Introducción

El presente artículo parte de la estrecha relación entre el aumento de dos variables que parecen conducir al absurdo: incremento en gastos de seguridad traducidos en un número creciente de homicidios durante el sexenio 2006-2012. Según Villalobos,¹ la decisión del gobierno federal -bajo Felipe Calderón- de iniciar una campaña contra el crimen organizado mediante el uso de la fuerza se justifica porque se trataba de un problema inaplazable que venía convirtiéndose en un asunto de seguridad nacional. Se partía de la premisa de que el crimen organizado debilitaba al Estado, corrompía a las policías y a la justicia, intimidaba a la autoridad, creaba poderes armados paralelos, fortalecía a capos y propiciaba una cultura criminal que se expandía entre los jóvenes. Para empezar, lo que hizo el gobierno de Calderón fue reaccionar contra la violencia que comenzó en estados como Tamaulipas, Michoacán y Guerrero, y que luego se extendió hacia Sinaloa, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Baja California y otros.

Con la Estrategia Nacional de Seguridad puesta en marcha en diciembre de 2006, el objetivo primordial fue desmantelar a todas las organizaciones criminales. Después de cinco años, las autoridades habían capturado a 20 de los 37 capos más buscados, decomisado a grupos criminales más de 120 mil armas, 61 mil vehículos, 550 aviones, 400 embarcaciones marinas, 900 millones de dólares, 500 millones de pesos, 110 mil kilogramos de cocaína, nueve millones de kilogramos de mariguana, 60 mil kilogramos de precursores para metanfetaminas y capturado a 150 mil delincuentes nacionales y más de mil 900 extranjeros.² Villalobos acepta que la acción del estado contribuyó a la fragmentación de carteles y con ello a la exacerbación de la violencia al propiciar una disputa por las plazas. Considera esta fragmentación como una etapa inevitable para mejorar la seguridad. Por su parte, Guerrero³ matiza al afirmar que esta violencia se dividió a su vez en aquella relacionada con el narcotráfico y focalizada en la región fronteriza del país, y otra relacionada con las mafias a través de la venta de protección ilícita, concentrada en el centro.

Existe una amplia literatura que documenta evidencias de que el crimen organizado coexistió con el poder político desde tiempos priistas.⁴ Villalobos⁵ afirma que la transición democrática en 2000 creó un vacío de poder que fue ocupado por grupos criminales. Al mismo tiempo y durante el periodo 2000-2012, hubo cambios en el mercado de las drogas que agudizaron la violencia. Éstos se componen de tres factores: 1) el cambio de ruta de la cocaína en la década de los 90, que dejó de transitar de Colombia a Estados Unidos por el Caribe y tomó en su lugar a Centroamérica y a México; 2) la reducción del consumo de cocaína en los Estados Unidos y el aumento de la producción de marihuana, y 3) el aumento de consumo de drogas en México y la aparición de redes de narcomenudeo. De manera que la violencia no puede ser entendida como resultado de una estrategia fallida del gobierno federal, sino como un problema de densidad criminal. Villalobos se apoya en una declaración de Guillermo Valdés, exdirector del CISEN, para afirmar que la violencia es un indicador de la densidad criminal. Villalobos explica que ésta consiste en la convergencia de diferentes factores, como “la existencia de organizaciones nacionales y regionales con amplia presencia territorial; crecimiento de los brazos armados de los carteles hasta convertirse en ejércitos privados; la expansión de sus sistemas de información y la creciente disponibilidad de armas; la penetración, cooptación o intimidación de algunos sectores sociales claves para la actividad criminal. Todo ello en un contexto de profunda debilidad institucional y un mercado de drogas -internacional y nacional- cambiante que afecta sus ingresos”.⁶ Cuanto mayor densidad criminal, mayor será el tiempo requerido para lograr resultados. Para Magda Coss,⁷ existe además una cultura de la violencia en México. Afirma que la predisposición a la violencia no surge de súbito ni se explica por las drogas ni por las armas ni mucho menos por unos operativos de emergencia del gobierno. La disposición a la violencia es una construcción cultural histórica. Por otro lado, tampoco sería adecuado hablar de una guerra, ya que el enfrentamiento no ocurre entre el Estado y los criminales, sino entre los mismos grupos del crimen organizado. Una parte importante de los homicidios son cometidos con alto nivel de brutalidad y ocurre donde hay disputas por las plazas y las rutas, por un lado, y por la venta de protección ilegal relacionada con el derecho de piso, por el otro. Lo anterior trae como resultado un fenómeno regionalizado. Por lo tanto, no hay razones contundentes para responsabilizar al Estado de la mayoría de los homicidios.⁸

Una vez hechas estas precisiones, el presente artículo se plantea las siguientes preguntas. ¿Qué factores se han considerado en el dilema delincuencia organizada vs. falta de oportunidades? Una de las formas de medir estrategias en cuanto a políticas públicas es darle seguimiento al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Con base en esos datos, ¿cómo se reflejó la campaña de gobierno federal en contra del crimen organizado en términos relativos y absolutos en el PEF? Como la violencia pudo haber sido animada por faltas de oportunidad expresadas en alto niveles de desempleo, nos preguntamos: ¿hasta qué punto las diez entidades que resultaron ser las más violentas en el sexenio de Felipe Calderón fueron también las que presentaron altos niveles de desocupación? Básicamente partimos de dos hipótesis: 1) un aumento en los gastos en seguridad durante el periodo 2006-12 generó más homicidios, y 2) la violencia se asoció a la falta de oportunidades expresada en altos niveles de desempleo. Para probar estas dos hipótesis y contestar las preguntas ya formuladas, dividimos el presente documento en cuatro apartados.

