado por el programa Erasmus Mundus. Sus principales líneas de investigación son las relaciones de integración argentino-brasileñas y el bloque del Mercosur. E-mail: danielamicci@gmail.com

 

Recibido el 27 de abril de 2012
Corregido el 14 de julio de 2012
Aceptado el 7 de agosto de 2012

 

Resumen

En este trabajo, el autor analiza los esfuerzos por dotar de capitales estratégicas a los dos mayores países sudamericanos, trazando lineamientos comparativos entre la inconclusa iniciativa de Raúl Alfonsín, en 1986, por trasladar hacia la Patagonia la sede nacional argentina y la meta alcanzada por Juscelino Kubistchek, en 1960, al fundar Brasilia. Se proponen una serie de factores para explicar este contraste que conjugan cuestiones de índole económica, política y social, así como las vinculadas al papel de la prensa y las construcciones simbólicas. La investigación permitió determinar, más allá de las diferencias propias de cada curso histórico, las causas principales del fracaso del plan del gobierno argentino en la puesta en marcha de una decisión claramente extemporánea, ejecutada con imprudente espontaneidad en un clima de tensión social y profunda crisis económica, producto heredado de la dictadura más extrema que conociera el país.

Palabras clave: capitales estratégicas, Buenos Aires, Brasilia, Raúl Alfonsín, Juscelino Kubistchek.

 

Abstract

In this paper, the author analyzes the efforts to ensure strategic capitals for the two largest countries of South America, outlining and comparing Raúl Alfonsin's incomplete initiative to move the Argentine national capital to Patagonia in 1986 and the successful foundation of Brasilia by Juscelino Kubistchek in 1960. It is proposed that a series of factors, including economic, political and social, as well as the role of the media and symbolic constructions, could explain this contrast. The research established, beyond the specific differences of each course of history, the main causes of the failure of Argentina governmentplan filed in the implementation of a clearly untimely decision, executed with reckless spontaneity in a climate of social tension and deep economic crisis, an inherited product from the most extreme dictatorship that the country knew.

Keywords: strategic capitals, Buenos Aires, Brasilia, Raúl Alfonsín, Juscelino Kubistchek.

 

Introducción

Esta investigación tiene como propósito tratar la cuestión del fracasado traslado de la Capital Federal argentina, cotejándolo con la lograda experiencia brasileña. La razón de este proceder se sustenta en la necesidad de hallar similitudes y contrastes funcionales para trazar lineamientos comparativos que ayuden a enriquecer el análisis del caso argentino propiamente dicho.

Sería pretencioso presentar a este escrito como un estudio comparado exhaustivo. Se trata, más bien, de una aproximación a la dilatada e intrincada trayectoria que transitaron Brasil y Argentina para concretar la mudanza de sus capitales, desde sus tradicionales y excluyentes espacios costeros hacia localizaciones que respondieran a un ordenamiento más razonado en pos de una equitativa integración nacional.

Los resultados obtenidos en cada caso resultaron contrastantes. Por un lado, Brasilia materializó su idea gracias al ímpetu de Juscelino Kubistchek de Oliveira (popularmente conocido por sus iniciales, JK); en cambio, Argentina, luego de varias tentativas frustradas, sobre todo la emprendida por Raúl Ricardo Alfonsín en 1986, continúa sin poder resolver uno de sus grandes problemas estructurales.

En efecto, Argentina detenta el octavo lugar entre las naciones con mayor patrimonio geográfico del mundo. De este privilegiado grupo, es la única cuya capital nacional no ocupa una posición geopolítica estratégica resultante de una decisión de reciente ejecución (tal es el caso de Brasilia o, de la ya lejana en el tiempo, Pekín). Tampoco, dentro de ese conjunto, Buenos Aires resulta ser una sede de gobierno federal planificada, en comparación con otras como Washington o Camberra. Por último, comparte solamente con la capital de Rusia, Moscú, la excepcionalidad de contar con una población superior al resto de las urbes de su territorio.

A fin de comprender las razones de esa singular deficiencia argentina y su contrapartida brasileña, se analiza en estas páginas un conjunto de factores

considerados con mérito suficiente como para llegar a conclusiones válidas. Algunos de ellos han sido tratados por los investigadores con mayor detenimiento, especialmente los referidos a los aspectos políticos, económicos y periodísticos, mientras que los atinentes a los avatares históricos de las mudanzas capitalinas y aquellos otros que provienen del campo de las construcciones simbólicas han gozado de menor atención. Si bien se ha evaluado con detenimiento la totalidad del conjunto, se ha puesto el énfasis sin embargo sobre estos últimos, en razón de que se encuentran prácticamente ausentes en los estudios presentadas sobre la problemática de Argentina.

En líneas generales -aunque se examinó el curso de los acontecimientos en toda su extensión- los gobiernos de Kubistchek (1956-1961) y Alfonsín (1983-1989) conformaron el objetivo prioritario de la investigación puesto que, durante sus gestiones, se llevaron a cabo en uno y otro país las acciones más trascendentes referidas a la "cuestión Capital". Por una parte, la construcción de Brasilia en el Planalto Central y, por la otra, el intento vernáculo más serio por comenzar a erigir un nuevo Distrito Federal en tierras patagónicas.

La hipótesis central del artículo plantea que, aunque los determinantes del malogrado proyecto alfonsinista estuvieron, en parte, originados en factores heredados por su gestión, la medida tomada adoleció tanto de una adecuada planificación como de la puesta en marcha de mecanismos de naturaleza simbólica de alcance nacional, que fueran de auxilio al momento de generar un clima propicio hacia una medida de tal índole y magnitud. Sumado a tales faltas, se intentó ejecutar el plan sobre un escenario caracterizado por la división social y el deterioro económico, condicionantes que rápidamente lo sumieron en el olvido.

En otros términos, y desde el enfoque teórico propuesto por Majone,¹ se está ante un caso de políticas públicas caracterizado por soslayar la doble lógica de la racionalidad comunicativa e instrumental. Así, el programa se intentó poner en práctica sin antes pergeñar un necesario análisis de factibilidad en la instancia "predecisional" (formulación de políticas públicas), así como tampoco una estudiada comunicación pública ya en momentos "posdecisionales" (su realización).²

 

Las capitales atlánticas brasileñas y los esfuerzos 'mudancistas'

La ocupación prioritaria del litoral atlántico en Brasil constituyó una estrategia de colonización repetida en las demás colonias lusitanas. Este modelo de asentamiento, que marcó la historia del gigante sudamericano, obedecía a la escasez de capitales y de hombres que afectaba a la diminuta nación ibérica. Bajo el alcance de estos condicionamientos Brasil fue colonizado a lo largo de una estrecha faja costera que conformó su "primera unidad regional", en función de la localización y desenvolvimiento de su núcleo exportador.³

En esa dirección, y de espaldas al oeste, la más extensa e importante posesión portuguesa forjará, desde el umbral de su historia, su férrea vocación atlántica. Este favoritismo generará un impacto desintegrador sobre el resto del vasto e inexplorado territorio tropical, al provocar la desvinculación de las diferentes regiones y sus respectivas administraciones coloniales que, separadas por agrestes espacios, estuvieron impedidas de auxiliarse mutuamente. De este modo, el desequilibrio poblacional obstaculizará durante siglos la construcción de una completa unificación nacional.

Dentro del bien delimitado marco del asentamiento colonial de las capitanías hereditarias -faja costera de varios cientos de kilómetros de largo-, tocó a uno de sus incipientes núcleos poblacionales convertirse, hacia mediados del siglo xvi, en la primera de las tres capitales que ostentará Brasil a lo largo de su historia. La elección recayó sobre el puerto de Salvador de Bahía, en la región del nordeste. Posteriormente, y luego de más de un siglo, Río de Janeiro pasó a ocupar ese papel en 1763 motivado por factores económicos y geopolíticos regionales.⁴

Luego, hacia la década de 1840, Francisco Varnhagen redactó una serie de escritos alusivos que dieron inspiración al proyecto de ley de 1852, el cual planteaba el traslado de la capital marítima hacia el Planalto Central. Los motivos geopolíticos continuaron ejerciendo influencia para mudar nuevamente la cabecera; esta vez hacia el corazón de la nación. En ese momento fue menester asegurar las fronteras occidentales, mediante una reorganización territorial que permitiera una efectiva integración política y económica de áreas prácticamente abandonadas por parte del Estado, que a tal efecto puso en práctica, gradualmente, la creación de nuevos territorios federales.

