1. 1. Región de estudio

La región de estudio, la Comarca Lagunera, situada en el Norte-Centro de México, está integrada por cinco municipios del suroeste del estado de Coahuila y diez del noreste de Durango. Las ciudades de Matamoros y Torreón del estado de Coahuila y Gómez Palacio y Lerdo del estado de Durango conforman la zona metropolitana de La Laguna con cerca de 1.5 millones de habitantes (^{Orona Castillo et al., 2006}).

En la Comarca Lagunera, durante el año agrícola 2020, se registró una superficie cosechada de 185 846 hectáreas (^{SADER-Laguna, 2020}), de las cuales el 71.70% se cultivó con forrajes cuya producción se destinó a la alimentación del ganado bovino de la principal cuenca lechera del país ubicada en esta región.

1. 2. Estudio de caso

La metodología utilizada para el análisis de los programas en la región fue con enfoque de estudio de caso. ^{Takahashi y Araujo (2019)} afirman que el caso se refiere a un evento, una entidad, un individuo o incluso una unidad de análisis. Es una indagación que investiga un fenómeno dentro de su contexto de vida utilizando múltiples fuentes de evidencia.

Por otra parte, ^{Yin (2018)} afirma que un estudio de caso es un método que investiga un fenómeno contemporáneo (el “caso”) dentro de su contexto del mundo real, en especial cuando los límites entre el fenómeno y el contexto pueden no ser tan evidentes. Hace frente a la situación técnicamente distintiva en la que habrá muchas más variables de interés que puntos de datos (por lo cual no se basa en una muestra probabilística) y, como resultado, se beneficia del desarrollo previo de proposiciones teóricas para guiar el diseño y la recopilación de datos.

Para este trabajo se tomó como caso de estudio la región de la Comarca Lagunera de Durango, en específico los municipios de Lerdo y Gómez Palacio. Los investigadores que han contribuido al desarrollo de estudios de caso provienen de diversas disciplinas con diferentes perspectivas filosóficas, lo que da como resultado una variedad de definiciones y enfoques (^{Harrison et al., 2017}; ^{Takahashi y Araujo, 2019}).

En los estudios de casos existen diferentes estrategias de recopilación de datos integrales para estudiar el caso principal y recurrir a encuestas u otras técnicas cuantitativas para registrar datos sobre las subunidades integradas de análisis (^{Yin, 2018}). En este sentido, ^{Lorenzen (2012)} afirma que, por la heterogeneidad regional y social del sector agrícola mexicano, los impactos de los programas dirigidos al campo son diversos y solamente a través de estudios de caso en diferentes regiones del país se puede obtener una imagen más clara de sus efectos.

1. 3. Recolección de la información

La información recolectada en este trabajo fue mediante entrevistas directas a los productores para captar su percepción sobre el uso y el impacto de los programas. Con base en un cuestionario se entrevistó a una muestra no probabilística de 89 productores de los municipios de Gómez Palacio y Lerdo de la Región Lagunera del estado de Durango, quienes fueron beneficiarios de los programas de apoyo de la entonces SAGARPA. Se optó por una muestra no probabilística debido a que el estudio de caso no requiere variables con propiedades paramétricas. Además, una muestra probabilística, por el gran número de unidades que hubiese sido necesario estudiar, habría quedado fuera del alcance presupuestal del proyecto de investigación del que derivó este trabajo.

El cuestionario se estructuró en a) datos de identificación, origen y cobertura de los programas, b) destino de los recursos de los programas, c) impacto de los programas en los diferentes procesos productivos y d) mecanismos de seguimiento y evaluación de los programas. Los bloques de las preguntas estuvieron conformados por 21 preguntas, todas ellas de opción múltiple.

Las entrevistas se distribuyeron de la siguiente manera: 48 en el municipio de Gómez Palacio y 41 en el de Lerdo. El levantamiento de la encuesta se llevó a cabo durante octubre y noviembre de 2017 en colaboración con personal de la Coordinación Nacional de Grupos Organizados A. C. El procesamiento de los datos se realizó con el apoyo del programa Microsoft Excel de Microsoft Office.

