Estado

 

La travesía de la liberalización política de Nuevo León

 

Laura Nelly Medellín Mendoza*

 

* Estudiante del Doctorado en Ciencias Sociales del Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Autónoma de Nuevo León. México. lauramedellin76@hotmail.com.

 

Fecha de recepción: 18 de marzo de 2005.
Fecha de aceptación: 21 de julio de 2005.

 

Resumen

El ensayo analiza la transición política nuevoleonesa a partir de un contexto de liberalización política. En Nuevo León el régimen político autoritario fue cediendo en el plano electoral, dada la presión que conjuntamente la sociedad política y la sociedad civil ejercieron por lograr reglas democráticas. Este avance gradual permitió garantizar un organismo electoral confiable y que determinó en buena medida la garantía de la alternancia en 1997. El PAN fue el partido que capitalizó el bono democrático, pero una vez en la responsabilidad de gobierno, no pudo ampliar el proceso de liberalización política al mediatizar las reformas electorales y no comprometerse para sacar del atolladero legislativo las iniciativas que garantizaban mecanismos de participación ciudadana: referéndum y plebiscito.

Palabras clave: Liberalización política, democratización, reforma electoral, referéndum, plebiscito.

 

Introducción

La transición política en Nuevo León es iniciada por la intervención de diversos actores políticos y civiles que conjuntaron en el espacio público los esfuerzos por dotarse de reglas democráticas en el rubro electoral.

Este esfuerzo, aunque al principio fue poco tolerado por el régimen autoritario local, tendió con el tiempo a obtener avances, lo que dio lugar posteriormente al nacimiento de una autoridad electoral independiente, ciudadana y autónoma, como fue la Comisión Estatal Electoral que fungió como el árbitro de la alternancia política en 1997.

El proceso de transición política en Nuevo León se explica en la perspectiva de la liberalización política. En el sistema político local, a partir del fraude electoral de 1985, surge una interrelación más consistente entre la sociedad política y la sociedad civil germinando organismos cívicos-democráticos que pugnan por reglas electorales democráticas. El Partido Acción Nacional (PAN) asumió una presencia importante como oposición democrática, y una vez en la responsabilidad de gobierno en 1997 se tuvo la expectativa que consolidara la democracia. Es por eso que se analiza el comportamiento del gobierno panista en la hechura de las reformas electorales y los mecanismos de participación ciudadana. Ambos serán nuestros indicadores en el análisis de la democracia política en Nuevo León.

 

La perspectiva de la liberalización política

La liberalización política implica una modificación gradual para generar condiciones democráticas en la competencia electoral y en el cumplimento de los derechos políticos de los ciudadanos. Tanto los partidos políticos como la sociedad civil conforman fundamentalmente la oposición democrática que asume: a) Resistencia a la integración con el régimen. b) Preservación de zonas de autonomía. c) Disputa por su legitimidad. d) Elevación de los costos del gobierno autoritario. e) Creación de una alternativa democrática creíble (Stepan; 1996: 62).

La liberalización política a través de continuos cambios en la legislación electoral origina la transición de tipo prolongada. Los partidos de oposición vuelcan el ímpetu reformista preferentemente sobre el ámbito electoral en la negociación con el régimen autoritario en un periodo prolongado de tiempo, al no haber los pactos fundacionales para iniciar la plena democratización (Eisenstadt, 2001: 88). La liberalización política es el resultado también de la interacción de las fracturas en el régimen autoritario y la organización autónoma de la sociedad civil (Przeworski, 1991: 96-97). La liberalización política puede dar paso a una consolidación democrática, pero depende de la voluntad de la élite gobernante dar los pasos necesarios para llegar a la plena democratización.

Como veremos a continuación, la liberalización política es aplicable al caso de la transición política de Nuevo León que permitió la victoria del PAN en 1997, partido que, una vez en el gobierno, no propició condiciones para la consolidación democrática.

 

El sistema político y sus fracturas

En Nuevo León, durante las décadas que gobernó el PRI, se sostuvo un paradigma de gobernabilidad basado en condiciones de bienestar social como carta de legitimación y eficacia para conducir un régimen político que asegurara la reproducción y sostenimiento de la clase priista local. Esto ocurrió gracias al engarzamiento corporativo de las clases obreras y populares dentro del partido hegemónicodominante que se reprodujo en cada entidad. Basado en una red de alianzas regionales, el aparato político aglutinó a los jefes revolucionarios bajo la égida del poder presidencial y se elaboró el discurso de la defensa de las conquistas revolucionarias ya sea en el campo político, social o agrario (París Combo, 2000: 108; Hernández Rodríguez, 2003: 796).¹

Los gobernadores no pudieron escaparse de esta realidad. La mayoría de los estudios que analizaron la época de estabilidad política de 1940 a 1970, describieron a los mandatarios como enviados del presidente; encargados de aplicar las políticas públicas federales. En los estados, el poder de la designación de candidatos a presidentes municipales, diputados locales y funcionarios públicos era una facultad del gobernador, previa aprobación presidencial. El gobernador era el poder prominente sobre los otros dos poderes, el Judicial y el Legislativo (Hernández Rodríguez, 2003: 796; Espinoza Valle, 2000: 55).

Además de este escenario de autoritarismo que se reprodujo localmente, la correlación de fuerzas del sistema político nuevoleonés tendría una particularidad adicional: el poderío de la clase económica. En Nuevo León la convergencia de intereses entre la clase política y empresarial fue considerada sólida, se aglutinó en torno a lo que se conoció posteriormente como el Grupo Monterrey, influyente no sólo en la entidad sino a nivel nacional.² Pero existieron coyunturas que marcaron el distanciamiento entre ambas partes.

La muerte del empresario Eugenio Garza Sada en 1973 y la nacionalización de la banca en 1982 fueron dos momentos neurálgicos que irritaron la relación régimen-empresarios tan cuidadosamente construida en décadas pasadas.

