Reformas estructurales, fragilidad financiera y crisis bancaria (1983-2000)

Con la crisis de la deuda externa ecuatoriana de 1983 se inaugura una nueva etapa de su historia económica. Las dificultades para el manejo de la crisis de la deuda externa y las reformas estructurales subsecuentes resultaron en la veloz desarticulación del modelo que emergió con la diversificación productiva de sesgo industrializador, que definió la fase anterior. Analizar los eventos de la década de los noventa en Ecuador, hilando la crisis de 1999 con las medidas de liberalización financiera adoptadas anteriormente, contribuye a elaborar un cuadro más claro del contexto que condujo a la adopción del dólar como moneda nacional y de cómo el nuevo régimen monetario-cambiario condicionó a la economía ecuatoriana.

Cabe mencionar que el diagnóstico del sistema financiero ecuatoriano correspondía a los parámetros de operación de lo que, en clave ortodoxa, equivocadamente se determinó como un “sistema reprimido” (^{McKinnon, 1980}; ^{Díaz, 1991}). Lo anterior implicaba que había un “nicho de oportunidad” a explorar en América Latina -particularmente en los países pequeños- con la liberalización de la regularización bancaria y la ampliación de la disponibilidad de crédito para la región. Para la literatura ortodoxa, la liberalización financiera fue entendida como el “remedio necesario” para atraer los flujos de capitales internacionales y la promoción del “adecuado” financiamiento al desarrollo económico latinoamericano, por lo que la integración al sistema financiero internacional fue defendida como la respuesta a la constricción crónica de la capacidad de ahorro interno. En consecuencia, el sistema bancario ecuatoriano cambió sus reglas de funcionamiento durante el gobierno de Sixto Durán (1992-1996). En síntesis, las medidas tomadas fueron: a) redimensionamiento o disminución de las instituciones financieras públicas;⁴b) eliminación de subsidios públicos al crédito, para la adecuación a las condiciones de mercado de las políticas financieras; y c) liberalización de las tasas de interés practicadas. Gran parte de esta reorientación de la economía fue plasmada en el Plan Macroeconómico de Estabilización (PME) de 1992 (^{Viteri D., 1998}).

Como otros planes de estabilización, el PME (presentado públicamente por parte del gobierno nacional el 3 de septiembre de 1992), perseguía un objetivo fundamental: controlar la inflación. En consonancia con las medidas aplicadas en países vecinos, la forma por la cual se mantendría la inflación bajo control pasaba por un incisivo ajuste recesivo con represión salarial, desestimulo al consumo, cuentas públicas equilibradas, un banco central comprometido únicamente en velar por el valor de la moneda y cuentas externas bien calibradas. La meta que el ajuste ortodoxo buscaba era la estabilidad monetaria y la consolidación de “los buenos y saludables fundamentos macroeconómicos”.

A partir de los cambios de cuño financiero del PME se implementó, primeramente, una fuerte devaluación monetaria -el dólar pasó a ser cotizado a ECS$2 mil, cuando su valor anterior era de ECS$1 475, para luego oficializarse un sistema de cambio fijo. Además, se autorizó la emisión de nuevos bonos públicos respaldados hasta en un 15% del valor de las exportaciones del país, el encaje bancario legalmente requerido fue disminuido, pasando del 34 al 32% del valor de los depósitos, y se eliminó la banda obligatoria de 15 puntos entre las tasas de intereses pasivas y activas practicadas por el sector bancario, permitiendo que el spread bancario fuera determinado libremente (^{Viteri D., 1998}).

