Estado y sociedad: capacidades estatales y relaciones sociales

Las capacidades estatales son un concepto relativamente nuevo en políticas públicas que, no obstante, hunde sus raíces en discusiones más antiguas de sociología y ciencia política. El debate académico en torno a la capacidad del Estado y la forma de mejorarla surgió en los años setenta cuando las viejas disputas behavioristas dieron paso a deliberaciones sobre el Estado y su autonomía respecto al entorno social y económico (^{Chudnovshy, 2015, pp. 16-17}; ^{Skocpol, 1985}). En América Latina las definiciones surgieron en los años noventa, a partir de documentos de organizaciones internacionales e intergubernamentales que veían en el concepto la condición para enfrentar los problemas de (re)democratización, desarrollo económico y redistribución de la riqueza (^{Bernazza y Longo, 2014}). En esta misma línea, se relacionó dicho concepto con el modelo gerencial de la administración pública que resalta aspectos como la evaluación del desempeño (^{Méndez, 2016, pp. 189-90}). Esto hizo que, en general, las definiciones de capacidad estatal buscaran ser instrumentalistas, sin contenido sustantivo específico, de modo que solo pueden apreciarse y analizarse desde la especificación de las funciones y objetivos que un organismo debe cumplir (^{Bertranou, 2011, p. 32}). Ello contribuye a la falta de consenso sobre cuáles son las diferentes dimensiones que dan forma al concepto y cuáles deben ser las funciones del Estado (^{Completa, 2017, p. 113}).

Hay muchas definiciones de capacidad estatal, pero casi siempre coinciden en referirse a la aptitud del Estado para implementar eficientemente sus objetivos (^{Sikkink, 1993, p. 544}; ^{Grindle y Hilderbrand, 1995}; ^{Bertranou, 2015, p. 39}). Sobre las dimensiones que conforman la capacidad estatal, la clasificación de ^{Grindle (1997)} parece ser su piedra angular. La autora distingue entre capacidades técnicas (conocimientos específicos), administrativas (provisión de bienes públicos), institucionales (marcos legales) y políticas (influencia sobre otros actores para la consecución de un fin). Clasificaciones posteriores tienden a unificar esas cuatro dimensiones en sólo dos: administrativas y políticas (^{Repetto, 2007}; ^{Alonso, 2007}).

De cualquier forma, la capacidad administrativa suele referirse al uso del aparato burocrático para la provisión de bienes públicos. Las primeras investigaciones (^{Oszlak, 1980}; ^{Skowronek, 1982}; ^{Sikkink, 1993}; ^{Geddes, 1994}) resaltaron esta dimensión al destacar el rol de la burocracia en la provisión eficiente de bienes y servicios públicos.

Estudios posteriores subrayan el papel de las capacidades políticas y enfatizan el carácter “relacional” de la capacidad estatal (^{Tobelem, 1992}; ^{Evans, 1996}; ^{Alonso, 2007}; ^{Bertranou, 2015}). Este enfoque internaliza el tipo de relación que los actores estatales establecen con los no estatales, señalando la influencia de los segundos sobre los primeros y centrándose en aspectos como el tipo de vínculo y la legitimidad del actor estatal (^{Bertranou, 2015}). Desde esta perspectiva, no basta la existencia de un aparato burocrático, sino que es necesario que el Estado pueda relacionarse con el resto de los actores no estatales, aunque tiene las ventajas de poder cambiar las reglas formales del juego y de ejercer coerción para respaldar sus decisiones (^{Alonso, 2007}). En este sentido, este tipo de trabajos cambia la noción tradicional de poder entendido como dominación, “poder sobre”, por una concepción de poder en la interdependencia, “poder para”, donde este no se ejerce vertical y unilateralmente, sino en la medida que logra la cooperación de otros actores para la consecución de sus objetivos (^{Pierre, 2005}).

La relación entre este tipo de capacidades y la autonomía estatal es objeto de debate. Por ejemplo, para ^{Skocpol (2018)} la capacidad ayuda a la construcción de la autonomía, en la medida que esta solo puede expresarse cuando el Estado logra actuar eficazmente frente a los actores sociales. En cambio, para ^{Migdal (1989)} la autonomía estatal es condición necesaria para la capacidad estatal, pues ante actores que disputan sus funciones con el Estado, la capacidad es expresión de autonomía en la medida en que logra cooptar, someter o eliminar con el uso de la violencia legítima a otros actores. Estas visiones aparentemente contradictorias logran cierta conciliación en la distinción de Mann entre poder despótico e infraestructural, siendo el primero la capacidad de lograr objetivos sin consultar a grupos de la sociedad y el segundo la capacidad de penetrar e implementar sus políticas en todo su territorio. No obstante, el poder infraestructural es una calle de dos sentidos, pues permite a la sociedad influir sobre el Estado (^{Mann, 1993, p. 53}) e incluso capturarlo (^{Bertranou, 2015, pp. 46-47}).