En el primero, llevamos a la mesa de discusión el tema del aborto como un factor que poco se ha considerado en los debates en torno a la violencia como una respuesta a la falta de oportunidades de ingreso en la economía formal. En el segundo apartado, analizamos el PEF para identificar cómo se comportaron los rubros que financian actividades del Estado relacionadas con la seguridad tanto en el gobierno de Vicente Fox Quezada (VFQ) como en el de Felipe Calderón Hinojosa (FCH). El tercer apartado parte de una singular correlación entre gastos en seguridad y homicidios. Aquí se analizan por separado la correlación entre gastos en seguridad total y por rubros vs. homicidios, tanto durante el periodo de VFQ como durante el de FCH. Después, se presentan las diez entidades más peligrosas (top ten) en términos de homicidios durante tres periodos, a fin de establecer comparaciones: durante la década de los 90; de 2000 a 2005 y de 2006 a 2012. En el cuarto apartado, se incorpora la variable del desempleo y se correlaciona con los homicidios para las diez entidades más peligrosas durante el sexenio de FCH. Al final se derivan las conclusiones del análisis.

I. Violencia y falta de oportunidades: EUA en los 90

Steven Levitt es considerado como uno de los expertos más importantes en los Estados Unidos sobre el tema de narcotráfico.⁹ En 1998, junto con Sudhir Alladi Venkatesh, publicó un artículo sobre el mercado de las drogas.¹⁰ En 2005 publicó su libro Freakonomics,¹¹ donde dedica un capítulo al tema: “¿A dónde se fueron los criminales?”. Los autores explican que en 1966 el dictador rumano Nicolae Ceaucescu prohibió el aborto en su país, afirmando que el feto era propiedad de la nación. La decisión formaba parte de una estrategia de largo plazo cuya meta era construir el socialismo del mañana. El objetivo de prohibir el aborto era poblar el país para hacerlo más fuerte. Antes de 1966, Rumania era conocida por su política liberal. El aborto era utilizado inclusive como recurso recurrente para la planeación familiar con un estimado de cuatro abortos por nacimiento. Pero de pronto entró en vigor la prohibición, acompañada del abandono a todo tipo de educación sexual y técnicas contraceptivas. La policía secreta obligaba a las mujeres a someterse a pruebas de embarazo y si transcurría un tiempo sin que marcaran positivo, se les obligaba a pagar un impuesto de celibato. En tan solo un año, la tasa de natalidad se duplicó, pero estos niños nacían en un país sin oportunidades, excepto para aquellos cuyos padres estaban vinculados con el partido comunista. En comparación con los niños nacidos antes de 1966, las nuevas generaciones tuvieron los niveles más bajos de rendimiento escolar, lo cual acentuó las precarias condiciones en el mercado de trabajo y elevó el índice de criminalidad. Fue esta generación la que encabezó las protestas sociales en diciembre de 1989 y que finalmente condujeron al derrocamiento del dictador, es decir, en su mayoría eran adolescentes y jóvenes adultos.

De todos los dictadores que cayeron tras el colapso de la Unión Soviética, Nicolae Ceaucescu tuvo el final más violento, pues fue ejecutado por la furia de una juventud sin oportunidades que él mismo creó. De manera análoga, pero al revés, el mismo fenómeno se presentó en los Estados Unidos. Precisamente cuando Ceaucescu era ejecutado en 1989, el índice de criminalidad en los EUA iba dramáticamente al alza. De 15 años atrás, el índice de criminalidad se había incrementado 80%, por lo que era el tema por excelencia en todos los medios. Sin embargo, a partir de 1990 este índice cayó con tanta celeridad que los expertos aún no podían creerlo y continuaban sosteniendo que se incrementaría. Sin embargo, siguió cayendo hasta alcanzar los niveles de 40 años atrás. La pregunta entonces era: ¿qué había hecho descender la criminalidad tan rápido y sobre todo sin que ningún experto (policías, políticos, economistas, etcétera) lo hubieran previsto? Levitt y Dubner (LYD) enumeran las posibles causas en opinión de los expertos: 1) estrategias policiacas innovadoras, 2) aumento de la seguridad en prisiones, 3) cambios de productos en el mercado de drogas, 4) envejecimiento de la población, 5) un mejor control de armas, 6) una economía más robusta, 7) aumento en el número de policías, 8) otros. Para LYD fue evidente que la principal causa ni siquiera se tocó y que, de todas las citadas, pocas aportaron al descenso de la criminalidad y explican por qué.

La número 1 tiene que ver con estrategias innovadoras policiacas para combatir el crimen. El éxito más notable fue alcanzado por Rudolf Giuliani y su comisionado William Bratton en Nueva York. Bratton dejó de lado viejas prácticas para introducir la tecnología en otras cosas; por ejemplo, computadoras que monitoreaban la escena del crimen. Análogamente, se explicó la teoría de la ventana rota. Si alguien nota que tras romper una ventana no le sucede nada, se animará a romper otra y otra hasta que quizás termine por prender fuego a todo el inmueble. Consciente de ello, incrementó la penalización en delitos menores, como el orinar en la vía pública o exigir dinero a cambio de no ensuciar el parabrisas de un conductor. Giuliani y Bratton: “Choking off these small crimes was like choking off the criminal element’s oxygen supply”.¹² El éxito fue arrollador. La tasa de homicidios cayó de 30.7 por cada cien mil habitantes en 1990 a 8.4 en 2000; una caída de 73.6%. Pero la criminalidad ya comenzaba a caer a principios de los 90 y a fines de 1993. Los crímenes de violencia y propiedad ya habían caído 20%. Giuliani y Bratton entraron en funciones a partir de 1994, lo cual le resta fuerza a esta explicación. Además, el departamento de policía de Nueva York (NYPD) creció de 1991 a 2001 en 45%, lo cual también tuvo un efecto importante. Otro hecho fue que el índice de criminalidad no sólo disminuyó en Nueva York, sino en todo Estados Unidos, incluido Los Ángeles, a pesar de no haber puesto en marcha las mismas prácticas anticrimen que Nueva York.