Con la nueva Ley General de Instituciones Financieras, de 25 de mayo de 1994, se experimentó en Ecuador un verdadero boom del crédito, acompañado de la expansión de las actividades del sector bancario.⁵ Entre los cambios introducidos por la nueva legislación destacan: a) la facilitación de la entrada de capitales extranjeros para operar en el sector, la multiplicación de la banca off shore y operaciones de la banca nacional en el extranjero; b) simplificación del marco legal de las entidades; c) la diferenciación entre bancos y sociedades financieras pasó a ser únicamente que los primeros podían captar depósitos a la vista, y otras tecnicidades sobre los requisitos de patrimonio; d) facilitó que los banqueros pudieran ofrecer créditos a sus propias empresas -créditos vinculados- y así ampliar y diversificar sus negocios; y e) la “modernización” de la forma de supervisión bancaria, en la cual la Superintendencia de Bancos se adaptaba a la tendencia de “autorregulación” del sector a través medidas prudenciales, lo que en realidad significó perdida de regulación y supervisión por parte del Estado sobre ese vital segmento económico (^{Acosta, 2006, p. 210}; ^{Miño, 2008, pp. 250-251}).

Con tales alteraciones se dio una ruptura en la trayectoria bancaria del país, una vez que “estas reformas cambiaron el sistema de banca restringida (y relativamente controlada) por un sistema de banca universal liberalizada, con lo cual, en la práctica, aumentaron los riesgos en sus operaciones. Igualmente se permitió el ingreso de nuevos productos bancarios a tono con el ambiente especulativo internacional. Esta banca canalizó masivos recursos externos hacia la economía nacional sin adoptar criterios de selectividad productiva y sin tomar las precauciones del caso; recursos que luego fueron sacados del país apenas aparecieron los primeros síntomas de la crisis” (^{Acosta, 2006, p. 211}).

Otro resultado de los cambios en el ambiente financiero fue la concentración y centralización del capital bancario, pese a la importante extranjerización de la banca en otros países latinoamericanos, lo que se observó con la inserción subordinada de Ecuador a la globalización financiera fue un bajo grado relativo de propiedad directa de bancos por grupos extranjeros, prevaleciendo como principales actores del sistema financiero local el capital bancario nacional, que opera de forma asociada con la banca global (^{Girón y Correa, 2007}; ^{Meireles, 2015}).

La euforia con las nuevas oportunidades de negocios, el incremento de la rentabilidad y la mayor integración con el sistema financiero internacional rápidamente se convertiría en una especie de amarga nostalgia. Un antecedente de ese paso fue la quiebra de algunas instituciones con menor aporte durante 1994. La señal amarilla sólo se prendió en 1995, cuando el BCE tuvo que facilitar créditos al sector, que llegaron a los US$150 millones para bancos con problemas de liquidez, siendo el primero en entrar en quiebra el Banco de los Andes y, posteriormente, Ecuacorp que se vio en serias dificultades. En 1996, el BCE se vio obligado a rescatar al Banco Continental, la quinta mayor institución financiera del país.⁶

Al cerrarse ese primer ciclo de quiebras con el Banco Continental, se encendió la luz roja para indicar que algo grave pasaba en el sistema bancario ecuatoriano. Las dudas sobre la capacidad y sustentabilidad de un sistema bancario que insistía en seguir operando con tan alta exposición cambiaria empezaron a surgir. Algunos analistas más juiciosos alertaron sobre el riesgo sistémico, en el cual se estaba incurriendo desde la apertura financiera, y la preocupante exposición bancaria. En esa primera oleada de quiebras, la acción del Estado fue extremamente cuestionada, una vez que al salir a prestar ayuda a estas instituciones -siempre dejando muy poco claro cuáles eran los criterios para determinar el monto del apoyo, cuándo y para quiénes serían encaminados los recursos- se fomentaba el creciente riesgo moral en la actividad bancaria.⁷