Pero, frente a esos intentos descentralizadores, el curso de la evolución capitalista profundizaba el desarrollo de los modelos primarios exportadores en los países sudamericanos que llevó al Brasil, como a la mayoría de sus vecinos, a acentuar su ligazón con Europa, alimentando sus desequilibrios regionales en pos de responder a los específicos requerimientos de esos mercados. Esa forzada y asimétrica interrelación demandó entre otras acciones diseñar, al igual que en Argentina, un sistema de comunicaciones funcional al modelo de producción implementado.

Sorteando la influencia de esas fuerzas centrípetas que ponían freno a la descentralización, la propuesta de Varnhagen se mantuvo viva y llegó a conquistar la aceptación oficial al ser incorporada en uno de los artículos de la Constitución de 1891 y de nuevo en 1934 y 1946. La retórica dio paso a la práctica con la puesta en marcha de los primeros estudios técnicos ordenados por el presidente Floriano Vieira Peixoto (1891-1894), que designó para tal efecto una comisión ad hoc cuyos integrantes se embarcaron en una serie de exhaustivas exploraciones y planificaciones para definir el emplazamiento de la nueva sede federal. Su obra fue proseguida bajo las directrices de los gobiernos de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), Getúlio Dornelles Vargas (1930-1954) y João Fernandes Campos Café Filho (1954-1955) cuando finalmente se concretó la construcción de Brasilia con JK.⁵

Más allá de la cuestión central del traslado de la cabecera nacional,⁶ en el curso de la historia brasileña también abundaron los antecedentes de mudanzas de capitales estatales y de sedes gubernativas.⁷

 

La construcción simbólica de una nueva Capital Federal

De más está decir que Brasilia está unida a la figura de JK. Ya en 1953, en calidad de diputado por Minas Gerais, había respaldado la aprobación del proyecto-ley que preveía la mudanza de la capital, aunque en esa instancia su voto estuviese dirigido a lograr que se construyera en el estado que representaba y no en Goias, como finalmente sucedió. Luego, y desde el inicio mismo de su lanzamiento como candidato presidencial, dejó en claro que sería la "meta síntese" de su futuro Plan de Metas, del cual pretendía que llegara a ser un impulso irreversible hacia el desenvolvimiento de su país. Así, experimentaba su primer diálogo racional con los actores sociales acerca de esta trascendental decisión política; eficaz práctica que continuará a lo largo de toda su gestión.

Sin embargo, proyectar el traslado de la sede federal hacia el oeste no era precisamente una idea original. Por tanto, el presidente desarrollista necesitaba fortalecer el concepto de que Brasilia era una necesidad nacional, ya decididamente impostergable para el definitivo despegue que su administración llevaría a la práctica con una ambiciosa planificación.

El gobierno tenía que justificar la decisión de poner finalmente un coto a la posición 'excéntrica, periférica' de Río de Janeiro en relación al corazón del Brasil. De allí que comenzaran a ejecutar las imprescindibles actividades de 'argumentación' explicativa y justificadora tendientes a disipar las desconfianzas y fomentar el consenso ciudadano ante tal política pública, usufructuando todo el potencial que ofrece la persuasión bajo el cobijo de la democracia.⁸

El ciclo del Litoral debía dar paso al ciclo del Interior, iniciando el llenado del "vazío brasileiro" con el objetivo de tomar posesión efectiva de su inmenso y pobremente consolidado territorio, delimitado tras complejas disputas limítrofes con la mayoría de sus vecinos que, tal como lo señalaba JK, era "un imperativo para la integración y la seguridad del Estado".⁹ Brasilia estaba atada al plan "nacional-desenvolvimentista", pero era presentada como el producto de un proceso de maduración forjado a lo largo de gran parte de la historia nacional. Así, el gobierno buscaba evitar, a toda costa, que su edificación fuera vista como una política pública improvisada o como un mero capricho personal del jefe de Estado.¹⁰

En esta instancia "predecisional", la tarea fundamental de JK estaba dirigida a allanar el camino hacia la construcción material de la nueva capital fomentando, en primer lugar, la profundización de una conciencia nacional que, si bien estaba activa desde larga data, era menester renovarla. El proyecto debía ofrecer legitimidad y positivismo, brindando una imagen de racionalidadpráctica. Para tal efecto, echó mano de la tradición historiográfica, rica en datos y controversias, que había defendido la postura 'mudancista' desde el siglo XVIII, a la vez que alentaba la producción de nuevos escritos. De este modo, se ponía en marcha, previa a su inauguración, la construcción discursiva de Brasilia otorgándole su necesaria historicidad y argumentación empírica y valorativa. La urbe federal llegará a ser "expectativa antes de ser realidad".¹¹

 

La situación política y económica del gobierno de JK

La gestión de gobierno de Kubistchek, en buena medida revalorizada póstumamente, puede describirse grosso modo como una amalgama de democracia sin mayores contratiempos, trascendente desarrollo económicoy un notable despertar cultural. Accedió al poder mediante una alianza entre el Partido Social Democrático (PSD), una especie de derecha varguista, y el Partido de los Trabajadores Brasileños (PTB), que era la referencia política de los sectores urbanos. Una vez al mando de la nación,obtuvo un invalorable respaldo por parte del general Henrique Teixeira Lott que llevó adelante un firme control de los mandos a su cargo durante toda su administración.¹²

La médula de la gestión económica estuvo constituida por una especie de aleación entre la iniciativa privada, sobre todo sustentada en capitales foráneos, y la participación del contralor del Estado, que dirigía las inversiones haciendo uso de las recetas cepalinas acerca de la planificación sistematizada.¹³ Al igual que el populismo nacional, el desarrollismo priorizó la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), aunque favoreciendo las áreas que consideraba prioritarias: transportes, energía, siderurgia. El proyecto de modernización de la economía se presentaba como la plataforma para modificar la estructura capitalista dependiente del país; la plasmación de la Capital Federal en su centro geográfico estaba en línea con ese ideario en la medida que alentaría el crecimiento y la integración regional.

Para desarrollar con éxito ese proceso, JK necesitaba de las inversiones extranjeras puesto que, más allá de la activa política estatal de desenvolvimiento industrial, Brasil continuaba siendo básicamente un país exportador de commodities encabezadas por el café. Ante esas complicaciones, sumado a un pobre ahorro interno, el Palacio de Itamaraty¹⁴ ejerció un papel determinante en la atracción de créditos y capitales internacionales. Prueba de su éxito, fueron las fuertes tasas de inversión directa extranjera registradas que impulsaron el despegue productivo.¹⁵

El plan de edificar la capital a casi 1200 kilómetros de Río -en medio del Planalto Central- encauzado a conservar el compás de la inversión estatal en áreas estratégicas, fue también otra de las principales causas de considerables egresos y renovadas deudas con los inversionistas internacionales. Esta concentración del gasto público en la nueva sede federal respondía, para voces críticas como las de Marini,¹⁶ más a la satisfacción del apetito de glorificación personal de JK que a una verdadera necesidad nacional.

Sin embargo, esa gran obra de la ingeniería moderna, aunque generó un costo criticable que aceleró el ritmo inflacionario, no representó una disminución del salario real y, más allá de esa cuestión coyuntural, marcó un antes y un después en la historia del Brasil poniendo en marcha un proceso integrador que deparó trascendentales beneficios al país.¹⁷ Asimismo, si bien no trastocó de lleno la clásica estructura centralista volcada hacia el océano, implicó su flexibilización abriendo nuevos frentes para un desarrollo nacional más horizontal.

 

Buenos Aires: capital inamovible

Buenos Aires fue nombrada cabecera virreinal en 1776, decisión que formaba parte del conjunto de reformas llevadas a cabo por los Borbones para afianzar los dominios americanos y maximizar la obtención de beneficios. Tras la Independencia, continuó en esta misma función y hacia 1880 el Congreso Nacional la designó oficialmente capital de la República, medida que hasta el momento no sufrió modificación alguna.

