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Introducción
La migración en México constituye una realidad compleja que se ha convertido en uno de los problemas más acuciantes de la actualidad. No obstante, los numerosos estudios que se publican sobre las diferentes dimensiones de los procesos migratorios (flujos, remesas, migrantes de tránsito y retorno, etcétera) no existen aquellos que profundicen en la contribución que realiza la sociedad civil en la asistencia y la defensa de los migrantes. Este artículo busca enfatizar el trabajo de las organizaciones no gubernamentales (ONG) de migración y analizar su función como un actor relevante en la política y la gestión migratoria.
Si bien por definición las ONG se ubican en el contexto de lo social,1 su reconocida vocación de influencia en las políticas públicas permite examinarlas como actores no estatales que participan en el espacio público y cuyas acciones adquieren significados políticos. Desde esos espacios asociativos se «amplían» los repertorios de participación y se generan nuevos ámbitos desde los cuales se plantean demandas, formulan proyectos de cambio y hacen valer los intereses de grupos subalternos (Revilla, 2002).
Se partió de entender que las ONG, insertas en un sistema de relaciones (de poder, conflicto, jerarquías), instauran un campo de acción solidaria desde donde intervienen en la política a través de la mediación y la interlocución para demandar la incorporación de sus valores y perspectivas en la política y la legislación.2 En ese sentido, la acción de las ONG de migración evidencia su configuración como actores colectivos con capacidad de ejercer presión sobre el Estado y difundir su visión de lo migratorio basada en una postura de derechos humanos.
Además de que se examinan los recursos y las capacidades de acción de las ONG de migración, se resumen algunos hallazgos de una investigación cualitativa desarrollada entre 2014 y 2015, la estrategia metodológica incluyó un análisis documental3 que comprende la revisión de estudios previos y la realización de entrevistas a miembros y directivos de distintas organizaciones de migrantes. El primer objetivo fue establecer el universo de organizaciones; por lo que el punto de partida fue el valioso trabajo de la ONG Propuesta Cívica: Atlas de organizaciones de apoyo a personas migrantes (Guillén y Pérez, 2014). Allí se encuestaron 63 ONG de migración (en su gran mayoría albergues y Casas del Migrante), a ellas se agregó un conjunto de asociaciones que abordan el tema de migración dentro de una agenda más amplia; de modo que se identificó un universo de 71 ONG de migración,4 del que se efectuaron 16 entrevistas en profundidad.
Cabe mencionar que el análisis de las entrevistas y el trabajo documental representaron un primer ejercicio de descripción y clasificación, que resultó en la división del universo en dos tipos de organizaciones: ONG dedicadas a labores de asistencia, protección y apoyo a personas migrantes (tipificadas como «Casas de Migrantes»); y ONG vinculadas con lo migratorio mediante incidencia, investigación y monitoreo («ONG de perfil amplio»).5 Posterior a esa clasificación se realizó una comparación de las organizaciones a fin de identificar el repertorio de acciones y los recursos que poseen como actores.
La primera parte del artículo muestra una caracterización de los dos tipos de organizaciones de acuerdo con un modelo que permite distinguir con claridad sus diferencias y similitudes. Se elaboraron siete categorías: origen, actividad principal, ubicación/localización, población que atienden, financiamiento, evolución, desarrollo y percepciones sociales de su trabajo. En la segunda, se examinan las ONG en tanto actores de la política y la gestión migratoria en México, su lugar en el sistema de relaciones de la sociedad mexicana actual y su capacidad para demandar e intermediar entre la sociedad y el Estado. Al respecto, se definieron cuatro categorías: relaciones entre ellas (redes), relaciones con la academia, relaciones con la sociedad civil (doméstica y global) y relaciones con el Estado. Los resultados se estructuran a partir de tales categorías y se exponen mediante la contrastación de ambos tipos de organizaciones.
Origen, actividades y evolución en el tiempo
Aunque en la actualidad en México se estima que existen entre 20 y 35 mil organizaciones de la sociedad civil (Centro Mexicano para la Filantropía, 2011), sólo alrededor de 71 se centran en el tema de la migración.6 Sobresalen dos etapas: una que inicia en la segunda mitad de la década de los 1980, en la que surgen las primeras organizaciones de atención a migrantes; y otra en la que se crea (o se suma al tema) un tipo de asociación no centrado en la asistencia, sino en problemas asociados con la democracia y el Estado de derecho (derechos humanos, seguridad y justicia), así como en la incidencia dentro de las políticas públicas.
