Introducción

Desde hace más de dos décadas el pensamiento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) integra en su análisis crítico los aportes desde los estudios de género y del pensamiento y la praxis feminista. Éstos han contribuido de manera crucial a la comprensión de la dinámica económica y a desafiar algunos supuestos de la economía ortodoxa que están en la base de la insostenibilidad del estilo de desarrollo dominante. Por ejemplo, la noción de división sexual del trabajo que proponen economistas y sociólogas feministas (^{Hochschild y Machung, 1989}; ^{Picchio, 2001}; ^{Scott y Kates, 2004}) es central para entender los fenómenos de la desigualdad en la región y su reproducción en el marco de la cultura del privilegio (^{CEPAL, 2016b}).

La incorporación de estos elementos también ha contribuido a repensar los supuestos de algunas corrientes de la economía heterodoxa que en muchos casos también ven acotados sus análisis exclusivamente a la economía de mercado.

Los distintos enfoques económicos -sean más keynesianos o más neoliberales-, aunque con diferencias entre sí, mantienen sus análisis centrados exclusivamente en la producción, el consumo y la distribución mercantil, sin considerar el trabajo y las diversas actividades que quedan fuera de los márgenes del mercado. Como resultado, dichos análisis no sólo son parciales, sino que también pueden ser erróneos. Si sólo se tiene en cuenta y se analiza una parte de la realidad, pero desde el supuesto de que es la totalidad, nada asegura que los resultados -estadísticos o de políticas por implementar- sean los adecuados [^{CEPAL, 2015: 15}].

En la primera década del 2000 la CEPAL instaló en la región el concepto de autonomía de las mujeres en su virtud de categoría analítica y clave en la praxis de la política pública. Esto, además del debate en el interior de la institución, requirió el intercambio y el enriquecimiento del concepto en conjunto con las principales hacedoras de la política pública de género: ministras, secretarias de Estado y altas autoridades de los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres. También en la primera década del 2000 se consolidaba en la región la propia institucionalidad estatal rectora para la igualdad de género: los ministerios de la mujer o secretarías de Estado para la igualdad o equidad (^{Benavente y Valdés Barrientos, 2014}; ^{CEPAL, 2010} y ^2017b).

Desde la CEPAL y tras el debate que implicaron tanto el Consenso de Quito aprobado en la X Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en 2007, como el Consenso de Brasilia aprobado en la XII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en 2010, se define la autonomía de las mujeres como “la capacidad para tomar decisiones libres e informadas sobre sus vidas, de manera de poder ser y hacer en función de sus propias aspiraciones y deseos, en el contexto histórico que las hace posibles” (^{CEPAL, 2011: 9}).

Con la creación del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, a partir de la solicitud de los gobiernos,² la CEPAL ha enfocado la mirada en la autonomía de las mujeres principalmente en tres dimensiones. La autonomía económica, que se vincula con la posibilidad de controlar los activos y los recursos, así como liberar a las mujeres de la responsabilidad exclusiva de las tareas reproductivas y de cuidado; la autonomía física, que refiere a la capacidad para decidir libremente acerca de la sexualidad, la reproducción y el derecho a vivir una vida libre de violencia, y la autonomía en la toma de decisiones, que implica la plena participación en las decisiones que afectan la vida de las mujeres y su colectividad (^{CEPAL, 2021d}).

Desde esta perspectiva, la autonomía de las mujeres se entiende como un proceso de transformación de las condiciones de subordinación. La CEPAL analiza y vincula la desigualdad de género con la falta de autonomía de las mujeres; en este sentido, ésta última es considerada una consecuencia de la injusticia, de la mala distribución del poder, los ingresos y el tiempo entre hombres y mujeres, así como de la falta de reconocimiento de los derechos de las mujeres por parte de las élites políticas y económicas (^{CEPAL, 2011}). Por lo tanto, la autonomía de las mujeres es clave -no sólo una precondición para la igualdad de género- para avanzar hacia la justicia distributiva y asegurar que hombres y mujeres sean reconocidos como iguales en dignidad y derechos (^{CEPAL, 2014}).

A su vez, también se ha destacado que la igualdad formal es una condición necesaria pero no suficiente para garantizar los derechos y la autonomía de las mujeres. En línea con diferentes aportes de la teoría feminista y de las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), desde CEPAL se ha interpelado el concepto de igualdad. La igualdad de oportunidades y la de medios resultan insuficientes desde una perspectiva de género; se requiere igualdad en el pleno ejercicio de los derechos, y de esta forma pasar de la igualdad formal a la sustantiva o de resultados. Puede señalarse el concepto de igualdad sustantiva como se establece en la Recomendación General núm. 25 del Comité para la Elimi­nación de la Discriminación contra la Mujer sobre medidas especiales de carácter temporal para acelerar la igualdad de facto, que sostiene:

un enfoque jurídico o programático puramente formal no es suficiente para lograr la igualdad de facto con el hombre que el Comité interpreta como igualdad sustantiva […] El logro del objetivo de la igualdad sustantiva también exige una estrategia eficaz encaminada a corregir la representación insuficiente de la mujer y una redistribución de los recursos y el poder entre el hombre y la mujer [^{Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2004: párr. 8}].