2. 1. Cobertura de programas

Con relación a la cobertura de los programas se encontró que el 97.75 % de los productores ha sido beneficiario de al menos de alguno de ellos. Esto habla de la amplia cobertura de los programas de apoyo al campo en la región de estudio. Este valor es similar a lo encontrado en la evaluación del ^{CONEVAL (2018}) en cuanto a la cobertura del programa PROAGRO, el cual reportó un 98.35%. Este porcentaje indica que la población atendida alcanzó casi el 100% de la población objetivo, lo cual era esperable por ser el componente con mayor presupuesto. Aproximadamente, el 65% del presupuesto del Programa de Fomento a la Agricultura se asignó al componente PROAGRO Productivo (^{SAGARPA, 2013)}.

Los productores de la región de estudio han sido beneficiarios de la mayoría de los programas destinados al sector, donde destacaron los de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero: más del 50% de los productores tuvo acceso a estos dos. Otros programas importantes fueron el de Concurrencia con las Entidades Federativas, donde el Gobierno Federal aportó el 80% y el estado el 20% de los recursos (^{SAGARPA, 2017b}), y el de Productividad Rural (^{DOF, 2016b}).

2. 2. Origen de los recursos

En relación con el origen de los recursos para los programas destacan los federales debido a la mayor disponibilidad de fondos de SAGARPA en relación con la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural del estado de Durango (SEDAGRO) y con los gobiernos locales de los municipios de Gómez Palacio y Lerdo. El productor afirmó que los programas que recibió fueron sobre todo federales (72.73%), estatales (25.25%) y municipales (2.2%).

2. 3. Uso de los recursos

En cuanto al uso de los recursos, los resultados indican que fueron orientados en su mayoría a capital de trabajo (46%). Este rubro incluyó el recurso que el Gobierno Federal destina para la inversión en los sectores primario agrícola y pecuario. El sector agrícola se orienta a la adquisición de semillas, fertilizante e insumos y el ramo pecuario a la adquisición de alimentos, cabezas de ganado o corrales o bodegas (gráfica 1). Lo anterior estuvo acorde con el programa PROAGRO Productivo cuyo objetivo principal es “dar liquidez a las Unidades Económicas Rurales Agrícolas (UERA) para invertir en actividades productivas” (^{DOF, 2016a: 37}). ^{Chandio et al. (2018)} encontraron que el otorgamiento de créditos a los productores es una manera de fomentar el uso de insumos y, de este modo, la productividad.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 1 Destino de los recursos recibidos a través de los programas de apoyo 

En segundo lugar en importancia los recursos se destinaron a tecnología e infraestructura (37%); con esto se apoyó a los productores hasta con el 50% del valor de los conceptos autorizados, los cuales incluyeron equipamiento, maquinaria, infraestructura, macrotúneles, malla sombra, malla antigranizo, invernaderos, entre otros. Lo anterior significa que se han percibido los beneficios de los incentivos dos y tres de la Reglas de operación (^{DOF, 2016a}) relativas al incremento de la infraestructura y al incremento en capital de trabajo. Sin embargo, fue baja la percepción de los productores en cuanto a que los recursos hayan sido destinados a la creación de empleos y a la creación y promoción de nuevos productos (menos del 10%).

Al respecto, ^{Murguía et al. (2017)} indican que esta percepción se relaciona con la falta de capacitación de los encargados de elaborar los proyectos, los técnicos extensionistas, ya que una de sus demandas de capacitación de hecho fue en temas de valor agregado o transformación de productos. En cuanto a la baja creación de empleos, la propia estructura de cultivos de la región de estudio, donde predominan los forrajes, es poco demandante de trabajadores por los bajos requerimientos de mano de obra (aproximadamente 20 jornales por hectárea), caso contrario a los cultivos intensivos en mano de obra (como las frutas y hortalizas) que tienen mayor impacto en la generación de empleo y en el crecimiento económico (^{Mohammed y Osman, 2021}).

Los resultados de este trabajo coinciden con el ^{CONEVAL (2008)} en cuyo informe sobre la evaluación de la política social menciona que uno de los problemas es la falta de coordinación entre los programas, lo cual genera pocos empleos formales y bajos salarios.