La primera etapa se ubica en las décadas de 1980 y 1990 y coincide con un momento en el que la sociedad civil mexicana7 se hallaba inmersa en la lucha por la democracia, el proceso de paz en Chiapas y su reconocimiento por parte del gobierno (Centro Mexicano para la Filantropía, 2011). En ese contexto se fundan las primeras Casas de Migrantes al amparo del trabajo caritativo y altruista de diferentes denominaciones religiosas (principalmente católicas) y como resultado de iniciativas de diversas parroquias y congregaciones, preocupadas por dar auxilio a grupos de mexicanos que esperaban en la frontera para cruzar al norte y a aquellos que llegaban a esas poblaciones tras su deportación por las autoridades estadounidenses.8
En la segunda etapa (a partir de 2000) aparece la mayor parte de las ONG de perfil amplio.9 Este momento coincide con la democratización del sistema político (alternancia) y el proceso de fortalecimiento y diversificación de la sociedad civil mexicana, en un contexto político más favorable a su accionar y con la aprobación de la legislación que las ampara.10 Dichas ONG surgen ya como organizaciones independientes, con una identidad laica y forman parte de un asociacionismo orientado al activismo civil que busca trascender el asistencialismo para posicionarse en la interlocución con el Estado.
A fin de caracterizar los contrastes entre ambos tipos de organizaciones conviene atender a sus actividades principales. Las Casas de Migrantes son organizaciones de asistencia humanitaria y defensa de los derechos de los migrantes. Constituyen un conjunto diverso de albergues, centros de acogida o refugio, comedores y dispensarios de salud que ofrecen servicios de hospedaje, comida, asistencia médica y (en menor medida) legal; por ello su actividad fundamental es la ayuda y la protección.
En cuanto a las ONG de perfil amplio, sus actividades son complejas, plurales y polifacéticas. Muchas asumen el tema de la migración dentro de una agenda que incluye la democracia, la transparencia y los derechos humanos; otras se dedican específicamente al tema migratorio.11 No son asociaciones filantrópicas ni de asistencia, al contrario, son organizaciones que atienden lo migratorio desde la perspectiva de la discusión pública de la política y la gestión. Se trata de igual modo de un conjunto diverso, pues algunas se enfocan en la investigación y el monitoreo, otras en la incidencia en políticas públicas, la capacitación, la construcción de espacios de diálogo y la visibilización del tema en la agenda pública.
Dadas las diferencias entre las actividades de ambos tipos de ONG, difieren asimismo en las poblaciones que atienden. Las de perfil amplio orientan su actividad hacia los migrantes y las políticas de migración del Estado mexicano, mientras que las Casas de Migrantes atienden a personas en su proceso de movilidad: mexicanos en ruta, migrantes de retorno y extranjeros de diferentes nacionalidades.12 En los dos tipos hay algunas que se especializan en la atención de grupos vulnerables como menores no acompañados, mujeres y adultos mayores.
Concerniente a su ubicación, las ONG de perfil amplio se concentran principalmente en la Ciudad de México y en grandes ciudades; mientras que las Casas de Migrantes se dispersan a lo largo de las diferentes rutas de cruce hacia Estados Unidos, por lo que tienen presencia en casi todas las entidades de la república. Tal situación afecta el alcance de sus acciones: las Casas de Migrantes inciden en las comunidades por donde pasan los migrantes y mantienen presencia local; la mayoría de las ONG de perfil amplio se encuentra en zonas urbanas, lo que implica que su incidencia a escala local es limitada. En consecuencia, la actividad de las Casas de Migrantes influye poco a nivel nacional y su incidencia es menor en el debate y las políticas de migración.
