Introducción

El desempleo juvenil es un desafío significativo a nivel mundial, que en el año 2020 se agudizó por la pandemia del COVID-19. Por un lado, el cierre de la actividad económica no solamente implicó que las empresas redujeran la demanda laboral sino que además, se enfocaron en retener a los trabajadores de mayor antigüedad en sus empleos. Por otro lado, el cierre de las instituciones educativas y el cambio de aprendizaje a distancia, ejerció un efecto negativo tanto en la incorporación de los jóvenes al sistema educativo como en la continuidad de sus estudios. Como resultado, los jóvenes desempleados que no estudiaban en el año 2020 representó un 23.3% de la población de 15 a 24 años de edad, esto es un incremento de 1.5 puntos porcentuales con respecto a 2019 (OIT, 2022).

Si bien las tasas varían según la región y la situación económica, es un problema persistente en muchos países. Esta situación afecta el desarrollo personal de dichos jóvenes, ya que corren el riesgo de enfrentarse a grandes desventajas en mercado de trabajo por la falta de experiencia laboral y de competencias para el trabajo. La preocupación por las posibles consecuencias a largo plazo en términos de desarrollo económico y social ha propiciado el mayor impulso de programas sociales que contribuyan a reducir dicha vulnerabilidad, mediante políticas que fomenten la creación de empleo, la capacitación y el desarrollo de habilidades, así como el apoyo a emprendedores jóvenes.

En América Latina, antes de la pandemia la región ya enfrentaba desafíos significativos en términos de empleo juvenil debido a factores como la falta de oportunidades laborales, el alto porcentaje de contratos de corta duración, la baja rentabilidad al capital humano y la informalidad del mercado laboral (^{Weller, 2006}; ^{Castro y Huesca, 2007}). La Organización de las Naciones Unidas establece que para el año 2020, las naciones debían reducir sustancialmente la proporción de jóvenes de no estudian, no trabajan y no reciben capacitación, como una de las metas del objetivo Ocho de la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030 (^{ONU, 2024}).

Durante el 2020 el desempleo juvenil empeoró, ya que la tasa de participación laboral promedio cayó 3.1 puntos porcentuales (pp) en la región (al pasar de 45.8% a 42.7% de 2019 a 2020), con impactos heterogéneos a nivel de países. Según ^{Vezza (2021)}, la mayor caída de la fuerza laboral de los jóvenes se observó en Perú (11.4 pp), República Dominicana (7.1 pp), Argentina (6.8 pp), Colombia (6.2), Chile (6 pp), Brasil (5.9 pp); en tanto que Paraguay, Ecuador y México mostraron reducciones de 5.9, 4, 3.7 y 3.2, de manera respectiva (^{ILO, 2022}).

Si bien las economías a nivel mundial empezaron a recuperarse gradualmente a partir del año 2021, las cifras para el año 2022 indican que uno de cada 4 jóvenes carecían de enseñanza, empleo o formación (es decir, el 23.5% de los jóvenes entre 15 y 24 años). Para el caso de de América Latina y el Caribe, uno de cada 5 jóvenes de la región se encontraban en dicha situación (con una tasa del 20.3%), siendo las mujeres quienen enfrentan el doble de probabilidad de estar desempleadas, no cursar estudios ni recibir formación (26.9% versus 13.9%, de forma respectiva) (^{ONU, 2023}).

El desempleo juvenil afecta en mayor medida a las mujeres, a jóvenes de bajos ingresos y aquellos con menor nivel educativo; por lo que en América Latina, las políticas públicas no solamente deben promover la inserción laboral, la formación y el desarrollo de habilidades en favor de este grupo poblacional, sino que además enfrentan el reto de lograr una mayor inclusión laboral de grupos vulnerables como mujeres, personas con discapacidad y jóvenes de comunidades marginadas.

En el caso de México, según cifras de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, la población desocupada representó el 2.9% de la población económicamente activa en enero de 2024, de los cuales, el 12.9% no han completado la educación básica (es decir, cuentan con menos de 9 años de escolaridad). Las y los jóvenes de 15 a 24 años de edad, representaron el 32.4% de la población desempleada (561,146 personas) y, al igual que en el resto de la región de América Latina, las mujeres son quienes enfrentan una mayor tasa de desocupación (^{INEGI, 2024}).

Si bien estas cifras reflejan una mejoría con respecto al año 2023, las y los jóvenes siguen enfrentado desafíos para su inserción en el mercado laboral especialmente en momentos de crisis. Fenómenos como la pandemia por el COVID-19 en los años 2020 y 2021 y el huracán Otis en el año 2023, repercutieron en la inserción laboral y en la permanencia escolar tanto a nivel nacional como por entidades federativas.

Dado el nivel de vulnerabilidad de la población jóven y las posibles repercusiones sociales que pueden ocasionar la falta de estudios y/o de experiencia laboral, el presente trabajo tiene por objetivo el caracterizar a la población desempleada que no cursan estudios en México y a nivel de regiones, así como los programas sociales de apoyo dirigidos a este grupo poblacional. Para ello, de manera previa se analiza y reflexiona sobre el éxito de dichos programas sociales, basado en una revisión de la evidencia empírica nacional e internacional reciente.