Una vez que la situación económica se volvió angustiosa en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), las élites locales empezaron a desarrollar una cultura política basada en una animadversión hacia la injerencia del centro en la vida regional, culpándola de la situación de crisis y depauperación de la sociedad mexicana. Se empezó a cuestionar una sola identidad nacional monolítica enmarcada en un proyecto nacional-revolucionario, que minimizó las identidades regionales (Paris Combo, 2000: 108, 125; Nuncio, 1986: 72).

El cuestionamiento de "lo que venga del centro", no fue sentido sólo por la importante élite empresarial, sino por parte de los pequeños y medianos empresarios, las clases medias y populares, que redescubren el espacio electoral y se defienden ante "el perfil" de una burocracia que se ha beneficiado a costa del desarrollo de las regiones (Barraza y Bizberg, 1991: 423; Loaeza, 1999: 359).

La inclusión de los empresarios en las filas del PAN fue posible gracias a la identificación de ellos en la plataforma doctrinaria. El PAN había desarrollado un camino por la defensa del voto y de garantías a la equidad electoral, amén de la defensa de los intereses localistas y las organizaciones intermedias ante un Estado intervencionista desde su fundación en 1939 (Loaeza, 1999: 359; Reveles Vásquez, 2003: 190).

En Nuevo León, fue a finales de la década de los setenta en que ingresan los militantes de origen empresarial, provenientes de organismos intermedios como Caintra, Canaco y el CCINLAC (Consejo Cívico de las Instituciones de Nuevo León, AC). Estos nuevos militantes exigieron simple y llanamente la ambición de poder político al partido; abandonar el misticismo del voto de los panistas doctrinarios. Ellos finalmente formaron una corriente interna en el PAN (Grupo San Pedro) que gobernaría el estado de 1997 a 2003, una vez capitalizado el trabajo de oposición democrática que detallaremos a continuación.

 

La interrelación de la sociedad política y civil: el escenario de 1985

Con el arribo de Alfonso Martínez Domínguez (1979-1985) a la gubernatura se puso la atención en dos factores que exponencialmente afectarían la gobernabilidad del estado: el creciente movimiento urbano popular y la relación afectada con el Grupo Monterrey (Bailey, 1995: 180).³

La "gobernabilidad" de Martínez Domínguez se tradujo fundamentalmente en la represión en contra de la universidad pública y del Frente Popular de Tierra y Libertad; además de minimizar la pluralidad partidista expresada en el PAN y en el Partido Comunista Mexicano (Nuncio, 1982: 109; Nuncio y Garza, 1992: 192).⁴

Conscientes de que la última reforma electoral local de 1976 no garantizaba el respeto a la voluntad popular mediante el voto, un grupo de empresarios de Nuevo León integrados en lo que se llamó Conciencia Democrática preparó un documento titulado "Manifiesto de la Democracia Mexicana", uno de cuyos párrafos decía:

Las elecciones son una oportunidad para dar muestra patente de que los mexicanos tenemos la conciencia cívica necesaria para autodeterminarnos como pueblo soberano. La democracia no se agota en los procesos electorales, pero es en éstos donde se puede forjar la única base sólida de la democracia como sistema de vida. Por ello, actuar para que estas elecciones sean limpias, transparentes y pacíficas es deber ciudadano y responsabilidad inevitable ante generaciones futuras.⁵

Ello constituyó un paso importante al buscar la diferenciación con el régimen político autoritario. Este grupo muestra su autonomía, como parte integrante de la sociedad civil, para formular demandas electorales. La petición era tan alta como la importancia de los empresarios en el espectro político.

Este antecedente marcaría una pauta fundamental para la travesía de la liberalización política nuevoleonesa. Pero un factor que desplegaría estratégicamente la búsqueda de mejores condiciones para la competencia electoral serían las elecciones de julio de 1985. A consecuencia de estos comicios, se produjo un enfrentamiento entre policías y manifestantes que reclamaban el triunfo para el candidato panista: Fernando Canales Clariond.

La legitimidad de origen del candidato priista Jorge Treviño Martínez estaba siendo cuestionada por la singular ofensiva del llamado Frente Político-Popular, movilizada en dos polos por el PAN: por un lado, el frente jurídico que abrió la impugnación de los resultados en el colegio electoral del Congreso del Estado, en los tribunales electorales locales y en la Suprema Corte de Justicia; y por el otro, en las movilizaciones ciudadanas (Salazar, 1996: 36). Fueron varias las movilizaciones que se dieron para protestar contra el fraude electoral. Se pueden resumir cuatro manifestaciones importantes: el 9 de julio se organizó la Marcha de la Democracia, el 12 de julio se realizó la Marcha de la Dignidad, el 26 de julio la Marcha de la Soberanía y el 2 de agosto la Marcha de la Exigencia (Livas, 2002: 19).⁶

La Marcha de la Soberanía es estratégica porque es justamente ahí donde nace la Asamblea Democrática Electoral. Bajo la efervescencia ciudadana, se marcó uno de los momentos de mayor interrelación de la sociedad política y civil nuevoleonesa: la creación de un movimiento cívico que reclamó el respeto al voto y que más tarde derivaría en una propuesta de ley electoral. Livas relata la creación de este movimiento:

Jesús Cantú [director del periódico E Porvenir] y yo le vamos a sugerir a Fernando Canales la creación de la Asamblea Democrática Electoral. En una de las manifestaciones, Fernando Canales anuncia la creación de este grupo ciudadano integrado por panistas y no panistas. Y en la primera reunión del grupo acordamos hacerla todavía más plural. Luis Santos de la Garza y algunos pensaron que debía invitarse a gente de la izquierda [...] se invitó a Lucilda Pérez Salazar [PSÜM], a Camero, a Steines [Frente Popular Tierra y Libertad] y queda integrada la asamblea.⁷

La Asamblea Democrática Electoral (ADE) fue constituida formalmente el 31 de julio de 1985. En ella se buscaba: "[...] reencauzar la vocación democrática que debe ser sustento de nuestra sociedad para conducir a etapas superiores de desarrollo dentro de la preservación del orden".⁸

