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I. Exordio
Desde hace varios años el impresionante crecimiento en nuestro país de grupos que se han identificado como delincuencia organizada ha provocado en la sociedad alarma e inquietud el verse vulnerada la seguridad individual y colectiva en todos los ámbitos de relación (Herrera Montes et al., 2018, p. 61). Lo anterior constituyó una de las premisas fundamentales para el ingreso de las fuerzas armadas en el combate a estos grupos delincuenciales.
No fue pacífica la intervención castrense en materia de seguridad pública alzándose voces que reclamaban su regreso a los cuarteles y que la autoridad civil se ocupara de las tareas propias de su competencia (Álvarez Icaza, 2019, p. 28).
Para Gómez Jaimes (2011, p. 49) el proceso de militarización es una consecuencia del contexto de debilidad institucional del Poder Judicial, del Ministerio Público, de las policías y del sistema penitenciario, así como de la centralidad de una política represiva y no preventiva las cuales propician las condiciones para una intervención militar cada vez más intensa que confirma que asignar la seguridad a las Fuerzas Armadas genera violaciones sistemáticas a los derechos humanos.
Nada ocurrió y las fuerzas armadas desplegaron su potencial para tratar de disminuir la violencia que azotaba y azota nuestro país.
Así las cosas, en el año 2018 siendo Cámara de origen la de Diputados se presentó una iniciativa de reformas constitucionales en materia de Guardia Nacional la cual tenía por finalidad:
regular las funciones y las atribuciones de la Guardia Nacional la cual es una institución del Estado que participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad y el pleno ejercicio de los derechos de las personas, protegiendo su seguridad y patrimonio, así como los bienes de la Nación, en los casos y bajo las condiciones dispuestos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Dictamen, 2019)
Bajo estos escenarios en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 26 de marzo de 2019 se publicó la reforma a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en materia de Guardia Nacional (GN).
Planteamiento del problema: El aparente desconocimiento por parte del poder reformador sobre el origen y naturaleza de la Guardia Nacional plantea interrogantes sobre su idoneidad y conveniente creación e integración, así como su efectividad.
Hipótesis: Se analizará en el presente ensayo, a través de los antecedentes históricos, legislativos y doctrinales, el contenido y alcance de las reformas constitucionales en materia de Guardia Nacional.
II. Orígenes y naturaleza de la guardia nacional (antecedentes constitucionales)
La Guardia Nacional decimonónica era una especie de servicio militar nacional (González, 2008, p. 374), dependiente de los gobiernos locales. “No era, ni mucho menos, un cuerpo policiaco [...] los antecedentes de esta institución se encuentran en la milicia provincial de la Nueva España junto con las milicias locales de origen colonial y de los Estados Unidos de América” (Soberanes, 2019, pp. 8 y 9). Agustín de Iturbide decretó en el Reglamento de la Milicia Cívica (1822) que debía formarse en cada pueblo o ciudad cuerpos de ciudadanos (ante la ausencia de fuerza de milicia permanente) para perseguir a los malhechores y desertores así como patrullar en las poblaciones contra cualquier enemigo (Villalpando, 2021, p. 143).
La constitución de 1824, de carácter federalista, había instituido la formación de pequeños ejércitos locales, es decir, el sistema de milicias;1 los cuales llegaron, incluso, a usarse en contra de la propia federación. Desde la constitución de 1836 hasta el año de 1846 fue un periodo en donde el centralismo cobro mayor fuerza y se prohibieron las milicias. Sin embargo, es en 1846, a raíz de la guerra con Estados Unidos, cuando se crea la Guardia Nacional, base de un nuevo federalismo. y la importancia que representó la conformación de la Guardia Nacional, a nivel local y nacional. Es preciso no confundir el sistema de milicias con la Guardia Nacional, pues respondieron a conceptos muy distintos y a necesidades coyunturales diferentes. El sistema miliciano fue establecido por la constitución de 1824 al momento de la implantación del federalismo, como un mecanismo para salvaguardar la soberanía de los estados. (Solano, 2012, pp. 207 y 208)
La Constitución de 1824 denominó a este cuerpo “milicia local”: “las cuales fungieron como mecanismo para salvaguardar la soberanía de los Estados desde el modelo federal, sin embargo, en la práctica se conformaron como una réplica del ejercito sólo que su jurisdicción era local y alternativo al federal” (Solano, 2012, p. 208) concediendo facultades al Congreso General (artículo 50, fracción XIX) para Formar reglamentos para organizar, armar y disciplinar la milicia local de los Estados[...]; por su parte, el artículo 110 fracción XI estableció como facultad del Presidente de la República disponer de la milicia local para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación: “[...]aunque para usar de ella fuera de sus respectivos estados o territorios, obtendrá previamente consentimiento del congreso general”.