LYD explican la número 2 a la luz de la reformas en el sistema de justicia a partir de los 60. Cuanto más se fue humanizando, menores eran las penas y más cortas las condenas, así que esas reformas contribuyeron más bien a un incremento en la criminalidad. No fue hasta 1980 cuando las leyes cambiaron para volverse más severas, por lo que de 1980 a 2000 el número de internos en las prisiones se quintuplicó. Para 2000, había dos millones de presos, cuatro veces el número registrado en 1972, y la mayoría entró durante los 90. Sin duda, este es un aspecto relevante, pues a menor impunidad y prisiones más seguras, corresponde menor criminalidad. Sin embargo, el encarcelamiento resulta costoso. Se calcula que cada interno cuesta al gobierno 25 000 USD al año. A pesar de que este sea un factor que destaca en la explicación de la caída en el índice de la criminalidad, LYD afirman que sólo contribuye con un tercio de dicha caída. Ligado a esta causa, está el número de ejecuciones por pena de muerte. Sin embargo, al mirar de cerca este aspecto, no resulta tan significativo como se piensa. A menudo, las penas de muerte en EE. UU. son esporádicas y los condenados esperan años antes de ser ejecutados. En la década de los 90 sólo hubo 478 penas capitales consumadas en todos los Estados Unidos. Incluso entre quienes forman la fila de los sentenciados, la tasa de ejecución es de 2% al año, cifra magra si se compara con una tasa estimada de 7% entre narcomenudistas que mueren por ajustes de cuentas; por tanto, la pena de muerte pierde su poder explicativo como factor disuasivo de la criminalidad. Los autores señalan que un economista de nombre Isaac Ehrlich publicó en 1972 un estudio donde concluye que la ejecución de un criminal equivale a siete homicidios menos. Usando el cálculo de Ehrlich en relación con las ejecuciones, 52 ejecuciones llevadas a cabo de 1991 a 2001 equivalen a tan sólo 364 homicidios menos. En total, la pena capital contribuyó sólo en 1/20 a la caída de la tasa de criminalidad durante los años 90.

El factor 3 se refiere al fin de la burbuja del crack. Éste fue tan adictivo que creó un enorme mercado de la noche a la mañana y enriqueció a un pequeño grupo, pero al mismo tiempo sirvió de incentivo para aquellos que decidieron empezar una carrera desde abajo, lo cual encendía la violencia al disputarse las plazas. Un estudio halló que 25% de los homicidios en Nueva York durante 1988 estuvo relacionado con el crack. Aun a pesar de haberse popularizado, el consumo de crack en los Estados Unidos se estabilizó a partir de 1991. Lo que sucedió fue que cayeron las grandes ganancias por concepto de la venta de crack. El precio de la cocaína había ido a la baja durante años y, conforme el crack cobraba fama, el precio de la cocaína continuaba en descenso. Así, conforme se fueron abaratando ambas, las grandes ganancias se esfumaron. La burbuja del crack explotó de manera similar al NASDAQ. Cuando los líderes del negocio de esta droga fueron ejecutados o enviados a prisión, los nuevos ya no encontraron un mercado tan atractivo en relación con el riesgo que implicaba. Como ya no valía la pena ni asesinar ni ser asesinado, dicho mercado simplemente se desplomó. De 1991 a 2001 la tasa de homicidios entre jóvenes negros, que al mismo tiempo representaban una mayoría en el mercado del crack, cayó 48%. Sin embargo, a pesar de todo, la caída de este mercado contribuyó tan sólo con 15% a la disminución de la criminalidad durante los 90.

La causa número 4 alude al envejecimiento de la población. Pero los expertos vaticinaban lo contrario, que había un porcentaje de población joven en la pirámide poblacional que lideraría la ola de violencia que, se decía, estaba por venir. James Q. Wilson escribía en 1995: “The population will start getting younger again… Get ready”.¹³ Tanto él como el criminólogo James Alan Fox interpretaron la tendencia demográfica de manera equivocada. De hecho, era la población adulta la que estaba creciendo. Las estadísticas afirman que conforme la gente empieza a envejecer, su proclividad a la violencia disminuye. Una persona promedio de 65 años tiene sólo 1/5 de probabilidad de ser arrestado en comparación con un adolescente. Sin embargo, un análisis más depurado muestra que el envejecimiento de la población no influyó en absoluto en la caída de la criminalidad durante los 90. El cambio demográfico es demasiado lento y subjetivo.