Además, en otras acciones alternas algunos militantes panistas a través del Movimiento Constitucional Mejicano (sic) al mando de Herminio Gómez Rangel permanecieron en huelga de hambre en protesta por el fraude electoral. El Movimiento Democrático Francisco I. Madero, que dirigía Manuel Marroquín, organizó la Marcha de la Solidaridad.⁹ También los partidos de izquierda PSUM, PMT y PRT, mediante una movilización en las calles, pedían aclarar los resultados electorales.¹⁰

El PAN incluso montó un Museo de Lucha Electoral en el kiosco de la Plaza Zaragoza, en donde se les mostraba a los ciudadanos la información sobre el fraude del cual habían sido víctimas.¹¹ También los panistas congregados en el Movimiento Democrático Francisco I. Madero iniciaron el diálogo con la población: en la Macro Plaza (principal plaza pública de Monterrey) refirieron los sucesos fraudulentos del 7 de julio y manifestaron la necesidad de pedir la nulidad de las elecciones.¹² Sin embargo, el sistema político local puso un límite a la escalada de movilizaciones. El 2 de agosto de 1985, en la Marcha de la Exigencia, los manifestantes a las puertas del Palacio de Gobierno fueron dispersados por el cuerpo de granaderos de forma violenta. Ahí llevaban urnas con más de 100 mil cartas repudiando el fraude del 7 de julio.¹³

A pesar de los actos violentos del 2 de agosto, el movimiento cívico siguió utilizando el camino pacífico para la lucha electoral. La Asamblea Democrática Electoral (ADE) presentó, el 20 de septiembre de 1985, la iniciativa de Ley Electoral Democrática del Estado de Nuevo León, que fue respaldada por las firmas de actores provenientes del PAN, PSUM, PRT, Frente Popular Tierra y Libertad y ciudadanos sin partido. En su exposición de motivos, la iniciativa señalaba:

[poner] especial énfasis en reintegrarle al ciudadano sus derechos electorales, sin menoscabo de los derechos que se conceden a las asociaciones llamadas partidos políticos. Por ende, les brinda igual oportunidad a los ciudadanos independientes y a los partidos políticos en la estructuración de los órganos electorales de autoridad. La forma de integración de la Comisión Estatal Electoral se concibe como una combinación equilibrada de ciudadanos y representantes de partidos políticos. Ello marca una pauta trascendente al eliminar la participación de representantes de las autoridades constituidas.

Las demandas fundamentales de la ADE eran: autoridades electorales independientes, padrón confiable, credencial con fotografía, sanciones a delincuentes electorales, acceso a medios y candidaturas independientes.¹⁴

Este fue el producto específico de la ADE, que sin embargo, sería archivado e ignorado por el Poder Legislativo local dominado por mayoría priista.¹⁵

 

La reforma de l987 y sus secuelas

En el año de 1986 se abre el debate sobre la reforma electoral local, mediante un foro de consulta pública, a las distintas organizaciones políticas y a los ciudadanos. Pero la apertura era proporcional a la resistencia del régimen autoritario frente a la promoción del pluralismo. Por tanto, el movimiento cívico tomó medidas radicales para no dejar pasar la ley electoral de 1987 propuesta por el régimen priista. Bajo esta coyuntura surge el Ejército Democrático, cuyo dirigente era Rogelio Sada. El propio Sada señala el origen de este movimiento: "Como se venía venir la aprobación de esta ley es como nace el Ejército Democrático y se reúne con otras fuerzas enérgicas lideradas por Fernando Canales del PAN [...] aunque algunos no eran panistas. Éramos rabiosamente electorales, era heterogéneo, aunque podría decirse que no había una fuerte presencia de izquierda".¹⁶

La acción más importante que realizó el Ejército Democrático fue que cercó la oficina del entonces secretario general de Gobierno, Lucas de la Garza, para exigir que se convocara al pueblo de Nuevo León a un plebiscito y que el gobernador vetara la ley de 1987.¹⁷ La medida derivó en un desalojo violento por parte de los elementos de seguridad pública del estado. El acto de violencia gubernamental fue condenado por las cámaras empresariales locales de Nuevo León.¹⁸ El entonces presidente del Consejo Cívico de las Instituciones de Nuevo León, Arnulfo Flores Rodríguez, apoyó el reclamo del Ejército Democrático, en donde ya se habían sumado las peticiones formales del PSUM, Tierra y Libertad, ADE y el mismo PAN.¹⁹

Estas acciones marcaron el camino de la liberalización política local en aras de alcanzar garantías de participación electoral democráticas, y fue importante además su interrelación con otras organizaciones regionales y nacionales en la búsqueda de elecciones limpias.²⁰

Pero el PRI, con mayoría absoluta en el Congreso del estado, no cambió su posición. Por tanto, la ley electoral de 1987 no modificó las condiciones de inequidad en la competencia al seguir permitiendo la mano del gobierno en la organización electoral.

Ante tal rigidez, la oposición partidista del PAN en el Congreso (integrada por sólo cuatro diputados) llevaría el caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos (OEA), por considerar que Ley Electoral de Nuevo León vigente desde mayo de 1987, vulneraba el ejercicio de los derechos políticos reconocidos por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La resolución de la OEA fue favorable a la petición de los panistas nuevoleoneses. Fue una victoria moral para la oposición panista, porque el gobierno del estado no hizo las modificaciones pertinentes que sugirió la OEA.²¹

Las siguientes reformas electorales en 1993 y 1996 se hicieron más como impactos federales que como una propuesta de correlación de fuerzas locales, dado que la tendencia hacia la ciudadanización del Instituto Federal Electoral estaba en la agenda nacional y se hacía necesaria su traducción en los organismos electorales locales.