En este sentido, la CEPAL ha enfatizado en el vínculo imprescindible entre el efectivo goce de todos los derechos humanos de las mujeres y la capacidad de tomar decisiones libres e informadas sobre su vida como medio para alcanzar la autonomía (^{CEPAL, 2017b}). “Al mismo tiempo, la autonomía de las mujeres en los diferentes ámbitos refuerza las condiciones para el ejercicio de los derechos y una ciudadanía activa en el marco de democracias paritarias y patrones de desarrollo sostenibles” (^{Bidegain Ponte, 2017: 24}).

Este artículo recorrerá los principales conceptos e hitos en la producción de la CEPAL vinculados con los debates y los acuerdos alcanzados en el principal foro intergubernamental sobre los derechos de las mujeres y la igualdad de género en la región, la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe. Esta conferencia, que es convocada por la CEPAL regularmente cada tres años, tiene por objetivo analizar la situación regional y subregional respecto de la autonomía y los derechos de las mujeres; presentar recomendaciones en materia de políticas públicas de igualdad de género, y realizar evaluaciones periódicas de las actividades llevadas a cabo en cumplimiento de los acuerdos regionales e internacionales (^{CEPAL, 2021e}).

I. Superar los nudos estructurales de la desigualdad de género y alcanzar el desarrollo sostenible para 2030

La CEPAL, por medio de la Secretaría Técnica de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, uno de los órganos intergubernamentales más antiguos de la región, ha acompañado a los gobiernos de América Latina y el Caribe para abordar los desafíos conceptuales, políticos y metodológicos en relación con la autonomía de las mujeres y la igualdad de género en la región.

En particular, en el proceso preparatorio de la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, la CEPAL preparó y puso a consideración la estrategia para la implementación de los compromisos asumidos por los gobiernos en la Agenda Regional de Género, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Como contribución al debate en la XIII Conferencia Regional, la CEPAL elaboró el documento de posición Autonomía de las mujeres e igualdad en la agenda de desarrollo sostenible (^{CEPAL, 2016a}). Además, tras un amplio proceso de consulta con representantes de gobiernos, organizaciones de la sociedad civil -en particular de mujeres y feministas- y organismos del sistema de la ONU, los gobiernos de la región adoptaron la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030, en la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, llevada a cabo en Montevideo en octubre de 2016.

La Estrategia de Montevideo constituye un aporte de la región para posicionar la igualdad de género y la autonomía de las mujeres en el centro del debate sobre desarrollo sostenible. Este instrumento regional reconoce que las desigualdades de género son un rasgo estructural en América Latina y el Caribe; cuestiona la insostenibilidad del estilo de desarrollo dominante, y propone una conceptualización de desarrollo sostenible que coloca en el centro la igualdad de género, los derechos humanos y la autonomía de las mujeres.

Desde una mirada sistémica enfocada en la distribución del poder, se señala que frente al agotamiento del actual estilo de desarrollo dominante, caracterizado por el aumento de la desigualdad y la crisis ambiental, es necesario transitar hacia patrones de producción y consumo sostenibles que incorporen políticas de redistribución de la riqueza, el ingreso y el tiempo (^{CEPAL, 2017b: 17}). La medición y el análisis de la distribución del tiempo entre hombres y mujeres como una de las dimensiones clave para comprender y revertir la desigualdad en América Latina y el Caribe (ALC) expanden los alcances de las propuestas heterodoxas. La CEPAL ha transitado en las últimas décadas por el camino de la propuesta heterodoxa, al entender que la igualdad de género ha de ser constitutiva del estilo de desarrollo imprescindible y urgente para ALC.

A su vez, la comprensión de las desigualdades de género como un elemento sistémico se manifiesta en la conceptualización de los nudos estructurales de la desigualdad de género. Para avanzar hacia la igualdad sustantiva y alcanzar el desarrollo sostenible en 2030, los gobiernos acordaron que era necesario superar cuatro nudos estructurales constitutivos de las actuales relaciones desiguales de poder en América Latina y el Caribe. Los nudos son: 1) la desigualdad socioeconómica y la persistencia de la pobreza; 2) los patrones culturales patriarcales discriminatorios y violentos y el predominio de la cultura del privilegio; 3) la división sexual del trabajo y la injusta organización social del cuidado, y 4) la concentración del poder y las relaciones de jerarquía en el ámbito público (^{CEPAL, 2017a}).