El análisis de los planes de rescate de los bancos en proceso de quiebra lleva a una doble inferencia: por un lado, sí se caracterizaron por ser una medida explícita de intervención estatal, la cual, al menos en el discurso oficial, buscaba minimizar el “contagio” de todo el sistema bancario en pro de mantener la economía ecuatoriana en marcha -lo que está en claro alineamiento con lo mejor de la sugerencia de política económica de orientación keynesiana-. Sin embargo, la manera como se dio el rescate pecó en su lisura, específicamente en lo que se refiere a notorios eventos de corrupción. En síntesis, la masa de recursos canalizada del sector público para el salvamiento del sistema bancario per se no es condenable, al contrario, es fundamental para minimizar los impactos en la economía real de cualquier debacle financiera. Empero, ante la manera en que fue ejecutado el rescate bancario -empezando con los rescates de 1996 y culminando con una verdadera sangría de recursos públicos para este fin en 1997/1998-, hace imposible dejar de señalar un sinfín de equívocos y un verdadero raudal de casos de uso “poco lícitos” de los recursos públicos.

Banca privada ecuatoriana: ecos de ayer reverberando hoy

La sucesión de eventos tras las mayúsculas dificultades de la banca ecuatoriana fue avasalladora. A partir de la crisis bancaria, los rescates selectivos por parte del poder público evolucionaron a una crisis fiscal, culminando con la pérdida de confianza en el valor del sucre y con la crisis monetaria “resuelta” por la dolarización formal de la economía. Así, de la desorganización financiero-económica, con el casi nulo orden institucional remanente, se llegó a una severa crisis de gobernabilidad.

Al retomar los pasos iniciales de la cronología de eventos para la crisis de 1999, a mediados de 1998, es que se identifica que el Banco de Préstamos -del grupo Peñafiel que opera también en la comercialización petrolera- se enfrentó a graves problemas de liquidez y fue socorrido por el Estado. Otra quiebra significativa en ese año fue la del Filanbanco, cuyos dueños -la familia Isaías mayormente-, operaban en otros sectores de la economía, como medios de comunicación de televisión y radio; el agronegocio vinculado al azúcar, banano, leche y ganado; explotación minera y petrolera; y, en su momento de auge, tenían un equipo de fútbol profesional, el Club Deportivo Filanbanco, con sede en Guayaquil.⁸ Aparte las grandes instituciones bancarias mencionadas, otros bancos menores también entraron en proceso de quiebras y tuvieron su restructuración tutelada por el Estado, tales como: a) Solbanco y Tungurahua, en 1998; y b) Finagro, Azuay, Occidente, Progreso, Bancomex, Crediticio, Banco Unión, Popular, Previsora y Pacífico, en 1999 (^{Acosta, 2006}).

Por otro lado, una de las formas de mesurar la dolarización informal del sector financiero del país, y el riesgo cambiario intrínseco a ésta, es la participación relativa de los créditos concedidos y los depósitos recibidos por los bancos denominados en moneda extranjera como porcentual del total de los depósitos y de la cartera de crédito. El desencuentro entre la entrada de dólares vía depósitos y el volumen histórico de emisiones de contratos de créditos en esa moneda fue exorbitante en 1999. Para finales de ese año, la cartera de crédito en moneda extranjera representaba 77% del total de las operaciones crediticias del activo de los bancos, mientras que los depósitos registrados de los clientes en los bancos en moneda fuerte eran apenas de 54% del total (^{BCE, 2010}). De hecho, además de la complicación oriunda de esta brecha -entre el crecimiento de la participación de los depósitos y la cartera por vencer en moneda extranjera-, la banca privada ecuatoriana tenía problemas con los incumplimientos de pago y la alta morosidad.⁹