En octubre de1993, el Congreso local, de mayoría priista, decidió incorporar cambios en este afán de "modernización ciudadana de la legislación federal". La integración de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León (CEE) quedó como sigue: se suprime la intervención del secretario general de Gobierno así como del representante del Poder Ejecutivo, pero permanecen los del Congreso. Los representantes de partido sólo conservaron el derecho de voz. La novedad es la ciudadanización. Ahora se autoriza un comisionado ciudadano por cada representante de partido con registro definitivo, pero son todavía designados por el Poder Ejecutivo. En esta reforma se elimina el principio de autocalificación en las elecciones de los diputados, pasando la responsabilidad a la autoridad electoral (Medellín, 2003: 108).

Para la siguiente reforma local de 1996, se consagra por primera vez la ciudadanización de los organismos electorales. La CEE queda integrada por cinco comisionados ciudadanos y dos suplentes. A ella concurrirán con voz pero sin voto los representantes y suplentes que acrediten los partidos políticos. La designación de los comisionados ciudadanos dependería ahora de los partidos representados en el Congreso del estado, según lo dictaba el artículo 63 fracción XLVI de la Constitución Política local. Con lo anterior, quedó sellada desde el punto de vista formal la injerencia del Poder Ejecutivo en la organización del proceso electoral.

El organismo electoral se convirtió en un factor estructural importante para gestar la alternancia política en el estado en el año de 1997. Fue un cambio valioso producido en el camino de la transición prolongada y que permite la llegada del PAN para gobernar un sexenio en Nuevo León.

 

Después de la liberalización, sólo la alternancia

Como en la mayoría de los estados donde se produjo por primera vez la derrota del PRI, en Nuevo León la expectativa de consolidar la democracia con un partido distinto era muy alta. Pero el PAN, una vez ya con la responsabilidad de gobierno, quedó muy por debajo de cumplir tal expectativa. No entraremos en detalle sobre los problemas de gestión pública que enfrentó el gobernador Fernando Canales Clariond y que le ocasionaron sus problemas de legitimidad coyuntural. Esto, en buena medida, explicaría su salida anticipada como gobernador y la pérdida de la plaza de gobierno para el PAN en las elecciones de 2003.

Nos interesa destacar el hilo conductor de la intención reformista del gobierno panista en los siguientes indicadores: la reforma electoral y los mecanismos de participación ciudadana. Como ambos temas son reformas en materia constitucional, el reglamento del Congreso del estado obliga a votarlas en segunda vuelta, en donde se aprueba con la mayoría calificada (dos terceras partes de los votos).²² En los dos periodos legislativos (1997-2000 y 2000-2003) el PAN tenía mayoría legislativa en el Congreso (24 y 23 diputados, respectivamente) pero no tenía la mayoría calificada para hacer reformas constitucionales (28 votos). Por tanto, estaba obligado a buscar coaliciones legislativas con los partidos de oposición. En el caso de las reformas electorales, haremos sólo la referencia a la segunda vuelta, es decir la aprobación definitiva de la ley, mientras que en la iniciativa de participación ciudadana haremos referencia a la primera y segunda vueltas, dada la evidente cooperación de los partidos de oposición con la iniciativa del Poder Ejecutivo.

Siguiendo el camino de la transición prolongada iniciada una década atrás, el PAN tuvo en su sexenio tres reformas electorales (1999, 2000, 2002) que, en suma, no garantizaron las condiciones de equidad en la competencia del sistema de partidos.

La primera reforma electoral en julio de 1999 fue aprobada por mayoría calificada.²³ Esta reforma abunda con mayor precisión los requisitos para la observación electoral, la elección escalonada de los comisionados ciudadanos; la integración de las mesas auxiliares de cómputo y de casilla (entrega y recepción de los paquetes electorales) y los medios de impugnación de actos electorales, fundamentalmente. Lo que más se destaca en esta reforma es el mejoramiento de las condiciones de eficiencia operativa del proceso electoral, pero no en la perfección de las condiciones de la competencia del sistema de partidos.²⁴

El gobernador Fernando Canales reconoció en su tercer Informe de Gobierno que no se obtuvo la unanimidad necesaria en los temas angulares que debió contener una reforma electoral definitiva, dado que se esperaba que las reglas del juego político-electoral fueran consensuadas por todos los partidos políticos.²⁵

En la reforma de 2000 sólo se toca el artículo 10 de la Ley Electoral, en donde se señala que para formar parte de la fórmula política (alcalde y planilla de regidores) propuesta para elección del Ayuntamiento, se acreditaría residencia del municipio en cuestión. Antes bastaba acreditar residencia en el área metropolitana (Apodaca, Escobedo, San Pedro, Guadalupe, Monterrey, San Nicolás, Santa Catarina y García) para competir en la planilla de cualquiera de estos municipios.²⁶ Este fue el costo político que el PAN pagó al tener señaladamente dos militantes activos en su oportunismo político que habían sido "alcaldes consecutivos" del área metropolitana y que fueron duramente criticados por la opinión pública: Jesús Hinojosa Tijerina y Jesús María Elizondo. El primero había sido alcalde de San Nicolás para buscar inmediatamente después la alcaldía de Monterrey; Elizondo hizo lo mismo: primero en Guadalupe y después en Monterrey.

Por último, en la reforma electoral de 2002, también se toca un solo artículo: el 158 de la Ley Electoral. Con esto se daba otra conformación al primer distrito, con cabecera de Monterrey. Esta reforma surgió a consecuencia del reestablecimiento de límites territoriales entre los municipios de Escobedo y Monterrey, asignándose nuevas colonias a Monterrey (gobierno panista) que pertenecían a Escobedo (gobierno priista). El conflicto de límites adquirió un matiz político dado que las colonias —en su mayoría de alta marginación económica— anexadas a Monterrey eran núcleos de la base territorial priista en Escobedo, que ahora pasarían a territorio panista en vísperas de las elecciones de 2003.²⁷ Las reformas de los años 2000 y 2002 fueron aprobadas por unanimidad con 37 y 38 votos de los legisladores presentes, respectivamente, lo que evidenciaba la cooperación de los partidos de oposición con el régimen panista.²⁸

Pero, en suma, en ninguna de las reformas electorales del gobierno panista se tocó el tema fundamental para la competencia equitativa-democrática: consolidación definitiva de las facultades de fiscalización de los gastos partidistas por el órgano electoral (regulación de las precampañas; gastos de campaña en medios de comunicación y propaganda). Esos fueron los temas que deliberadamente no fueron retomados por la mayoría legislativa del PAN, a pesar de las iniciativas de los partidos de oposición.²⁹

Sobre el segundo aspecto de la liberalización política, toca analizar los dos mecanismos de participación ciudadana puestos a debate: el referéndum y plebiscito. Estos mecanismos eran importantes para ampliar los derechos políticos de los ciudadanos.