Ante esta dimensión relacional ^{Evans (1996)} propuso el concepto de autonomía enraizada, la cual considera la inserción del Estado en una serie de lazos sociales que lo vinculan y le proveen vías de negociación con los grupos de la sociedad. Así, la capacidad estatal depende del tipo de interacción política y de la conectividad, pues la intervención se puede ver facilitada por la cooperación de actores sociales relevantes. La colaboración con los actores no estatales resulta beneficiosa tanto en términos de calidad y amplitud de los servicios públicos, como en legitimidad estatal. Y esto también aplica cuando el Estado coopta el trabajo y resultados públicos de organizaciones logrado, en parte, por la colaboración de éstas con aquel.

El Estado es uno de los conceptos más elusivos de las ciencias sociales. Aunque representa un lugar común en diversas disciplinas, se ha caracterizado por ser definido desde formas muy distintas entre sí. La propuesta más aceptada es la de Max Weber, que lo define como “aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima” (^{Weber, 1981, p.83}).

Sin embargo, en épocas más recientes se ha buscado comprender al Estado desde una diversidad interpretativa novedosas. Para ^{Philip Abrams (2015)}, es un velo de ignorancia, un aspecto no material de una dominación que justifica un orden establecido, de alguna forma, difuminando las diferencias entre el Estado como estructura física y la ideología como conformidad con el orden impuesto por esa estructura.

Para ^{Timothy Mitchell (2015)} su noción debe ser reubicada en los estudios sociales y el propio contenido de éste debe reformularse para comprenderse como un fenómeno con un doble núcleo formativo. La idea-estado, que son los elementos inmateriales de la dominación del Estado, y el sistema-estado, que se refiere al aparato físico de instituciones, normas y técnicas de dominación, es decir, todo el aparato burocrático y su funcionar.

Para ^{Mitchell (2015)} y ^{Migdal (2011)} las discusiones sobre el Estado abarcan un sentido específico y contextual (histórico) y un proyecto ideológico y de dominación. Es una construcción de orden, autoridad y dominio a la que precede un contexto, podríamos llamarlo, como ^{Migdal (2011)}, una relación dialéctica entre Estado-sociedad donde influyen aspectos culturales, económicos, religiosos e incluso azarosos.

Así, en esta investigación el concepto el Estado abreva de las posturas elaboradas por Mann, Mitchell y Migdal, en la que observamos la capacidad estatal como dependiente de las interacciones políticas y sociales que se generaron en los espacios urbanos y rurales vinculados a las periferias de la Ciudad de México. De esta forma, recuperamos la definición de Migdal del Estado como “el campo de poder marcado por el uso y la amenaza de violencia y conformado por 1) la imagen de una organización dominante coherente en un territorio, que es una representación de las personas que pertenecen a ese territorio, y 2) las prácticas reales de sus múltiples partes” (^{Migdal, 2011, p. 36}).

En los casos que presentamos, ante un débil poder infraestructural del Estado mexicano en la provisión de bienes públicos durante la segunda mitad del siglo XX, surgieron organizaciones que la suplieron, no solo en los nuevos asentamientos de la zona oriente de la Ciudad de México, sino también en sus territorios de origen, como Zapotitlán Salinas, Puebla. No obstante, esta “suplencia” fue relativa pues no generaron una lógica de provisión diferente, ya que colaboraron con el Estado y sirvieron de intermediarios para expandir la lógica estatal de provisión de dichos bienes.

Los retos del Estado mexicano ante la transformación urbana

En las décadas de los sesenta y setenta comenzó un proceso de cambio demográfico en México, pues a partir de aquellos años las ciudades recibieron numerosos migrantes del campo (^{Tomas, 1997}; ^{Perló y Schteingart, 1984}). El proceso no pasó desapercibido para los pobladores de las urbes ni para las esferas políticas que ahora debían lidiar con un cambio de tal profundidad. La población urbana creció rápidamente, dificultando para los gobiernos locales y federal la provisión de servicios públicos y, para los migrantes, tener un poder adquisitivo que les permitiera gozar de los servicios ya existentes.