Se puede observar en la Figura 1 la evolución de algunos indicadores de la capacidad de solvencia y liquidez de la banca ecuatoriana. Es evidente como la cartera a vencer y vencida subieron dramáticamente desde el periodo de las reformas a principios de los noventa, llegando a sumar más de US$5.5 mil millones en 1997 y 1998. Sin embargo, ambos valores decrecieron momentáneamente luego de 1999 y se mantuvieron en niveles más bajos en los primeros años de la dolarización oficial. Vale mencionar que, en términos históricos más recientes, estos indicadores se dispararon fuertemente desde la segunda mitad de la década de 2010 y han continuado con esta tendencia llegando a superar los US$33 600 millones para 2021. Con respecto al índice de morosidad -que es una de las formas de mesurar el riesgo de un grupo de activos bancarios y es calculado a partir del tamaño relativo de la cartera de crédito vencida como proporción de la cartera total-, alcanzó un alarmante 51% en agosto del 2000, lo que significa que para cada 100 sucres dados como préstamos al público, nada más 49 eran de operaciones que los clientes habían cumplido con el pago de amortizaciones e intereses puntualmente a lo que correspondía a sus contratos. Si, por un lado, hubo un incremento masivo en la cartera vencida desde la crisis bancaria previa a la dolarización hasta 2021, por otro lado, el índice de morosidad ha disminuido desde el 2000 estabilizándose en niveles mucho más bajos entre 2011 y 2021.

Nota: sin datos para el periodo anual de 2002.

Fuente: elaboración propia con datos del ^{BCE (2022a)}.

Figura 1 Banca privada: evolución de la cartera por vencer y vencida e índice de morosidad (1990-2021) 

Frente el desmoronamiento del sector bancario en la segunda mitad de los años noventa, se trató de adecuar el instrumental jurídico-institucional para responder a los bancos en dificultad y se crea en diciembre de 1998 la polémica Agencia de Garantías de Depósitos (AGD). A través de los bonos emitidos por la Agencia, se inyectó un ingente volumen de créditos al sistema, conformando una de las mayores transferencias del Estado hacia el sector privado bancario conocida hasta entonces.¹⁰ Conjuntamente se aprueba la Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributaria y Financiera, declarando la garantía ilimitada y permanente de los depósitos y la imposición de un impuesto de 1% a la circulación de capitales, en el sentido de garantizar el salvamento de los dueños de los grandes bancos, los depositantes de mayores recursos y los principales deudores de la banca privada (^{Miño, 2008, p. 259}). El salvamento implicó la trasferencia masiva de recursos del Estado hacia la recapitalización del sector bancario privado, se calcula que, dependiendo de la fuente de información, el monto del apoyo fue del orden de 20 a 30% del PIB.

Sólo en el caso de la transferencia directa de créditos del BCE al sistema bancario a través de compra de títulos, como se observa en la Figura 2, la cifra de recursos superó ECS$7 mil millones en enero de 1999. El Estado estaba monetizando las pérdidas acumuladas del sector al financiar la reorganización bancaria a través de la emisión de créditos de liquidez -ya fuera de forma de créditos directos, comprando activos o vía la emisión de bonos de la AGD-. La inyección de recursos experimentada fue posible a través de un sustancial aumento de la base monetaria en sucres, lo que acabó por ser decisivo en la presión devaluatoria de la moneda en 1999.¹¹

Fuente: elaboración propia con datos del ^{BCE (2022b)}.

Figura 2 Créditos del BCE al Sistema Financiero (1997-2021) 

Era tal la “adicción” de los bancos por recursos provenientes del Estado que, para “el año 1999, buena parte del sistema financiero ecuatoriano enfrentaba problemas de solvencia, por lo que su supervivencia dependía exclusivamente de sus niveles de liquidez y por ello recurrieron cada vez en mayor número y magnitud a las facilidades de liquidez del Instituto Emisor (el BCE)” (^{BCE, 2010, p. 39}). A partir de 2009, posterior a la crisis financiera originada en Estados Unidos y siguiendo la tendencia de los bancos centrales globales de impulsar medidas anticíclicas con masivos programas de compras de títulos, la cifra de créditos emitidos por el BCE, con el sistema financiero como destino se disparó, estabilizándose en US$1 045 millones al cierre de 2021.