A esta sección introductoria le complementan otras cuatro secciones más. La segunda sección expone brevemente el problema del desempleo juvenil a nivel global, mientras que la tercera sección realiza un inventario de los programas sociales que se han implementado en América Latina con el objetivo de impulsar la inserción laboral de los jóvenes. La cuarta sección identifica los programas sociales que han existido en México, especialmente los dirigidos a jóvenes que no estudian y no trabajan y la quinta sección discute las principales características de este subgrupo poblacional. Finalmente se presentan las conclusiones y las posibles líneas de investigación sobre el tema.

El desafío de la inserción laboral de las y los jóvenes que no estudian y no trabajan

Sin duda, las crisis repecuten de forma negativa en el mercado laboral, sin discriminar el tipo de economía e incluso, los límites geográficos. El estudio de ^{Kahn (2010)}, revela que en Estados Unidos los jóvenes que se graduan de la Universidad durante periodos en los que las condiciones económicas locales y nacionales son adversas, presentan efectos negativos y persistentes en relación al salario devengado y la calidad del empleo obtenido. Asimismo, ^{Ghoshray, Ordóñez y Sala (2016)} evidencian que el desempleo juvenil en la Unión Europea es sensible a las oscilaciones del ciclo económico en tiempos de crisis, por lo que sugieren robustecer las políticas implementadas a la inserción laboral en jóvenes, en específico un tener un consolidado sistema educativo que ayude como herramienta, para la restauración de las tasas laborales en jóvenes.

Durante el periodo 2013 al 2019, las tasas de desempleo juvenil bajaron de manera constante en Canadá, Alemania, Irlanda y Reino Unido; sin embargo, dicha tendencia se revirtió en el 2020, alcanzando niveles máximos en el verano de ese mismo año (Deng et al., 2022). En Canadá por ejemplo, la tasa de desempleo de los jóvenes aumentó aumentó 11.7 puntos porcentuales (al pasar de 17.1% al 28.8%), de marzo a mayo de 2020.

Si bien las tasas de desempleo juvenil se recuperaron en gran medida para mediados del 2021, éstas se mantuvieron por encima de los niveles registrados en 2019 en la mayoría de los países de la OCDE. El incremento de la tasa de desempleo juvenil (en puntos porcentuales) fue de 2.6 en Canadá, 2.2 en Irlanda, 1.5 en Reino Unido y 1.2 en Alemania. La crisis por COVID-19 causó en los jóvenes un aumento en los riesgos de desempleo en el largo plazo, dado que la proporción de jóvenes con más de 12 meses de desempleo aumentaron en Canadá, Alemania y el Reino Unido (Deng et al., 2022).

Una estrategia que coadyuva la inserción laboral es la formación técnica para el trabajo, la experiencia laboral o la inmersión en la investigación. En Tailandia existe la preocupación por la transición de la población juvenil de 15 a 29 años a la edad adulta, ya que la población que no estudia y no trabaja tiene dificultades para lograr la obtención de un empleo, debido a que no poseen habilidades de negociación, son susceptibles de prácticas discriminatorias, cuentan con escasa experiencia laboral y poca protección social (OIT, 2022). De hecho, durante el segundo semestre del 2022, la tasa de desempleo juvenil en Tailandia fue diez veces mayor que la de adultos, representando 1.2 millones de jóvenes que no estudian y no trabajan (en su mayoría mujeres, con una alta proporción de viudas) (OIT, 2022).

La Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2022) revela que, la falta de soluciones en la implementación de políticas -antes y posterior a la pandemia-, han afectado los ingresos reales, elevando las desigualdades en los trabajadores y sus familias. Es crucial que los gobiernos, las empresas y otras partes interesadas trabajen juntos para abordar el desempleo juvenil mediante políticas que fomenten la creación de empleo, la capacitación y el desarrollo de habilidades, así como el apoyo a emprendedores jóvenes. Además, es necesario realizar la evaluación y monitoreo de dichos programas. En ese sentido, Yeomans et al. (2023) sostienen que existe una escasez de investigaciones en la materia, por lo que los autores exhortan a los académicos en el desarrollo de investigaciones que evaluén estos mecanismos de inserción laboral.

A continuación se enuncian algunos programas que se han impulsado en diversos paises para atender a este grupo poblacional. En España, el Sistema Nacional de Garantía Juvenil en España (SNGJ) es un programa que tiene como objetivo la formación e intermediación para contratación de los jóvenes que no están actualmente laborando y tampoco reciben alguna formación y/o educación de tiempo completo. El SNJ establece cuatro ejes de acción (la formación, intermediación, la contratación y el fomento al emprendurismo), los cuales se implementan de forma paralela. Los benficiarios son jóvenes entre 16 y 24 años en estado de paro laboral, así como la población entre 25 y 30 años, siempre y cuando exista una tasa de desempleo por encima del 20% (^{Taléns, 2017}).

^{De la Rica, Lizárraga y Martínez (2022)} analiza el impacto que tiene la empleabilidad del programa de subvenciones salariales “Lehen Aukera” dirigido a jóvenes en Euskadi España. El programa se dirige a jóvenes menores de 30 años con menos de seis meses de experiencia en algún ramo, a fin de que se capaciten y obtengan experiencia (en carácter de prácticas). Los autores encuentran que la adquisición de experiencia laboral a través del programa, favorece la inserción laboral.