El desabasto de vivienda en los centros urbanos fue el problema de mayor importancia en este fenómeno y la solución a la misma fue variada, dominando siempre la compra irregular de terrenos (^{Azuela y Tomas, 1997}). Estas adquisiciones se concentraron en los diversos espacios periféricos de las grandes urbes, especialmente en las zonas ejidales que rodeaban las ciudades, pues representaban terrenos deshabitados y ofertados (al margen de la ley) a un precio accesible para la gran mayoría de la población. Además, la inacción y posterior política de regularización fueron elementos que afianzaron el proceso de compraventa irregular.

La ausencia de vivienda popular en las ciudades tuvo diversos efectos a corto y mediano plazo. Por un lado, emergió una población nueva dentro del panorama demográfico del país y, por otro, las urbes se convertirían en un semillero de fuerzas políticas, movimientos sociales y organizaciones populares luchando por un espacio en la ciudad y en la política local y nacional.

La situación de irregularidad de los asentamientos fue una muestra de la inexistencia de viviendas dignas a un precio accesible para la población más pobre (^{Azuela, 1989}). Y, a pesar de la ilegalidad del proceso de compraventa del ejido, este no fue penado, salvo muy contadas excepciones en que fue negado y reprimido (^{Azuela, Herrera y Saavedrea-Herrera, 2009}).

La marginalidad, la precariedad y la falta de servicios y de planeación urbana son condiciones fuertemente ligadas a la situación de estas colonias. Al ser asentamientos creados sobre tierras no aptas para habitar y estar establecidas al margen de la ley, no contaron con los servicios básicos sino hasta mucho tiempo después, cuando iniciaron los programas de regularización (^{Azuela, 1994}). La historia de cómo fueron adquiridos es diferente en cada caso, sin embargo, la gran mayoría de ellos se cubrieron principalmente por la organización comunitaria de la propia población, con la intención de presionar a las autoridades y forzar el proceso de apertura y concesión gubernamental (^{Cabrero y Díaz, 2012}). Curiosamente la ausencia de servicios sería un detonante de los procesos de organización de los habitantes y sus exigencias de regularización.

Ahora, el ordenamiento corporativo del sistema político mexicano fue eficaz para una época en la que la diversificación de sectores en la sociedad mexicana era bastante limitada. Fuera de los ya corporativizados, solo había algunos cuantos de importancia: el empresarial (adherido a partir de mecanismos especiales), una clase media poco representativa demográficamente y, curiosamente, el sector urbano popular que no estaba adherido al obrero, pues no cumplía con esas características, y cuyo intento por corporativizar fue poco efectivo (^{Perló y Schteingart, 1984}).

La estructura fue funcional hasta finales de la década del sesenta, cuando se volvió evidente que el sistema político mexicano no lograba absorber o satisfacer las demandas de grupos poblacionales que a partir de 1970 comenzaron a cimbrar al propio sistema político (^{De Alba, 2008}). Ejemplo de lo anterior se observa en las movilizaciones estudiantiles y las confrontaciones con un empresariado más proactivo y aunque no fueron nuevas en el país, sí expusieron demandas difíciles de procesar para el propio sistema. De entre esos grupos tomó fuerza el sector que interesa a este análisis: el urbano popular.

La forma en la que se poblaron las zonas periféricas de las urbes definió las acciones de sus habitantes, algunos de parte de organizaciones tradicionales o religiosas traídas del lugar de procedencia, como la Unión de Zapotitecos radicados en México “Renovación”, otros en la emergencia y cercanía a movimientos sociales que traspasaron la forma y contenido de sus organizaciones a las poblaciones periféricas, como el denominado Movimiento Urbano Popular (MUP).

El Movimiento Urbano Popular

El concepto Movimiento Urbano Popular (MUP) nació a partir de la emergencia de diversas organizaciones en los años setenta y ochenta en las urbes del país (^{Cortés, 2016}). Aunque entre sus filas se organizaron grupos de colonos irregulares, también existieron otros de ocupantes de terrenos, solicitantes, trabajadores no asalariados o damnificados del sismo de 1985, teniendo todos en común la búsqueda por el derecho a la vivienda.

El contexto en el que nacieron estas asociaciones está fuertemente ligado a las condiciones de vida de todos estos habitantes. Las más conocidas fueron aquellas que provinieron de los movimientos estudiantiles de las décadas del sesenta y setenta; quienes, desanimados por la represión, decidieron unirse a las guerrillas urbanas y rurales o formar organizaciones de base en las periferias de las ciudades (^{Moctezuma, 1984}).

