Introducción

El enfoque sustentable es descrito como la capacidad de hacer un uso eficiente de los recursos naturales a favor de la utilización de estos por las futuras generaciones (^{UNESCO, s/f}). Este se muestra como una utopía en apego al desarrollo actual dentro de la dinámica económica, social y política de nuestras comunidades. En el nivel internacional, este enfoque destaca en diversas agendas, e.g. en los recientes objetivos del desarrollo sostenible.¹ En particular, México tiene el reto de llevar a la práctica las normas ya expresadas en leyes e instituciones formales (^{Lezama, 2010}).

Ante tal escenario, el presente artículo pretende profundizar en una de las causas por las cuales en México, aunque han sido adoptadas las condiciones normativas mínimas (^{Lezama, 2010}), el enfoque sustentable parece aún ser “renuente” a su aplicación. Debido a que, si bien han existido algunos casos significativos, como el de la producción de café orgánico en Chiapas y Yucatán (^{Chávez, 2014}) -por mencionar sólo uno-, no termina por ser, en términos generales, “constante” y mayormente proactivo en cada vez más casos exitosos en el nivel nacional.

Así, a manera de hipótesis, se plantea que el mayor reto de la conservación de los recursos naturales y del enfoque sustentable consiste generalmente en que la degradación y la ausencia de estos recursos no son concebidas por algún sector de la sociedad como un asunto que requiera la atención pública en tanto problema público. Al no existir el problema, construido o percibido, las posibilidades de que este pueda ser objeto de intervención social y gubernamental se reducen drásticamente.

En este sentido, se argumenta que, desde el plano político, existen pocos incentivos para apuntalar el problema de la conservación de los recursos naturales como un asunto que requiera la intervención del gobierno. Esto se debe a la gran cantidad de costos que este tipo de intervenciones conlleva. Por lo cual, esta problemática debe ser apuntalada en mayor medida por la sociedad, en específico por aquellas comunidades que dependen de los servicios ecosistémicos proporcionados por dichos recursos para la realización de sus actividades sustantivas, como, por ejemplo, las comunidades que dependen del ecoturismo, la agricultura y la ganadería para su mantenimiento económico.

Desde nuestra perspectiva, la sociedad puede intervenir en la conservación de recursos naturales de dos formas. Ambas caracterizan los recursos naturales como elementos que constituyen una fuente de bienestar individual y colectivo. La primera, cada vez más desarrollada, consiste en procesos de gobernanza ambiental (^{Castro, Hogenboom y Baund, 2015}). En este enfoque, los individuos, por medio del reconocimiento de los recursos naturales como parte del sistema general en que se encuentran, desarrollan mecanismos de cooperación colectiva para conservar los recursos naturales a largo plazo.

En tal proceso, el gobierno desempeña un papel secundario; se involucra en mayor medida como mediador y regulador de las actividades que realizan los individuos en el nivel social, otorgando mayor autonomía y respeto a las normas bajo las que se dirigen tales procesos (^{Ostrom, 2011}). Con frecuencia, esta manera de intervención del gobierno ha sido denominada gobernanza, concepto que, aunque no se limita a lo expuesto, nos permite, a partir de su concepción general, diferenciarlo del marco analítico adoptado en este artículo.

La segunda forma de intervención de la sociedad en la conservación de los recursos naturales consiste en conceptualizar la ausencia y deterioro de los recursos naturales como una problemática que puede, por lo tanto, ser sustentada como un problema de carácter público y, de manera legítima, ser objeto de intervención del gobierno. Esta intervención del gobierno, responde a maneras más tradicionales de gestión de los asuntos públicos; aquí el gobierno define las acciones a realizar y, por lo tanto, las políticas públicas consideradas para solventar el problema, las cuales pueden ser definidas grosso modo como cursos de acción específicos para tratar de solventar problemas públicos de manera racional (^{Majone, 2010}).