Durante el periodo de 2007 a 2014, en Italia se observó un incremento de la tasa de desempleo de 1.2 veces. La Unión Europea determinó la obligación de implementar la política denominada “Garantía Juvenil Europea”, que brinda apoyo de empleo, capacitación, o estudio, a jóvenes durante los cuatro meses posteriores a su periodo de desempleo. El estudio de ^{Pastore (2015)} revisó el contexto en el cual se desarrolló el programa y encontró que las vacantes promovidas no estaban bien perfiladas y los fondos destinados a la inversión en la educación eran muy reducidos; por lo tanto, la participación de jóvenes (que no estudian y no trabajan) en el programa fue menor al 1%. El autor exhorta a una serie de prioridades macroeconómicas relacionadas a la reestructuración tripartita entre gobiernos, para el mejor funcionamiento entre políticas, capacitación formación e inserción laboral.

En Tailandia el proyecto llamado “Young Futurmakers Tailandia” tiene la finalidad de incrementar la inserción laboral a nivel de provincias, especialmente en aquellas que tienen menores niveles de empleos. Su objetivo es promover el empleo mediante la capacitación en habilidades técnicas y habilidades para la búsqueda en función de la demanda laboral. Sin embargo, dichas acciones no tuvieron éxito debido a la limitada promoción del programa, la incertidumbre de la población en la eficacia del mismo y otras condiciones que impidieron la participación de los más desfavorecidos (OIT, 2023). Los desafíos que enfrenta el programa son: la falta de orientación profesional del trabajo futuro, la falta de convergencia entre la oferta educativa y la demanda laboral, una limitada colaboración en estrategias de participación juvenil, la falta de articulación de las oficinas del empleo -tanto gubernamentales como privadas- en el enfoque de programas eficaces en el mercado laboral.

Para Canadá, Yeomans et al. (2023) analizan los apoyos que se otorgan a la población que no trabaja y no estudia para lograr su inserción laboral e identifican que la tutoría y la mentoría son medidas efectivas para dicho objetivo; concluyen que además, el problema del desempleo juvenil debe analizarse desde varias perspectivas, a fin de identificar otros aspectos que obstaculizan la inserción laboral, como por ejemplo, la falta de flexibilidad de los empleadores con los jóvenes que son padres de familia.

En 2014, el departamento del trabajo de Estados Unidos promovió un programa de empleo juvenil para la población de jóvenes de 14 a 24 años que se enfrentan a limitantes como la educación la capacitación y el empleo. Los programas locales dan servicios para jóvenes en asociación con los centros de empleo americanos bajo la dirección de las juntas locales de desarrollo de la fuerza laboral (DOL, 2024).

Una vez revisado el contexto internacional reciente, se observa un persistente interés por los programas de inserción laboral de fomentarlos con enfoque de entrenamiento y capacitación; sin embargo, entre los grandes desafíos se colocan a factores externos como principales causales de que dichos programas no logren su cometido. Es decir, las implicaciones de las crisis y oscilaciones económicas desencadenan rupturas estructurales que impiden el ciclo normal de la inserción, dando cabida a que los agentes económicos planteen medidas de apoyo, e intervengan en la obtención del pleno empleo. Impedimientos como la temporalidad excesiva en el desempleo o la falta de perfiles sujetos a la demanda, derivados de nuevas prácticas a partir de eventos como la pandemia 2020 se cuentan entre los principales. También, recesiones económicas que transforman los factores productivos habituales, dejan vulnerables a los jóvenes, mujeres, así como las personas con capacidades diferentes más expuestos a la conscientización de la adaptación productiva para su inserción al mercado de trabajo.

Programas sociales de inserción laboral en Amérca Latina

Los programas sociales orientados a la inserción laboral se pueden clasificar en cinco categorías según la CEPAL (2019). Primero, los programas de apoyo a la oferta laboral, que procuran facilitar la inserción laboral mediante el desarrollo de habilidades que atiendan las demandas del mercado de trabajo, a través de la capacitación técnica y profesional y la nivelación de estudios y retención escolar. Segundo, los programas de apoyo a la demanda laboral, que ofrece instrumentos para fomentar el trabajo independiente y la generación de empleo -directa o indirecta-. Las otras tres categorías corresponden a los servicios de intermediación laboral, los programas de inclusión laboral para jóvenes y la inclusión laboral y productiva de personas con discapacidad.

Durante la década de los noventas, Chile fue el pionero en impulsar este tipo de iniciativas con la operación del programa Chile Jóven que operó de 1991 a 1998 (CEPAL, 2019). Para inicios del mileno, otros países de América Latina también implementaron programas de inserción laboral en favor de los jóvenes. En general, la definición de la población meta difiere con respecto al rango de edad considerado (aunque la mayoría define como población meta a los jóvenes entre 15 a 30 años) y, en algunos casos, existen criterios de priorización con base en alguna condición de vulnerabilidad: carencias educativas, escasa experiencia laboral, ingresos suficientes a algún umbral de pobreza, entre otros.

La Gráfica 1, muestra un conteo de los programas sociales enfocados en la inserción laboral para varios países de América Latina, así como aquellos cuyo objetivo se orienta exclusivamente para disminuir el desempleo en jóvenes. Se observa que en América Latina han operado 155 programas sociales orientados a la inserción laboral, de los cuales 46 se enfocan en jóvenes (CEPAL, 2024). Chile, Argentina, Uruguay, Colombia y México son los países que han operado un mayor número de programas sociales.

Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL (2024)

Gráfica 1 Número de programas sociales enfocados en la inserción laboral en América Latina. 