Los nudos en el Diagrama 1 se refuerzan mutuamente y generan complejos sistemas socioeconómicos, culturales y de creencias que obstaculizan y reducen el alcance de las políticas para la igualdad de género y la autonomía de las mujeres. La Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030 busca superar tales nudos estructurales mediante políticas integrales en 10 ejes de implementación: 1) marco normativo, 2) institucionalidad, 3) participación, 4) construcción y fortalecimiento de capacidades, 5) financiamiento, 6) comunicación, 7) tecnología, 8) cooperación, 9) sistemas de información y 10) monitoreo, evaluación y rendición de cuentas (^{CEPAL, 2017a}).

Fuente: ^{CEPAL (2021b)}.

Diagrama 1 Elementos clave para alcanzar la autonomía de las mujeres y la igualdad de género 

Desde el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe se genera evidencia sobre los nudos estructurales de la desigualdad y sus intersecciones y manifestaciones, que limitan la autonomía económica, física y en la toma de decisiones de las mujeres.

Se ha destacado que la heterogeneidad estructural latinoamericana y caribeña es una de las raíces de la elevada desigualdad en la región. Se expresa en el alto porcentaje de informalidad en el empleo total y las diferencias en productividad y las asimetrías de, por una parte, las micro, pequeñas y medianas empresas frente a, por la otra, las grandes firmas en un mismo país o región. La heterogeneidad estructural de los países de la región se refuerza con los nudos de la división sexual del trabajo y la desigualdad socioeconómica. Esto se traduce en mercados laborales que presentan un patrón de segregación laboral de género caracterizado por una menor participación de las mujeres en el empleo, su concentración en pocos sectores económicos y ocupaciones de menores niveles de ingreso, así como en empresas de menor tamaño en comparación con los hombres, y con un déficit de acceso a la protección social. Los fenómenos de segregación laboral de género vertical y horizontal, a los que se suman las brechas salariales, persisten como parte de estructuras productivas poco diversificadas, intensivas en recursos naturales, con bajo contenido tecnológico y con fuertes vulnerabilidades asociadas con las asimetrías internacionales y la restricción externa. También persisten las barreras al acceso de las mujeres a los recursos de producción, como el crédito, la tierra, el agua, la capacitación, las tecnologías y el tiempo (^{Bidegain, Scuro y Vaca-Trigo, 2020}; ^{CEPAL, 2019}).

Por otro lado, se ha puesto en evidencia que en periodos de reducción de la pobreza (monetaria) y estancamiento de la tendencia, o incluso de aumento, sistemáticamente se identifica una sobrerrepresentación de las mujeres en los hogares en situación de pobreza. Esta situación ha puesto de manifiesto el carácter estructural de la desigualdad de género en el acceso a los recursos y los ingresos, en relación con la participación en el trabajo remunerado y no remunerado y la alerta sobre la importancia de políticas de superación de la pobreza y reducción de la desigualdad que de forma explícita contribuyan a transformar las relaciones de género y superar la precarización de las condiciones de vida de las mujeres en su diversidad.

También se ha señalado que, si bien los países de la región han avanzado en la aprobación de marcos normativos para prevenir, sancionar y erradicar la violencia por razones de género, existen grandes desafíos de implementación, ya que no se cuenta con los recursos suficientes y la institucionalidad necesaria para garantizar su efectiva aplicación. El feminicidio en América Latina y el Caribe es la expresión más extrema de los patrones culturales patriarcales que prevalecen en la región. El feminicidio o femicidio, según la tipificación del delito en las leyes nacionales, muestra una incidencia anual en la región de al menos 4 640 casos durante 2019, según los datos oficiales de 18 países de América Latina y seis del Caribe reportados al Observatorio de Igualdad de Género de la CEPAL (^{CEPAL, 2020c}).

II. La autonomía de las mujeres en escenarios económicos cambiantes y el Compromiso de Santiago ante la crisis por la Covid-19

Hacia la XIV Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, la reflexión desde la CEPAL estuvo orientada a analizar los procesos de la globalización económica y financiera, la revolución digital, la economía del cuidado y el cambio climático, así como sus principales efectos en la vida de las mujeres en un contexto económico cambiante. La CEPAL preparó el documento de posición de la XIV Conferencia Regional denominado La autonomía de las mujeres en escenarios económicos cambiantes (^{CEPAL, 2019}) como aporte al debate de la conferencia.