Otra causa importante pudo haber sido la 5: el control de armas. Un arma desarticula el orden natural. Si dos hombres entran en pleito en un bar y uno es demasiado corpulento en comparación con el otro, este último simplemente se desistirá de llegar a los golpes, pues sabe que no tiene posibilidades de ganar. El orden natural se preserva. Pero si cuenta con un arma, la probabilidad de ganar aumenta; por lo tanto, las armas conducen a más violencia. No obstante, si quien estuviera armado fuera una adolescente preparatoriana, un potencial violador lo pensaría dos veces antes de intentar atacarla; es decir, en este caso las armas disuaden de la violencia, por ello es difícil optar por uno u otro argumento. En los EE. UU. es muy fácil conseguir un arma y hay más armas que número de adultos en todo el país. Si 2/3 de todos los homicidios tienen que ver con el uso de un arma, se infiere que la violencia se explica por la disponibilidad de armas entre la población. A pesar de lo anterior, en Suiza todo adulto que haya prestado su servicio militar posee un rifle de asalto que puede guardar en su casa. Suiza es uno de los países con mayor número de armas per cápita en el mundo, pero es también uno de los más seguros, por lo que podríamos pensar que las armas no siempre provocan la violencia. La primera disposición oficial para el control de armas fue la Brady Act de 1993. Con ella, toda persona que quisiera adquirir un arma tenía que llenar un formulario y, tras un estudio por parte de la autoridad, le era permitido adquirir el arma. Sin embargo, el enorme mercado negro dejó esa ley prácticamente sin efecto, pues, ya inclusive antes de ponerla en práctica, la gente compraba armas en el mercado negro. Lo mismo sucedió con otras iniciativas en Washington y Chicago. Más bien han sido las detenciones de quienes son encontrados en posesión de armas lo que ligeramente ha detenido el crimen.

En la causa número 6, si bien más empleos pueden hacer la criminalidad menos atractiva, su tipo se circunscribe principalmente a robos, aunque nada tenga que ver con homicidios, violaciones o asalto a mano armada. Algunos estudios establecen que una disminución de 1% en el desempleo conduce a una caída de 1% de la criminalidad no ligada a la violencia. En los 90, el desempleo cayó dos puntos porcentuales, pero el crimen no ligado a la violencia cayó 40%, y aquellos crímenes ligados a la violencia disminuyeron aún más. Así, entre una economía en crecimiento y la disminución de la criminalidad ligada a la violencia no parecía existir una fuerte correlación.

En la número 7, LYD señalan que el número de policías per cápita aumentó 14% a lo largo de la década de los 90, pero es difícil probar si sólo ello hizo caer o no la delincuencia. Cuando sube la delincuencia, la población exige mayor seguridad pública, lo cual hace que a mayor criminalidad haya mayor presencia policiaca. Pero funciona también al revés: de 1960 a 1985, el número de policías cayó más de 50% en comparación con el número de delitos, lo cual se tradujo en 50% menos de probabilidad de que un criminal fuera detenido y, por tanto, se convirtió en un incentivo para delinquir. Con todo, el incremento de policías en los 90 explica que la criminalidad haya caído 10%.

Sin embargo, el factor demográfico que sí tuvo un gran impacto en la reducción de la criminalidad y al que los expertos soslayaron fue el aborto. Como se mencionó en el caso de Rumania drante el régimen de Nicolae Ceaucescu, la prohibición del aborto derivó en una guerra civil y en la caída del régimen al no haber perspectivas de desarrollo para la población joven. Estudios en otras partes de Europa del Este y Escandinavia muestran la misma tendencia. Si bien no se prohibió el aborto de la noche a la mañana, sí se burocratizó su práctica haciéndolo más difícil. Se halló que en los casos en que les fue denegado el permiso para abortar, las mujeres afectadas fracasaron en proveerles a sus hijos las condiciones adecuadas para su desarrollo. “Even when controlling for the income, age, education, and health of the mother, the researchers found that these children too were more likely to become criminals”.¹⁴

En los Estados Unidos, el aborto estaba permitido antes de las 18 semanas de embarazo. En 1828, Nueva York lo prohíbe, y para 1900 ya era ilegal en todo el país. A lo largo de la primera mitad del siglo xx, el aborto fue peligroso y muy caro; muy pocas mujeres abortaban; no tenían acceso a métodos anticonceptivos y lo que ocurría era que se llenaban de hijos. A partir de los 60, se flexibilizaron las leyes y se permitió el aborto en casos de excepción, como la violación, el incesto o si la salud de la madre estaba en peligro. Para 1970, cinco Estados de la Unión Americana lo decretaron abiertamente legal: Nueva York, California, Washington, Alaska y Hawái. Después, el 22 de enero de 1973, el aborto se legalizó en todo el país. La Suprema Corte respondía a las voces de mujeres que tenían buenas razones para no querer tener al hijo. Inmediatamente después de la legalización del aborto, 750 mil mujeres lo practicaron, 1 por cada 4 nacimientos. Para 1980, fueron 1.6 millones (1 por cada 2.25 nacimientos) y ahí se estabilizó. Antes de la legalización, eran mujeres de clases financieramente holgadas quienes abortaban porque era muy costoso. Pero después, eran mujeres que se encasillaban en tres grupos: pobres, madres solteras o adolescentes. Un estudio establece que los niños no nacidos, y bajo por lo menos una de las tres condiciones, tenían 80% de probabilidad de ser pobres, y 60% de probabilidad de crecer en una familia monoparental, con lo cual, y combinadas las dos condiciones, la probabilidad de convertirse de que se convirtieran en criminales era muy alta. Un niño que crece con un solo padre duplica la posibilidad de cometer un delito, lo mismo que un niño de una madre adolescente. Otro estudio muestra que una educación deficiente en la madre constituye uno de los factores más significativos en una carrera criminal. De hecho, la legalización del aborto tuvo muchas más consecuencias: cayó dramáticamente el infanticidio y el número de niños dados en adopción, lo cual condujo a un aumento de la adopción de niños extranjeros. La tasa de concepción aumentó en 30%, pero la de nacimientos cayó en 6%, lo cual implica que muchas mujeres usaban el aborto como método anticonceptivo. Pero sin duda el efecto más importante fue la caída de la criminalidad. Precisamente en los 90, la generación de niños nacidos tras la legalización entraba en su etapa productiva. La tasa de criminalidad comenzó a caer. LYD afirman: “Legalized abortion led to less unwantedness; unwantedness leads to high crime; legalized abortion, therefore, led to less crime”¹⁵. El argumento es controvertido. A menudo tendemos a asociar las causas de un fenómeno con aquello que nos resulta familiar y no con algo distante y difícil de comprender. Sería atrevido afirmar que el aborto y la baja criminalidad son causa-efecto tan sólo por estar correlacionados. Pero si se toman los cinco estados que legalizaron el aborto antes de que se hiciera oficial en todo el país, resulta que la tasa de criminalidad bajó 13% de 1988 a 1994, y la tasa de homicidios cayó 23% en relación con el resto. Lo mismo ocurre si se toman los estados con la tasa de aborto más alta, como Nueva York. Entre los no nacidos también están niñas que muy probablemente se hubieran embarazado y replicado la ola de criminalidad. Finalmente, LYD afirman que la legalización del aborto provocó un beneficio no intencionado, o el dolor privado se convirtió en un bien público. Lo que resta es llevar a cabo un ejercicio de costo de oportunidad entre abortar un feto y disminuir la criminalidad. Los cálculos son a menudo difíciles y los resultados igual de controvertidos.