Las Casas de Migrantes funcionan con financiamientos privados y donaciones de particulares (en dinero y especie), fincadas en redes solidarias de apoyo de modo local y con un peso significativo del trabajo voluntario de sus miembros.13 En el caso de las ONG de perfil amplio para financiar sus proyectos y su funcionamiento acuden primordialmente a fundaciones y organismos internacionales -Ford, McArthur, Kellog, Organización de las Naciones Unidas (ONU), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés), Unión Europea-, en segundo lugar a agencias nacionales -Monte de Piedad y asociaciones civiles- y en menor medida a fondos estatales -Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), Secretaría de Desarrollo Social y Equidad para las Comunidades (Sederec).
Puesto que en ambos casos se trata de asociaciones que son obligadas a auto sustentarse, la cuestión de los recursos económicos es crucial y constituye uno de los mayores problemas que enfrentan ambos tipos. Los entrevistados refieren que en la actualidad los financiamientos son cada vez más escasos y competidos. Las Casas de Migrantes deben proveer alimentación, hospedaje, servicios médicos y otras formas de asistencia (legal, psicológica) a un grupo cada vez más numeroso de personas, por lo que es imprescindible contar con fondos corrientes que sustenten su labor cotidiana. Para las otras, la escasez de recursos impacta en el personal que pueden contratar y el número restringido de proyectos que pueden acometer.14 A lo anterior se suma que las agencias financiadoras tienen prioridades y jerarquías relativas a temáticas o tipos de proyectos que prefieren financiar, lo que supone la necesidad en ciertas ocasiones de «ajustar» las agendas con el interés de conseguir recursos y cumplir con condicionantes o reglas que vienen con el dinero (es el caso del cabildeo). Por último, el aumento de los controles fiscales y la vigilancia acerca de su uso ha propiciado la necesidad de contratar auditores u otro personal especializado.
Desde la óptica de su desarrollo y evolución, al observar el conjunto de organizaciones con una perspectiva histórica, se aprecian cambios importantes. Si las primeras Casas de Migrantes fundadas en los 1980 dependían de la Iglesia, con el tiempo se han ido constituyendo como Instituciones de Asistencia Privada (IAP) y Asociaciones Civiles (AC), autónomas e independientes que establecen sus propias agendas y prioridades y organizan el trabajo a su manera y en función de las características del contexto en que se desenvuelven.15 Han transitado de la filantropía a una visión de derechos humanos; además de la asistencia, ofrecen asesoría, denuncian abusos, sensibilizan a la sociedad y demandan a las autoridades el cumplimiento del respeto a los derechos humanos.16 Algunas han alcanzado un protagonismo en la esfera pública que ha potenciado su labor de denuncia y defensa; muestras de ello son el albergue Hermanos en el Camino, dirigido por el padre Alejandro Solalinde; Las Patronas o el Albergue la 72; y la Casa del Migrante de Saltillo.
Referente a las ONG de perfil amplio, cuya principal actividad es la incidencia, encontramos una diversificación de sus acciones que se refleja en: 1) la ampliación del enfoque sobre la migración (más allá de la situación de los migrantes les interesa la modificación de las leyes, sus reglamentaciones y la gestión del proceso migratorio como totalidad);172) consultorías y asesorías técnicas; 3) capacitación y educación de la sociedad; 4) especialización y profesionalización de la investigación;185) esfuerzo por traducir los resultados de la investigación en un lenguaje útil para la elaboración de la política migratoria; 6) foros de debate y discusión con repercusión nacional.
Otro aspecto destacado de la evolución y el desarrollo de las ONG de migración es un proceso que apunta a su conversión en grupos de interés (Revilla, 2002). Si bien actualmente las ONG de perfil amplio y las Casas de Migrantes ocupan un lugar como la «voz de los migrantes», se proponen ir más allá y construir espacios donde los propios migrantes puedan posicionar sus demandas; ya no se trata tanto de asumir su «representación», sino de propiciar que se conviertan en actores con voz que pueda ser escuchada.19 Adicionalmente, aunque por las normativas de los financiamientos, casi todas las organizaciones tienen prohibido hacer cabildeo; con el trabajo de consultoría, asesoría técnica y su participación en foros y debates encuentran intersticios que proporcionan una oportunidad para ejercer presión sobre los legisladores y los encargados de la toma de decisiones en el tema migratorio.20
Por último, las ONG también intervienen en la gestión migratoria y la implementación de las leyes y programas de migración: a través de la asesoría legal que brindan y la posibilidad de presentarse como sitios alternativos a la detención y la mediación con las autoridades migratorias durante los procesos de aseguramiento, presentación y retorno asistido. En ese sentido, las Casas de Migrantes participan de manera más activa en los procesos administrativos ante la autoridad, mientras que las de perfil amplio inciden en la gestión mediante la publicitación de informes en torno a la situación de los migrantes y la actuación de las autoridades, el monitoreo de estaciones migratorias y los observatorios de migración.