En el amplio abanico de organizaciones encontramos las locales como el Frente Democrático de Chalco, Frente Popular Independiente, Unión de Colonos de Xalpa; las regionales como la Unión de Colonias Populares o la Coordinadora Regional del Valle de México; y las nacionales como la Asamblea Nacional de Movimiento Urbano Popular (ANAMUP), la Coordinadora Nacional del Movimiento Urbano Popular (CONAMUP) o el Comité de Defensa Popular (CDP).

El MUP fue diverso y a la vez difuso en el centro de la Ciudad. Su acción tras el sismo de 1985 provocó el aumento de las organizaciones en las asambleas (^{Perló y Schteingart, 1984}). Sin embargo, en el oriente las condiciones de acción y las exigencias, si bien se centraron en la vivienda, generaron demandas diferentes de las de sus contrapartes céntricas. La representatividad de estas asociaciones era mínima en relación con la cantidad de habitantes de sus respectivos asentamientos, con el agravante de que se enfrentaban a condiciones adversas tanto organizativa como económicamente.

Como acotan Ortega y Schteingart “en las cuatro colonias la población colaboró (independientemente de que la organización esté afiliada al partido oficial o a otra agrupación) pues consideraba que la organización ha resuelto los problemas de la colonia […] y porque se han visto mejoras en la colonia” (^{1997, p. 365}). Y como advierte François Tomas sobre la intervención estatal en los asentamientos irregulares:

[…] esto no debe hacernos creer en la pasividad de las familias; en primer lugar, porque solo siguen a un cacique o líder político si tienen la impresión de sacar de ello alguna ventaja, o si no pueden momentáneamente sustraerse de su influencia; en segundo lugar, porque no dudan en cambiar bruscamente de cacique, de asociación, de partido, e incluso de religión, si estiman que tal cambio les resulta benéfico; y finalmente, porque surgen nuevas preocupaciones en torno a la calidad del entorno y la forma urbana de la colonia (^{Tomas, 1997, p. 37}).

El trabajo de base fue la piedra angular del Movimiento Urbano Popular. Entre aquellos recursos que se podían manejar estaban, primero, la autogestión y autoconstrucción de vivienda y servicios como casas, seguridad, tiendas, áreas verdes y mercados; segundo, la presión política para demandar servicios a las autoridades, que iban desde las manifestaciones frente a oficinas gubernamentales hasta el cierre de vialidades; y finalmente, la organización externa a la colonia con otros grupos de colonos u organizaciones afines de maestros, campesinos y estudiantes (^{Duhau y Schteingart, 1997}; ^{Cabrero y Díaz, 2012}; ^{Cortés, 2016}).

La propuesta del movimiento urbano popular no estuvo exenta de la radicalidad autogestora. Grupos comunistas fueron famosos en los procesos de toma y habilitación de predios en diversas áreas de la ciudad, pero estos fueron más la excepción que la regla. Al final, el oriente de la ZMCM se caracterizó por una ocupación a través de la compra irregular y no por la toma de terrenos, por lo que la exigencia de la urbanización apeló al Estado antes que a la creación de todo un complejo proyecto comunitario y alternativo de urbanización (^{Huamán, 1998}). Primó la individualidad de los casos de colonos frente a la Comisión para la Regulación de la Tenencia de la Tierra (CORETT) o de grupos con métodos de organización tradicional, principalmente individuos de procedencia indígena y campesina, disminuyendo los esfuerzos de aquellas organizaciones disidentes y los esquemas radicales que proyectasen una alternativa seria frente a la intervención del Estado.

En tanto eran los receptores de las políticas de regularización, los esfuerzos organizadores del MUP se mostraron a la vez activos y selectivos en cuanto a la oferta de bienes y servicios. Así, las necesidades de la población urbana irregular definirían las respuestas que presentasen tanto el Estado como los MUP. Y estas se materializarían en acciones que mejorasen la calidad de vida y la consolidación de los asentamientos: despensas, servicios de agua, drenaje o salud, etc. Por lo que el apoyo que la población mostrase hacia uno u otro agente estaría en función de la conveniencia.

El caso de las colonias irregulares presenta una dificultad importante que complejiza el análisis. El proceso de urbanización de esa zona se dio de forma ilegal en términos jurídicos y su proceso de legalización se ejerció apelando al propio agente que en principio debía punir esa irregularidad y, paradójicamente, la acción estatal fue “benevolente” en su política de regularización. El contexto político lo exigía, pues este se veía imposibilitado para ofrecer vivienda a la población, su estructura de legitimidad fallaba y el MUP era, en teoría, una acción contestataria al propio Estado.