De este modo, tomando como base analítica el marco de las políticas públicas en tanto ciclo (^{Jann y Wegrich, 2007}), se plantea analizar la definición de un problema público y su inclusión en la agenda de gobierno con el fin de precisar los elementos que pueden repercutir de manera contingente en tales procesos, acentuando el rol que juega la sociedad en estos.

En consecuencia, en este documento, con base en el caso de estudio, se concluye que la falta de asociación y participación ciudadana preocupada por la conservación del medio ambiente conlleva, no solo su falta de incidencia en la arena pública, sino también la no objeción de lo que el gobierno plantea como problema público y de la manera en que se construye o no la agenda gubernamental al respecto.

El artículo consta de cuatro apartados. En el primero de ellos se describe nuestro marco teórico sobre políticas públicas. Posteriormente, se expone el caso de estudio y se describe el problema público. En el tercer apartado se analiza, con los elementos antes mencionados, cómo se construyó el problema público y las implicaciones sociales y ambientales de ello. Por último, se enuncian unas breves reflexiones finales.

¿Qué son y cómo se construyen las políticas públicas?

Aunque el marco analítico en torno a las políticas públicas (public policy)² continúa vigente, y en atención a ello se han expuesto múltiples propuestas al respecto (^{Majone, 2010}), es preciso mencionar que en cualquier caso las políticas públicas (PP) nacen en torno a la idea general de hacer más racional la toma de decisiones por parte del gobierno en los asuntos públicos. Esta situación, mencionada por ^{Lasswell en The policy Orientation (1951)}, enfatiza el interés en dos dimensiones: en los procesos de política pública y en las necesidades de inteligencia en estos procesos.

Posterior a los trabajos de Lasswell, otros autores contribuirían a aclarar en mayor medida el campo de estudio de estas dos dimensiones, que a la postre desembocarían en dos subcampos de análisis de las políticas: 1) el enfoque destinado a estudiar el proceso de las PP o policy process/policy cicle como un ejercicio sistemático de paso a paso caracterizado por etapas (^{Jaime, Dufour, Alessandro y Amaya, 2013}), y 2) el enfoque que analiza la manera en que, por medio del rigor científico y el manejo de información, se hace más “racional” el proceso de toma de decisiones de los representantes públicos; este enfoque es llamado policy analysis³ (^{Jaime et al., 2013}).

Para el caso del primer enfoque, el propio ^{Lasswell (1956)} sentó las bases para su posterior desarrollo al enumerar una serie de etapas bajo la cuales, desde una perspectiva secuencial, se llevarían a cabo las PP.⁴ Subsecuentemente, existirían más estudios que describirían el mismo proceso (^{Jones, 1970}; ^{Bardach, 1998}). En este documento, sin embargo, utilizaremos la propuesta de ^{Aguilar (1996)}, quien reconoce siete pasos: 1) definición del problema, 2) incorporación en la agenda, 3) construcción de alternativas, 4) toma de la decisión, 5) implementación de la decisión, 6) evaluación ex post de la política, 7) continuación, reformulación o terminación.⁵

No obstante, nos concentraremos en analizar únicamente los dos primeros, los cuales dan cuenta del objetivo principal de este trabajo.

Parque Nacional Insurgente Miguel Hidalgo “La Marquesa”

El Parque Nacional Miguel Hidalgo se localiza al este de la capital del Estado de México; pertenece a los municipios de Ocoyoacac y Huixquilucan, en territorio mexiquense, y a la delegación Cuajimalpa, en el Distrito Federal. Mantiene una superficie total de entre 1 100 y 1 100 hectáreas de terreno (^{INECC , s/f}). Esta área fue decretada Parque Nacional el 18 de septiembre de 1936, ya que es considerado como uno de los sitios en el centro de la República con mayor diversidad de flora y fauna silvestre (^{INECC, s/f}), además de tener una gran belleza natural. “Artículo primero: Con el nombre de Insurgente Miguel Hidalgo y Costilla, se declara parque nacional, destinado a la perpetua conservación de la flora y de la fauna, y de las aguas, la porción de los terrenos montañosos y planicie” (^{DOF, 1936}). En ese sentido:

Los parques nacionales se constituirán, tratándose de representaciones biogeográficas, a nivel nacional, de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico, educativo, de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones análogas de interés general.