2. 4. Impacto de los programas

De acuerdo con la percepción de los productores, los recursos que el Gobierno Federal ha destinado a diferentes programas no se ve reflejado en una mejora en sus procesos productivos (gráfica 2): así lo manifestó el 64% de los productores encuestados. Esto significa que los incentivos para la adquisición de paquetes tecnológicos no han sido adoptados por los productores y, por consiguiente, no han tenido el impacto esperado en la región de estudio. Resultados similares encontraron ^{Zarazúa et al. (2011: 103)}, quienes encontraron que PROCAMPO “no ha cumplido con los objetivos colaterales que se le atribuyen, puesto que únicamente otorga apoyos directos y ha dejado de lado la gestión del conocimiento productivo y la inducción a adoptar innovaciones tecnológicas, organizativas y de gestión”.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 2 Percepción de los productores sobre mejora en los procesos productivos como resultado de los programas de apoyo 

De igual manera, la evaluación de PROAGRO Productivo por parte de la ^{Auditoría Superior de la Federación (2016: 2}) encontró que “no fue posible determinar si las acciones implementadas por los operadores incidieron en el incremento de la productividad y desarrollo económico del sector; además de que no contó con los mecanismos que permitieran verificar en qué medida las hectáreas apoyadas aumentaron su producción.” Autores como ^{Valentín-Garrido et al. (2017)} afirman que no se encontraron diferencias en los rendimientos de maíz entre beneficiarios(as) y no beneficiarios(as) del programa por causa la entrega tardía del apoyo y a la insuficiencia monetaria, por lo que no se cumplió con el objetivo de incrementar la productividad. ^{Keleman (2010)} en un estudio en el sur de Sonora encontró que el apoyo agrícola está orientado hacia los productores de alta tecnología y que existen barreras estructurales para el acceso de los pequeños agricultores a las instituciones de investigación y extensión. Estas circunstancias representan limitaciones significativas para las opciones de los agricultores para acceder a nuevas técnicas que podrían ayudar a mantener la diversidad del maíz en el contexto del cambio económico y ambiental.

Experiencias en otros países muestran que los subsidios a los insumos tienen influencia en la producción solamente en el corto plazo, pero que es la inversión pública (presas, caminos, etc.) la que influye en la producción a corto y largo plazo (^{Akber y Paltasingh, 2020}). ^{Ortega (2021)} encontró en Chile que el gasto en el sector incrementa la productividad, pero que es mayor el efecto del gasto en bienes públicos que en los privados. Por otra parte, ^{Lankoski y Thiem (2020)} afirman que los países pueden alcanzar una alta productividad sostenible si la densidad de ganado es baja y los pagos de ayuda agrícola no están acoplados a la producción y con restricciones ambientales.

Otros autores, en cambio, encontraron que los incentivos en efectivo y los préstamos blandos para la compra de insumos tienen un efecto positivo en la productividad y sus componentes (^{Ganbold et al., 2021}). En una revisión bibliográfica sobre el tema, ^{Nagy (2021)} identificó resultados mixtos, por lo que concluyó que no había evidencia clara del efecto de los subsidios en la productividad de las granjas agrícolas. Sin embargo, ^{Withaker (2009)} encontró evidencia de que los subsidios influyen en el consumo de los hogares, el cual podría ser el caso de México, dado que los apoyos como el PROAGRO llegan de manera tardía y se usan para el consumo familiar y no para la compra de insumos.

Por otra parte, el 80% de los productores de la región de estudio tuvo la percepción de que los apoyos estuvieron orientados al abastecimiento de materia prima (gráfica 3). Algunos de los apoyos más extendidos, como el PROAGRO, se utilizó para ello. Esto coincide con ^{Schwentesius et al. (2007)}, quienes encontraron en las metaevaluaciones de PROCAMPO problemas de diseño al conectar el tipo de respuesta con el tipo de productor. Así, resulta que una parte de los productores considera el apoyo como detonador del uso de insumos, mientras otra parte señala su insuficiencia para generar un cambio en la productividad.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 3 Impacto de los programas de apoyo en el abastecimiento de materia prima para los procesos productivos 

En América Latina ^{López et al. (2017: 34)} afirman que “a pesar que el principal objetivo de ambos programas, PROCAMPO y AIS, era compensar a los productores por las pérdidas de ingreso ocasionadas por la liberalización del comercio agrícola, la evidencia empírica sugiere que existen algunos efectos positivos sobre el uso de insumos agrícolas y tecnologías, pero no hay evidencia clara de la efectividad de estos programas para estimular la productividad agrícola a largo plazo.”