Frente al Río de la Plata, salida natural del Cono Sur al Atlántico, y de espaldas a su vasto hinterland, fue durante un prolongado período de su historia un diminuto y pobre asentamiento ubicado en los confines del dominio hispánico. Había sido fundada en la región del Litoral cuyas tierras, durante el transcurso de casi toda la época colonial, no habían conformado el centro político y económico de la futura Argentina puesto que la columna vertebral del sistema pasaba por las regiones del interior virreinal desde Córdoba, ubicada en la porción central, hasta Jujuy, en el extremo norte, en una cadena de urbes ligadas al polo económico-minero del Potosí.¹⁸

En la medida en que aprovechó el usufructo de las ventajas comerciales obtenidas a partir de su debutante papel como cabecera administrativa del Virreinato del Río de la Plata, puerto y aduana únicos, dejó atrás su aletargada trayectoria y comenzó a transitar velozmente la senda del crecimiento hasta convertirse, a fines del siglo XIX, en una metrópoli cosmopolita. A partir de esta transformación favorable y libre de competencias por parte de otras urbes, Buenos Aires comenzó a recorrer una extendida trayectoria como centro político, económico y cultural y su supremacía sobre el resto del vasto territorio que encabezó fue y es incuestionable.

La continuidad de la hegemonía porteña conllevó a que el patrimonio geográfico argentino desarrollara un marcado desequilibrio entre su desmesurado núcleo vital y el resto de su territorio en la medida en que absorbía las riquezas y energías de sus otras partes, hinterland y fronteras, sin apoyar su progreso. Las consecuencias de esta desventajosa asimetría (un país en abanico hacia Buenos Aires), han acarreado la pérdida poblacional de las regiones interiores cuyos habitantes siguen emigrando hacia el centro absorbente en un círculo vicioso de despoblamiento y superpoblación.

 

Un sendero sin fin: iniciativas aplazadas indefinidamente

Hacia la década de 1850 y tras casi medio siglo de luchas intestinas, Argentina finalmente comenzó a gestar un Estado central. Entre otras cuestiones atinentes a la organización de la naciente República, surgió la idea de trasladar la Capital Federal hacia el interior del territorio que estaba prácticamente

deshabitado en casi toda su extensión. Estas nuevas iniciativas habían sido anticipadas por interminables y agrios debates entre aquellos grupos federales que pugnaban por situar la sede gubernativa fuera de la poderosa ciudad porteña, y así menoscabar su predominio, y los que representaban a la opinión centralista, que defendían su continuidad como capital 'natural' de la nación.

Los debates acerca de la necesidad de desarrollar el 'desierto despoblado' cobraron fuerza y dieron lugar a numerosos planes de reubicación. El único antecedente había terminado en rotundo fracaso; es decir, el nombramiento llevado a cabo por la Confederación Argentina (1852-1862) luego de la separación de Buenos Aires de su propia capital, suerte que recayó en la ciudad de Paraná, entre Ríos. La pequeña ciudad portuaria mesopotámica no era rival para competir con el gran puerto del Plata y terminó sucumbiendo ante su desigual poderío.

En años posteriores los debates se multiplicaron tornándose el tema en uno de los más discutidos. Sucesivos congresistas aportaron proyectos que, en la mayoría de las ocasiones, proponían trasladarla hacia el corazón del territorio. Las postulaciones se reiteraron sucesivamente sobre diferentes sitios de las provincias de Santa Fe y Córdoba. Estas preferencias, que recaían sobre tierras pertenecientes a la pampa húmeda, no eran aleatorias. Por el contrario, respondían al pensamiento de la época que consideraba como motor del progreso argentino a las fértiles planicies, proveedoras de las materias primas que sustentaban el exitoso modelo de agro-exportación que estaba en marcha. El ideario de la generación del 80 así lo demandaba.¹⁹

Sin embargo, y luego de reiteradas idas y venidas en las tratativas acerca de la "capital permanente de la República", todos los proyectos-ley no prosperaron debido a los vetos presidenciales. Las trabas del Ejecutivo estaban alentadas por las presiones de los grupos económicos porteños que, acompañados por una prensa funcional, frenaron cualquier tipo de iniciativa que atentara contra el control verticalista de los recursos nacionales que manejaban, desde su privilegiada posición, en la ciudad-puerto.

Junto a los obstáculos puestos por los sectores de presión capitalinos se sumó otra problemática que terminó por enviar al archivo, por largo tiempo, las intentonas por mudar el gobierno nacional hacia "adentro del territorio", o sea, la espinosa tarea de dotar a la provincia de Buenos Aires de su propia capital. La federalización del territorio para crear la Capital Federal (1880) devino en una lucha armada entre distintos sectores internos de la elite gobernante, divididos entre sí por posiciones radicales y moderadas en cuanto a combatir o respaldar la capitalización de Buenos Aires, así como por sus propios apetitos de poder. Finalmente, el conflicto, tras suscitar una peligrosa crisis de gobernabilidad, llegó a su fin no sin antes dejar un saldo mortal. La provincia bonaerense, huérfana de su cabecera histórica, recibió en compensación la nueva ciudad de La Plata (1882), edificada ad hoc para suplir dicha pérdida.

Hacia comienzos del siglo xx retornaron los planteos acerca del tema. Pero esta vez, sobre todo, provenían del ámbito de la literatura más que del parlamentario. Con el transcurso de la centuria el asunto fue perdiendo interés y la ya famosa "cuestión capital" vegetó sin dar signos de vida, aún en el período del gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) que pergeñaba un plan de desenvolvimiento integral para su país y observaba con admiración la magnífica obra pública de su par, JK, que materializaba en Brasilia el viejo anhelo de cambiar la tradicional capital marítima brasileña (Río de Janeiro) por una urbe levantada en el lejano y despoblado Sertão. Esta política representaba un notable avance hacia la culminación de un esfuerzo por la igualdad nacional. Frondizi compartía este ideario y bregaba también por la "participación plena e integrada de toda la nación".²⁰

 

El gobierno de Alfonsín y una aspiración extemporánea

El tema fue retomado a comienzos de la década de los 70 a la sombra de los clásicos intereses geopolíticos de los gobiernos militares argentinos. En este contexto favorable, surgieron varios proyectos tendientes a trazar un planeamiento territorial y demográfico más racional. En consecuencia, se sancionó un proyecto-ley que establecía la necesidad de fijar la Capital Federal fuera de su ámbito original. No obstante, la escalada del conflicto interno que se estaba acelerando en esos oscuros años y que degeneró en una vorágine de violencia, llevó la nueva tentativa rápidamente al archivo.

Luego, durante el transcurso de la breve vuelta del peronismo al poder y la cruenta dictadura militar que lo suplantó, la idea no resurgió. Con el retorno de la democracia, y de la mano del gobierno radical de Alfonsín, comenzó a prosperar con fuerza el plan de traslado y se pusieron en práctica, por vez primera en la historia del país, las directivas necesarias por parte del Estado para llevar adelante la trascendental obra hacia el despoblado ámbito patagónico, uno de los mayores y escasos espacios de reservas del mundo.²¹

El novel gobierno democrático asumía el poder tras un período de violencia sin parangón en la historia argentina y de una guerra perdida contra Inglaterra. El signo moderado del presidente electo parecía idóneo para llevar adelante la ardua tarea de reconstrucción y reconciliación nacional. La euforia por la restauración democrática y el revivir político, social y cultural disimuló en los inicios de la gestión radical las traumáticas herencias económicas, producto de años de endeudamiento y desmantelamiento de la industria nacional. Asimismo, quedaron momentáneamente disimulados el marcado quiebre social causado por el autoritarismo militar y la pésima imagen internacional que había dejado, generada tanto por la naturaleza misma de su poder como por su arrebato bélico en las Islas Malvinas sumado a los graves atropellos a los derechos humanos y a los escándalos financieros (la "patria financiera").²²

En ese complejo escenario post-dictadura, Alfonsin también tuvo que lidiar con el poder de las Fuerzas Armadas en retirada, comenzando la desmilitarización del Estado. Los reclamos civiles para llevar adelante la investigación de los crímenes de la represión antisubversiva se tornaron masivos alcanzando repercusión global. El gobierno no hizo oídos sordos a los pedidos de justicia y se embarcó en la elaboración del mayor conjunto de normas legislativas en materia de derechos humanos del país, hecho que conllevó al primer enjuiciamiento de un régimen de facto en la historia argentina, culminando con condenas inéditas en 1985.²³

La transición democrática coincidió con la reorientación capitalista hacia el denominado "neoliberalismo" o "neoconservadurismo" que pregona la apertura del mercado, la privatización de empresas estatales, el apoyo a la inversión y los capitales extranjeros, la desregulación, el ajuste fiscal y la prioridad a las exportaciones. El alfonsinismo tardío aplicó este modelo en un intento de modernizar la estructura económica híbrida que conjugaba los agonizantes modelos de agro-exportación y de sustitución de importaciones, así como el saco del erario público por parte de las grandes empresas proveedoras del Estado (la "patria contratista").