Los programas de reciente creación son “Mi primer empleo” en Costa Rica (2015), “Jóvenes más y mejor trabajo” en Argentina (2017), “Jóvenes Construyendo el Futuro” en México (2019) y “Red temporal de Seguridad Social y Competencia” en Haití (2020) (CEPAL, 2023). Usualmente, la operación de estos programas se delega a las Secretarías (Ministerios) del Trabajo de los distintos países. El objetivo es vincular a este subgrupo poblacional a las empresas, en aras de promover la inserción laboral a través de mecanismos de capacitación y/o formación para el empleo in situ.

El Cuadro 1, resume los programas sociales de América Latina dirigidos exclusivamente a jóvenes. Nótese que la mayoría están vigentes (34 del total) y el ámbito de apoyo predominante se orienta a la capacitación técnica y profesional de los jóvenes; por su parte, aquellos que procuran una estrategia más integral al considerar al menos cuatro componentes de apoyo son Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (Argentina), Programa de Mejora de la Empleabilidad y los Ingresos Laborales de los Jóvenes (Bolivia), Programa JóvenES Con Todo (El Salvador) y el Programa Beca Social (Guatemala).

Una de las políticas de mayor duración es el programa Jovem Aprendiz en Brasil, el cual implementa un formación dual -en el aula y en el lugar de trabajo- y el gobierno subsidia el pago de la remuneración según el nivel de estudios del beneficiario, siempre y cuando la formación en el lugar de trabajo no sea menor a 6 horas diarias por un periodo de hasta dos años. Esta modalidad de contrato de aprendizaje vía subsidio a las empresas capacitadoras, también la implementa el programa de Formación en el puesto de trabajo-Aprendices para jóvenes en Chile, Mi Primer Empleo en Costa Rica, Jóvenes Construyendo el Futuro en México, Aprender Haciendo en Panamá, Mi Primer Empleo en Ecuador y Jóvenes en Argentina (^{Vezza, 2021}).

Con respecto a los programas vigentes, los dirigidos a jóvenes en condición de pobreza son: Mi Primer Empleo Digno (Bolivia), Yo trabajo- Jóvenes (Chile), Jóvenes en Acción (Colombia), Programa Beca Social (Guatemala), Red temporal de Seguridad Social y Competencia (Haití), Programa Nacional para la Empleabilidad y Trabaja Perú (Perú) y Programa Juventud y Empleo (República Dominacana); además, aquellos que incorporan criterios de priorización la población jóven con discapacidad son: Empléate y Mi Primer Empleo (Costa Rica), Red jamaicana de empleo juvenil (Jamaica) y Trabaja Perú (Perú).

La efectividad de este tipo de programas sigue siendo un tema de estudio en la agenda académica. Por ejemplo, un estudio realizado por Pontoni y Radiciotti (2010), analizaron la efectividad del programa de Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) como estrategia de reinserción laboral en Argentina. Los autores encontraron que ante fallos de mercado, los agentes económicos como el Estado, los empresarios y los empleados utilizan la capacitación y formación profesional como estrategias para acercar la oferta y la demanda de trabajo formal. Destacan que la edad, el género, los criterios de selección y búsqueda de personal, ejercen un mayor peso en la demanda de trabajo, lo cual obstaculiza la inserción en el mercado laboral formal de los trabajadores desocupados entrevistados.

Por otra parte, un factor determinante para la inserción laboral de los jóvenes son las actitudes que éstos presentan en la búsqueda de empleo. El trabajo de Roberti (2021) analiza el interés que presentan los estudiantes hacia los programas de vinculación al empleo en Argentina. El autor entrevista a 40 participantes del Programa Jóvenes Más y Mejor Trabajo y del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos, y encontró que los jóvenes comparten el mismo valor moral del trabajo con respecto a las políticas activas del empleo, ya que el discurso se vincula con las ideas de “sacrificio”, “esfuerzo” y “mérito” (Roberti 2021).

Un estudio realizado por ^{Abramo, Cecchini y Morales (2019)} analiza la efectividad de los programas sociales en la inserción laboral para 8 países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México, Perú y República Dominicana).

Los resultados del meta-análisis indican que el efecto de los programas de inclusión laboral en la oferta e inserción laboral de los participantes es positivo en 41% de los estudios y negativo en un 15% de los estudios; el porcentaje restante corresponde a efectos no significativos (42%) o mixtos (2%). Sin embargo, los autores encuentran que los efectos positivos son completamente distintos entre hombres y mujeres (61% y 84%, respectivamente). Los autores indican que la evidencia también presenta efectos positivos de los programas de inclusión laboral en la formalización laboral de los participantes (39%), con impactos más favorables en los hombres (78%) que en las mujeres (73%).

Con respecto al efecto que ejerce la capacitación técnica y profesional en la inclusión laboral, el 40% de los estudios también mostraron resultados positivos y un 15% indicaron un impacto negativo. Al respecto, la recopilación que realizan los autores sobre diversos estudios de evaluación, indican que en Argentina, el programa Seguro de Capacitación y Empleo incrementó los ingresos laborales de los participantes, y redujo la probabilidad de tener un empleo informal en un 2.1%, así como la de trabajar un número de horas excesivas y de estar subempleado; además, los mejores resultados se observaron en la población jóven. En Brasil, el PRONATEC/Bolsa Formação evidenció un incremento de la tasa de formalización de los participantes en un 11.8%; en tanto que el PlanSeq del Brasil, incrementó las probabilidades de encontrar empleo entre un 11.1% y 19.6%. En Colombia, el programa Más Jóvenes en Acción incrementa los ingresos y el empleo para las mujeres participantes entre un 18% y un 20%. Otros programas que también arrojaron efectos positivos en los ingresos laborales de los participantes son: Jóvenes Rurales Emprendedores (Colombia), el programa de Apoyo Temporal al Ingreso (El Salvador), el Programa de Apoyo al Empleo (México) y el Programa de Capacitación Laboral Juvenil- Projoven (Perú) (^{Abramo, Cecchini y Morales, 2019}).