En los parques nacionales sólo podrá permitirse la realización de actividades relacionadas con la protección de sus recursos naturales, el incremento de su flora y fauna y, en general, con la preservación de los ecosistemas y de sus elementos, así como con la investigación, recreación, turismo y educación ecológicos” (^{DOF, 2016}).

En términos generales, este lugar se sitúa como un atractivo representativo de cultura, belleza y valor histórico, además de ser un foco prioritario de atención en temas ambientales, debido a la diversidad biótica que existe al interior de su perímetro.

Para nuestro caso de estudio, se ha limitado el análisis a la comunidad de San Jerónimo Acazulco, perteneciente al municipio de Ocoyoacac. En el interior de La Marquesa, esta comunidad mantiene el espacio geográfico más importante en el área natural protegida (ANP); por ello, la pertinencia de este análisis.

El estudio se efectuó entre septiembre y noviembre de 2015, utilizando fuentes secundarias de información como noticias, reportes y estadísticas, así como otros documentos académicos. Además, se realizaron 15 entrevistas semiestructuradas entre la población, de manera anónima.

Del ser al deber ser de la sociedad civil en La Marquesa

^{Bardach (1993)} enfatizó el conflicto entre los analistas de PP y la ciudadanía en general al momento de definir un potencial problema público. Él resaltó la discrepancia de los sentimientos de los ciudadanos y la percepción de estos de un problema con la tarea del analista de “desempacar” de modo correcto dichas percepciones y llevarlas a la agenda y a la toma de decisiones públicas. Sin embargo, en muchas ocasiones, la definición del problema público mantiene un paso anterior al conflicto, pues se detiene, en primer lugar, en la falta de un acuerdo común entre la propia población acerca de la percepción del problema.

Al parecer, nuestro caso de estudio es un ejemplo de tal situación, porque se perciben dos problemáticas entre la población. La primera, entre la población minoritaria que desde un inicio no quiso vender sus terrenos porque es consciente de los beneficios que estos le otorgan mediante el uso y la explotación de los recursos naturales por las actividades turísticas. La segunda es percibida entre los ciudadanos que decidieron vender y no les han hecho llegar el pago de manera personal, por lo cual exigen la interrupción de las obras ya comenzadas.

Huelga decir que las principales demandas generadas desde la comunidad a través de movimientos y posturas mediáticas se han concentrado más en el aspecto económico (la exigencia del pago de sus tierras) que en el medioambiental. En cualquier caso, la falta de socialización de un problema común entre la población ha desembocado en presiones difusas y demandas solitarias por parte de los dos grupos identificados.

De este modo, el tema en debate no ha logrado pasar de la primera etapa descrita por Downs de la atención de los problemas públicos. Aunque se han hecho pronunciamientos al respecto, no hubo, de manera tácita, un descubrimiento alarmante de un problema común que, a su vez, conllevará un despertar eufórico entre la población, que pudiese unir fuerzas y plantear objetivos y demandas comunes.

Anteriormente, los estudios acerca del uso de recursos comunes (^{Ostrom, 2011}) señalaron la necesidad de seguir explotando elementos como el capital social¹² entre la población que utiliza tales recursos a fin de desarrollar elementos simbólicos sobre los cuales se capitalicen los esfuerzos individuales entre los miembros de la comunidad. Esto, en términos de políticas públicas, conllevaría la socialización de problemas en torno a estos recursos; por consiguiente, habría mayor cohesión en las demandas planteadas, así como mayor fortaleza al momento de ejercer presión para que las mismas demandas sean tomadas en cuenta en la agenda pública.