A tal fin, llevó a la práctica el llamado Plan Austral en un intento de ajustar los gastos y racionalizar la decadente economía afectada por problemas derivados del enorme endeudamiento externo y el pago de sus interés,²⁴ déficit fiscal, recesión productiva, industrialización en retroceso y una preocupante concentración de las actividades productoras y financieras en un reducido grupo empresarial subsidiado y con prebendas. Sumada a todo lo anterior, una inflación que alcanzó picos alarmantes durante buena parte del período mientras, a contramano, el ritmo de crecimiento económico disminuía sin pausa.²⁵

De manera paradójica -y contra todos los pronósticos que le auspiciaban un seguro fracaso frente a la magnitud de los problemas que tenía que confrontar-, el proyecto Austral dio buenos resultados en sus comienzos.²⁶ Aunque no tocaba los cambios estructurales que la economía necesitaba para volver a crecer, dio un respiro a la ahogada administración. Empero, la solución coyuntural que representó pronto evidenció sus limitaciones y una nueva crisis comenzó a desplegarse.²⁷

Esta vez, el conflicto estaba acompañado por una férrea oposición proveniente tanto del sindicalismo peronista (trece paros generales) como de sectores ideológicamente conservadores del propio radicalismo que, sumado a la generada por los grandes empresarios y bancarios, puso en serios aprietos al gobierno. El fracaso del plan del equipo del ministro de Economía, Juan Vital Sourrouille -del cual el mismo Alfonsín estaba poco convencido tanto técnica como ideológicamente condujo en 1989 al descalabro inflacionario. Sus puntos principales serían retomados y potenciados al máximo por el futuro encargado del ramo, Domingo Cavallo, al instalar en el país, bajo el menemismo, un modelo económico que respetaba a rajatabla el manual liberal impuesto por los centros dominantes.²⁸

Cabe señalar que, con diferente fortuna, Alfonsín se convirtió en el cofundador del Mercosur junto a su par brasileño, José Sarney. Esta alianza estratégica (continuidad de la ensayada básicamente durante el desarrollismo e impulsada en buena medida por los graves problemas económicos-financieros compartidos, sobre todo el asfixiante endeudamiento exterior) plantó un hito trascendental para el regionalismo en la subregión del Cono Sur (hoy ampliado a escala regional con la incorporación de Venezuela).

En aquel océano embravecido, donde la renaciente democracia parecía comenzar a zozobrar, el mandatario argentino se dispuso a dar nueva vida al viejo proyecto nacional de mudar la Capital Federal hacia el interior. Esta vez la mira sería enfocada en la región patagónica, pasando a segundo plano la pampeana que había sido el centro de atención para casi todas las intenciones precedentes. Alfonsín entendía que había llegado el momento de poner en marcha un modelo de desenvolvimiento integrado, dejando de lado el que fuera alentado por la Generación del 80 que había otorgado prioridad absoluta a la pampa húmeda, espacio nuclear del modelo agro-exportador sustentado por las oligarquías conservadoras del siglo XIX.

Con ese objetivo rector, el gobierno dio inicio hacia principios de 1986 a sondeos técnicos en el lugar seleccionado para el traslado -conformado por el complejo de las ciudades colindantes de Viedma y Carmen de Patagones, en las respectivas provincias de Río Negro y Buenos Aires. La elección recayó en un área estratégica, fronteriza entre las tierras terminales de las planicies pampeanas y los comienzos de las estepas patagónicas. A esta ubicación privilegiada interregional hay que sumarle las ventajas propias de su vecindad y vinculación, vía el curso del Río Negro, con la vasta y cuasi despoblada costa atlántica del sur argentino. La estrategia geopolítica de Alfonsín buscaba reorientar la Segunda República hacia "el sur, el mar y el frío".²⁹

El plan pergeñado apuntaba a mudar la capital nacional a un nuevo Distrito Federal ubicado a 41° de latitud Sur, una verdadera reubicación en tierras meridionales a casi 1000 km de Buenos Aires. Los motivos de tal decisión estaban sustentados en direccionar hacia la despoblada Patagonia una corriente de desarrollo que condujera, en un futuro no muy lejano, a morigerar la clásica y profunda asimetría poblacional y económica que aquejaba a Argentina, que aún mantiene concentrada en la región central y del Litoral la porción más importante de sus habitantes y de su producción. Implicaba poner en ejecución un verdadero y largamente esperado proyecto federal, que suponía nada menos que modificar el eje geopolítico nacional.

Sumado a esos motivos estructurales, el país se encontraba todavía transitando los años de postguerra de Malvinas, compleja coyuntura que había dejado expuestos los peligros que acarreaba la clásica falta de atención prestada hacia el extremo austral de la nación, que la dejaba vulnerable ante potenciales apetencias o ataques extranjeros.³⁰ Por ende, trasladar la capital al sur también involucraba materias propias de la geopolítica internacional.

La puesta en marcha de las acciones atinentes al plan no siguieron los canales convencionales necesarios para iniciativas de esa magnitud y trascendencia histórica. Se intentó mantener las primeras inspecciones in situ fuera del conocimiento público, alegando que se trataba de una cuestión de Estado. El secretismo no logró mantenerse por mucho tiempo y la noticia se propagó a nivel nacional tras ser publicada por el diario porteño Clarín en abril de 1986. De este modo extraoficial, el histórico proyecto de Alfonsín quedaba expuesto a la opinión pública perdiendo de antemano el efecto sorpresa que, al parecer, el presidente quería usufructuar para publicitar su gran obra.³¹

Así, la metodología elegida por el gobierno contradecía la costumbre republicana y democrática de comunicar al ciudadano, con argumentos racionales, los motivos que impulsan la política pública. Y, tal como advierte Aguilar, "no hay nada más contradictorio a la naturaleza de la autoridad pública y la administración pública que el secreto".³² En esta decisiva etapa "predecisional", la discusión pública que moviliza "el conocimiento, la experiencia y el interés"³³ fue dejada de lado, en un temprano y notable desacierto político.

Pronto, tras varios trascendidos indefinidos, la primicia del matutino capitalino fue ratificada y el Proyecto Patagonia-Capital se convirtió en tema de debate que, si bien deparó atención, no terminó por convertirse en una cuestión que atrajera la opinión pública saturada como estaba con los problemas económicos, particularmente la vorágine inflacionaria, la creciente deuda exterior, los espinosos juicios a las Juntas Militares y los consecuentes levantamientos de sus pares. Sumado a estas coyunturas desalentadoras, el gobierno, carente de racionalidad comunicativa, dejaba de lado su obligación de exponer el tema, con argumentaciones convincentes, al debate público.

Por su parte, la prensa porteña, consecuente con su línea histórica ante este tipo de programas federales, trató la iniciativa desde su óptica centralista asumiendo posiciones que iban desde la indiferencia hasta la franca oposición sin dejar pasar los epítetos irónicos. Así, ante la ausencia de argumentación explicativa y justificadora oficial, el periodismo se constituyó en el medio excluyente de información para el ciudadano con los consecuentes dilemas que acarrea el vacío de noticias por parte de la administración pública.

Más tarde, y ya en la etapa "posdecisional", el jefe de Gobierno ordenó las primeras directivas para poner en práctica su decisión con el nombramiento de una comisión técnica-asesora, siguiendo los pasos de Kubistchek y la novacap (Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil), para que diagnosticara los principales problemas urbanísticos, arquitectónicos y ambientales. Al año siguiente, la disposición alfonsinista pasó a debatirse en el Congreso y después de sortear arduos debates alcanzaba condición de ley (23.512) en mayo de 1987.

Ya oficializado el plan, se activaron las acciones tendientes a planificar la obra y a conseguir los fondos necesarios para su construcción. La comarca seleccionada adquirió nueva vida: se generó un desenfrenado movimiento inmobiliario, llegaron cientos de nuevos pobladores y se dieron curso a las obras pioneras cuya infraestructura serviría para albergar a la administración estatal. Todo ello recibió el beneplácito de los sectores vinculados a la construcción en la medida que garantizaría un abanico de inversiones y la generación de numerosos empleos.