Pero, si bien la población irregular y los MUP crearon estrategias de supervivencia, urbanización y objetivos propios en función de exigir la acción estatal, no podían romper esa relación o aspirar a imponer al Estado una estructura política y valorativa propia. Su fin fue siempre el influir en la política estatal para formalizar la tenencia de la tierra o la reclamación de bienes y servicios. Por lo que concierne a las relaciones diarias de colonos y organizaciones la exigencia fue siempre la de intervención estatal (^{Huamán, 1998}).

Los años de 1985, 1988 y 1997, pueden entenderse como los de auge y decadencia del MUP. Posterior al sismo de 1985 la base de miembros en las organizaciones regionales y nacionales aumentó, junto con el peso de sus demandas, a partir de la pérdida de viviendas populares céntricas. Para 1988, durante la contienda electoral, tanto las organizaciones de colonos y damnificados, como las corrientes de oposición política del PRI, confluyeron en el Frente Nacional Democrático en apoyo a Cuauhtémoc Cárdenas (^{Ramírez, 1994}). Los resultados de la contienda electoral fueron dudosos, sin embargo, en esas alianzas se gestó una relación muy cercana entre las colonias populares del oriente y el antecedente del Partido de la Revolución Democrática (PRD) (^{Haber, 2009}).

A partir de entonces, el peso del partido opositor en la zona sería sostenido por las organizaciones de base que se originaron en las colonias populares con sus rasgos clientelares (^{Haber, 2009}). Así, la relación entre la población irregular y el poder político quedó marcada por la institucionalidad del Estado y la oposición para exigir los servicios necesarios bajo las normas de la acción clientelar cotidiana y las movilizaciones por servicios.

A la par del crecimiento de estas colonias, el régimen que hasta el momento había imperado se resquebrajaba y se volvía tierra fértil para las disidencias políticas. La capacidad del Estado para responder satisfactoriamente a las demandas de estos grupos fue ínfima y dependiente de esa desigualdad, todo agravado a partir de las crisis económicas de los años ochenta (^{Bizberg, 1990}). En ese panorama se desenvolvió un proceso de reconfiguración de la arena política y la propia función de los asentamientos irregulares en la política partidista de la ZMCM y el país. La situación muestra contradicciones en la relación población irregular-Estado. Por un lado, el propio Estado era renuente a efectuar las obras necesarias de urbanización, pero, por otro lado, seguía siendo el actor del que se dependía y recurría para realizar esa urbanización y legitimar la posesión de tierras.

A diferencia del MUP, entre la población que se organizó de forma más atomizada la relación fue mucho más individual y directa con las oficinas, ya sea de CORETT o de las diversas dependencias. Así, la vinculación se dio por necesidad y apoyo a cambio de beneficios, sin embargo, en ellos influyeron los partidos de oposición. La inserción del PRD en la arena partidista durante los noventa fue apoyada por muchos de los colonos de las periferias y entre ese apoyo se encontraba implícito un acuerdo de reciprocidad en la que la base del partido se beneficiaría con diversos artículos y servicios (^{Haber, 2009}). En cambio, la respuesta oficial con el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) de Salinas de Gortari fue un intento por reconfigurar los canales de comunicación y representación entre la población y el Estado, intentando superar la vieja estructura corporativa y construyendo paralelamente un orden mucho más localista, individual y directo (^{Varley, 1994}).

En el actuar del Estado se muestra este fenómeno de concesión y negación de los bienes y servicios. Por un lado, CORETT, PRONASOL y las diversas entidades encargadas de la urbanización y atención de las poblaciones urbanas marginadas son un ejemplo de las prácticas estatales, mismas que son directamente favorables a la propia población receptora y exigidas por estas para implementarse. Por otro lado, la entrega de estos bienes siempre estuvo marcada por la exigencia de participación, apoyo político, relaciones clientelares y remuneraciones en efectivo (^{Siembieda, 1996}). No se puede negar que la acción estatal fue primordial en la regularización y urbanización de estos asentamientos, sin embargo, muchas de ellas fueron difusas y plagadas de irregularidades, injusticias, represión y violencia.

A través de este análisis se ha realizado una interpretación en la que tanto el Estado mexicano como las demás organizaciones de la sociedad se confrontan para establecer una mayor capacidad una frente a la otra y frente a la población a la que se pretende gobernar. Es decir, la existencia de negociaciones y cesiones entre el Estado y otros grupos, en este caso en los procesos de urbanización motivados por la exigencia de servicios por parte de asociaciones, crea un orden implícito y abona al crecimiento de la capacidad estatal en dichas zonas.

Ahora bien, las organizaciones de los recién llegados a la Ciudad de México no solo buscaron gestar la provisión de bienes y servicios públicos para sí, sino también para sus comunidades de origen, en muchas de las cuales la capacidad estatal del régimen priista no estaba consolidada. Ejemplo de ello es “Renovación”, la Unión de Zapotitecos radicados en México.