Así, las ONG de migración han ido aumentando progresivamente su visibilidad y presencia públicas en la sociedad mexicana, por lo que es fundamental no terminar el análisis sin atender a la percepción de la sociedad relativa a su trabajo. En esa dimensión también hay diferencias: mientras las Casas de Migrantes actúan en concreto en comunidades pequeñas donde las organizaciones y los migrantes que reciben son muy visibles, las ONG de perfil amplio se relacionan con la sociedad en general y la opinión pública.
En la encuesta ya citada (Guillén y Pérez, 2014), al indagar con las organizaciones referente a la percepción de la comunidad sobre su trabajo, 82 por ciento (47 de las 57 organizaciones entrevistadas) manifestaba haber logrado influir de forma positiva en la percepción de sus comunidades (Guillén y Pérez, 2014:181). En la investigación, pese a que se evidencian opiniones positivas, emergió una situación más compleja, porque las entrevistas arrojaron que las percepciones sociales del trabajo de las ONG y los prejuicios contra las personas migrantes son algo que se modifica poco a poco y requiere de un trabajo específico de la organización encaminado a convencer, luchar contra estereotipos, educar y acercar a la comunidad a las actividades de asistencia y ayuda a las personas migrantes.21 Las ONG de perfil amplio, aunque piensan que su labor es poco difundida, sienten que los que la conocen tienen buena opinión de su trabajo. Este cambio de opinión puede deberse, entre otras razones, a que (a diferencia de las Casas de Migrantes) se encuentran ubicadas en centros urbanos donde se diluye la presencia física de un grupo de extranjeros y a que su labor se enfoca más a la investigación y la presión hacia las autoridades, que son tareas que no impactan directamente en las comunidades en las que se ubican. El estudio realizado hasta aquí revela un proceso de desarrollo, consolidación y empoderamiento de las organizaciones que permite y a la vez demanda una reflexión en torno a su constitución como actores no estatales de la política migratoria.
ONG de migración como actores de un campo social
La constitución de las ONG como actores se asocia con su capacidad de mediación e intervención social, al grado tal que logran influir en las decisiones estatales. Por ello, el análisis demanda una reflexión del conjunto de estrategias y recursos mediante los cuales las ONG de migración adquieren capacidades y ejercen influencia dentro de la política migratoria. Como se ha demostrado en otros contextos, la creación de redes y coaliciones es una de las estrategias para potenciar dicha capacidad (Moskovich & Binhas, 2014); en este caso también es notorio que su articulación en redes (nacionales, regionales e internacionales) ha contribuido a fortalecer su impacto.22 Así, las redes son el modo principal en que las ONG de migración se relacionan entre ellas para generar alianzas amplias a partir de una agenda común. Se constituyen como frentes de lucha por la defensa de los migrantes, sin perder su propia identidad ni la especificidad de sus proyectos y objetivos, con lo que alcanzan una mayor presencia en los medios de comunicación y en el debate de la política pública.
Existen dos tipos de redes, las que conforman Casas de Migrantes y albergues y las que articulan a ONG de perfil amplio. Entre las primeras sobresalen dos de reciente creación:
Colectivo de Defensores de Migrantes y Refugiados (Codemire).23 Ostenta requisitos de pertenencia más allá del tema migratorio al concebirse como «de inspiración cristiana» y de trabajo en campo, por lo cual no admiten entidades laicas ni organizaciones que no trabajen directamente con personas migrantes.24
Red de Documentación de las Organizaciones Defensoras de Migrantes (Redodem).25 Recopila información y elabora una base de datos estadísticos sobre los perfiles de los migrantes en tránsito, a la vez que documenta las violaciones a sus derechos con datos y testimonios. Cabe mencionar que esta red publica informes de violaciones y análisis de las políticas migratorias del gobierno de México.