II. Estrategia Nacional de Seguridad en el PEF

Como se puede apreciar en la gráfica 1, los cinco rubros que más crecieron en la administración calderonista fueron Provisiones Salariales y Económicas (589%), Gobernación (500%), Seguridad Pública (437%), Turismo (410%) y Desarrollo Social (319%). Entre los rubros que disminuyeron y menor crecimiento mostraron estuvo el de Energía, que pasó de 27.3 mil millones de pesos en 2006 a 3.2 mil millones de pesos en 2012, lo que representa solo 0.12% de la cantidad original y tuvo que ver con la liquidación de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro. Una situación similar la presentó el rubro de Erogaciones para los Programas, cuyo monto en 2012 representó 0.33% del asignado en 2006. En tercer lugar, aparecen los Adeudos de Ejercicios Fiscales, con tan sólo 104%; la Función Pública recibió un incremento de 115%, y la Presidencia de la República, 122%.

La Tabla 1 muestra que el PEF pasó de 1.5 billones de pesos a 2.7 billones de pesos de 2006 a 2012, lo cual equivale a un crecimiento de 176% y una tasa media de crecimiento anual (TMCA) de 9.86%. Para estimar los costos dedicados a financiar la guerra contra el crimen organizado, se consideraron las siguientes seis partidas presupuestales: Gobernación, Defensa Nacional, Seguridad Pública, Marina, Procuraduría General de la República y el Poder Judicial.

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF (Secretaría de Hacienda y Credito Público, 2012)

Gráfica 1 Las cinco partidas más (menos) favorecidas en la administración de Felipe Calderón Hinojosa 

En 2006 se destinó a estos rubros un total de 82.14 mil millones de pesos, lo cual representaba 5.26% del PEF y 0.79% del PIB. En 2012 se canalizaron 196.88 mil millones de pesos equivalentes a 7.15% del PEF y 1.27% del PIB. El total de presupuesto asignado a estos seis rubros creció 2.4 veces de 2006 a 2012, lo cual equivale a una TMCA de 15.16%. Análogamente, como participación en el PEF y en el PIB, estos seis rubros de seguridad aumentaron en 36% y 60% respectivamente. Entre los rubros privilegiados, destaca en primer lugar la Secretaría de Gobernación, con un aumento de 500%, al pasar de 4.7 mil millones de pesos en 2006 a 23.6 mil millones de pesos, equivalentes a una TMCA de 30.22%. En segundo lugar, aparece Seguridad Pública, con un incremento de 437% y una TMCA de 27.8 %. En tercero y cuarto, aparecen Marina y Defensa Nacional, con incrementos de 215% y 214% en total y con una TMCA de 13.5 y 13.4%, respectivamente. Estos cuatro rubros constituyeron 60% del total de estos seis rubros que integran el área de seguridad en 2006, y 70% en 2012.

En comparación con lo gastado en seguridad durante la Administración de VFQ, las diferencias son claras. El presupuesto dedicado a estos seis rubros aumentó de 63.1 mil millones de pesos en 2001 a 82.14 mil millones de pesos en 2006, lo cual equivale a un incremento de 1.3 veces o una TMCA de 5.25%. Como porcentaje del PEF, el área de seguridad bajó de 6.28% a 5.26% en el mismo periodo, y como porcentaje del PIB, cayó de 1.09% a 0.79%. El rubro más privilegiado fue la PGR, con un incremento de 168% o una TMCA de 10.97%; le siguen el Poder Judicial, con 153%; Seguridad Pública, con 146%, y Defensa Nacional, con 116%, en cuarto lugar. Estos cuatro rubros representaron 78% del presupuesto dedicado a la seguridad en 2001 y 83% en 2006. Llama la atención una contracción de 3% del presupuesto asignado a la Secretaría de Gobernación, que pasó de 4.8 mil millones en 2001 a 4.7 mil millones en 2006.