Cabe destacar que, como resultado del intercambio en el marco de dicha conferencia, los Estados miembros de la CEPAL aprobaron el Compromiso de Santiago. Éste, además de ratificar la plena vigencia de la Agenda Regional de Género y de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing a 25 años de su aprobación, tiene una mirada de futuro, con acuerdos en áreas que no se habían abordado previamente en la Agenda Regional de Género y que son clave para responder a los desafíos que emergen para las mujeres ante escenarios cambiantes en los planos económico, demográfico, climático y tecnológico (^{CEPAL, 2020b}).

En el documento preparado por la CEPAL se profundiza el análisis de los vínculos entre género y desarrollo, y se destaca que las desigualdades de género tienen determinantes en los ámbitos macroeconómico, productivo, institucional y sociocultural. Por un lado, se afirma que la escasa diversificación productiva, así como la vulnerabilidad frente a los choques externos repercuten negativamente en la posibilidad de alcanzar la igualdad, en la medida en que inhiben el dinamismo del mercado laboral, restringen la difusión de capacidades y se traducen en una distribución desigual de los beneficios del crecimiento y de los costos de los ajustes económicos entre hombres y mujeres (^{CEPAL, 2019}).

Por otra parte, también se señala que la persistencia de la discriminación y la violencia de género, la sobrecarga de trabajo no remunerado y las brechas salariales de género operan como barrera para la plena participación de las mujeres en las economías, obstaculizan el cierre de las brechas estructurales y frenan la innovación y la creación de ambientes laborales más diversos, así como de estructuras productivas con mayores niveles de complejidad e igualdad (^{CEPAL, 2019}).

Los motores de crecimiento en la región no han sido suficientes en la creación de condiciones favorables para lograr mayor autonomía económica de las mujeres y superar las brechas de género en el mercado laboral. Si bien en las últimas décadas y en los años previos a la pandemia en América Latina y el Caribe se habían registrado avances en lo que respecta a la inserción laboral de las mujeres, su tasa de participación había quedado estancada en torno a 50%. Esto implica que la mitad de las mujeres de América Latina no tenía un vínculo con el mercado laboral. Además, la tasa de desempleo femenino sigue siendo sistemáticamente mayor que la de los hombres.

Uno de los nudos estructurales de la desigualdad que establece la Estrategia de Montevideo (^{CEPAL, 2017a}) es la división sexual del trabajo y la injusta organización social del cuidado. Los aportes que se han realizado desde la economía feminista permiten analizar las diferentes dimensiones que alcanza el trabajo de cuidados, así como sus intersecciones entre lo público y lo privado, lo formal y lo informal, lo remunerado y no remunerado, entre otras (^{Daly y Lewis, 2000}; ^{Borderías, Carrasco, Borderías Mondéjar y Torns, 2011}). De esta forma, la perspectiva transversal y articuladora desde la que la economía feminista analiza los cuidados en las sociedades capitalistas modernas permite abordar los impactos que éstos tienen en la autonomía económica de las mujeres y sentar las bases para su transformación.

Una de las transformaciones que vive actualmente la región tiene que ver con los cambios en las tendencias demográficas. En América Latina la transición de la estructura etaria de la población se produce siguiendo una secuencia particular. Desde antes del 2000 comenzó a disminuir la población juvenil (de 0 a 19 años), que históricamente había sido el grupo poblacional predominante. Se proyecta que el fin de la sociedad joven en la región se producirá en 2023, cuando el grupo de 20 a 39 años pase a ser el más numeroso.

El aumento de la esperanza de vida, la baja en la tasa de fecundidad de las mujeres y la persistencia del embrazo en adolescentes son fenómenos que reconfiguran la organización de los cuidados, pero que aún no se enmarcan en relaciones de igualdad y corresponsabilidad entre hombres y mujeres. Esto no permite disminuir la carga total del trabajo de las mujeres y superar la sistemática barrera que implican los cuidados de integrantes del hogar y las familias para el acceso a oportunidades laborales, de ascenso profesional y personal de las mujeres.

Los cambios en las estructuras de las edades en América Latina y el Caribe representan transformaciones importantes en la demanda de cuidados en la región. Desde esta perspectiva, el envejecimiento de la población y la reducción de las tasas de fecundidad entrañan una modificación de la distribución etaria de quienes necesitarán cuidados. Ello implica que en el total de personas que requerirán mayor atención habrá un desplazamiento progresivo desde la población infantil hacia la población de edad avanzada. En cuanto a la oferta, la reducción del número de personas en edad de trabajar supondrá una disminución de la proporción de posibles personas cuidadoras en relación con quienes requieren cuidados. En el balance entre estas oferta y demanda de cuidados, las mujeres seguirán siendo las más afectadas, por ser socialmente las principales encargadas del cuidado.