Ahora bien, la masiva fuga de capitales, facilitada por la apertura de la cuenta de capitales contemplada en las reformas financieras de 1993 y 1994, conllevó, al final de 1999, a que la economía ecuatoriana entrara en un círculo vicioso: emisión monetaria-devaluación-inflación. Al deterioro de las condiciones de las variables internas se incorporó la nueva dificultad del gobierno en hacerse cargo del pago de servicios de la deuda externa, cuando en agosto de 1999 se declaró la moratoria de los bonos Brady y de los eurobonos -que fueron inmediatamente reestructurados con la emisión de los polémicos y controvertidos bonos globales, bajo la anuencia y supervisión del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Tesoro de Estados Unidos-, forzando una nueva ronda de negociación con los acreedores en el 2000, tras la dolarización. Una vez más, la masiva fuga de capitales contribuyó a la desestabilización económica y política.¹²

En definitiva, la secuencia de eventos para conectar la dinámica del sector bancario privado con la dolarización formal ecuatoriana son: a) las reformas financieras liberalizantes de 1993 y 1994; b) la dolarización financiera -informal o espontánea-, de la economía; c) la fragilidad oriunda de la exposición en dólares del sistema bancario-financiero; d) las quiebras bancarias puntuales; e) la crisis bancaria generalizada; f) un rescate masivo por parte del gobierno a través de la monetización de la deuda bancaria y el comprometimiento de la capacidad fiscal como consecuencia de tal medida; g) la aceleración de la inflación y la devaluación que produjeron una crisis monetaria; y h) el abandono de la moneda nacional y la dolarización formal de la economía como la propuesta vencedora para el ajuste y la salida de la crisis.

Dolarización, concentración y rentabilidad del sector bancario en Ecuador

El drástico tránsito del sucre al dólar como moneda de circulación nacional trajo consigo importantes cambios en el paisaje bancario. En un primer momento, para que el proceso de dolarización formal fuera “exitoso” fue imprescindible contar con un sistema financiero en el que los principales bancos presentaran balances contables sólidos. Sin embargo, durante 1999 y el 2000, la banca privada de Ecuador se enfrentó a una problemática de alta cartera vencida en combinación con una acumulación de elevadas tasas pasivas de interés y escasez de liquidez de tal magnitud que se tuvo que establecer un feriado bancario para detener la fuga masiva de capitales. El sistema también se enfrentó a la presión ocasionada por los cuentahabientes que, sumidos en incertidumbre y desconfianza por la crisis bancaria, comenzaron un intenso proceso retiro de sus depósitos ocasionando una de las más voraces corridas bancarias experimentadas en América Latina. Simultáneamente, persistía una fuerte carencia de reservas líquidas y de activos bancarios, lo que fragilizaba el sistema financiero y amenazaba a la estabilidad macroeconómica del país.

De acuerdo con ^{Flores et al. (2017)}, los grandes bancos con mayor poder de influencia política lograron sobreponerse a las adversidades ocasionales debido a que estos siempre se han “anticipado” a momentos adversos e impulsado medidas para “blindarse”, como estar constantemente comprando dólares, con lo que lograron reducir los costos financieros y así lucrar con la propia dolarización. La facilidad en acceder a esos canales es desigualmente distribuida entre los propios bancos del sistema, lo que impulsó una tendencia a la concentración de las actividades bancarias en un reducido grupo de instituciones líderes, a saber: Banco Pichincha, Banco del Pacífico, Banco Guayaquil, Banco de la Producción (Produbanco) y Banco Bolivariano. Sin embargo, y pese la preponderancia de la gran banca de capital nacional en el ranking de mayores instituciones, fue notoria la presencia de bancos extranjeros o corresponsales financieros.¹³