Los objetivos de las dos redes apuntan a la potenciación de las capacidades de atención e incluyen entre sus estrategias la capacitación y las transferencias de saberes de unas organizaciones a otras. El otro gran objetivo que las anima es la protección de las propias organizaciones y sus miembros, ya que unidos como red amplían el impacto de sus denuncias y logran medidas cautelares para los defensores de migrantes.26
En el segundo tipo se hallan las redes temáticas de migración, cuya finalidad es la incidencia en la construcción de políticas (en las que se incluye a ONG de perfil amplio y a algunas Casas de Migrantes). Se involucran en diversas iniciativas de reforma a la legislación migratoria y representan actores colectivos del debate en torno de las migraciones en México. De ellas, las de mayor visibilidad son tres:
Foro Migraciones. Fundada en 2001, es un espacio de diálogo, análisis y denuncia para incidir en la promoción y defensa de derechos y en la definición de propuestas de reforma a la legislación. Busca fortalecer el conocimiento, el intercambio de información, la comunicación y la difusión. Organiza eventos de discusión, participan en procesos de consulta y elabora documentos e informes sobre la situación migratoria del país.
Grupo de Trabajo sobre Política Migratoria. Se formó en 2010 con el objetivo de incidir en la ley de migración, sus reglamentos y programas. Agrupa a ONG con redes regionales y nacionales y con académicos. Cuenta con tres líneas de trabajo: de incidencia (enfocada en la evaluación y el análisis de leyes y programas migratorios y en la elaboración de propuestas), de monitoreo (dirigida a identificar y valorar los impactos de la aplicación de la legislación) y de fortalecimiento interno (orientada a aumentar la visibilidad y el posicionamiento del grupo en la discusión del tema migratorio).
Colectivo Migraciones para las Américas (Compa). Es la red más grande y extensa, comprende 126 redes y organizaciones de Estados Unidos, México y Centroamérica. Surgió en 2013 como Colectivo Plan Nacional de Desarrollo-Migración (Colectivo PND-Migración) para promover la inclusión de una «agenda estratégica transnacional de migración» (con enfoque de género, derechos humanos y desarrollo) en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Luego de haber propiciado un diálogo amplio en ese sentido, cambió su nombre con el propósito de reflejar su perspectiva regional. Desarrolla encuentros transnacionales de sociedad civil y participación ciudadana en la migración y participa en foros y espacios de incidencia en política migratoria.
Asimismo, existen redes binacionales y regionales como la Mesa de Coordinación Transfronteriza de Migraciones y Género Iniciativa Binacional México-Guatemala (enfocada en temas de mujer migrante, niñez, pueblos indígenas y salud), la Red DH Migrantes (de acción y colaboración entre organismos públicos y organizaciones de derechos humanos para la defensa translocal de los derechos de las personas migrantes en tránsito de Centroamérica y México) y la Red Mesoamericana Mujer, Salud y Migración, entre otras. La articulación en redes posibilita colaborar, complementar y aunar recursos; genera capital social y capacidades de movilización, aumenta la confianza y la cooperación e impulsa la formación de nuevos grupos; fortalece el accionar de las ONG y les otorga recursos adicionales; convirtiéndolas en actores más fuertes y con mayores posibilidades de presión hacia el Estado.27
A pesar de que el trabajo en red es reconocido por las organizaciones como un logro, entienden que el reto es continuarlo, profundizarlo y llevarlo a un trabajo de largo plazo con miras a una influencia más permanente. Otro de los retos que reconocen es la estabilidad de la participación y la necesidad de incorporar más organizaciones de defensa de migrantes (especialmente las Casas de Migrantes) y establecer objetivos comunes de largo plazo. Sólo algunas Casas de Migrantes (en particular aquellas localizadas en centros urbanos y de mayor reconocimiento púbico) están integradas a las redes temáticas, debido a que persiste entre ellas la idea de que lo más relevante es el trabajo de asistencia y protección a las personas migrantes «en el campo» y la intervención en los casos concretos de abusos y violaciones a los que se enfrentan en el proceso de su movilidad.