En el documento que se presentó y discutió en la XIV Conferencia Regional sobre la Mujer se establece que

en la medida en que aumenta el número de personas mayores y la población en edad de trabajar remuneradamente se reduce en términos relativos, los gobiernos se ven enfrentados al problema de financiar el costo de los sistemas de protección social. Ante esta situación, deben revisar los beneficios otorgados a las personas en edad de retiro y la carga impositiva que recae sobre la población activa [^{CEPAL, 2019: 149}].

En esa instancia y debido a la contundencia de la información presentada en el documento, los gobiernos aprobaron en el Compromiso de Santiago la urgencia de

Diseñar sistemas integrales de cuidado desde una perspectiva de género, interseccionalidad e interculturalidad y de derechos humanos que promuevan la corresponsabilidad entre mujeres y hombres, Estado, mercado, familias y comunidad, e incluyan políticas articuladas sobre el tiempo, los recursos, las prestaciones y los servicios públicos universales y de calidad, para satisfacer las distintas necesidades de cuidado de la población, como parte de los sistemas de protección social [^{CEPAL, 2020b: párr. 26}].

Otro de los escenarios cambiantes que se analizaron en el documento refiere a los procesos de la globalización económica y financiera. Si bien actualmente el mundo está más interconectado que en las décadas pasadas, los beneficios y los costos asociados con el proceso de globalización económica y financiera no se han distribuido de forma equitativa entre países, regiones ni sectores, ni entre hombres y mujeres (^{CEPAL, 2019}). Se abordan las políticas comerciales y financieras que están siendo impulsadas en los países de la región, así como los principales desafíos y oportunidades que enfrentan los países de ALC para avanzar hacia la autonomía de las mujeres y la igualdad de género.

En el ámbito de comercio exterior se produce evidencia sobre los vínculos entre estructura productiva, patrón exportador y segregación laboral de género en los diferentes países y subregiones de la región. Se ha destacado que las estrategias de especialización de las exportaciones en productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales o intensivos en mano de obra no han sido suficientes para diversificar la canasta exportadora de la región hacia sectores más intensivos en conocimiento, tecnología y generación de empleo de calidad, en particular para las mujeres.

Por ejemplo, en América del Sur, donde las exportaciones son intensivas en productos básicos y manufacturas basadas en recursos naturales y con bajo valor agregado, el sector exportador contribuye poco a la generación de empleo -tanto directo como indirecto- comparado con el resto de la economía, y en particular para las mujeres (^{CEPAL, 2019}). De acuerdo con información disponible para 10 países de América de Sur en 2018, el empleo femenino asociado con las exportaciones representa 9.7% del empleo total de las mujeres, y el empleo masculino 13.1% del total para ellos (^{CEPAL, 2021a}).³

Por otro lado, en países de Centroamérica, algunos del Caribe y México se han especializado en manufacturas orientadas a la exportación de tecnología baja y media (industrias de maquila o ensamblaje, textiles y confección de prendas de vestir y electrónica), y en servicios como el turismo. En Centroamérica, México y la República Dominicana el sector exportador es más intensivo en empleo comparado con América del Sur, y representa 22.1% del empleo de las mujeres y 23.9% del de los hombres.⁴ Si bien en esta subregión la proporción de mujeres en el empleo exportador es el doble que en América del Sur, tiende a reproducirse el patrón de segregación laboral horizontal de los mercados laborales, ya que las mujeres están concentradas en la industria textil y de confección y en algunos servicios como el turismo, mientras que los hombres se concentran en el sector de agricultura y ganadería, y en alimentos, bebidas y tabaco. Por ejemplo, en países de Centroamérica⁵ 56.6% del empleo de las mujeres en el sector exportador se concentra en sólo dos sectores: textiles y confecciones, así como servicios.

Las mujeres se concentran en pocos sectores, en empleos de baja calidad, con un déficit de acceso a protección social, en posiciones de menor jerarquía y en empresas de menor tamaño en comparación con los hombres. Como ejemplo puede destacarse la exportación de servicios, en particular, el turismo; si bien a nivel regional las mujeres son mayoría en este sector, tienen mayores probabilidades de estar concentradas en empleos estacionales, informales, de bajas remuneraciones y bajos niveles de calificación y acceso a la protección social. Este sector ha sido fuertemente afectado por la pandemia de la Covid-19, y que el empleo de las mujeres se concentra en microempresas (69.5% de las mujeres en este sector es empleado en empresas de menos de cinco personas) y sólo una cuarta parte de aquellas ocupadas en el ramo tiene acceso a la seguridad social (^{CEPAL, 2021c}). Esta situación aumenta su exposición a la pérdida de empleos e ingresos, y entraña un menor acceso a los instrumentos de protección social en el contexto de la pandemia.