Muchos países al mismo tiempo de nacer como tales asignan un papel importante a la milicia o guardia nacional, y con esto reconocen al pueblo el derecho y obligación de contribuir a la defensa de su nación; sin riesgo de tener un ejército permanente demasiado fuerte. El ciudadano se convierte en el depositario del deber de defender a la patria. Se entiende esta responsabilidad de defender a la nación porque al ser el propio pueblo la esencia del Estado es el primer interesado en su salvaguarda. [...] La Guardia Nacional está concebida en los círculos liberales como el instrumento para defender de enemigos internos y externos al sistema federal. El objetivo de la Guardia Nacional era sostener las instituciones democráticas, es decir, el sistema representativo restaurado en 1846. La Guardia Nacional significó la fuerza pública con la que cada uno de los estados contaba para que los ciudadanos pudieran colaborar en la defensa del país y, así, contribuir en la conservación del orden público. Con ello, no se pretendía que las entidades adquirieran un ejército particular, sino que cada estado contara con elementos de fuerza militar que garantizaran mantener el orden a nivel local. (Solano, 2012, pp. 208 y 210)
De estos primeros antecedentes podemos advertir la naturaleza local de la GN (integrada por ciudadanos de los estados federados bajo el mando de autoridades locales). Cambiaría posteriormente el nombre de milicia local por el de Guardia Nacional.2
La Constitución de 1857 recogerá por primera vez el concepto Guardia Nacional. La de 1917 retomará esta denominación estableciendo como facultad exclusiva del Senado de la República dar su consentimiento para que el Ejecutivo Federal disponga de la Guardia Nacional fuera de sus respectivas entidades federativas.3
Al momento de redactarse la carta magna del 17 y debatirse el contenido del artículo 73 sobre las facultades del Congreso de la Unión para expedir reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional la intervención del diputado Alberto M. González nos arroja luz sobre la naturaleza de esta última:
Voy a ser muy breve, para demostrar la conveniencia de establecer las reglas con objeto de organizar la Guardia Nacional, y que esta facultad quede reservada exclusivamente a los Estados y no a la Federación.
Ha sido siempre muy distinta la institución de la Guardia Nacional, que no es, verdaderamente, una institución porque no ha llegado a crearse de una manera efectiva, pero que toma ya todos los caracteres de ella. La Guardia Nacional es la guardia de ciudadanos[...]
La Guardia Nacional, ha tomado el carácter de Ejército Nacional, en el momento en que pasa las fronteras del Estado. Inmediatamente que se le prescribe una función fuera de los límites, en ese mismo momento queda considerada como si fuera ejército y tiene que servir de auxiliar para los movimientos nacionales o federales; en ese mismo queda caracterizada como si fuera Ejército, en este caso sí debe aplicarse la disciplina militar, o sea la disciplina del Ejército; pero no cuando la Guardia Nacional sirva únicamente para salvaguardar los intereses, el honor y la integridad de los Estados.
[...] Los Estados Unidos del Norte, república que generalmente tenemos como modelo para las instituciones democráticas, tienen una Guardia Nacional, con el nombre de Milicia Nacional, y allí los Estados son los únicos facultados, tanto para reglamentar, como para sostenerlas, y aún en muchos casos pueden ser distintas las milicias de uno y otro estado.
Estas milicias se unen y forman el cuerpo de Guardia Nacional en un momento dado, y quedan entonces sujetas a la organización militar. Si recurrimos al carácter histórico de esa Guardia Nacional, nos encontramos con que, probablemente, viene su edad desde la época de los reyes católicos. Los reyes católicos, sin tener precisamente demócratas tenían consideración para el pueblo español, y alguna vez trataron de crear fuerzas de seguridad especiales para cuidar sus territorios locales, y les dieron la denominación de “Fuerzas de la Santa Hermandad”.
Estas fuerzas eran completamente distintas de las fuerzas municipales, y no existía entonces el municipio, como ahora; pero existía un núcleo de ciudadanos que tenía la necesidad de defenderse en el lugar donde vivían. [...] La Guardia Nacional la han sostenido siempre las provincias, exclusivamente para la defensa de sus intereses y de su honor.
[...] Vamos a darle la creación real, la vamos a tener como guardia ciudadana, que tiene que cuidar el honor, los intereses o integridad del territorio de los Estados: no la confundamos con los ejércitos.
Lo relativo al Ejército Nacional tendremos ocasión de estudiarlo cuando se presente aquí la iniciativa de que debe reducirse a un número sumamente corto, a lo preciso, a lo que sea verdaderamente un pie de Ejército, para que no constituya una amenaza para la nación. En cambio, debemos procurar que se establezca, que se propague y que se extienda hasta donde sea posible, la idea de la Guardia Nacional, para que los Estados podamos tener una fuerza que, en un momento dado, pueda dar su contingente en toda la República. Estas guardias nacionales, una vez establecidas en los Estados, deberán sujetarse al Reglamento que el mismo Estado determine, porque cada gobernador y cada Entidad conocen su fuerza, sus elementos y sus economías.