El gobernador Fernando Canales envío al Congreso del estado la iniciativa de una ley para establecer los mecanismos de plebiscito y referéndum, como "nuevas formas de participación democrática".³⁰ En diciembre de 1999, esta iniciativa del Poder Ejecutivo fue aprobada en "primera vuelta" por mayoría el 20 de diciembre de 1999.³¹ En la segunda discusión legislativa sobre el tema, el referéndum fue entendido como la figura en virtud de la cual se somete a consulta popular, según sea el caso, la expedición o reforma de una ley. Es la participación de la sociedad civil en el proceso de conformación de las leyes. El referéndum confiere legitimidad jurídica a los actos legislativos.

Por otra parte, el plebiscito se definió como la consulta directa a los ciudadanos sobre asuntos de excepcional importancia como la independencia del Estado, la extensión territorial y la declaración de unión con otros Estados. En general, su cualidad es que se trata de decisiones que comprometen el destino de un Estado y, por tanto, es deseable que cuenten con el respaldo ciudadano.³² El plebiscito otorga legitimidad política a las decisiones del Estado.

El dictamen conjunto de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales y de la Comisión de Gobernación y Organización Interna de los Poderes donde se presentaba la introducción de ambas figuras fue aprobado en "segunda vuelta", el 13 de octubre de 2000 por unanimidad de las fracciones parlamentarias.³³ Lo importante aquí es que en primera vuelta se alcanzó con la mayoría simple, pero con la aprobación en la segunda vuelta ahora se tenía el consenso de todos los partidos políticos de oposición, lo que evidenciaba de nuevo la cooperación con el régimen panista.

Pero, incoherentemente, estos mecanismos de participación nunca vieron la luz pública porque el Poder Ejecutivo no las promulgó en el Periódico Oficial del Estado aduciendo errores técnicos del decreto.

El quid del asunto era que por un tropiezo de técnica legislativa, el decreto 398 con fecha del 13 de octubre de 2000, se basó en el texto de la Constitución local anterior a la reforma constitucional en materia municipal con fecha del 29 de septiembre de 2000. El error consistió fundamentalmente en términos de forma, pero no de fondo jurídico. Aun así, la bancada panista, en voz del diputado Américo Ramírez, propuso la derogación del decreto 398 y no subsanar el error aludido para referirse a la Constitución vigente que incluyera la última reforma de septiembre de 2000. La fracción legislativa del PAN no quiso preservar el contenido de la reforma aprobada por el decreto 398. Más aún, anexaba las siguientes razones para su derogación:

La democracia semidirecta a que se laude [sic] en el Decreto No. 398, cuya derogación se propone, no está contemplada como forma de gobierno por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni por la Constitución Política del Estado de Nuevo León, sin perjuicio de la subordinación de ésta respecto a aquella, en virtud de la supremacía del Pacto Federal [...] Tanto la Constitución Federal como la particular del Estado de Nuevo León, establecen una democracia indirecta o representativa".³⁴

La justificación panista aducía la incompatibilidad de que el régimen político pudiera combinar mecanismos de representación política con los mecanismos de democracia semidirecta como las figuras del referéndum y el plebiscito. Esto, por lo menos, daba una idea de la perspectiva estrecha de su discurso que dejaba poco margen para un camino ascendente en la ampliación de los derechos políticos ciudadanos. Estos argumentos sirvieron para la derogación del decreto 398.³⁵

Tal derogación puede tener dos lecturas políticas. En su primera interpretación podría entenderse como un déficit de consonancia o afinidad básica de la fracción legislativa del PAN con el proyecto político del gobernador. Bajo este supuesto, la fracción legislativa panista representada mantuvo un juego falaz, al equivocarse deliberadamente y evitar la promulgación oficial de ambas figuras.³⁶ En otra interpretación, la responsabilidad recae en el gobernador al olvidarse intencionalmente de su iniciativa y no seguir insistiendo a través del proceso legislativo; aduciendo el error técnico cometido en el Congreso del estado. Esto significó en la práctica lo que se conoce como "un veto de bolsillo".³⁷ El debate legislativo se enfrío y la posibilidad de volver a incluir los mecanismos de participación ciudadana no se volvió a tocar en el sexenio panista.

 

Conclusiones

En Nuevo León, durante las décadas que gobernó el PRI se sostuvo una gobernabilidad autoritaria, una de cuyas condiciones más importantes para la reproducción de la clase política local era la presencia de un partido hegemónico dominante, que minimizaba las condiciones de competencia equitativa por el poder. Pero, no obstante este arreglo estructural, en la historia política reciente de Nuevo León puede explicarse la transición política que dio paso a la alternancia política en 1997.

Este proceso de transición se ha caracterizado en la fase de liberalización política antes que un proceso pleno de democratización. Los avances fueron graduales al darse la transición de tipo prolongada, de acuerdo al concepto de Eisenstadt (2001: 88). Dado que no existieron los pactos fundacionales democratizadores entre el régimen y los actores políticos de oposición, el factor tiempo fue indispensable para avanzar en el camino de la liberalización política. Ésta puede entenderse como el proceso de apertura controlada a través del cual se flexibilizaron parcialmente los límites tradicionales impuestos al pluralismo y a la competencia política. Para lo anterior se conjugó lo que señala Przeworski (1991: 96-97): las fracturas del régimen y la organización autónoma de la sociedad civil. A pesar de que el gobernador Alfonso Martínez Domínguez quiso recomponer la relación con el Grupo Monterrey, una parte de él ya había mostrado signos de agotamiento en su relación con el poder político.