En el caso de La Marquesa, tal desarrollo de capital social entre las comunidades aledañas podría basarse en el uso y la conservación de los recursos naturales, pues podrían ser concebidos como fuente de ingreso económico y, por ende, de bienestar individual y colectivo. Asimismo, desde un enfoque más integral, podría existir una mayor valoración del sitio en tanto objeto significante de tradición y cultura por parte de sus habitantes, puesto que la mayoría de los dueños de los comercios del lugar son originarios de la región, y, al menos aquellos que no querían vender sus tierras, lo hacían por la tradición de heredar la tierra de trabajo a sus siguientes generaciones (entrevista personal anónima núm. 7, noviembre de 2015).

Así, mediante este tipo de elementos comunes, los individuos pertenecientes a la comunidad podrían instalarse como un actor importante en la formación de la agenda pública y gubernamental y en la formulación de PP. Lo anterior por medio de la construcción de un problema público compartido y de una movilización organizada alrededor del mismo problema.

Empero, como se ha expuesto, en nuestro caso de estudio, la ciudadanía pocas veces se integra en estos procesos de hechura de políticas. Así, desecha la posibilidad de colocarse como un actor importante en dicho proceso, hasta que se nota perjudicado por estas decisiones, por lo que tendrá una intervención de carácter reactivo.

Esta situación, además de exponer la pasividad de la sociedad civil en tal aspecto, denota las mayores posibilidades del gobierno y otros grupos de presión para em-pujar sus propios temas de políticas en la agenda pública y gubernamental, puesto que dichos temas no competirán con otros en la definición de estas.

Conclusiones

Desde el enfoque del proceso de políticas públicas y el ciclo de atención a problemas públicos, la definición del problema público y la inclusión de este en la agenda gubernamental serán resultado, en mayor medida, de la capacidad de los ciudadanos para mostrarlo como tal ante el gobierno.

En este sentido, el primer reto de un problema parece encontrarse en la propia concepción de este como tal. Es decir que un síntoma de malestar individual puede ser socializado entre la comunidad y, en consecuencia, ser argumentado como un problema de carácter público que pueda ser objeto de intervención gubernamental.

En el caso del Parque Nacional Miguel Hidalgo y Costilla “La Marquesa”, en un comienzo no existió siquiera la concepción de una problemática por parte de quienes conscientemente decidieron vender sus terrenos. No obstante, avanzado el tiempo y el deterioro de los recursos naturales, la problemática comenzó a gestarse entre la comunidad en dos sentidos: entre quienes vendieron sus terrenos y no les fueron pagados y quienes en ningún momento accedieron a ello, pero se vieron obligados a hacerlo. En ambos casos, las demandas realizadas por las comunidades afectadas no tomaron la fuerza necesaria para impulsar este tema en la opinión pública más general, por lo cual la problemática tuvo un proceso de descenso prematuro en el debate público.

Ante esta situación, el desarrollo de capital social basado en la conservación de La Marquesa -en tanto símbolo cultural y fuente de bienestar económico y social- podría, entre los individuos que viven y desarrollan sus principales actividades al interior del parque, ser parte de un proceso de cohesión en la comunidad. Esto permitiría el constante compartimento de temas e intereses entre ellos, lo cual fortalecería la estructura social a la que pertenecen, y con ello ganaría mayor fortaleza al momento de plantarse como un actor en el debate público.

Por lo anterior, el reto del enfoque sustentable y el cumplimiento de las políticas ambientales en México podrían acrecentar el número de casos exitosos de dicho enfoque en el país. No obstante, a causa de la ausencia del mayor involucramiento de la sociedad civil en los asuntos públicos, la incertidumbre de tales objetivos se mantiene vigente, pues no existe de facto un contrapeso que pueda, en esencia, presionar la acción gubernamental hacia tales propósitos de manera constante e ininterrumpida.