Un aspecto importante del posicionamiento de las ONG dentro del campo de acción social es su vinculación con otras que no estudian temas de migración. Hoy, ciertas Casas de Migrantes como ONG de perfil amplio han logrado articularse con otras de temas generales en los cuales el asunto migratorio se incluye transversalmente (derechos humanos, género, niñez, medio ambiente, seguridad, víctimas de delitos, personas desaparecidas, etcétera). Muchas de ellas participan en coaliciones más extensas como la Red por los Derechos de la Infancia en México, la Red de Organizaciones Civiles de Derechos Humanos TDT y el Colectivo contra la Trata de Personas en México, entre otras. Sin embargo, a pesar de su vinculación, las ONG de migración no han incorporado a su repertorio de acción estrategias (como el litigio)28 que han probado ser efectivas en el trabajo de las ONG de derechos humanos en México (López, 2015) y las de migración en otros contextos nacionales (Moskovich & Binhas, 2014).
En cuanto a sus relaciones con la academia, las ONG valoran esta colaboración como sumamente provechosa para potenciar el uso social del conocimiento.29 En la actualidad existen varios centros de investigación dedicados al tema y otros que lo incluyen dentro de su agenda; abundan proyectos y grupos de investigación, seminarios permanentes, diplomados, programas interdisciplinarios y de posgrado, redes de investigadores, enfocados en los estudios migratorios. Además, numerosos académicos contribuyen con las ONG en proyectos de consultoría e investigación, foros, eventos y seminarios, así como en la validación de la información que producen las organizaciones. Algunos también son activistas sociales que se integran a las redes o forman parte de los consejos directivos o asesores de las ONG. No obstante, las organizaciones piensan que la vinculación entre academia y activismo todavía es limitada y que la relación debería en el futuro ser más estrecha y constante.
Otra arista interesante de la inserción de las ONG en el campo de la acción solidaria son las relaciones con la sociedad civil global.30 Aquí se aprecian diferencias de objetivos: las ONG de perfil amplio son valoradas como potenciadoras del impacto de sus discursos y vías adicionales a fin de acceder a recursos (no sólo económicos sino de influencia y presión); mientras que las Casas de Migrantes buscan en especial apoyo para sus tareas asistenciales y medidas para la seguridad de los defensores.
En este ámbito se distinguen cuatro niveles de relación: con organizaciones de migrantes mexicanos, con organizaciones de Centroamérica, con ONG transnacionales y con organismos internacionales. En cuanto a lo primero, clubes y organizaciones de migrantes en Estados Unidos pertenecen a varias redes de México. Dichas asociaciones tienen una historia exitosa de relaciones con el Estado mexicano (que los ha reconocido como interlocutores y los ha integrado a sus políticas de «Estado transnacional» (Levitt & Glick, 2004), por lo que pueden aportar su experiencia de trabajo y sus estrategias de incidencia. De gran trascendencia es la conexión con organizaciones y redes de Centroamérica,31 ya que la mayoría de los migrantes en tránsito proceden de esa región.32 Referente a las relaciones con la sociedad civil global a través de ellas, las ONG y redes nacionales pueden conseguir resonancia internacional y multiplicar sus presiones a los Estados. A pesar del creciente interés por parte de la sociedad civil global por las migraciones y los problemas que México confronta en la actualidad, las ONG no han articulado una relación estable de trabajo conjunto con las ONG transnacionales ni con las organizaciones de migrantes de Europa o Asia, y sus vínculos se limitan a la participación en eventos y acceso a financiamientos.