Sin embargo, el programa comenzó a convivir con el desmoronamiento de la economía, las huelgas generales y los levantamientos del Ejército. La situación general se deterioró cada vez más y las posibilidades de concreción de la faraónica obra se desdibujaron. Al llegar el año 1989 quedó claro que el proyecto se había tornado irrealizable. De este modo, se expuso la vulnerabilidad de una política pública que había adolecido de un adecuado análisis acerca de la factibilidad de las opciones y, particularmente, de la política. Luego, el fenómeno hiper-inflacionario -acompañado de la caída de los ingresos de la mayoría de la población y la no pocas veces irracional respuesta sindical- puso al gobierno ante una crisis de gobernabilidad que no pudo superar. Tras los ataques y saqueos que se sucedieron a comercios, ocasionando una fuerte conmoción social, la suerte de la gestión radical quedó sellada.

Meses antes de concluir su mandato, en julio de aquel complicado año, Alfonsín entregaba la banda presidencial a Carlos Saúl Menem (1989-1999), candidato del justicialismo que había vencido en las elecciones sin mayores inconvenientes. Con el fin del mandato radical y tras alguna tibia intentona del menemismo de continuar la tarea, la mudanza de la Capital Federal fue frenada por el neoliberalismo a ultranza, encabezado por Álvaro Alsogaray, férreo opositor al traslado. Tras el objetivo de sanear las cuentas del Estado y privilegiar al sector privado, la ENTECAP (Ente para la Construcción de la Nueva Capital-Empresa del Estado) fue disuelta y el proyecto fue archivado. Hasta el presente, el tema continúa varado por su ya clásica postergación histórica.

 

El logro brasileño y la frustración argentina: lineamientos comparativos

La pesquisa de un proceso comparable -desarrollado en un país que reuniera un conjunto de características geográficas, históricas y culturales que ameritaran su confrontación con el caso argentino-, arrojó como resultado más convincente la positiva experiencia brasileña que dio lugar a la fundación de Brasilia y su Distrito Federal. La elección se amparó en las similitudes con Brasil en cuanto a su patrimonio geográfico, trayectoria colonial, ocupación humana, desenvolvimiento económico, asimetrías interregionales y al prolongado y complejo itinerario recorrido hasta plasmar un nuevo centro gubernativo, cuya inauguración sólo antecedió en alrededor de un cuarto de siglo al lanzamiento del proyecto de Alfonsín, contemporaneidad que también otorga mayor validez al caso cotejado.

En efecto, tanto Brasil como Argentina ejercen soberanía sobre una vasta parte del espacio territorial sudamericano, siendo sus tierras en gran medida aprovechables para el uso humano. No obstante, sus principales centros poblacionales y económicos se encuentran volcados hacia los espacios costeros atlánticos, generando profundas desigualdades con las regiones interiores. Los orígenes de estas asimetrías se remontan a la etapa colonial, incrementándose a medida que ambos Estados comenzaban a insertarse en la división internacional del trabajo impuesta por el capitalismo en expansión de mediados del siglo XIX.

Los perjuicios ocasionados al crecimiento integral de ambas potencias sudamericanas no pasaron desapercibidos por distintos e influyentes personajes nacionales a lo largo de sus respectivas trayectorias históricas, quienes aportaron medidas tendientes a reparar los costos de un desarrollo interregional signado por la irracionalidad. Guiados por ese interés, formularon diversas propuestas para amortiguar el dominio verticalista de sus polos ribereños, atendiendo sobre todo a la mudanza de las capitales hacia el núcleo de sus dominios.

Fuertes intereses políticos y económicos se contrapusieron a esas tentativas, llevándolas al fracaso durante largo tiempo. Finalmente, el país tropical logró cumplir con este cometido histórico de la mano de la política 'desenvolvimentista', llevada a cabo hacia mediados de la centuria pasada. Por el contrario, su vecino rioplatense, cuyo ensayo más próximo al éxito lo llevó a cabo en los años 80, no contó con igual fortuna y continúa siendo una notable excepción entre los países más extensos del mundo.

¿Cuáles son los factores que subyacen tras la trunca iniciativa del gobierno de Alfonsín y qué analogías y diferencias se pueden trazar con respecto a la exitosa materialización de Brasilia en los años de Kubistchek?

 

Factores

1) Históricos-tradicionales: Argentina no cuenta con antecedentes de traslados efectivos de sedes gubernativas nacionales ni estatales equiparables a Brasil. Salvo la edificación de La Plata, tras la federalización de Buenos Aires para dotar a la provincia bonaerense de una nueva capital, no existen otros casos. En cambio, su vecino llevó adelante numerosas mudanzas de las cabeceras de sus Estados e, incluso -aunque en época colonial tardía y aun manteniendo el centralismo marítimo-, mudó su capital desde Bahía hacia Río. Estas diferencias marcaron la presencia de cierta 'tradición' en cuanto a la realización de este tipo de decisiones trascendentes por parte de los gobiernos brasileños y de una gradual adaptación de la población que tomó forma a medida que se efectivizaban los cambios.

Ese conjunto de precedentes fue usufructuado por el gobierno de JK para justificar la necesidad de Brasilia, otorgándole respaldo histórico a su proyecto. Por su lado, Alfonsín carecía de un historial semejante para ejemplificar positivamente su plan y fomentar la conciencia popular en aras de lograr un mayoritario apoyo a su iniciativa. El programa del mandatario radical sufrió, sin duda, la ausencia de la 'tradición mudancista' con la que el brasileño contó al momento de lanzar su iniciativa para el Sertão. El escenario sobre el cual éste montó su obra, ya estaba construido en parte por sus antecesores.

2) Económicos: sin lugar a titubeos, la situación económica del gobierno de Juscelino era más favorable que la afrontada por Alfonsín. El jefe del Estado desarrollista llegó al poder en un país en crecimiento, legado del período varguista, con un firme proceso de industrialización que cuidó y acrecentó. El país recibió en esos años fuertes inversiones extranjeras directas (como las grandes corporaciones automotrices) y se crearon numerosos puestos de trabajo. Los éxitos económicos de sus primeros años de gobierno son prueba cierta del 'aprovechamiento' de JK de la estabilidad política que gozaba. A pesar de los problemas inflacionarios, el crecimiento económico fue importante, tal como lo reflejaba el PBI que acusó un aumento del 8% en 1957 y 1958.³⁴

Kubistchek de Oliveira no redujo la suerte de su plan solamente a la racionalidad técnica y económica, sino que también se apoyó en una densa comunicación con la ciudadanía que le brindó nuevos y numerosos simpatizantes a su causa. Puso en marcha una política 'pensada' y validada por un cuidado análisis de factibilidad política, política que su par rioplatense soslayó.

Por su parte, la administración alfonsinista recibió una nación cuya economía estaba en crisis como resultado de años de desmantelamiento de su aparato productivo, endeudamiento externo exorbitante, concentración de la riqueza y manejos espurios financieros. Las medidas que puso en marcha para sortear el desastre económico no produjeron los resultados deseados y el país no logró retomar la senda del crecimiento, profundizándose aún más la crisis estructural bajo el peso del fenómeno hiper-inflacionario sin parangón en la historia nacional y, salvo en la Alemania de Weimar, en la internacional. Por tanto, las condiciones económicas para llevar adelante la enorme tarea de planificar y construir una nueva cabecera federal resultaron verdaderamente desparejas para uno y otro gobierno.

En consecuencia, el argentino incurrió en errores de planeación básicos, producto de un desacertado cálculo de eficiencia técnica y económica. A esta incompetencia habrá que sumarle la negligencia que implicó el prescindir de una exploración de factibilidad política que, de haberse llevado a cabo en su mínima expresión, hubiera arrojado sin duda resultados negativos.

3) Políticos-sociales: JK transitó su período de gobierno sin mayores sobresaltos en este sentido, asegurado por una efectiva trama de alianzas que le otorgó la mayoría parlamentaria. Tanto los industriales como los militares le brindaron su apoyo convencidos de las bondades de su programa de modernización económico. Con respecto a la clase trabajadora (aunque hubo un aumento de las agitaciones con importante número de huelgas, a menudo en el estado clave de San Pablo, motivadas sobre todo por las altas tasas de inflación y el creciente costo de vida), las relaciones se mantuvieron dentro de un marco de entendimiento.³⁵

En cuanto a la oposición, el sector rural mostró cierta reticencia porque se veía destinado a cumplir un papel secundario dentro del esquema del Plan de Metas, aunque las trabas principales provenían de la derecha conservadora que desconfiaba de ese programa y de sectores de izquierda hostiles al capital extranjero. No obstante, el frente más complejo era el externo. En este marco, JK tuvo que sobrellevar durante buena parte de su mandato la notable escalada del conflicto entre los poderes bipolares, escenario que involucró de lleno al subcontinente a raíz del impacto de la Revolución cubana, ante el cual puso en práctica una política de tinte independiente (PEI) que recibió rotundo rechazo de la derecha enfrascada en la 'lucha' contra el avance comunista.³⁶ En líneas generales, el sosegado ambiente político y social que caracterizó el tiempo del mandatario diamantinense le permitió llevar a la práctica sus objetivos de 'desenvolvimento', entre ellos su obra maestra: Brasilia.