“Renovación”: entre el pueblo y la urbe

El 22 de febrero de 1959 nació “Renovación”, la Unión de Zapotitecos radicados en México. En el acta constitutiva quedó plasmada la misión de la agrupación:

Se acordó, asimismo, que el objeto de la unión será, previa exposición de los hechos, necesidades y anhelos de los circunstantes, la unificación de todos estos elementos, para buscar la mejoría y el progreso de nuestro querido pueblo, y la alluda [sic] mutua en casos apremiantes de todas y cada una de las personas procedentes de ese girón de nuestra querida tierra.³

Esta doble misión de ser “un medio adecuado para un entendimiento eficaz y una ayuda mutua”⁴ entre los paisanos y de buscar “el mejoramiento social y económico de Zapotitlán”⁵ permeó las acciones de la Unión. De hecho, la idea de realizar la peregrinación -acción por la que la agrupación sería recordada hasta el presente- no surgió sino hasta septiembre de ese mismo año⁶ y tardaría para realizarse como tradición (G. Martínez, comunicación personal, 2 de abril de 2018).

Contrario a las acciones de otras asociaciones de foráneos radicados al oriente de la ZMCM, la Unión no pretendió exigir vivienda, trabajo o protección social para sus miembros. Si bien había cercanía con el abogado Don José Lorenzo Cossío -vínculo de importancia para la Unión, pues se decidió nombrarlo su presidente honorario-,⁷ la ayuda que se consiguió a través de ese vínculo fue principalmente para el pueblo de Zapotitlán. Ciertamente, los esfuerzos de la Unión se enfocaron en las formas en que pudieran contribuir a su desarrollo, pese a los constantes problemas de recaudación de fondos e integración de nuevos miembros.⁸ De hecho, la mayoría de las veces, los gastos eran asumidos por los miembros de la Mesa Directiva en turno (M. Carrillo, R. Carrillo, A. Flores y D. Flores, comunicación personal, 26 de marzo de 2018).

Por su parte, las características políticas de Zapotitlán motivaron y permitieron la intervención de la Unión. Por ejemplo, en el municipio había otros actores con más poder que el presidente municipal, como el cura o el representante de las tierras comunales, cuya influencia se incrementó en 1964 con la regularización de la propiedad comunal por decreto presidencial (J. Carrillo, comunicación personal, 6 de mayo de 2018), las cuales incluían literalmente a todo el pueblo, incluidos los pastos y las canteras. Además, tenía total capacidad de decisión sobre pleitos entre comuneros (M. Carrillo, comunicación personal, 6 de mayo de 2018). Esto le dotó de un poder de facto mayor al del presidente municipal, el cual carecía de recursos y su autoridad dependía más de la persona que ostentara el cargo que de la institución per se.

Además, en aquellos días, Zapotitlán era un régimen mixto entre usos y costumbres y participación política convencional. Por un lado, para la década de los sesenta es posible identificar la figura del Consejo de Ancianos, resabio de otros tiempos que, gracias a su dinero o prestigio, aún contaba con cierto poder de decisión e influencia al margen de otras instituciones de gobierno, como la presidencia o, incluso, la asamblea del pueblo (J. Carrillo, comunicación personal, 15 de mayo de 2018).

Por su parte el PRI tenía una presencia prácticamente nula en el municipio. Hasta finales de los ochenta no intervino en cuestiones electorales, ya que el presidente municipal era elegido en asamblea. Las relaciones eran mucho más tenues que las que se establecieron en otras regiones del país, como en Chiapas u Oaxaca (^{Recondo, 2007, pp. 40-47}). Lo más probable es que el diminuto tamaño de la población haya contribuido a su relativa invisibilidad. Para ilustrar lo anterior se relata la siguiente anécdota:

En una ocasión, antes de ser presidente municipal, fui a Puebla a solicitar un Centro de Salud. Allá me preguntaron que para qué quería un Centro de Salud si ni había gente. Yo respondí que había al menos 100 trabajadores de las canteras con sus familias. Las autoridades sacaron un plano y me exigieron que les señalara dónde estaba el poblado “a ver, señáleme, Zapotitlán, ¿dónde está?”, en efecto, no estaba señalado en el mapa, no había nada donde debía de estar (J. Carrillo, comunicación personal, 15 de mayo de 2018)