Las apuestas por la liberalización política iban a recrearse justamente ahí desde la clase empresarial, que antes había sido un factor coadyuvante en la estabilidad política de los regímenes priistas. El PAN, actor importante de la sociedad política, fue el principal beneficiario de la creciente movilización antirégimen de los empresarios y de las clases medias nuevoleonesas a mitad de los años ochenta. Las elecciones de 1985 fueron una última prueba de fuego para la administración de Martínez Domínguez.

Bajo esta coyuntura, la oposición política nuevoleonesa empezó a perfilarse bajo las condiciones de una oposición democrática, si seguimos los parámetros de Stepan (1996: 62): la resistencia a su integración al régimen, la preservación de su autonomía, la disputa por su legitimidad, la elevación del costo del gobierno autoritario y, por último, la creación de una alternativa democrática creíble.

Las marchas multitudinarias del verano de 1985, las huelgas y las consignas en contra del fraude electoral en los espacios públicos fueron elementos que alimentaron, en uno u otro sentido, las funciones de una oposición democrática, en donde se interrelacionan la sociedad civil y la sociedad política. De estas funciones, las que consideramos que mostraron un mayor impulso, por lo menos para explicar la alternancia en 1997, fueron las últimas dos: la elevación del costo del gobierno autoritario y la creación de una alternativa democrática creíble. La elevación del costo autoritario se hizo ineludible a partir de la reprimenda violenta en la Marcha de la Exigencia en agosto de 1985. El régimen político local mostraba los límites de su aceptación a una oposición que reclamaba imparcialidad en el proceso electoral. El procesamiento del conflicto para el régimen autoritario de Martínez Domínguez fue llevado más allá de los límites de la institucionalidad.

En este contexto, la efervescencia de la oposición democrática evidenció la cerrazón del régimen para la apertura a unas reglas claras e imparciales. La importancia de la Asamblea Democrática Electoral (ADE) radica en su pretensión de dar al ciudadano un lugar preponderante en la organizaciones de las elecciones y eliminar las prerrogativas que permitían la liga gobierno-partido hegemónico dominante. Con esto se daba un paso estratégico para demostrar lo distante que se mantenía el sistema electoral en la garantía de una competencia equilibrada. La ADE era la primera expresión civil que reunía panistas, pesumistas, representantes de organizaciones civiles como el Frente Popular Tierra y Libertad y ciudadanos sin partido que surcaban un espacio legítimo en la travesía de la liberalización política.

El primer modelo de prueba como movimiento cívico heterogéneo (sociedad política y sociedad civil) para discutir cambios electorales se hizo a través de la Asamblea Democrática Electoral en Nuevo León.

Por otra parte, el nacimiento del Ejército Democrático fue otra respuesta civil en este contexto por reclamar una ley electoral democrática. La interposición de una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, por considerar que Ley Electoral de Nuevo León vigente en 1987, vulneraba el ejercicio de los derechos políticos, fue un espacio que reforzó la travesía de la liberalización política.

Las reformas electorales locales de 1993 y 1996, se hacen bajo la coyuntura nacional en donde la ciudadanización del IFE en 1990 marcó la pauta de las reformas electorales de los estados. Nuevo León fue uno de los que reformó casi a la par de la legislación federal, mostrando con esto el régimen político una voluntad forzada por las circunstancias por asimilar lo que en buena medida había desechado en 1985 en la iniciativa de la ADE. Posteriormente, la respuesta institucional estuvo cifrada en la integración de la Comisión Estatal Electoral como órgano independiente y ciudadanizado. El PAN fue una alternativa democrática creíble, al ser el partido que con mayor tradición histórica en el escenario local estaba en la lucha por la defensa del voto. Esto lo capitalizó en 1997 para derrotar históricamente al otrora invencible régimen priista. Eso explica la alternancia política local, pero no sus alcances democratizadores.

La transición política se hizo a través del reclamo legítimo por parte de agrupaciones empresariales, actores políticos partidistas y civiles por conquistar reglas claras en la competencia política. Ese es, finalmente, el sentido de una liberalización política o lo que también se podría llamar la primera generación de reformas democráticas, siguiendo el concepto de Aziz (2003: 99). Ahora bien, con el PAN en el poder político, se esperó que su élite gobernante, que alguna vez fue oposición democrática, diera el salto cualitativo para convertirse en un "gobierno democrático".

El camino para el logro de este objetivo era continuar con el espíritu reformista en el logro de mayores condiciones para perfeccionar la democracia electoral y la ampliación de los derechos políticos de los ciudadanos. Ante la ausencia de pactos fundacionales para una plena democratización, lo que importaba era que la liberalización política no quedara sólo con la fecha cumbre de julio de 1997, cuando el PAN derrotó al viejo sistema priista. Por tanto, es el rubro de la democracia política donde se esperaban los cambios sustanciales. Pero el PAN, una vez en el poder político, "quemó" sus oportunidades de negociación con los partidos de oposición, para sacar adelante las reformas que ampliaran los límites impuestos a la competencia equitativa partidista y a los derechos políticos de los ciudadanos. Es por eso que en el repaso de estos indicadores pueden registrase exiguos logros. Las reformas electorales fueron mediatizadas, no rescataron lo que ya era un reclamo de la oposición: la regulación de los gastos de los partidos en precampaña y campaña, dado que ese tema gravitaba con mayor peso a la hora de definir una elección en condiciones de equidad en el reclamo de los partidos políticos de oposición.

Las reformas electorales del sexenio panista (1999, 2000 y 2002) resultaron de menor calibre democrático para ponderarlas como reformas históricas en la búsqueda de consolidar las condiciones equitativas para los partidos.