La Secretaría de Seguridad Pública fue entonces uno de los rubros más favorecidos y tuvo a cargo la administración de los centros penitenciarios. La población penitenciaria aumentó de 210 140 internos en 2006 a 242 754 en 2012, mientras que el número de centros penitenciarios cayó de 454 a 420 en el mismo periodo. A su vez, la participación de internos del fuero federal pasó de 23% en 2006 a 80% en 2012. Sin duda, ese cuello de botella convirtió los centros de adaptación en escuelas del crimen y no abonó en mucho a la disminución de la inseguridad. Según Villalobos,¹⁶ la policía federal sólo contaba con doce mil efectivos en 2006, lo cual era insuficiente. Los policías estatales y municipales no sólo no eran una solución, sino que constituían parte del problema, ya sea por corrupción estructural; malos salarios; falta de formación y equipamiento adecuado; deficientes sistemas de inteligencia, y ausencia total de confianza y reconocimiento social. A ello hay que agregar una reducida capacidad investigadora de los ministerios públicos, elevada tasa de impunidad, inoperancia del sistema de justicia penal, enorme rezago en los juzgados, así como carencias del nivel penitenciario¹⁷ federal y estatal, especialmente con enormes problemas de sobrepoblación y corrupción.¹⁸

Bergman y Azaola¹⁹ señalan que para 2004 había 453 centros de reclusión en todo el país: 6 federales, 10 en el DF, 367 en los diferentes estados de la república y 70 en los municipios. La capacidad era de 151 000 y había 40 000 de más; para 2006, el sobrecupo era ya de 58 000. De 430 de los que se tenía información, 176 fueron inaugurados en 1970, otros 176 entre 1971 y 1990, y otros 78 entre 1991 y 2004. Explican que la población penitenciaria creció a una tasa anual promedio de 9% de 1992 a 2002, y se aceleró a partir de 1996. El incremento se debió, según los autores, a tres factores: a) incremento de los índices delictivos; b) reformas a los códigos que endurecieron las penas, y c) medidas administrativas que prolongaban la estancia en prisión. Otro hallazgo importante en su investigación fue que la gran mayoría de los internos estaba ahí por delitos menores y por carecer de recursos que les hubieran permitido evitar la cárcel mediante sobornos. En cuanto a los traficantes de droga, explican: “Entonces, lo que abunda en las prisiones no son los traficantes de mayor envergadura sino los pequeños comerciantes o probablemente consumidores que fueron detenidos con cantidades que apenas superaban las permitidas y toleradas para el consumo personal”.^.20 Ello se traduce en un gran número de pobres en las prisiones y una elevada proporción de delincuentes profesionales que quedan impune.

Por ejemplo, y en cuanto a secuestro, los investigadores hallaron que sólo 4% de la población carcelaria se hallaba cumpliendo condena por el delito de secuestro. El mayor nivel de corrupción se encontró en la policía preventiva y la policía judicial. Existe también una violación sistemática de los estándares mínimos del debido proceso legal desde el momento de la detención hasta la sentencia, de tal modo que la mayoría de las veces el acusado se perciba como injustamente castigado. Concluyen que la falta de recursos y personal calificado propiciaba altos niveles de corrupción en los reclusorios, los cuales se manifestaban en tráfico de influencias,²¹ rezago en la revisión de expedientes, introducción, venta y consumo de drogas, prostitución, impunidad, violencia y hacinamiento.

III. Gasto en seguridad y homicidios

Según Alejandro Poiré,²² los homicidios en el ámbito nacional fueron creciendo a partir de 2007 y alcanzaron su punto más alto en noviembre de 2008. Lo anterior coincidió con los enfrentamientos criminales por el control de las rutas, especialmente en el norte del país. Poiré afirma que, a partir de finales de 2010, los homicidios empezaron a descender y tomaron el rumbo hacia un periodo de estabilización. Según Poiré, de 2006 a 2010, 50% de los homicidios se concentraba en tres entidades: Chihuahua (29%), Sinaloa (13%) y Guerrero (8%). Para 2010, 70% de los homicidios se concentraba en 7 entidades: Chihuahua (29%); Sinaloa (12%); Tamaulipas (8%); Guerrero (7%); Durango (7%), y el Estado de México y Nuevo León con 4% cada uno. La principal tesis del exsecretario de Gobernación durante la administración calderonista fue que la violencia estaba focalizada en 73 municipios a lo largo del territorio nacional, y que el norte del país representaba la región más peligrosa. Sin embargo, aseguraba que la campaña del gobierno estaba dando resultados, pues la tasa de homicidios mostraba una caída importante y tendía a estabilizarse.

Una vez con las cifras que cerraron el sexenio de Felipe Calderón, retomamos el tema para reabrir el debate.

En aras de reforzar la primera hipótesis, se estableció una correlación entre gastos en seguridad y homicidios por sexenios y por rubros específicos. En la Tabla 2 se observa que durante el periodo 2000 a 2005, la correlación entre los gastos totales en seguridad y los homicidios fue negativa (R -0.888), pues, a mayores gastos en seguridad, los homicidios tienden a disminuir. Según la ecuación de la recta, por cada 10 millones de pesos gastados en seguridad durante el sexenio de VFQ, los homicidios disminuían en 740. La Rsq nos dice que 77% de la disminución de los homicidios se explica por un aumento en los gastos en seguridad. El valor de “p” es de 0.049, con lo que la correlación es significativa. El siguiente rubro es el Poder Judicial; allí también se observa una correlación negativa que (R= -0.95), cuya Rsq nos dice que 90% de la disminución de homicidios podrían explicarse por mayor presupuesto a este rubro, lo cual se refuerza con un valor de “p” de 0.003, que es muy significativo. Según la ecuación de la recta, por cada millón de pesos asignados al Poder Judicial, los homicidios disminuían en 81. Los gastos en la Secretaría de Gobernación tienen una correlación positiva con los homicidios, ya que explican que 60% en el incremento de homicidios tiene que ver con más gastos en esta secretaría. Así, por cada millón de pesos asignados a la Segob, los homicidios aumentaban en 165. Sin embargo, en virtud de que el valor “p” es 0.068, esta correlación no es significativa. Los gastos en la Secretaría de la Defensa Nacional ostentan una correlación negativa con los homicidios (R= -0.84), con lo que se puede decir que 72% de la disminución de los homicidios tiene que ver con aumentos en el presupuesto de la Sedena con valor “p” de 0.033, que cae en el rango de significativo. Por cada millón de pesos proporcionados al ejército, los homicidios disminuían en 311. Los gastos en Seguridad Pública no muestran correlación alguna con los homicidios. Tampoco los gastos en la Secretaría de Marina se correlacionan con los homicidios de manera significativa. Por último, la correlación entre los recursos etiquetados para la PGR y los homicidios es negativa, pero muy débil, pues el valor de “p” cae en el rango de no significativo. Sin embargo, la ecuación de la recta nos señala que por cada millón de pesos asignados a este rubro, los homicidios disminuían en 298.