Sin duda existían las relaciones con el gobierno a través del partido o a través del presidente municipal, pero sin resultados concretos ni reales. La falta de capacidad de provisión de bienes públicos de las autoridades de Zapotitlán justificó y motivó la relación entre la Unión y el municipio. En los primeros meses se propuso el nombramiento de representantes en la población, de modo que sirvieran de canal formal de comunicación.⁹ También se establecieron las comunicaciones formales con las tres principales autoridades de la localidad: el presidente municipal, el representante de bienes comunales y el cura, a los cuales se les presentó la existencia de la organización cuya creación había sido “con el fin exclusivo de formar una Agrupación con miras al bienestar comun [sic] y al general de nuestra población de origen.”¹⁰ En general, la organización fue bien vista por parte de las autoridades locales.¹¹

El primer gran compromiso que adquirió la Unión fue la remodelación del curato,¹² obra a la cual continuó apoyando hasta 1962.¹³ Además, se establecieron redes incipientes con organizaciones homólogas en Orizaba¹⁴ y en Tehuacán.¹⁵ También se creó al Secretariado de Acción Social y Propaganda,¹⁶ entre cuyas funciones estaba el recibir las demandas sociales del pueblo, mismas que incrementaron de tal modo que fue necesaria la creación de la figura del Prosecretario de Acción Social y Propaganda.¹⁷

La Unión quedó como un potencial vínculo en la ciudad cuando, con motivo de la fiesta patronal, entregó unos balones que habían sido gestionados ante la Dirección de Acción Social de la SEP. Las autoridades locales intentaron utilizar ese contacto para solicitar cuatro Banderas Nacionales y un cuarto de banda de guerra “con motivo de la situación económica que generalmente prevalece por todas partes, pero que es mas [sic] sensible en las provincias.”¹⁸ Pero la respuesta fue dirigida a la Unión para que se hiciera la solicitud debida en la instancia correspondiente.¹⁹

La imperiosa necesidad de construir una escuela digna puso a prueba la eficiencia de los vínculos de la Unión en la Ciudad de México. En virtud de que siempre había mostrado una “valiosa y eficaz labor de progreso y reconstrucción” en el pueblo, se tenía la idea de que “por el honorable conducto de [la Unión] se hicieran gestiones ante el C. Presidente de la Nación Lic. Don Adolfo López Mateos para […] [construir] una escuela con siquiera tres o cuatro aulas de las llamadas prefabricadas.”²⁰

La demanda fue tomada por la mesa directiva, que lo consultó con su “alto funcionario” (Don José Lorenzo Cossío), quien serviría de intermediario ya que, además, les había ofrecido llevar también lo del proceso de regularización de los bienes comunales.²¹ Por este motivo, las autoridades civiles visitaron la asamblea de la Unión, ante la cual, incluso el representante de bienes comunales informó de los avances en el trámite y se le ayudó económicamente para cubrir el “adeudo con cierto personaje de las oficinas donde están tratando dicho asunto.”²² Después de un año, el ayuntamiento finalmente giró la carta al presidente de la República por medio de la Unión.²³

Pese a la efervescencia de 1962 en torno a la participación de la Unión en la gestión de la escuela, no se construyó sino hasta 1966.²⁴ Pero la imagen de la Unión como organismo que servía de mediación con el gobierno federal y que era capaz de apoyar en la provisión de recursos quedó en el imaginario de las autoridades, quienes aumentaron las peticiones de ayuda. Esto obligó a la Unión a dejar de lado los apoyos a la Iglesia²⁵ para concentrarse en otros, como al deporte, donaciones por fiestas patrias²⁶ y electrificación.²⁷

Lo anterior motivó a la Unión a ser más incisiva en sus propuestas e intentos de intervención en la política local. Desde 1962 su mayor ambición giró en torno a los trabajos de embellecimiento del huerto conocido como “El Manantial”, para lo cual se propuso un proyecto a la autoridad local,²⁸ mismo que fue acatado.²⁹ Al iniciar los trabajos de dicho huerto, la Unión colaboró en efectivo y en especie para su embellecimiento, y no solo eso, sino que convocó a una asamblea general (con la avenencia de las autoridades locales) entre los radicados en México y los de Zapotitlán para acelerar los trabajos.³⁰ Además, estaba al pendiente del progreso de estos.³¹

No obstante, con el pasar de los años, los esfuerzos económicos en todas las áreas fueron menguando y el fortalecimiento del poder local desdibujó la influencia de la Unión por radicar en la capital. Al final, el huerto, el más preciado interés de la Unión, fue abandonado por la población³² y con él, muy posiblemente, desapareció su importancia política.