En lo que respecta a los mecanismos de plebiscito y referéndum, se destaca la falta del compromiso panista para remontar los supuestos errores técnicos y sacar del atolladero legislativo a las figuras de participación ciudadana. La visión del panismo en el poder político sobre la incompatibilidad de la democracia representativa y la democracia semidirecta contrasta con su pasado, al haber sido parte de una oposición democrática que elevó los costos autoritarios del gobierno al exigir el plebiscito para vetar la antidemocrática Ley Electoral de 1987 y garantías de imparcialidad en la lucha competitiva por el poder político. El virtuosismo del PAN como actor clave en la lucha por reglas democráticas quedó pulverizado una vez que los panistas accedieron al poder.

El PAN en la responsabilidad de gobierno, al no extender plenamente las prerrogativas democráticas para la competencia partidista y de los derechos políticos de los ciudadanos, ahogó el paso natural hacia una posible consolidación democrática. La liberalización política quedó prácticamente encerrada en la democracia electoralista que logró la alternancia en 1997. El ciudadano nuevoleonés quedó restringido en la ampliación de sus derechos políticos; sólo es consultado en la formación del gobierno representativo, pero nulificado en la deliberación pública institucionalizada. No hubo la voluntad política para la segunda generación de reformas democráticas.

 

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Notas

1. Confróntese lo anterior con la hipótesis de Rubin (2003), quien señala que los estudios regionales proveen evidencia empírica que desafía la versión del régimen corporativista fincado en el Estado. Señala que fue el poder del cacique en los diversos estados lo que, en forma paternalista y autoritaria, moldeó la experiencia cotidiana del pueblo y definió las posibilidades de acción de la élite política nacional.

2. Véase uno de los estudios más importantes desde la perspectiva marxista del Grupo Monterrey en Nuncio (1982). Véase también "Grupo Monterrey", en Revista de Análisis Político, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, AC, 11 de abril de 1977, núm. 14, p.106.

3. Alfonso Martínez Domínguez fue un miembro importante de la élite política nacional, que subió desde el sector popular del PRI para dirigir a la CNOP, luego ser líder de la Cámara de Diputados, Secretario General del PRI y posteriormente regente del DF. Era conocido, junto con J. Robles Martínez y Rómulo Sánchez, como miembro del grupo de los "Tres pequeños coroneles" por estar ligados con el general Alfonso Corona del Rosal, personaje involucrado en la masacre estudiantil de 1968. Martínez Domínguez permaneció dentro del círculo interno presidencial a pesar de haber apoyado como candidato a la presidencia a Corona del Rosal, quien perdió ante Echeverría; no obstante, este último lo nombró regente del DF. Véase Langston (1995: 264-267).

4. Esta era la lectura que le daba Alfonso Martínez Domínguez a la participación política de los empresarios: "Independientemente de mi posición de priista, creo como mexicano que es un grave error de los empresarios exponer su inconformidad contra el sistema político, postulándose en el PAN", citado en Garza (1985: 90).

5. Desplegado "Manifiesto de la Democracia Mexicana", en El Porvenir, 6 de julio de 1985, p.18b.

6. Véase "Protestan panistas", en El Porvenir, 10 de julio de 1985, p. 1; "Exigen 65 mil respeto al voto", en El Porvenir, 13 de julio de 1985, p. 4; "Pide AN nuevas elecciones", en El Porvenir, 27 de julio de l985, p. 1.

7. Entrevista con Javier Livas, 30 de julio de 2004, Monterrey. Aunque en ese momento se le llamó Congreso Democrático Electoral, después se le cambiaría el nombre a Asamblea Democrática Electoral. "Pide AN nuevas elecciones", en El Porvenir, 27 de julio de 1985, p. 1.

8. "Asamblea Democrática hace primera sesión", en El Porvenir, 1 de agosto de 1985, p. 14b.

9. "Panistas en huelga, sin daños", en El Porvenir, 16 de julio de 1985, p. 3b; "Realizan Marcha de la Solidaridad", en El Porvenir, 20 de julio de 1985, p. 13.

10. "PSUM pide implementar medidas de apoyo a nulidad", en El Porvenir, 18 de julio de 1985, p. 2b.

11. El museo incluía un audiovisual con algunas preguntas como: ¿Qué es una campaña electoral? ¿Qué es una campaña del PAN? ¿1985, la campaña del sí se puede? ¿Y el triunfo del pueblo? (cfr. El Porvenir, 25 de julio de 1985, p. 1).

12. "Inician panistas hora del orador", en El Porvenir, 26 de julio de 1985, p. 7b.

13. Algunos reclamaron que Fernando Canales haya abandonado a la concurrencia una vez que se produjeron los hechos violentos. Ante el reclamo de abandono, Canales objetaría que él había ya concluido su mitin, por lo cual se alejó del lugar, y que no venía a hacer una "campaña de enfrentamiento físico" (Salazar, l996: 36).

14. Iniciativa de Ley Electoral Democrática del Estado de Nuevo León presentada al Congreso del estado por los integrantes de la Asamblea Democrática Electoral, Monterrey, NL, septiembre 20 de 1985, mimeo, en "Relatoría de las iniciativas y propuestas para la renovación de la legislación electoral al Estado", Archivo Legislativo del Congreso del Estado de Nuevo León.

15. "Congreso local recibe iniciativa de Asamblea Democrática Electoral", en El Diario de Monterrey, 26 de septiembre de 1985, p. 3b.

16. Sada se identificaba en aquel entonces como simpatizante del PAN. Su militancia formal en el partido inicia en 1989 (entrevista a Rogelio Sada Zambrano, 10 de agosto de 2004, Monterrey, Nuevo León).

17. "Plantón termina en desalojo", en El Norte, 13 de mayo de 1987, p. 20b.

18. "Reprueba IP exceso de violencia", en El Norte, 14 de mayo de 1987, p. 1.

19. "Demandan al gobierno vetar iniciativa priista", en El Norte, 13 de mayo de 1987, p. 20b.