Durante el periodo de FCH (2006 a 2012), todos los rubros muestran un nivel de correlación que va de significativo a muy significativo. Los gastos totales en seguridad vs. los homicidios muestran una R de 0.91, lo que significa que, conforme se incrementan los gastos en seguridad, también lo hacen los homicidios. Podría asociarse 84% del incremento en homicidios al aumento de gastos en seguridad con valor de “p” de 0.004, lo que nos dice que la correlación es significativa. Según la ecuación de la recta, por cada 10 millones de pesos asignados a seguridad, los homicidios aumentaron en 1740. Se asocia 78% del gasto en el Poder Judicial con un incremento en los homicidios, lo cual contrasta con el periodo anterior, cuando la correlación fue inversa negativa. Ahora por cada millón de pesos proporcionados a esta dependencia, los homicidios se incrementaron en 966. La Secretaría de Gobernación muestra una correlación directa o positiva, lo que se observa también en el sexenio anterior, sólo que pasa de un rango no significativo a significativo. Según la ecuación de la recta, por cada millón de pesos asignado a esta dependencia, los homicidios se incrementaban en 849. En el caso de la Secretaría de la Defensa, también se observa un cambio cualitativo, ya que pasa de una relación inversa negativa a una directa y positiva. De manera que si en el sexenio de VFQ un gasto en esta Secretaría estaba asociado a una contracción de los homicidios, en el sexenio de FCH, 83% de incremento en homicidios coincide con un mayor presupuesto al ejército. En este periodo, por cada millón de pesos etiquetado a la Sedena, los homicidios aumentaron en 689. El valor “p” para este caso es de 0.004, y cae en el rango de “muy significativo”. En lo que toca a Seguridad Pública, advertimos que se pasa de una correlación nula en el periodo de VFQ a una muy significativa (p = 0.001), debido a que 90% en el incremento de homicidios se asocia a mayores gastos en esta secretaría. En este periodo, por cada millón asignado a esta secretaría, los homicidios aumentaron en 627. Análogamente, la correlación entre gastos asignados a la Secretaría de Marina y los homicidios pasa de no significativa a muy significativa, con un valor de “p” de 0.002. Con FCH, por cada millón de pesos asignado a la Marina, se generaban 1 908 homicidios. Por último, la PGR pasa de una correlación negativa no significativa a una positiva significativa. Según la ecuación de la recta, por cada millón asignado a la PGR con Calderón, los homicidios aumentaban en 3 032.

En la Tabla 3, se observa el comportamiento de los homicidios en el ámbito nacional, divididos en tres periodos. Asimismo, se presentan los diez estados más importantes (top ten) por periodo, y se señala su participación en el gran total, el promedio por año y la tasa media de crecimiento anual (TMCA), respectivamente. A diferencia de lo hallado por ^{Poire (2011)}, al afirmar que la violencia tendía a concentrarse, nuestras cifras demuestran lo contrario, pues advertimos que la participación de estos top ten pasó de 71.63% en el periodo 1990-99, a 69.85% en 2000-05, y a 68.8% en 2006-12, lo cual implica una desconcentración paulatina de la violencia. El promedio de homicidios por año pasó de 14 767 en el periodo 1990-99, a 10 075 en el periodo 2000-05 y 18 866 en el sexenio de FCH. En otras palabras, se observa una disminución en el promedio de homicidios por año durante la administración de VFQ y un repunte de 87% respecto de su sucesor. Las TMCA en los primeros dos periodos son negativas, lo que implica que observaron una tendencia hacia la disminución: más durante la década de los 90 que durante el sexenio de VFQ. En contraste, con FCH, la TMCA de homicidios fue de 13.88%. Durante la década de los 90, el Estado de México aparece en primer lugar con una participación de 20% y una TMCA de -4.65%. Es decir, aunque se perfila como el estado más violento, los homicidios tienden a disminuir. En el periodo siguiente, esta entidad vuelve a aparecer en primer lugar, pero con una ligera disminución en su participación (19.2%) y en su TMCA (-0.06%), lo cual indica que los homicidios siguieron disminuyendo, pero a una tasa sustancialmente menor. Para el periodo de 2006-2012, el Estado de México aparece en segundo sitio con una participación de tan sólo 10.65%, pero con una TMCA de 7.55%. Lo mismo podríamos decir del Distrito Federal, Oaxaca, Jalisco y Veracruz, que muestran TMCA negativas en los dos primeros periodos y, con excepción del DF, todas pierden participación del primero al segundo. De estas cuatro entidades, sólo el DF y Jalisco aparecen en el tercer periodo. El DF pierde participación pero acusa una TMCA de 4.15%, mientras que Jalisco aumenta ligeramente de participación de 4.58% a 4.77%, pero resalta por una TMCA de 18.41%. Ni Oaxaca ni Veracruz aparecen en los primeros 10 lugares durante el sexenio de FCH. Michoacán disminuye su participación de 7.35% en los 90 a 5.96% en el periodo 2000-2005 y a 4.21% en 2006-12, con una TMCA de -2.57%, con lo cual se asume que los homicidios iban a la baja. El estado de Chiapas desaparece de los 10 primeros lugares en el segundo y tercer periodos, por lo que se entiende que esta entidad tuvo su etapa más violenta durante los 90. Baja California Norte entra al grupo de los diez más violentos y ocupa el 9º sitio durante el periodo 2000-5, con una participación del 4.37% y una TMCA de -0.04%. Esta entidad sube a la 6º posición durante el sexenio de FCH, con participación de 4.78% y una TMCA del 3.23%. Dos nuevas entidades aparecen en el sexenio de FCH entre las primeras diez: Nuevo León ocupa el 8º lugar, con una participación de 4.53% y una TMCA de 40%, y Durango el 10º sitio, con una participación de 3.61% y una TMCA de 25%.