El de Chascomús, en cambio, ejerció su gestión sobre un escenario atiborrado de problemas políticos y sociales. Sin alianzas de peso, enfrentado con el peronismo que dominaba en la Cámara alta y en las gobernaciones y bajo el sofocante peso de unas ff.aa . malacostumbradas a manejar una cuota de poder, las condiciones de gobernabilidad no eran precisamente las más adecuadas.

A medida que las recetas económicas para paliar la crisis no daban resultado, la oposición sindical fue in crescendo hasta tornarse verdaderamente crítica con una larga cadena de huelgas generales que debilitaron la administración y la condujeron a un callejón sin salida. Paralelamente surgían movimientos golpistas llevados a cabo por sectores fundamentalistas del Ejército, intolerantes ante la pérdida de poder y el procesamiento de sus colegas.

El sistema institucional adolecía de fallas estructurales que atentaban contra la vida democrática, que según el propio Alfonsín, provenían de una serie de trabas constitucionales: "valoración insuficiente de la legitimidad, dificultades para la gobernabilidad, escasas formas de participación, excesiva concentración territorial y funcional de competencias en la cabeza del Poder Ejecutivo Nacional y controles muy laxos y permisivos a favor de este ultimo".³⁷

En medio de ese complicado contexto, la sociedad civil se encontraba fragmentada tras años de terrorismo de Estado, desmoronamiento económico y censura cultural con el reciente agregado de un nacionalismo contrariado por el desengaño de la guerra de Malvinas. Agregado a todos estos obstáculos subyacía una cuestión fundamental: la paulatina pérdida de la 'paciencia social' frente al novel régimen democrático sobre el cual se habían volcado expectativas exageradas. Presentar sobre este escenario un programa para llevar la Capital Federal hacia el corazón del país era una tarea que contaba con un estrecho margen de materialización.

4) Simbólicos: JK 'preparó el terreno' para lanzar su objetivo capitalino. Llevó adelante una esmerada y continua construcción simbólica de su faraónico ideal azuzando, junto a los defensores 'mudancistas', el imaginario popular. Su intensa actividad de 'marketing' estaba dirigida a inculcar una representación de la soñada capital como una necesidad para poner en marcha 'un país y un tiempo nuevo'.

Había que superar las barreras del tradicionalismo y embarcarse hacia un proyecto modernizante, futurista. Para quienes respaldaban el proyecto, Brasilia era publicitada como la "ciudad contemporánea" que, más allá de dar impulso al despoblado centro del país, posibilitaría ofrecer una vida renovada para el "nuevo hombre nacional".

Para quienes estaban en desacuerdo, la obra significaba un enorme e innecesario gasto que podría volcarse a otras cuestiones prioritarias para el desenvolvimiento nacional. Este grupo, al igual que sus rivales, no presentaba una composición homogénea; por el contrario, estaba integrado por individuos de disímiles orígenes sociales e ideologías contrapuestas. Lo que se ponía en juego era nada menos que la formación y movilización de la opinión pública, que tanto los periodistas como los políticos opositores sabían que era su arma más decisiva a la hora de intentar gravitar sobre la mayoría oficialista.³⁸

En cuanto al siempre influyente papel de la prensa, el mandatario 'desenvolvimentista' no pudo librarse de la injerencia de los sectores contrarios a su plan que llevaron a cabo, si bien no en la medida de una campaña de desprestigio propiamente dicha, diferentes acciones tendientes a desdibujar la necesidad de Brasilia. Asimismo, exageraron todos aquellos contratiempos o errores que iban surgiendo a medida que se avanzaba en la obra, así como especulando con los futuros.

Las voces contrarias, particularmente provenientes de las grandes y centralistas urbes del Litoral, tildaban la iniciativa con epítetos que iban desde la mera ironía: "locura", "broma presidencial", "castigo", "barbaridad", hasta aquéllos que sostenían su negativa hacia un proyecto que consideraban pretencioso por fundar una "suntuosa ciudad en medio del desierto, lejos de los centros poblados del país". En el medio, también abundaban ciertas posturas disparatadas que hablaban de una "infelicidad" que sufrirían los funcionarios públicos al verse obligados a mudarse, lo que acarrearía penosas fragmentaciones familiares.³⁹ No obstante, hay que precisar que mantuvo constantemente abiertas las vías de comunicación con los ciudadanos, conjugando tanto la razón técnica como la dialógica sin caer en extremismos tecnocráticos ni en secretismos de Estado.

JK se afanó en pos de concordar las expectativas de uno y otro imaginario social. Su esperanza estaba puesta en convencer a todos sobre la imperiosa necesidad de concretar, tras largas décadas, el traslado de la sede nacional desde la ribera atlántica hacia el Planalto Central. Tal práctica, apoyada en evidencias y argumentos convincentes "reivindica y acentúa la comunicación y persuasión como un componente esencial de la acción de gobernar".⁴⁰

Frente a este desafío recurrió a la no escasa narrativa disponible sobre el tema 'capital', plasmada a lo largo de un extenso período -cuyo principio se remontaba hasta la colonia- y al fomento de nuevas producciones, todo ello en razón de conseguir una verosímil conexión historiográfica que fortaleciera el ideal 'mudancista'.⁴¹

De hecho, la profusión de las fuentes brasileñas disponibles (bibliográficas, hemerográficas y documentales) tanto de época como actuales, representan un indicador más de la relevancia histórica que posee el tema en ese país. Al contrario, la escasez del lado argentino está en línea con la poca atención que ha deparado. Más aún, las publicaciones específicas prácticamente se han detenido desde la década de 1980.

JK apuntó a justificar su política pública y sumar simpatizantes apelando "al interés público y los méritos intelectuales del caso".⁴² Así, la obra de crear una homogeneidad historiográfica funcional a la iniciativa gubernamental fue llevada a cabo, en particular, por parte de los miembros del Instituto Superior de Estudios Brasileños (iseb) que contaba con intelectuales de la talla de Hélio Jaguaribe y Roland Corbisier.

Esa institución actuó a modo de 'fábrica de ideología al servicio del Estado desenvolvimentista', cuyo pensamiento rector era reforzar el ideal de edificar a Brasilia dándola a conocer como una construcción determinante para la integración política, cultural y económica del país. Según sus términos, "no había nación" y el camino para su edificación pasaba por la concreción de la nueva sede del gobierno federal.⁴³

A contracorriente, Alfonsín lejos estuvo de encaminar el imaginario social hacia una posición positiva con respecto a su Proyecto Patagonia-Capital. Hasta quizás resulte aventurado considerar que durante su mandato, tal como sucedió con su homólogo brasileño, se pudieron formar imaginarios contrapuestos, dado que la iniciativa desde sus inicios no gozó de una respaldo masivo de la opinión pública y fue navegando entre un mar de problemas paralelos que le quitaban notoriedad. Incluso, para no pocos ciudadanos, la noticia pasó casi o totalmente inadvertida. Ante la inexistencia de debate público, resultó imposible alcanzar un grado de real conciencia colectiva acerca del trascendental paso que se pretendía dar.⁴⁴

En ese sentido, tampoco consiguió, como se hubiera esperado, gran apoyo del propio seno del partido radical, como tampoco de ciertos funcionarios públicos cuya actitud hacia el proyecto oscilaba entre la apatía, la incredulidad y el desconocimiento. Así, un funcionario de la importancia del secretario de Comercio prácticamente desconocía los motivos geopolíticos de la medida; más bien estaba convencido que apuntaba a descomprimir las presiones corporativas que recibía el gobierno por parte de sectores opositores capitalinos "alejándolas" hacia el sur.⁴⁵

Algunos manejos erróneos en la planificación -llevada adelante por la comisión a cargo, la ENTECAP, que, además, trabajaba desde Buenos Aires en lugar de hacerlo in situ- y la poco convincente actitud de Alfonsín de trasladarse aún bajo circunstancias adversas -"A este lugar me tendría que haber venido en carpa", recapacitaba en una ulterior visita a Viedma en 2006-,⁴⁶ contribuyeron a menguar aún más al ya de por sí débil impulso.⁴⁷ Estas incoherencias arrojan luz sobre la falta del necesario "ensamblaje [entre] el político y el experto"⁴⁸ que caracterizó a esta obra pública fallida.