En la Figura 3 se observa la evolución de activos de los cinco mayores bancos - y los cambios de posición al anterior del ranking. Es digno de notar que, en clave heterodoxa de análisis, el ascenso en el volumen de activos no sólo se da por el poder de creación endógena de xenodólares por parte de los bancos, sino también por la forma en cómo contablemente afecta otras métricas para computar la rentabilidad. Sin embargo, pese el aumento sistemático en el volumen de los activos, se presenta una tendencia a la desaceleración en la tasa de crecimiento de los mismos, con puntuales excepciones para años específicos; por ejemplo, el aumento de 55% de los activos del Banco del Pacífico en 2016.¹⁴ Reforzando a la tendencia a la desaceleración en los ritmos de crecimiento, está el caso de Banco Pichincha, cuya tasa de expansión de sus activos pasó de 12% en 2003 a 10% en 2020.¹⁵

Fuente: elaboración propia con datos de la ^{Superintendecia de Bancos de Ecuador (2022)}.

Figura 3 Ecuador: G-5, activos, millones de dólares corrientes (2002-2020) 

Por otro lado, si se analiza la evolución de rentabilidad del mismo grupo de bancos tomando como indicador al rendimiento sobre el capital (Return on Equity, ROE, por sus siglas en inglés) -que es la relación entre los beneficios netos generados y sus fondos propios-, como se aprecia en la Figura 4, se observa una caída acentuada a partir de la crisis financiera internacional de 2007-2008, cuando se incrementaron los requerimientos de capital en los bancos a lo largo y ancho del mundo. Sin embargo, incluso en un contexto de niveles menores en el ROE, esta métrica para algunos de los grandes bancos ecuatorianos supera a la rentabilidad promedia observada para el sector bancario del país como un todo. Por ejemplo, para un año especialmente problemático como lo fue 2020, por la pandemia de Covid-19, mientras la rentabilidad del Banco Bolivariano fue de 9%, el ROE promedio del sector bancario en el Ecuador fue de 4.8% (^{Asobanca, 2020}). Además, una fuente importante de ingresos para los bancos en Ecuador son las “comisiones transaccionales”, un grupo de tarifas especificas por servicios, como retiros en cajeros, que son cobrados a los clientes.

Fuente: elaboración propia con datos de la ^{Superintendecia de Bancos de Ecuador (2022)}.

Figura 4 Ecuador: G-5, ROE (2002-2020) 

Los bancos que operan en Ecuador también obedecen a tendencias observadas en la actividad bancaria global hoy día; por ejemplo, seguir a un nuevo modelo de negocio que privilegia a los ingresos obtenidos por comisiones en la administración, gestión y/o compraventa de títulos de terceros como principal fuente de rentabilidad, que se van convirtiendo en algo incluso más importante que las entradas relativas al diferencial de tasas de interés activas/ pasivas, o sea, entre lo que el banco cobra de los préstamos y lo que él desembolsa a favor de los ahorradores (^{Cömert et al., 2016}). Lo mismo se aplica a la existencia actualmente de renovada tensión por el recrudecimiento de la competencia entre los grandes grupos financieros y de una tendencia a la baja de la rentabilidad por el aumento de los requerimientos de capital bancario implementada en la poscrisis 2007-2008 -sea por obligatoriedad regulatoria o por adhesión voluntaria de los actores-, haciendo que se fomente un comportamiento de los bancos más dispuesto a incursionar por nichos de mercado más riesgosos, que traen consigo mayores ganancias.

En definitiva, la evaluación en clave heterodoxa de la banca hoy gana mucho con el examen de la historia bancaria ecuatoriana entrelazada con el mapeo de sus vínculos con los circuitos internacionales de capital, sentando las bases para un tipo de interpretación que devela cómo la acción de los bancos privados puede ser sumamente nociva al conjunto de la economía cuando se ingresa en una trayectoria de innovación financiera inescrupulosa, con dosis de especulación desmedida, creciente exposición en operaciones susceptibles a los vaivenes del sector externo y, ahora ya considerando los más de 20 años de dolarización formal, con la ampliación de sus activos y determinantes de su rentabilidad anclados en la expansión endógena de xenodólares.