En resumen, la ausencia del Estado en el poblado de Zapotitlán Salinas fortaleció políticamente a la Unión. Paulatinamente se le encomendaron tareas cada vez más importantes, como la construcción de escuelas, la regulación de las tierras o la electrificación, lo que le permitió tener cierta influencia en la política local. No obstante, estas acciones no las llevaron a cabo con propios recursos sino, haciendo uso de su posición privilegiada en la Ciudad de México, sirviendo de enlace con las autoridades estatales, ampliando así la capacidad estatal en Zapotitlán. Finalmente, como en el caso anterior, con el fortalecimiento de las instituciones políticas locales, comenzó a perderse la necesidad de vinculación que hacía importante a la Unión.

Consideraciones finales

Los casos arriba señalados nos muestran una faceta muy discutida en el tema de la capacidad estatal, ¿Cómo se inserta el poder estatal en las zonas que pretende gobernar? Por un lado, la literatura señala que este no es unidireccional ni estrictamente jerárquico, pero, por otro lado, tampoco se dedica a delegar todas sus funciones y autoridad a terceros. Si bien la capacidad de Estados como el mexicano es reducida, esta no ha pasado inadvertida y se ha construido a través de una constante negociación entre actores locales y estatales.

Sobre el primer caso, actualmente, los asentamientos del oriente de la ZMCM se han consolidado dentro del amplio rango que ha cubierto la megalópolis, las anteriores formas organizativas se han modificado y algunos actores han desaparecido. Las consecuencias de la intervención estatal, del MUP y de los propios colonos han dado margen a la creación de colonias que se adhieren, en condiciones de inequidad aún, a la dinámica de una ciudad tan extensa y diversa como la Ciudad de México. Sin embargo, su paso ha consolidado el propio poder estatal en la zona, llegando a ser adherida al margen de acción de las instituciones.

Sobre el segundo caso, la Unión llegó a hacerse de renombre y cierto peso en la política local zapotiteca gracias a su capacidad de proveer recursos y de servir de vínculo con las autoridades federales de la Ciudad de México. En un municipio acostumbrado a gobernarse a través de directivas, comités, patronatos semiautónomos, fue prácticamente natural considerar a “Renovación” un comité local-gubernamental más, con la peculiaridad de estar enclavado en la capital del país. La inserción de una comunidad foránea en la política local fue posible por la combinación entre la persistencia de viejas formas comunitarias y corporativas de gobierno y la demora e ineficiencia del neocorporativismo y clientelismo priista en Zapotitlán Salinas.

Los casos muestran que no es suficiente el conocimiento técnico, una burocracia racional o marcos legales para construir la capacidad estatal. Pues sin las relaciones que establece el Estado con las organizaciones sociales (formales e informales), esta no puede insertarse efectivamente. Fueron necesarias las relaciones entre los actores estatales y los actores sociales; el tipo de vínculo afectó de forma importante la legitimidad de los primeros. Encontramos que no se ejerció estrictamente un “poder sobre”, sino un “poder para”; es decir, un poder que no se ejerce de forma vertical sino a través de las relaciones de influencia, escucha, negociación y cooperación.

En este sentido, los casos presentados pueden ser explicados a la luz del concepto del Estado en la sociedad de Migdal, y desde los conceptos de poder infraestructural de Mann y de autonomía enraizada de Evans, en el que el Estado está inserto en una serie de lazos sociales y la capacidad estatal es dependiente tanto del aparato burocrático, la infraestructura física y los marcos legales, cuanto de una correcta inserción de esta burocracia en las dinámicas locales.

¿Fue el Estado, en estos casos, efectivo para ejercer control social? Sí, fue efectivo en la adhesión de diversos grupos bajo su esfera de influencia, su acción fue nodal para poder construir los cimientos desde los que se regularía la vida social en las periferias urbanas y en los espacios alejados del centro político en la capital. Estas organizaciones fueron una muestra de cómo el Estado se insertó en los vínculos sociales locales preexistentes, pues no fue una política estatal directa, sino una consecuencia de la acción del MUP y de la Unión la que amplió la capacidad estatal en los casos.

En este sentido, la investigación abona a la comprensión del aumento de la capacidad estatal por ayuda -a veces involuntaria- de organizaciones sociales. Por un lado, estas genuinamente buscaron construir un coto de poder para negociar, colaborar o exigir al Estado su intervención y, éste, en muchas ocasiones renuente a la regularización o apoyo con servicios, dejó mediar a grupos como las organizaciones de colonos en acciones como construcción de escuelas, calles, iluminación etc., relación que otorgó al Estado capacidad de acción tanto en las zonas del oriente de la capital como en la localidad de Zapotitlán.