En Argentina, los medios de comunicación mantuvieron, en general, sus posiciones clásicas con respecto a llevar hacia el interior la cabecera nacional. Por un lado, los provincianos demostraron, como ya había sucedido en iniciativas anteriores, simpatía por el nuevo y al parecer decisivo intento por dar una solución a uno de los mayores e históricos problemas argentinos. Y, como era ya tradición, los informativos porteños siguieron fieles a sus predecesores, demostrando desde desinterés hasta menosprecio por la idea de una capital patagónica, ligados como estaban a los intereses centralistas.

Su 'adalid histórico' fue y es el diario conservador La Nación, con opiniones siempre opuestas a mudar la capital hacia 'adentro', desde aquéllas lejanas en el tiempo -tal como la que publicó en 1871 para denostar el traslado hacia la "insalubre provincia mediterránea de Córdoba"-⁴⁹ o las de años más recientes -como en 1997, cuando se tildó de "sueños de grandeza" la fracasada tentativa 'neofederalista' de Alfonsín.⁵⁰

Así, ante la ausencia de una lograda construcción simbólica, producto de una decisión criticable en cuanto a su espontaneidad y sin esforzarse por captar la atención de la opinión pública -que JK había promovido mediante el debate ciudadano, el respaldo a publicaciones afines, la difusión en medios masivos y la participación positiva de intelectuales-, la formación de una conciencia nacional sobre la cuestión quedó inconclusa.

Ante la orfandad de apoyos y jaqueada por los profundos problemas políticos, sociales y económicos, la ilusión de fundar la Segunda República Argentina, "sureña y oceánica", tuvo corta vida. Si bien la ley 23.512 continúa vigente, no así la voluntad política para realizarla.

 

Conclusiones

La investigación demostró el intrincado sendero que transitaron Brasil y Argentina para concretar la mudanza de sus cabeceras gubernativas -de sus tradicionales y excluyentes espacios costeros hacia localizaciones que respondieran a un ordenamiento más funcional- en busca de una equitativa integración nacional. De ellos, sólo el primero alcanzó su cometido con la inauguración de su Distrito Federal en medio del Sertão. Por su lado, el segundo todavía continúa sin poder resolver esta problemática estructural cuya gravitación resulta incuestionable a la hora de planificar un crecimiento más equilibrado.

El estudio del curso histórico de uno y otro país, desde sus respectivos períodos coloniales hasta la fundación de Brasilia por un lado y del fallido proyecto patagónico de Alfonsín por el otro, allanó el camino para un conocimiento panorámico del tema planteado. Una vez conseguido ese objetivo general, se identificaron los factores más relevantes -sin dejar de remarcar que se trató de una primera aproximación a la materia-, en razón de hallar diferencias y parecidos entre ambos procesos. En este sentido, se puede afirmar que las investigaciones argentinas sobre el plan radical centraron su atención sobre razones de índole económica, política y periodística como causales determinantes de su fracaso. En cambio, las de origen brasileño se interesaron, además, por interpretar la influencia tanto de los aspectos históricos-tradicionales como de los simbólicos a lo largo del proceso que condujo a la materialización de la meta superior de JK.

La utilización de este modelo de análisis para abordar el fenómeno argentino ayudó a comprender que los obstáculos que enfrentó el intento llevado a cabo por el gobierno de Alfonsín, más allá de la crisis económica, política y social que lo caracterizó, fueron resultado de una combinación de factores donde jugaron un papel fundamental la ausencia de un proceso de construcción simbólica, aspecto que sí fue muy bien cuidado por JK. En efecto, el imaginario popular no fue incentivado, la formación de una opinión pública favorable fue descuidada y las herramientas que manipuló el brasileño para publicitar su 'meta-síntese' -tales como publicaciones, cooperación de instituciones y de intelectuales de prestigio-, fueron desaprovechadas por su par rioplatense.

También se concluye que JK corrió con ventaja con respecto a Alfonsín porque, aparte de los logros de crecimiento económico y de estabilidad política-social que identificaron su mandato, estuvo en condiciones de usufructuar, y efectivamente lo hizo, la experiencia que había acumulado la ciudadanía brasileña a lo largo de su historia producto de las continuas mudanzas de capitales.

De ese modo, el proyecto del desarrollista gozó de sostén histórico y de madurez en su concepción resultante de correctos cálculos de eficiencia técnica y económica y completados por un acertado análisis de factibilidad política y una cuidada presentación pública acompañada de instancias de deliberación. En línea con los postulados de Majone, tanto en el momento "predecisional" como el "posdecisional" actuó coherentemente aplicando racionalidad instrumental y comunicativa en correspondencia con cada instancia. Asimismo, llevó adelante la deliberación pública, apoyado en sólidas argumentaciones persuasivas, construidas y esgrimidas a lo largo de su carrera política.

Por el contrario, la política pública de su colega argentino acarreó el peso de múltiples precedentes errados y el apresuramiento en la planificación-difusión de su propio plan. No llevó adelante un mínimo análisis de factibilidad política, adoleciendo las medidas tomadas de precisión y racionalidad técnica-económica. Por el contrario, y sin dejar de subrayar sus loables metas, evidenció estar lejos de ser una opción óptima y eficiente. Tampoco resultó racional su estrategia informativa que lejos estuvo de ser argumentada y convincente- para sumar simpatizantes a su causa; al contrario, optó erróneamente por el secretismo oficial ignorando y/o subestimando sus negativos efectos.

Si bien el Distrito Federal de Brasilia no devino en una redistribución profunda de la población y la economía del Brasil, que continúa atomizada en su faja costera, alentó sin embargo el crecimiento del corazón de su dominio morigerando la tradicional hegemonía atlántica. En contraposición, los datos presentados no dejan lugar a dudas sobre el escaso desenvolvimiento poblacional y económico del territorio argentino, en particular de la Patagonia.

Aunque no se está en condiciones de poner en tela de juicio la vigencia del propósito encarado por el gobierno radical para trasladar la capital a las tierras australes, sí se puede afirmar que la imperiosa necesidad que tiene Argentina ante la profunda asimetría interregional que la caracteriza -con un núcleo vital extremado frente a grandes porciones de su espacio físico prácticamente desaprovechadas-, amerita una solución definitiva para llevar adelante un crecimiento estructural uniforme.

 

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Otras fuentes de información

Entrevistas

Ricardo Campero, exsecretario de Comercio de Raúl Alfonsín, llevada a cabo en la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, en abril de 2012.

 

Notas

¹ Giandomenico Majone, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública/FCE, 1997.

² Luis Fernando Aguilar Villanueva "Estudio introductorio" a ibid., pp. 13-34.

³ Caio Prado Júnior, História econômica do Brasil, San Pablo, Editora Brasiliense, 1998, pp. 9-13.

⁴ Antônio Teixeira Guerra e Ignez Texeira, "Subsídios para uma nova divisão política do Brasil", en Revista Brasileira de Geografia, núm. 2, abril-junio de 1960.

⁵ Joâo Almino, "O mito de Brasília e a literatura", en Estudios Avançados, núm. 21, 2007, pp. 299-308.

⁶ Por citar sólo algunos, mencionamos los primeros cambios en los estados de Amazonas y Mato Grosso, donde en el primero Manaus pasó a suplantar a Barcelos como ciudad cabecera en 1804 y en el restante Cuiabá hizo lo mismo para con Vila Bela hacia 1835.

⁷ Christovam Leite de Castro, "A mudanza da capital do país à luz da ciência geográfica", en Revista Brasileira de Geografia, núm. 2, 1947.

⁸ G. Majone, op. cit., p. 36.

⁹ Juscelino Kubistchek, Transferência da Capital, Chicago, Center for Research Libraries, 1957, p. 39, y C. Leite de Castro, op. cit., p. 281.

¹⁰ Ernesto Silva, História de Brasília. Um sonho, uma esperança, uma realidade, Brasilia, Coordenada/INL, 1971.