La relación es más activa con organismos internacionales. Al respecto existe colaboración en proyectos y acceso a financiamiento con la Organización Internacional de las Migraciones (OIM), la Organización Internacional del Trabajo (OTI), la ONU, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Global de las Migraciones, la Cooperación Noruega, Suiza y de la Unión Europea, entre otras. La valoración de las ONG acerca de los organismos internacionales es desigual; mientras que ACNUR y el Alto Comisionado de la ONU sobre Derechos Humanos son considerados más o menos activos, propositivos y partenaires, otros (como la OIM) son muy censurados. Las críticas apuntan a que dichos organismos no dirigen los apoyos y los recursos a las áreas del trabajo de mayor prioridad; otras aluden al insuficiente uso de su influencia en los gobiernos domésticos para hacer escuchar la voz de las ONG y el escaso efecto de sus esfuerzos por reunir gobiernos y sociedad civil; intentos que, en opinión de las ONG, se quedan en la epidermis y no consiguen elevar la incidencia de la sociedad en las políticas gubernamentales.33
Finalmente, el análisis de las ONG como actores se completa con una mirada a sus relaciones con el Estado. Se trata de un tema complejo que comprende varios aspectos: desde los niveles en que se establece la relación, los medios y los espacios de colaboración y la postura de las ONG. Asimismo, se advierten diferencias entre ambos tipos de ONG. Mientras las Casas de Migrantes instauran relaciones con las autoridades locales para propósitos concretos de protección y defensa ante situaciones específicas (detenciones, aseguramientos) y asistencia (medicamentos, acceso a servicios de salud), las ONG de perfil amplio se asocian más a nivel federal y con las instancias involucradas en la toma de decisiones. Sin embargo, los dos tipos de ONG indican que la conexión con el Estado depende en gran medida de coyunturas y personas; por tanto, los cambios (sexenales y la sustitución de funcionarios dentro del sexenio) pueden afectarla, porque implican modificaciones en los estilos y la sensibilidad de las personas en posiciones de autoridad.
Una de las formas más comunes de relación con el Estado es la colaboración en el intercambio de conocimiento especializado.34 Las ONG de perfil amplio comparten resultados de investigación y ofrecen asesorías técnicas y consultoría a legisladores e instituciones estatales. No obstante, la colaboración puede tornarse conflictiva cuando las organizaciones presentan a las autoridades (y la opinión pública) los resultados de su trabajo de monitoreo y observatorios de las instituciones migratorias, con la denuncia de la existencia de violaciones a los derechos de los migrantes, así como la corrupción, la incapacidad o la indiferencia de los funcionarios.
Con la reciente creación de órganos consultivos en el Instituto Nacional de Migración (INM) y la Secretaría de Gobernación (Segob) con presencia de la sociedad civil, se han conformado espacios de gobernanza migratoria que han abierto un nuevo frente de relación. Actualmente, varias Casas de Migrantes y ONG de perfil amplio son representadas en el Consejo Ciudadano del INM35 y en el Consejo Consultivo de la Unidad de Política Migratoria de la Segob,36 con lo cual se ha fortalecido su capacidad de impactar en las políticas de migración.37 Pese a esos espacios de encuentro y gobernanza con la sociedad civil, las organizaciones son conscientes de que la incidencia tiene sus límites, ya que no siempre las instancias encargadas de gestionar y proponer las políticas migratorias (que son con quienes dialogan), toman las decisiones de más alto nivel que afectan esta materia.
Por otra parte, no debe olvidarse que es más una cooperación conflictiva y no totalmente armoniosa, y que existen desconfianzas y reticencias por ambas partes. En principio y por definición, las ONG y el gobierno son contendientes y se sitúan en las antípodas, por lo que el gobierno tiende a ver en las organizaciones de migrantes competencia o intromisiones en sus ámbitos de autoridad; mientras que las ONG (que suelen tener malas experiencias que fundamentan su prevención ante el poder) son celosas de su autonomía y desean ser interlocutores críticos que priorizan la denuncia, por lo que tienden a ver en el Estado una amenaza a su independencia y su posición de contraparte.