IV. Desempleo y criminalidad

Uno de los argumentos que se desprenden del primer apartado, y que tiene que ver con la segunda hipótesis, es que la falta de oportunidades y el desempleo representan un terreno fértil para engrosar las filas del crimen organizado, ya que los altos ingresos que éste promete constituyen un fuerte factor de motivación. En la Tabla 4 tomamos a las diez entidades federativas (top ten) que resultaron ser las más violentas durante el sexenio 2006-2012 y establecemos una correlación simple para tratar de encontrar un vínculo entre el desempleo y la criminalidad, ahora considerando extorsiones y secuestros. Sin embargo, la primera columna correlaciona los secuestros con los homicidios. En primer lugar, aparece Michoacán (0.90); en segundo, Nuevo León (0.85), y en tercero, Chihuahua (0.77). En la columna de desempleo vs. secuestros, Durango ocupa el primer lugar, con una R-SQ de 0.67; Chihuahua ocupa el segundo, con 0.64, y luego Sinaloa, con 0.61. En lo que toca a la correlación entre el desempleo y la extorsión, Sinaloa ocupa el primer lugar, con 85% de las extorsiones relacionadas con el desempleo; Chihuahua, con 67%; el Distrito Federal, con 56%. La tercera columna correlaciona el desempleo con los homicidios. Aquí aparece Chihuahua nuevamente en el segundo lugar, con 83%; Durango, con 81%, y Sinaloa, con 72%. Si ponderamos por orden de aparición del 1 al 10 y sumamos los rangos, obtendríamos a los estados más violentos, donde el desempleo parece desempeñar un papel fundamental. Así, las cinco entidades por orden de importancia son Chihuahua, Sinaloa, Durango, Michoacán y Guerrero. Estas entidades aparecen también en el estudio que publicó Eduardo Guerrero,²³ donde clasifica las muertes relacionadas con la delincuencia organizada y las divide en violencia de mafias, violencia no definida y violencia del narcotráfico. Chihuahua, Sinaloa y Durango aparecen en su clasificación como entidades cuyos homicidios se atribuyen al narcotráfico y a violencia no definida; en Michoacán y Guerrero, la violencia se atribuye a mafias que tienen que ver mucho con el cobro de piso y la extorsión.

Conclusiones

En el primer apartado, se pudo apreciar que el uso de la fuerza pública sólo explicó la disminución de la criminalidad en la década de los 90, en los Estados Unidos, de manera marginal. Según Levitt y Dubner, fue un factor estructural de largo plazo el que justificó con mayor contundencia la disminución de la violencia: el aborto. Sin entrar en el debate, la experiencia estadounidense nos sugiere que el problema de la violencia y el narcotráfico es estructural y, por tanto, de largo plazo. La segunda parte evidenció que los rubros que se privilegiaron en el PEF con FCH fueron los destinados a la Secretaría de Gobernación y a la Secretaría de Seguridad Pública. No obstante, los fondos que esta última destinó al financiamiento de centros penitenciarios fueron insuficientes, creando así, en los reclusorios, cuellos de botella expresados en fugas de reos, hacinamiento y escuelas del crimen. La primera hipótesis sobre correlación entre gastos en seguridad y homicidios resultó evidente, dado que se detectaron variaciones cualitativas entre el periodo de VFQ y FCH. Mientras que la correlación en el primero fue inversa; es decir, por cada diez millones de pesos gastados en seguridad, los homicidios disminuyeron en -740; por el contrario, con FCH la correlación fue directa, es decir: por cada diez millones de pesos se generaron 1 740 homicidios. En el resto de los rubros de seguridad también se apreció esta tendencia. Análogamente, al filtrar las diez entidades más importantes por periodo en términos de homicidios, se observó un claro deterioro de la seguridad en el sexenio de FCH en comparación con la década de los 90 y con su antecesor VFQ, tanto en términos absolutos como relativos. Al incorporar la variable del desempleo en el análisis, la mayoría de estas diez entidades mostró indicios de estar correlacionada no sólo con los homicidios, sino también con secuestros y extorsión, con lo cual se fundamenta la segunda hipótesis. Este análisis muestra que, al finalizar el sexenio de FCH, el problema de la violencia había aumentado, a pesar del incremento del gasto público en este rubro. Esto nos sugiere dos posibilidades: o la estrategia estuvo totalmente equivocada y deberá replantearse con el gobierno actual, o los recursos fueron insuficientes y se tendrían que incrementar sustancialmente. Sin embargo, la segunda opción encuentra fuertes restricciones para un país cuya capacidad de endeudamiento está históricamente restringida por una economía con bajo crecimiento y, por tanto, se debería trabajar en la primera opción.