Otro objetivo del sector ha sido la generación de nuevos productos. Sin embargo, solo el 15 % de los programas reportó nuevos productos y, por lo tanto, esta meta no se ha cumplido en su totalidad. En cuanto a los agricultores de la región de estudio, estos se concentran en el eslabón de producción primaria, con poca incursión en el eslabón de procesamiento o de valor agregado.

Tampoco se reportó algún programa de reconversión productiva, ya que sigue predominando la producción de forrajes (maíz forrajero, sorgo forrajero y alfalfa). Parte de la problemática es la falta de capacitación de los extensionistas encargados de elaborar los proyectos que serán apoyados con los diversos programas. Como se mencionó, una de las demandas de capacitación por parte de los extensionistas, fue sobre valor agregado o transformación de productos (^{Murguía et al., 2017}).

2. 5. Segumiento y evaluación de los proyectos

Uno de los aspectos centrales de la administración, sea pública o privada, es el seguimiento y evaluación de los proyectos. No es suficiente la planeación de las actividades, sino que se requiere su acompañamiento para verificar su correcta implementación. Es común en el sector agropecuario ver infraestructura, sobre todo en el sector social, abandonada o semidestruida. En la Comarca Lagunera, por ejemplo, se encuentran empaques de melón, descascaradoras de nuez, deshidratadoras de Chile, rastros de cabritos, invernaderos, despepites de algodón, etc., que fueron financiados con programas gubernamentales y que resultaron fallidos.

En este trabajo se encuentra que solamente 27% de los productores conoce de la existencia de mecanismos de apoyo y seguimiento a los proyectos aprobados (gráfica 4). El 73% desconoce si hay o no seguimiento a los programas, lo cual implica que se cumple apenas con la entrega de los recursos a los productores sin darles seguimiento en materia de asesoría o capacitación para su implementación. Este puede ser uno de los factores más importantes que explican el porqué no se logran los objetivos de los programas.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 4 Existencia de mecanismos de apoyo y seguimiento a los productores apoyados 

Al respecto, ^{Salinas et al. (2017: 437)} realizaron un estudio sobre los impactos de los programas federales y encontraron que “el 89 % de los encuestados no ha recibido ningún tipo de apoyo como la asistencia técnica por parte del gobierno, lo que pudiera ser una de las causas de que los programas de gobierno no tengan el impacto esperado principalmente en el sector agrícola”. En contraste, sobre un caso exitoso de producción de granos, en el sur del país, ^{Cadena et al. (2017: 430)} destacaron la importancia de la asistencia técnica al afirmar que “el modelo utilizado se conformó de cuatro elementos: oferta tecnológica, insumos y asistencia técnica oportuna, una estrategia multimedia de transferencia para el desarrollo de capacidades y la gestión de agro empresas semilleras”. En otros países se ha encontrado que los programas para abastecer de alimentos y empleo a la población rural son insostenibles si no cuentan con el apoyo de los extensionistas rurales (^{Nesengani y Yusuf, 2020}). Asimismo, ^{Oni et al. (2011)} afirman que la educación y la formación en extensión son esenciales para adoptar nuevas tecnologías.

Con la asistencia técnica y transferencia de tecnología se busca brindar la oportunidad, sobre todo al pequeño productor, de diversificar su producción, de mejorar su ingreso y obtener mayor rendimiento a menor costo de tal forma que pueda ser más competitivo. En cuanto al extensionista, quien en teoría da seguimiento a los proyectos, ^{Ramírez (2020)} afirma que es necesaria su dedicación exclusiva como criterio de selección, además de un sistema de contratación, pago y continuidad que premien e incentiven el desempeño para mejorar la calidad de los servicios de un programa de extensión, con mejores resultados en términos de producción y productividad. En el mismo sentido, ^{CONEVAL (2008)} recomienda asegurar la existencia de personal suficiente y capacitado para la operación y monitoreo de los programas y generar y utilizar sistemas de evaluación y monitoreo con indicadores útiles y confiables.