¹¹ Viviane Gomes de Ceballos, "E a história se fez cidade...: a construção histórica e historiográfica de Brasília", Campinas, Unicamp, 2005, pp. 7-8.

¹² María Victoria de Mesquita Benevides, O governo Kubistchek. Desenvolvimento económico e estabilidade política, 1956-1961, Río de Janeiro, Paz e Terra, 1979, p. 156.

¹³ Luiz Carvalho Gonçalves, As relações Brasil-CEPAL (1947-1964), Brasilia, FUNAG, 2011.

¹⁴ Conocido también como Palacio de los Arcos, es la sede del Ministerio del Exterior brasileño. N.E.

¹⁵ Daniel Amicci, "La construcción de la alianza estratégica argentino-brasileña, 1958-1962", Buenos Aires, Universidad Maimónides, 2011, pp. 46-50; Fernando Henrique Cardoso, Ideologías de la burguesía industrial en sociedades dependientes (Argentinay Brasil), México, Siglo Veintiuno Editores, 1976, pp. 120-124 y Ruy Mauro Marini, Subdesarrolloy revolución, México, Siglo Veintiuno Editores, 1980, pp. 33-37.

¹⁶ R. Marini, op. cit., pp. 33, 34.

¹⁷ Cláudio Bojunga, "A questão da revisão histórica: o caso Juscelino Kubistchek", en Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, núm. 449, 2010, p. 97.

¹⁸ Carlos Sempat Assadourian, et al., Historia argentina: de la Conquista a la Independencia, Buenos Aires, Paidós, 1972.

¹⁹ Pedro Miguel Martínez, Villa María, capital de la nación (consta en actas), Villa María, Eduvim, 2009 y Elva Roulet, La nueva capital, Buenos Aires,Fundación Jorge Esteban Roulet/Centro de Participación Política, 1987, pp. 7-21.

²⁰ Arturo Frondizi, Mensajes presidenciales, 1958-1962, Buenos Aires, Centro de Estudios Nacionales, 1982, t. III, p. 39.

²¹ Buenos Aires está emplazada a unos 600 km al este del centro geográfico del país. Allí se aglomeran, junto a su conurbano, unos trece millones de personas de un total de poco más de cuarenta esparcidos en una superficie continental de 2 780 400 km², la mayor parte aptos para el asentamiento humano. La Patagonia cuenta con un tercio del espacio territorial, pero promedia sólo el cinco por ciento de la población con una densidad que orilla los paupérrimos tres habitantes por km². Datos extraídos de la página web del INDEC. Instituto Nacional de Estadística y Censos, en http://www.indec.gov.ar/

²² Carlos Escudé, La Argentina: ¿paria internacional?, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1984.

²³ Raúl Ricardo Alfonsín, Democracia y consenso, Buenos Aires, Corregidor, 1996, pp. 86-95.

²⁴ Vid. al respecto el breve pero ilustrativo artículo publicado en ese momento por Aldo Ferrer en el Folha de S. Paulo, San Pablo, domingo 17 de febrero de 1985.

²⁵ R. R. Alfonsín, Memoria política. Transición a la democracia y derechos humanos, México, FCE, 2004, pp. 134-136.

²⁶ Martín Prieto, "Raúl Alfonsín defiende el carácter antiinflacionario del Plan Austral", en El País, Madrid, sábado 8 de febrero de 1986.

²⁷ Torcuato di Tella, História social da Argentina contemporânea, Brasilia, Fundação Alexandre de Gusmão, 2011, pp. 299-302 y José Luis Romero, Breve historia de la Argentina, Buenos Aires, Tierra Firme, 2008, pp. 193-198.

²⁸ Juan Sebreli, Crítica de las ideas políticas argentinas, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2002, pp. 416-421.

²⁹ Guillermo Rueda, "¿Cerca del Sur, del Mar y del Frío?", en La Nueva Provincia, Bahía Blanca, domingo 17 de septiembre de 2006.

³⁰ Norberto Ceresole, "El Atlántico Sur: hipótesis de guerra", en Philip Kelly y Jack Child (comps.), Geopolítica del Cono Sur y la Antártida, Buenos Aires, Pleamar, 1990, pp. 57-68 y Carlos de Meira Mattos, "La importancia estratégica del Atlántico Sur", en ibid., pp. 228, 229.

³¹ Vid. Omar Nelson Livigni, "El Gobierno estudia el traslado de la Capital a Viedma", en Clarín, Buenos Aires, domingo 13 de abril de 1986.
Asimismo, las declaraciones del senador rionegrino, Antonio Napoli ("Ya hay muchos ciclistas financieros afincados al sur del río Colorado y hay especulación en las tierras". Por tal motivo, admitió que tendría que declararse "de interés público y sujetos a expropiación" los terrenos donde posiblemente se instale la nueva Capital"), en La Nueva Provincia, Bahía Blanca, martes 15 de abril de 1986 y la serie de encuestas realizadas por las consultoras SOCHERC, Aftalión, Mora y Araujo y Noguera publicados en este último periódico en la edición del viernes 11 de julio de 1986. N.E.

³² L. F. Aguilar Villanueva, "Estudio introductorio"., op. cit., p. 14.

³³ G. Majone, op. cit., p. 36.

³⁴ Fernando Devoto y Boris Fausto, Argentina-Brasil 1850-2000. Un ensayo de historia comparada, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2008, p. 326.

³⁵ Edgard Carone, A República liberal II. Evolução política (1945-1964), San Pablo, Difel, 1985, pp. 112-161 y Kathryn Sikkink, El proyecto desarrollista de la Argentina y Brasil: Frondizi y Kubistchek, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editora Iberoamericana, 2009, pp. 193-209.

³⁶ Daniel Amicci, "La trayectoria hacia la cumbre de Uruguayana: máxima aproximación entre Argentina y Brasil durante el desarrollismo", en Confines, vol. 8, núm. 15, enero-mayo de 2012.

³⁷ Raúl Alfonsín, Democracia y..., op. cit., p. 168.

³⁸ Michelle dos Santos, "A construção de Brasília nas tramas de imagens e memórias pela imprensa escrita (1956-1960)", Brasilia, Universidad de Brasilia, 2008 pp. 48-242.

³⁹ Ana Lucia de Abreu Gomes, "Brasília: de espaço a lugar, de sertão a capital (1956-1960)", Brasilia, Universidad de Brasilia, 2008, pp. 41-60.

⁴⁰ L. F. Aguilar Villanueva, "Estudio introductorio"., op. cit., p. 14.

⁴¹ Ibid., pp. 43-45.

⁴² G. Majone, op. cit., p. 36.

⁴³ Marcio de Oliveira, "O ISEB e a construção de Brasília: correspondências míticas", en Sociedade e Estado, vol. 21, núm. 2, mayo-agosto de 2006.

⁴⁴ Hacia la década de 1950, el área del Distrito Federal apenas estaba habitada y prácticamente sin incidencia en la economía nacional; hoy cuenta con casi dos millones y medio de habitantes y una participación del 3,8% en el PIB. Todo lo contrario de Viedma-Patagones que, hacia 1985, registraba unos 50 000 pobladores y actualmente apenas sobrepasan los 72 000. En cuanto a la contribución del producto nacional, la Patagonia toda alcanza solamente el 8%. Para éstos y otros datos, vid. los sitios web GDF. Portal do Distrito Federal (en http:// www.brasilia.df.gov.br), en lo que respecta a Brasil, e INDEC . Instituto Nacional de Estadística y Censos, (en http://www.indec.gov.ar), para el caso argentino.

⁴⁵ Entrevista del autor a Ricardo Campero, exsecretario de Comercio de Raúl Alfonsín, llevada a cabo en la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, en abril de 2012.

⁴⁶ Cabezal del diario NoticiasNet, Viedma, miércoles 22 de abril de 2009, p. 4, en http://noticiasnet.com.ar/uploads/viedma/pagina_04_ viedma2009.pdf

Vid. también la caricatura de Roberto Antonelli que acompaña al reportaje. N.E.

⁴⁷ G. Rueda, op. cit.

⁴⁸ L. F. Aguilar Villanueva, "Estudio introductorio"..., op. cit., p. 18.

⁴⁹ Editorial "Solo la civilización", en La Nación, núm. 509, año II, Buenos Aires, 30 de septiembre de 1871, citado en P. M. Martínez, op. cit., p. 125.

⁵⁰ Alejandra Florit, "Nada impide el traspaso de la Capital", en La Nación, Buenos Aires, 18 de agosto de 1997.