La tipología de programas de inclusión laboral y productiva que presentan ^{Abramo, Cecchini y Morales (2019)}, permite destacar diferencias y similitudes que propician distinguir los programas de este tipo en Latinoamérica. Esta tipología trata de cinco tipos de programas en los cuales se acotan tres aspectos: 1. Oferta, 2. demanda y 3. intermediación. El primer tipo son los vínculados a la oferta, estos son los que tienen mas similitud en la América Latina ya que en su mayoría son programas dirigidos hacia la capacitación y/o formación de los interesados en la inserción laboral, otra similitud que se presenta es la edad entre 15 y 30 años, así como la preocupación por el aprendizaje de una técnica o habilidad durante el tiempo de apoyo de la beca/salario. En contraparte, el segundo y tercer grupo se pueden dintinguir las principales diferencias que se perciben como programas abordados desde la demanda y la intermediación laboral, dónde no necesariamente se condiciona a una edad, e implica un acercamiento desde el empresariado, que equilibra el interés de ambas fuerzas del mercado de trabajo.

Existen estrategias complementarias que coadyuban al equilibrio en la tipología de los programas y sus diferencias, como lo son la incorporación o no, de un seguro médico, las estancias infantiles o las subvenciones al transporte que en gran medida apoyan sobre todo a la mujer en programas de inclusión e inserción laboral por el lado de la oferta, siendo el colectivo femenino más beneficiado en este tipo de programas.

Programas sociales de inserción laboral en México

En México, han existido varios programas sociales y gubernamentales diseñados para ayudar en la inserción laboral y el desarrollo de habilidades de los ciudadanos. Desde el 2003 al 2019, operó el programa Jóvenes con Prospera (Ex Jóvenes con Oportunidades), con el objetivo de estimular aquellos en condición de pobreza, para que concluyan la educación media superior antes de cumplir los 22 años; es decir, dicho programa apoyaba la inserción laboral de los jóvenes a través de una estrategia de formación educativa (nivelación de estudios). Otro programa que operó durante 2014 a 2018 fue el Programa de Inclusión Laboral de Personas con Discapacidad (PIL), cuyo objetivo era el facilitar la inserción laboral de personas con discapacidad a través de la formación, capacitación y adiestramiento de dicha población, así como la sensibilización y el apoyo a empleadores.

Otros de los mecanismos que se han implementado desde décadas pasadas y que actualmente se encuentran en operación, son los siguientes: a) Programa de Apoyo al Empleo, que promueve la colocación de personas desempleadas o subempleadas mediante la intermediación laboral y la movilidad laboral; se dirige a personas desempleadas o subempleadas, especialmente a grupos vulnerables como jóvenes, mujeres, jornaleros y personas repatriadas; b) el Servicio Nacional de Empleo, que ofrece orientación laboral, capacitación y vinculación laboral para facilitar la búsqueda de empleo de los ciudadanos, administra programas de empleo temporal y apoya a las empresas en la búsqueda de talento humano, y; c) Programa de Empleo Temporal, que brinda apoyo económico temporal a trabajadores de 16 años o más afectados por emergencias (fenómenos naturales, económicos o sociales).

A partir del año 2019, entró en operación el Programa Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF), que ofrece capacitación laboral a jóvenes de 18 a 29 años que no estudian ni trabajan. Como se aprecia hasta aquí, es un programa que se suma a una amplia cantidad de apoyos a la inserción laboral similares ya existentes en AL y no es un programa improvisado como se ha llegado a pensar por una amplia cantidad de población que no ha comprendido su potencial como política pública activa.

Los participantes reciben una beca mensual y tienen la oportunidad de adquirir experiencia laboral en empresas, organizaciones sociales o instituciones gubernamentales. En el año 2022, la participación de jóvenes mujeres fue mayor que la de los hombres (58% y 42%, respectivamente). Este programa es operado por la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, la cual realizó una evaluación del programa, encontrando que el 62% de los exbeneficiarios lograron insertarse en el mercado laboral, en tanto que los jóvenes que no participaron en el programa, solo un 23% pudo hacerlo. Tras culminar el programa, los jóvenes del sexo masculino son los que tienen mayor probabilidad de encontrar un empleo (STPS, 2021). Esto es, aun cuando la proporción de hombres inscritos en el programa es menor que la de mujeres, son ellos los que más se benefician en el mercado laboral (Castro, Huesca y Zamarrón, 2017; ^{Llamas y Huesca, 2019}, ²⁰²⁰).

^{Nah, Olmedo y May, (2021)} realizan una evaluación de un par de programas para jóvenes que operaron en el estado de Campeche. El Programa U008: Subsidios a programas para jóvenes (sexenio 2012-2018) registrado como “Subsidios a programas para jóvenes” a cargo del Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) (^{SEDESOL, 2016}) y el Programa Jóvenes Construyendo el Futuro iniciado en el 2019. El estudio realiza una entrevista a 10 exbeneficiarios de los programas, sus hallazgos especifican que el 2 de los beneficiarios lograron conseguir un empleo después de dos semanas de concluir el programa, 4 de ellos después de un mes, 3 exbeneficiarios encontraron trabajo después de 2 meses y solamente uno después de cuatro meses. Es decir, la mayoría encontraron empleo entre uno y dos meses de concluir el programa.