20. La presencia del Ejército Democrático no era aislada en ese momento. Desde 1986, se había subsumido a un organismo que sería llamado Conciencia Democrática del Noreste, integrado por organismos civiles ligados al PAN de Ciudad Juárez y Torreón. Éstos propugnaban por el mismo objetivo de limpieza electoral. Después surgiría otro movimiento más amplio y heterogéneo llamado Asamblea Democrática por el Sufragio Efectivo (ADESE). En ella convergerían no sólo actores políticos nuevoleoneses de oposición, sino también los militantes del movimiento democrático de Chihuahua, del Frente Democrático Nacional y de partidos de izquierda (PRT y PMS) que tuvieron una presencia civil importante en las elecciones federales de 1988 (entrevista a Rogelio Sada Zambrano, 10 de agosto de 2004, Monterrey, Nuevo León).

21. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos. Informe núm. 8/91, Caso 10.180, México.

22. Según lo señalan los artículos 149 y 150 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, las reformas de carácter constitucional necesitan el voto de la mayoría de los miembros presentes del Congreso en la votación de "primera vuelta". En la segunda votación, se necesita el voto de los dos terceras partes de los diputados que integran la legislatura, para integrar lo que se conoce como voto por mayoría calificada (Constitución Política del Estado de Nuevo León, texto vigente, H. Congreso del Estado, LXX Legislatura, 2004).

23. Decretos de la LXVIII Legislatura 1997-2000, núm. 201, 29 de julio de 1999, Periódico Oficial núm. 91, 30 de julio de 1999. Previamente a esta reforma se había presentado la aprobación de la Ley del Servicio Profesional Electoral (diciembre, 1998), cuya aprobación fue controvertida por la fracción priista en el congreso ante la SCJN, por dejar fuera de la CEE al anterior cuerpo técnico.

24. Periódico Oficial del Estado, 30 de julio de 1999 núm. 91, decreto núm. 202, pp. 12-156.

25. Tercer Informe de Gobierno, Gobierno del Estado de Nuevo León. "Informes de Gobierno, Fernando Canales Clariond. Nuevo León a Pasos Firmes", CD ROM. Aun con los alcances mediatizados de la reforma a la Ley Electoral, por un error técnico de la Dirección Jurídica de la Secretaría General de Gobierno fue publicada a destiempo, por lo que no fue posible usarla en las elecciones (en este caso) locales del año 2000.

26. Periódico Oficial del Estado, 13 de octubre del 2000, núm.123, decreto núm. 383, pp. 39-49.

27. Periódico Oficial del Estado, 31 de julio del 2002, núm. 94, decreto núm. 244, pp. 3-7. Pese a esto, el PRI recuperó la alcaldía de Monterrey en las elecciones de 2003, a causa de los problemas de gestión pública de esta administración municipal panista. Véase un repaso de este conflicto de delimitación territorial y de consecuencias político-electorales en el estudio de Rojas (2004: 12-13).

28. LXX Legislatura, Oficialía Mayor del Congreso del Estado de Nuevo León, 20 de enero de 2005.

29. Ahora con un gobierno de extracción priista, en 2004 se volvió a considerar otra reforma electoral principalmente en los temas que no se tocaron en el sexenio anterior. Pero en la Mesa Central de Diálogo Político donde se discutía una propuesta de consenso de la reforma electoral, se suspendieron las negociaciones, una vez que los partidos de oposición (PAN, Convergencia, PRD y PT) acusaron a los representantes del PRI de inflexibilizar sus posturas. El PVEM mantuvo su alianza con el PRI, pero también abandonó la Mesa Central del Diálogo. Los partidos de oposición que abandonaron primeramente la mesa del diálogo consensuaron su propuesta de reforma con organizaciones de la sociedad civil nuevoleonesa, en donde se incluyeron los temas de candidaturas independientes y la revocación de mandato.

30. Segundo Informe de Gobierno, Gobierno del Estado de Nuevo León, "Informes de Gobierno, Fernando Canales Clariond. Nuevo León a Pasos Firmes", CD ROM, 1999.

31. "Aprueban referéndum y plebiscito", en El Norte, 21 de diciembre de 1999, p. 2b. Véase para la aprobación en "primera vuelta" el extracto del Diario de Debates núm. 225-LXVIII-99 en el Periódico Oficial del Estado, 12 de enero del 2000.

32. Expediente núm. 398, Legislatura LXVIII, Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales y la Comisión de Gobernación Interna de los Poderes, 13 de octubre de 2000, pp. 9, 12.

33. Para la aprobación en "segunda vuelta", véase Asuntos Resueltos por la LXVIII Legislatura 1997-2000, decreto núm. 398.

34. "Exposición de motivos para derogar el decreto núm. 398", Dip. Américo Alejandro Ramírez Rodríguez, 8 de enero del 2001, Subsecretaría Jurídica del Gobierno del Estado de Nuevo León.

35. Expediente 1027, LXIX Legislatura, 2003, decreto 391, 25 de agosto de 2003. Para consultar el extracto de las discusiones sobre la derogación del decreto 398, véase la publicación del Diario de Debates núm. 43-LXIX-0I, pp. 5-28, Periódico Oficial del Estado, núm.32, 23 de febrero de 2001.

36. Una posible forma de explicarse esto se retoma de la integración de la fracción panista en el Congreso. En la Legislatura I997-2000 en donde casi la totalidad de los diputados panistas estaban más ligados al grupo político San Pedro, cuyo líder era Fernando Canales (corriente interna del PAN de Nuevo León). En la Legislatura 2000-2003 que le tocó ver la derogación de esta iniciativa, sólo dos diputados pertenecían al Grupo San Pedro y el resto de los 2I diputados panistas pertenecían al Grupo de los Liberales, también llamados Mauricistas (liderados por Mauricio Fernández, candidato a gobernador en 2003). Esta es una corriente adversa al grupo de Canales y a la cual éste le ganó la candidatura a la gubernatura en las elecciones de 2003 (entrevista con Mónica Agredano, ex Directora de Comunicación Social del Congreso del Estado, I6 de febrero de 2005, Monterrey).

37. Véase en Sartori (2004: I77) las diferencias entre veto del bolsillo, veto parcial y veto global.