A fin de que reorientar el comercio internacional contribuya a reducir asimetrías y logre igualdad de género, los gobiernos acordaron en el Compromiso de Santiago implementar políticas de promoción del comercio exterior con perspectiva de género, como pilar del desarrollo económico de los países, y desarrollar programas que promuevan la generación de empleo de calidad y emprendimientos liderados por mujeres en el comercio internacional, así como realizar evaluaciones de impacto en los derechos humanos, con enfoque de género, de las políticas y los acuerdos comerciales y de inversión (^{CEPAL, 2020b: párr. 30}). Con miras a fortalecer la cooperación regional, se acordó también “propiciar la aprobación de leyes en materia laboral y tributaria para actuar de forma coordinada a nivel regional, evitando la competencia nociva entre países, a fin de impedir que los impuestos, la reducción de los salarios y las desigualdades de género sean variables de ajuste para aumentar las exportaciones y atraer inversiones” (^{CEPAL, 2020b: párr. 29}).

Estos acuerdos de la Agenda Regional de Género se constituyen en una oportunidad para realizar evaluaciones ex ante y ex post de los efectos de los acuerdos comerciales y de inversión en los derechos humanos de las mujeres y modificarlos en caso de ser necesario. A su vez, los compromisos desde la escala regional pueden contribuir a pasar de procesos de convergencia a la baja (race to the bottom) en materia de normas laborales, de derechos humanos y fiscales a procesos de cooperación regional en la garantía de derechos, así como a impulsar procesos de diversificación y complementación productiva e integración regional (^{Bidegain Ponte, 2017}).

Por otro lado, en relación con las tendencias asociadas con la globalización financiera, en el documento presentado en la XIV Conferencia se destaca que en las últimas décadas el sector financiero se ha expandido a nivel global, ha aumentado su grado de complejidad y concentración y se encuentra cada vez más desligado de la economía real y de las necesidades de las personas. Mientras, por un lado, se constata un aumento de liquidez global, por otro, persisten brechas de financiamiento de las políticas de igualdad y condiciones desiguales de acceso al crédito por parte de las mujeres. También se alerta que la inclusión financiera de las mujeres se ha impulsado sin considerar con el mismo énfasis la importancia de la educación financiera, los costos y los riesgos de sobreendeudamiento de las mujeres (^{CEPAL, 2019}).

Desde la CEPAL se ha acompañado a los gobiernos, en particular a las entidades reguladoras financieras, con mecanismos para el adelanto de las mujeres en la producción de información sobre acceso y uso del sistema financiero en países de la región. En estos estudios se identifica que persisten brechas de género debido a que operan factores discriminatorios en la oferta, el acceso y el uso de los productos y servicios financieros. De acuerdo con la información desde el lado de la oferta producida por las entidades financieras en países como Chile, Costa Rica y Guatemala, las mujeres tienen una tasa de mora menor, pero tienen montos de deuda y saldos de ahorro más pequeños y, en algunos casos, acceden a créditos pagando tasas de interés más altas que los hombres. En relación con el ahorro, las mujeres ahorran más a mediano y largo plazos, sobre todo para la vivienda (^{CEPAL, 2019}; ^{Instituto Nacional de las Mujeres [Inamu] et al., 2021}).

Desde el lado de la demanda, las encuestas de inclusión financiera en algunos países brindan elementos clave para caracterizar el endeudamiento de las mujeres en el mercado tanto formal como el informal. Por ejemplo, en países como Costa Rica, Perú y México se identifican tendencias similares en relación con una proporción más alta de mujeres que destinan el crédito para pagar gastos de educación y salud, para atender emergencias e imprevistos y para pagar deudas anteriores en comparación con los hombres (^{CEPAL, 2019}). En Costa Rica se identifica una mayor proporción de mujeres que de hombres que declaran que la principal razón por la que se les negó un crédito es no haber podido comprobar ingresos o que eran insuficientes (52.4% de mujeres y 47.3% de hombres) (^{Superintendencia General de Entidades Financieras [Sugef], 2020}). Como muestran los indicadores del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (OIG), las mujeres están sobrerrepresentadas entre las personas sin ingresos propios, en empleos de menor salario y en emprendimientos de menor tamaño. Esta situación coarta sus posibilidades de acceder al crédito en el sistema financiero tradicional. También se debatió sobre los servicios financieros basados en plataformas o aplicaciones digitales (Fintech). Las tecnologías digitales han permitido reducir los costos de transacción y tiempo, y contribuyen a superar barreras de acceso; en muchos casos lo hacen al amparo de marcos regulatorios débiles con escasos sistemas de protección de los datos de las personas (^{CEPAL, 2019}).