Las autoras mencionan que uno pese al éxito del programa, los empleos son escasos y difíciles de obtener, por lo que también es necesario impulsar la creación de más empleos. Advierten además, que estos programas deben establecer mecanismos para identificar las empresas fantasmas, a fin de no impactar de manera negativa el logro de los objetivos del programa (^{Nah, Olmedo y May, 2021}).

Otra habilidad importante que se busca desarrollar entre los jóvenes son las conductas socioemocionales que se deriven de este aprendizaje, ya que estas habilidades son necesarias para la inserción laboral (como el autocontrol emocional, la adherencia a las reglas, o la pertencia empresarial etc.) (STPS, 2021). Por su parte, ^{Betanzos, Altamira y Paz (2022)} realizaron un estudio donde analizan la relación entre las competencias socioemocionales y la empleabilidad, con la autopercepción (la idea que el alumno tiene sobre si mismo para quedarse con un puesto de trabajo).

El resultado demostró que cuando la persona es eficaz en la búsqueda de empleo, el compromiso, el deseo de pertenecer a la sociedad empleada y el afrontamiento a la frustración predicen las competencias socioemocionales de los estudiantes (^{Betanzos, Altamira y Paz, 2022}). Conforme a lo anterior, la autopercepción del estudiante se muestra en la seguridad que presente ante los demandantes laborales. Esta es una característica que se puede vincular con la capacidad que tiene la persona para la realización en hacer las cosas. Por tal motivo, los programas de transferencias enfocados a la inserción bajo un programa de capacitación, crean confianza en el jóven para pertenecer a la empleabilidad. El grado de inserción laboral de acuerdo con un reporte reciente (STPS, 2023) indica que la tasa de inserción de los participantes en el programa JCF es cercana al 60%, es decir, 6 de cada 10 participantes que lo tomaron se han insertado en algún trabajo al concluir su capacitación.

De esta forma, los alcances y limitantes en México de este tipo de programas, y en especial el de JCF, es que podría llegar a concatenar fuentes de empleo ajustadas a la medida del empresario, debido a que obtendrían mano de obra gratuita durante el primer año de la beca y al no contar con la experiencia, habilidades y/o formación, son una “suerte” de libro abierto con respecto a las necesidades, valores y metas que requiere una empresa como principal ventaja.

Conforme a sus alcances se observa que es un programa de cobertura nacional, dónde todo el empresario con personalidad física con actividad empresarial o moral puede participar para ser seleccionado por un candidato, con un salario de 7,572 pesos mensuales así como con un seguro de gastos médicos sin costo fiscal para la empresa, mismo que se ajusta al salario mínimo cada año.

Por su parte, las limitaciones son una vaga difusión del programa, misma que puede deberse a la falta de recursos gubernamentales para la cobertura real nacional. Una restricción adicional sería la falta de un padrón de seguimiento, no al menos visible al público, así como con la participación de dudosas prácticas con el recurso, como por ejemplo, la utilización de la beca como salario en empresas fantasmas.

Caracterización de la población que no estudia y no trabaja en México

El Programa JCF busca entonces, ser una política pública laboral de tipo activa, en la que las y los jóvenes puedan insertarse de forma satisfactoria al buscar un empleo y poder sentir la confianza de que son capaces de desarrollar una actividad productiva en términos laborales. Con este objetivo, es importante mencionar que al buscar en sus criterios de eligibilidad, no se ha encontrado en sí una caracterización, la cual permita comprender la magnitud del problema laboral al cual se compete esta política pública. Por ello, en este apartado contribuimos en definir esta caracterización a nivel nacional, y es uno de los aportes de esta investigación.

Al respecto, la Gráfica 2 indica precisamente, que el reto para tener mas eficacia del programa se encuentra en el sexo femenino. Son las mujeres las que por chohorte de edad presentan mayor incidencia en este fenómeno laboral, con pequeñas modas en los 22, 24 27 y 28 años de edad; sin embargo, los niveles absolutos dentro de todas las edades que se integran en la elegibilidad son elevados, por encima de 300 mil mujeres.

Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, 2022

Gráfica 2 Jóvenes que no estudian y no trabajan por edad: México, 2022 

Por su parte, los hombres son menos de la mitad de la necesidad de la meta de cobertura en el programa, siendo los más jóvenes con 18 años los que más requieren el apoyo, con cerca de 175 mil individuos, y para los grupos siguientes entre las edades de 19 a 24 en un promedio de 100 mil, para reducir la necesidad cerca de 50 mil entre los grupos de 25-29 años de edad. En definitiva, se concluye que la mujer jóven enfrenta más restricciones laborales ya sea por condiciones de acceso o por falta de un apoyo de capacitación o entrenamiento, a lo que el programa JCF se enfoca y por ende, debe de dar mayor prioridad a las mujeres.

A continuación, en las Gráficas 3 y 4 se realiza la caracterízación con mas detalle, para poder conocer a fondo las especificidades de los tipos de condiciones que pueden hacer que las personas apoyadas tengan (o no) mayor éxito como resultado de haber sido beneficiarios. Primero, se presentan los atributos referidos a la etnicidad del beneficiario potencial, el cual en su mayor parte son no indígenas con el 72.6% e indígenas con el 27.4%, como resultado de que la mayor cantidad de las y los jóvenes con potencial a ser apoyados se localizan en zonas urbanas con el 71.4%, dejando solo el 28.6% a las zonas rurales.

Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, 2022

Gráfica 3 Caracterización de jóvenes que no estudian ni trabajan; México, 2022 (distribución porcentual). 

Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, 2022

Gráfica 4 Caracterización de jóvenes que no estudian ni trabajan por sexo; México, 2022 (distribución porcentual). 

Una mayor proporción son también solteros (43.6%) pero otra parte importante se encuentran ya viviendo en pareja con unión libre (33.9%). Otra parte no menos importante son casados (17.7%) y el resto es separado (4.3%) con un residual (0.5%) en un estado civil divorciado o de viudez. Esta información llama al potencial de mejora del programa, al poder conocer con mayor presición los tipos de atributos que puedan mejorar los apoyos y por consiguiente, los resultados del mismo a lo largo y ancho del país. Definitivamente, la mayor parte del potencial de elegibles al programa no son jefes del hogar, con un 95% de ellos, dejando el restante 5% a jefes o jefas de familia que pueden ser elegibles también.

La Gráfica 4 permite desglosar por sexo los atributos en la caracterización de las personas elegibles al programa. Es relevante aquí poder responder a la pregunta: ¿Qué característica es la que más impacta en la inactividad laboral de las mujeres jóvenes del país? Con ello, es fácil observar que la condición de etnicidad si impacta más al sexo femenino, con un 22.4% contra solamente el 5% de varones, en tanto que también dentro del grupo de no étnicos elegibles, las mujeres son por mucho mas afectadas con el 55.4% y el 17.2% en los hombres.

De gran importancia es conocer en la caracterízación ausente en el programa JCF el grupo de casados y casadas que requieren del apoyo. Aquí las mujeres son por mucho más impactadas, con el 22.1% dejando solo el 2.2% a los hombres en esta situación conyugal, y no menos importante las parejas en unión libre, donde de nuevo la mujer resulta ser más afectada con el 41.6% dejando a su contraparte con solo el 7.1%. La condición de soltería está más relacionada con los hombres, al agrupar un elevado porcentaje (88.8%), y las mujeres con solo el 30.6%.

Asimismo, por la condición de jefatura del hogar las mujeres tienen mayor incidencia como potenciales elegibles con el 4.3% y los hombres con apenas el 1.7%, en tanto que aquellos que no son jefes o jefas de nueva cuenta con mayor precencia las mujeres (73.5%) y los hombres con menor cantidad relativa de elegibles (21.6%).

Finalmente, las Gráficas 5 y 6 presentan un desglose adicional muy importante, a considerar por sexo la relevancia de contar o no con hijos al ser precisamente, una edad muy fértil y que impide a ambos sexos continuar con sus estudios, pero que tiene mayor impacto por su naturaleza en la mujer, por el proceso de embarazo, el tiempo al cuidado y crianza posterior que implica de los hijos. Es fácil observar en la Gráfica 5 como las mujeres se ven mayormente impactadas por los hijos, donde la mayor parte de ellas (62.4%) si cuentan con al menos un hijo, sumando un total de 2,371.6 mil mujeres en esta condición, y que son las más vulnerables que debian ser protegidas por este tipo de políticas públicas activas. Son pues, las que tienen un hijo donde se agrupan la mayor cantidad de mujeres elegibles siendo un total de 1,183 mil, con dos hijos suman a 833.2 mil, y con hasta tres o mas hijos el restante que suman a un total de 354.8 mil mujeres en alto grado de vulnerabilidad para ser apoyadas.

Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, 2022

Gráfico 5 Caracterización de mujeres que no estudian ni trabajan: México, 2022 

Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, 2022

Gráfico 5 Caracteriz aci ónde hombres que noestudianni traba jan: México,20 22Gráfica6.Ca racterizaciónde Hombr esquenoestudia nni 

Por su parte, se advierte que esta condición en los hombres tambien los hace vulnerables, al impedirles continuar con sus estudios y conseguir mejores oportunidades de empleo, pero se observa como la mayor parte no son jefes de hogar, donde solamente 33,234 varones lo son, y en su contraparte femenina se ubicaron a una enorme cantidad con 208, 208 mujeres jefas de familia, ello como resultado de que tienen hijos y una mayor responsabilidad en esta problemática.

La menor parte de los hombres (54.7%) si tienen al menos un hijo, sumando un total de 52,180 personas elegibles en esta condición, y a medida que se suman hijos se observa un comportamiento decreciente de hombres con 12,734 y solo 2,889 para con dos y tres hijos respectivamente. Definitivamente, las mujeres son mayormente vulnerables y deben ser parte prioritaria y esencial en este tipo de programas laborales de inserción, donde inclusive, deben de ser fortalecidos con esquemas de guarderías incluidas en el apoyo monetario mensual otorgado.

Por último y no menos relevante, en la caracterización se procedió a ubicar espacialmente la distribución de las y los elegibles al programa. Se observa en el Mapa 1 en términos relativos como la mayor parte de los jóvenes que no estudian ni trabajan se concentran en el centro del país, con especial énfasis en el Estado de México (15%), los Estados de Veracruz, Jalisco y Ciudad de México (entre un 6 al 7% cada uno), en tanto que el resto de las entidades federativas presentan una concentración menor al 6%, cada una. Un punto central, es que no existe una sola entidad donde el programa JCF no deba llegar para poder cubrir a las y los elegibles que se ha descrito en este trabajo.

Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, 2022

Mapa 1 Distribución de jóvenes que no estudian ni trabajan: México, 2022 

Discusión

Un punto central es poder dar continuidad a este tipo de programas e iniciativas, ya que se ha demostrado en la práctica que son iniciativas útiles y su aplicación son de gran importancia en la economía laboral, así como en corrección de externalidades negativas, que pueden resultar de tener una gran cantidad de grupos vulnerables como las y los jóvenes en situación de inactivos dentro de una sociedad. Existen elementos que aportan los requerimientos necesarios como la cantidad de recursos en un esquema, en el cual el programa JCF sea elevado a un nivel contitucional (^{Martínez, 2024}; y ^{Santos, 2024}). Ambos estudios plantean esta necesidad para dar continuidad y poder con ello, garantizar la existencia en el largo plazo de este tipo de apoyo. En ^{Santos (2024: 177)} se establece que el objetivo de la iniciativa es lograr “el derecho de las personas entre dieciocho y veintinueve años de edad a percibir un apoyo económico mensual, siempre que se encuentren desempleados y no estén cursando algún tipo estudios.”

Por un monto actual de $7,572 pesos al mes, e incorporarlos al Seguro médico del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) por el tiempo establecido como beneficiarios, y considerando el total de personas elegibles a nivel país, se considera que deberán contarse con una cantidad de recursos anuales -si fuesen constantes- por alrededor de $115 mil mdp y por ello, se plantea la necesidad de realizar una reforma hacendaria para contar con los recursos suficientes y hacer sostenible la iniciativa. Pero es cierto, como argumenta el mismo autor, que la población objetivo en un largo plazo no tendería a ser constante y ello demandaría cantidades mayores de recursos.

En resumen, se advierte que aun siendo positivos sus resultados, la principal crítica vertida por ^{Martínez (2024)} y ^{Santos (2024)}, es la existencia de muy poca y turbia publicidad de sus indicadores para medir los resultados de impacto del programa, también la existencia de probables errores en su diseño y un grado elevado de sobreestimación en la población atendida, al menos en el año 2019, resultando en un subejercicio elevado del 40% (^{Santos, 2024: 179}). Por otro lado, en un estudio realizado en Campeche (^{Nah, Olmedo y May, 2021}), el programa resultó ser existoso al insertar al 90% de los jóvenes ex-beneficiarios entrevistados en menos de 3 meses. Se observó como el programa pese a que fuese un éxito, los empleos son escasos y complicados de obtener, además que la regulación del uso del programa debía ser periódica, ya que pueden existir empresas ficticias que se beneficien de las bondades del programa. Estos aspectos son precisamente los que la literatura invita a estudiar con mas rigor científico y que son líneas futuras a investigar que emergen de nuestra revisión debido a que este trabajo es solamente una primera aproximación al objeto de estudio.

Conclusiones

Los programas de inserción laboral no son del todo nuevos en este milenio, y han existido como apoyo a políticas laborales activas en Europa desde la década de los 1980s y con mayor auge en la década de los 1990s con la conformación de la Comunidad Económica Europea, actual Unión Europea.

En AL el país que cuenta con un mayor número de programas laborales de formento al empleo es Chile, que ha mostrado tener éxito en sus diseños logrando contar con tasas de inserción laboral con efectos positivos y, en el caso de México, la eficacia del programa JCF es del 60%. Seguido por Argentina con una menor eficacia en logros de inserción, y Uruguay, para ubicarse en este ranking a México y Colombia con un mismo número de programas de apoyo laboral, seguidos por Brasil.

El programa JCF tiene la novedad para México, en cuanto a que atiende a un grupo que había sido desplazado por esquemas laborales de contratación, ya sea por no contar con un título universitario o la especialización requerida para el puesto laboral, o también por la misma segregación laboral de puestos, que han favorecido en mayor medida a los hombres que a las mujeres en el mercado de trabajo. En definitiva, las mujeres deberan ser prioridad en las reglas de elegibilidad del programa JCF en las mejoras por venir.

Cabe señalar que el presente trabajo, es un artículo de revisión que busca acercarse a la caracterización de la población y a la exposición empírica de otros programas manejados a nivel internacional, dejando pendiente la inmersión en técnicas pertinentes para la comprobación de la viabilidad de los programas en relación a la inserción en el empleo.

Se pantea la necesidad de una mayor investigación en estudios de corte regional, para poder determinar los impactos en sus resultados a lo largo y ancho del país. En general, los impactos aparentan ser de buen nivel con respecto de los resultados obtenidos en otros países, incluso para México, los efectos pueden llegar a ser tres veces mas altos en términos de mejora de la inserción. Con ello en mente, la agenda de investigación en este tipo de programas laborales está abierta, para que los interesados realicen investigaciones de impacto en el grado de inserción con métodos econométricos novedosos como las técnicas de pareamiento estadístico, que por medio de la selección de grupos de individuos elegibles (el grupo de tratamiento) y por grupos de los que ya estan trabajando (el grupo de control), se puedan inferir los grados de éxito tanto a nivel subnacional como integrando las regiones mexicanas y con ello, poder continuar con la mejora en la medida que la dinámica económica sea positiva y que el sector privado le apueste mas, al capital humano de los mexicanos y las mexicanas.