Finalmente, entre las propias organizaciones existen recelos y desconfianzas, lo que es bastante visible cuando se indagan las diferentes posturas respecto al diálogo con el gobierno.38 Las ONG de perfil amplio interaccionan con los tomadores de decisiones no sólo a partir del lugar de la denuncia y la defensa sino desde una posición de expertos; de ahí que se plantean el diálogo como una prioridad y una estrategia de incidencia a largo o mediano plazo, en la cual pueden ganar espacios y pequeñas batallas. Las Casas de Migrantes -que se consideran a sí mismas organizaciones de asistencia y denuncia- conservan una visión más crítica y reticente, además consideran la interlocución con suspicacia y temor; en consecuencia, prefieren no tratar con el gobierno, pues piensan que lo que buscan las autoridades es tener control sobre los migrantes para asegurarlos y deportarlos.39
Conclusiones
Las ONG de migración surgen como reacción (y aún responden) a la inacción del gobierno frente a los problemas que enfrentan las personas migrantes a su paso por México;40 en un momento marcado por la diversificación de la sociedad civil y la multiplicación de organizaciones de defensa de los derechos humanos y pro democracia. Este contexto instituye un campo de acción solidaria dentro del cual puede explicarse la evolución del trabajo de las Casas de Migrantes y la aparición de un nuevo tipo de organización (ONG de perfil amplio), donde lo migratorio se inserta dentro de temáticas y objetivos más extensos. Esto ha tenido un impacto positivo en la discusión pública de lo migratorio, que se asume entonces desde valores democráticos como inclusión y pluralismo, transparencia, diálogo, defensa del Estado de derecho y gobernanza.
Es pertinente aclarar que la especificidad de las ONG de migración se evidencia en un repertorio de acciones que a la vez se asemeja y difiere de otras organizaciones que conforman el campo. Su repertorio específico no da prioridad a acciones como la movilización, la protesta pública, la auto organización de los migrantes o el litigio estratégico; su espectro de acciones se concentra en asistencia humanitaria, defensa y denuncia; investigación y construcción de conocimiento desde la sociedad civil (como insumos para la elaboración de políticas); evaluación y propuestas de reforma a la legislación; participación en espacios de gobernanza; difusión y comunicación; asesoría y consultoría a legisladores e instituciones gubernamentales; evaluación del trabajo de instituciones y autoridades migratorias; y vigilancia y monitoreo de los procesos de gestión (detención, aseguramiento, deportaciones, etcétera).
A través de este accionar, las ONG de migración han alcanzado progresivamente logros significativos. Más allá de su valiosa labor en la ayuda y la asistencia humanitaria a los migrantes, han conseguido posicionar sus propuestas en el debate nacional y en la nueva legislación migratoria mexicana al elevar la presión para la inclusión del enfoque de derechos humanos y la consideración de otros planteamientos de la sociedad civil. Su articulación en redes temáticas amplias, al igual que su vinculación a otras organizaciones de la sociedad civil doméstica y global ha conseguido extender sus capacidades de atención, protección, incidencia en política pública y presión sobre el Estado.
Sin embargo, aún enfrentan retos y limitaciones. Algunos externos, como los problemas de financiamiento (escasez y condicionamiento); y otros que aluden a sus propias insuficiencias, en particular el uso limitado de ciertos recursos que ofrecen el marco jurídico y el propio campo de acción solidaria. Adicionalmente, su influencia política encuentra obstáculos y trabas que engloban desde la falta de consenso entre las organizaciones relativo a la pertinencia del diálogo con las autoridades, hasta la relación asimétrica en que éste se desenvuelve, que genera la incapacidad de llegar a los verdaderos espacios y niveles de toma de decisiones y conlleva las paradojas de la «cooperación crítica» (Revilla, 2002) con el Estado. Al respecto, afloran no sólo importantes distinciones entre organizaciones, también contradicciones y paradojas; por una parte, para intervenir y mediar los intereses de los migrantes es preciso y posible el diálogo y el intercambio de información y, a la vez, su posición como la voz de los migrantes las obliga a mantenerse en el ámbito de la denuncia y la vigilancia sobre el poder.
Más allá de estos límites y obstáculos las ONG de migración sí han logrado constituirse como actor específico dentro del campo de acción solidaria. Su relevancia se evidencia en su capacidad de influencia en las políticas de migración; en tanto que su especificidad se expresa en su propio repertorio de acciones. Ambos elementos (capacidad de influencia y repertorio de acciones) constituyen recursos intrínsecos de poder. A esos recursos se suman los que ofrece el contexto en el que las organizaciones actúan: la institucionalización del discurso de los derechos humanos (López e Hincapié, 2015), el marco jurídico mexicano (que reconoce el sector no estatal y los tratados internacionales), el marco normativo internacional y la legitimidad social de la acción solidaria (que ofrece espacios de acción y capital simbólico).