Con base en estas tendencias, en el marco de las discusiones de la XIV Conferencia Regional se ha considerado que la inclusión financiera debe ser justa y promover la autonomía económica de las mujeres. En este sentido, en el Compromiso de Santiago los gobiernos acordaron impulsar sistemas financieros que contemplen el acceso y el uso por parte de las mujeres de un conjunto diversificado de servicios y productos de ahorro y de crédito, que sean de calidad y asequibles (^{CEPAL, 2020b: párr. 22}). También se comprometieron a fortalecer la regulación de las tecnologías financieras digitales, garantizar los derechos a la privacidad de las personas y la protección de sus datos personales, así como promover la educación financiera y digital, para asegurar que la inclusión financiera de las mujeres sea informada y justa (^{CEPAL, 2020b: párr. 23}).

Respecto a la política fiscal, el documento titulado La autonomía de las mujeres en escenarios económicos cambiantes señala que la estructura tributaria y la recaudación fiscal, así como las asignaciones presupuestarias tienen impactos en las desigualdades de género, porque afectan la distribución de los recursos, la provisión de bienes y servicios públicos y el financiamiento de las políticas de género. Por lo tanto, en el documento citado se describen los principales rasgos de los sistemas tributarios en la región y los avances que ha habido en materia de presupuestos sensibles al género, también se pone en relieve la necesidad de movilizar la máxima cantidad de recursos disponibles para garantizar los derechos de las mujeres, incluso en contextos de contracción económica.

Se destaca que los sistemas tributarios en la región tienden a ser regresivos. Puesto que más de la mitad de la recaudación total en la región se basa en impuestos indirectos, la carga recae sobre personas con menor capacidad contributiva, y esta situación afecta a las mujeres de ingresos bajos y en situación de pobreza. Por otra parte, los ingresos públicos de América Latina y el Caribe han sido insuficientes para atender las demandas del gasto público, lo que ha dado lugar a un sesgo deficitario y a una tendencia procíclica de la política fiscal. América Latina y el Caribe, además de contar con una baja carga impositiva y con sesgos regresivos, tiene altos niveles de evasión y elusión fiscal. Éstas suponen una pérdida de recursos necesarios para ampliar el margen fiscal que podría invertirse en cerrar la brecha de financiamiento de las distintas políticas públicas y, en especial, las de igualdad de género y derechos de las mujeres (^{CEPAL, 2019}).

Como respuesta a estos desafíos, cabe subrayar que ya en la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer los gobiernos acordaron fortalecer la cooperación regional para combatir la evasión y la elusión fiscal, además de los flujos financieros ilícitos. También se comprometieron a mejorar la recaudación fiscal de los grupos que concentran los niveles más altos de ingreso y riqueza, a través del impuesto a la renta corporativa, los impuestos a la riqueza y a las propiedades, entre otros. De este modo se podrá disponer de mayores recursos para las políticas de igualdad de género (CEPAL, 2017: medida 5h). Se destaca este compromiso de política regional porque combina tres elementos principales: 1) hay un reconocimiento de la dimensión internacional de la movilización de recursos internos al enfatizar la necesidad de fortalecer el multilateralismo y pasar de la competencia tributaria a la cooperación tributaria entre los países; 2) hay una atención especial a la ampliación de la base tributaria por medios progresivos que también contribuye a la igualdad de género, ya que las mujeres están sobrerrepresentadas en los quintiles de bajos ingresos y en las micro y pequeñas empresas, y 3) hay un llamado explícito a asignar esos recursos para reducir la brecha de financiamiento de las políticas de igualdad de género y derechos de las mujeres.

De manera anticipatoria a lo que sería la peor crisis socioeconómica en 100 años derivada de la pandemia de la Covid-19, los gobiernos se comprometieron en el Compromiso de Santiago a implementar políticas contracíclicas sensibles a las desigualdades de género para mitigar los efectos de crisis y recesiones económicas en la vida de las mujeres y dinamizar la economía en sectores clave, incluido el de la economía del cuidado (^{CEPAL, 2020b: párr. 24}).

Cabe destacar que la pandemia de Covid-19 ha puesto en evidencia el potencial redistributivo de la política fiscal y su capacidad como herramienta para mitigar los efectos de la crisis y reorientar procesos económicos hacia una recuperación transformada con igualdad de género.

La crisis de la Covid-19 ha puesto de manifiesto el agotamiento del estilo de desarrollo dominante y la necesidad de reorientar las economías hacia los objetivos de sostenibilidad e igualdad. Por lo tanto, en línea con lo acordado en la Estrategia de Montevideo y en el Compromiso de Santiago, se han de superar la cultura del privilegio y los patrones culturales patriarcales para avanzar en la construcción de una cultura de derechos y de reconocimiento de la diversidad, así como de una sociedad del cuidado, para el logro de la igualdad sustantiva ^{(CEPAL y Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres [ONU-Mujeres], 2021}).

III. Hacia la sociedad del cuidado en América Latina y el Caribe

En los últimos 15 años los gobiernos de la región han aprobado una serie de acuerdos fundamentales para el diseño y la implementación de políticas de cuidados. En ellos se reafirman los principios de universalidad y progresividad para el acceso a servicios de cuidado de calidad y la importancia de la corresponsabilidad tanto entre hombres y mujeres como entre el Estado, el mercado, las comunidades y las familias, así como la relevancia de promover la sostenibilidad financiera de las políticas públicas de cuidado orientadas a alcanzar la igualdad de género. Por otra parte, los acuerdos aprobados han destacado la importancia del papel del Estado, y la imprescindible coordinación entre sus instituciones, así como entre los niveles nacional, subnacional y local, además del enfoque interseccional (^{CEPAL, 2021b}).

Si bien el modelo de desarrollo dominante en la región se encuentra insertado en sociedades signadas por el patriarcado, el racismo y una cultura del privilegio, ALC está ante la oportunidad de construir un futuro con horizonte de igualdad para todas las mujeres, las jóvenes, las adolescentes y las niñas. Esto implica redistribuir los tiempos, los recursos y el poder para transitar hacia un nuevo estilo de desarrollo basado en la igualdad de género y la sostenibilidad.

La propuesta de la CEPAL se centra en transitar hacia la sociedad del cuidado; ello implica la igualdad entre hombres y mujeres, y el reconocimiento, la redistribución y la reducción de las tareas del cuidado dentro del marco de los derechos humanos y de los compromisos asumidos en la Agenda Regional de Género y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Es fundamental reafirmar el papel central que tiene el Estado en el proceso de construcción de la sociedad del cuidado mediante acciones que tengan como horizonte la universalización de servicios de calidad, la coordinación e intersectorialidad de las políticas, la sostenibilidad financiera y la corresponsabilidad.⁶

Fuente: ^{CEPAL (2021b)}.

Diagrama 2 La centralidad de los cuidados en la Agenda Regional de Género 

IV. Consideraciones de cierre

Desde el inicio de la pandemia la CEPAL ha recopilado y analizado tanto la información estadística relativa a la situación de las mujeres en el marco de esta crisis excepcional, como las medidas implementadas por los gobiernos de la región para hacer frente a las condiciones adversas que enfrentaban los países. Además de generar proyecciones respecto a la posición de las mujeres en el mercado laboral y constatar la mayor caída histórica en sus tasas de participación laboral, la CEPAL generó una serie de recomendaciones y trabajo conjunto para apoyar a los países en el diseño y la implementación de políticas clave para la mitigación de los efectos de la crisis y para avanzar hacia una recuperación transformadora, sostenible y con igualdad.

Fuente: elaboración propia.

Diagrama 3 Desatar los nudos estructurales de la desigualdad propicia una recuperación transformadora, sostenible y con igualdad de género 

En tal sentido se ha establecido en diversas publicaciones e instancias de difusión del pensamiento cepalino que esta crisis debe convertirse en una oportunidad para transitar hacia una sociedad del cuidado que priorice el cuidado del planeta, de la salud y de las personas, además del autocuidado. Esto implica transitar hacia una justa organización social de los cuidados y una corresponsabilidad entre el Estado, el mercado, las diversas formas de familias y entre hombres y mujeres. Se hace un llamado a un cambio paradigmático, que implica repensar los patrones de producción, consumo y distribución, así como reorientar las finanzas hacia la economía real al poner en el centro la sostenibilidad de la vida.

Es, además, fundamental integrar un enfoque interseccional que dé cuenta de la diversidad de mujeres en la región al entender las necesidades diferentes de migrantes, jóvenes, indígenas, afrodescendientes y las que viven en el medio rural. La dimensión territorial y los aspectos relacionados con la movilidad y la seguridad de las mujeres, así como el uso del tiempo no pueden estar ausentes si se pretende alcanzar la autonomía y la igualdad mediante la política pública.

El avance hacia nuevos estilos de desarrollo en América Latina y el Caribe supone balancear las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo sostenible, reducir las asimetrías de poder entre países, y entre países y empresas, y crear condiciones estructurales habilitantes para la sostenibilidad y la igualdad (^{Bidegain Ponte, 2017: 53}).

Cabe señalar que, para alcanzar la igualdad sustantiva, la transversalidad de la perspectiva de género en todas las políticas de recuperación es necesaria, mas no suficiente. Se requieren además acciones afirmativas decididas en el ámbito del empleo, la fiscalidad y las políticas productivas, económicas y sociales que protejan los derechos de las mujeres alcanzados en la última década, que eviten retrocesos y que enfrenten las desigualdades de género en el corto, el mediano y el largo plazos.