[...] Hay que distinguir entre la Guardia Nacional, que es una institución netamente democrática, que se forma de hombres libres, y los soldados del Ejército, que no son más que verdaderas máquinas o autómatas que sirven a determinado principio disciplinario y que sólo requieren la fuerza o la agilidad, pero nunca iniciativa. (Secretaría de Cultura, 2016, pp. 734, 735 y 737)
Con independencia de los argumentos vertidos sobre el tema central del debate de los constituyentes advirtamos la homogeneidad del criterio respecto de la naturaleza de la Guardia Nacional: unión de ciudadanos para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la Patria, así como la tranquilidad y el orden interior4 con dependencia jerárquica y mando del gobernador de un estado federado, esto es, una fuerza no militar sino ciudadana de ámbito estrictamente local.
Solano González señala:
Por último, y no menos importante, la Ley del Servicio Militar desvirtúa la noción básica y fundamental de Guardia Nacional al considerarla como una tercera instancia para prestar el servicio de las armas en el ejército permanentemente, es decir, como una más de sus reservas orgánicas, diferenciada de las demás únicamente por la edad de sus reclutas; la Guardia nunca forma parte del ejército.
La Guardia Nacional, a pesar de ser un cuerpo militar, en ningún momento puede compararse con el ejército federal, ya que, si bien ambos están contemplados en la Constitución como fuerzas de defensa nacional, cada uno posee características y funciones de diferente nivel. Por tanto, es preciso entender a la Guardia Nacional y al Ejército Federal como complementarias y no como equivalentes, siendo ésta última una concepción común entre la ciudadanía.
Así, la Guardia Nacional tiene las siguientes características:
Es una fuerza temporal, no permanente.
Está constituida por ciudadanos y no por soldados.
Es comandada por el gobernador del estado, de acuerdo con las reglas de la Legislatura correspondiente y del Congreso de la Unión. La principal diferencia radica en que la Guardia Nacional es un cuerpo militar conformado por ciudadanos y cuyo alcance es a nivel local; en tanto que el ejército está conformado por soldados calificados y sus funciones corresponden al orden nacional. (Solano, 2012, pp. 211 y 232)
El origen y naturaleza local de la Guardia Nacional es reconocida de manera unánime por los diversos textos constitucionales al ordenar al Ejecutivo Federal solicitar al Congreso General-Congreso de la Unión (Constituciones de 1824, 1857) y posteriormente al Senado de la República (Constitución de 1917) autorización para disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivas entidades federativas, lo anterior con la finalidad de respetar la soberanía de los estados integrantes de la Federación, el régimen republicano y por ende el pacto federal.
Es importante apreciar esta naturaleza intrínseca de la Guardia Nacional: local y formada por ciudadanos -no por el Ejército- a fin de valorar la aparente falta de sincronía normativa existente en la reforma constitucional de 2019 que posteriormente explicaremos.
III. Orden jurídico
1. Constituciones de los estados integrantes de la Federación
La figura de la Guardia Nacional atendiendo a su origen e integración por ciudadanos de los estados federados encontró inclusión en diversas leyes fundamentales locales:
Baja California Sur
Artículo 29. Son deberes de las ciudadanas y ciudadanos sudcalifornianos:
III. Alistarse en la Guardia Nacional
Artículo 64. Son facultades del Congreso del Estado:
XV. Ejercer las facultades que le otorga la Constitución General de la República en relación a la Guardia Nacional.
Artículo 79. Son facultades y obligaciones del Gobernador:
XIII. Ejercer las facultades que le otorga la Constitución Federal en relación a la guardia nacional.
Campeche
Artículo 19. Son obligaciones del ciudadano campechano:
I. Alistarse en la Guardia Nacional;
Artículo 71. Son atribuciones del Gobernador:
XXIII. Las atribuciones en lo referente a Guardia Nacional y fuerza pública que confieren a los Estados de la Federación la Constitución General y las leyes relativas;
Coahuila de Zaragoza
Artículo 18. Son deberes del ciudadano coahuilense:
IV. Alistarse en la Guardia Nacional y servir en ella en los términos que designe la ley respectiva.
Artículo 82. Son facultades del Gobernador:
XIX. Organizar y disciplinar la Guardia Nacional y demás fuerzas del Estado y ejercer, respecto de unas y otras, las atribuciones que determinen las leyes y reglamentos respectivos.
Chihuahua
Artículo 21. Son derechos de la ciudadanía chihuahuense:
III. Tomar las armas en la Guardia Nacional.
Artículo 22. Son deberes de los ciudadanos chihuahuenses: I. Alistarse y servir en la Guardia Nacional. Artículo 64. Son facultades del Congreso:
IX. Autorizar al Gobernador:
F) Para que arme y ponga en servicio la Guardia Nacional.
Guanajuato
Artículo 23. Son prerrogativas del ciudadano guanajuatense:
I. Tomar las armas en el Ejército o en la Guardia Nacional para la defensa de la República, del Estado y de sus instituciones;
Artículo 24. Son obligaciones del ciudadano guanajuatense:
I. Alistarse en la Guardia Nacional;
Artículo 77. Las facultades y obligaciones del Gobernador del Estado son:
XIV. Mandar que se instruya y discipline la Guardia Nacional, conforme al Reglamento que expida el Congreso de la Unión y a las prevenciones que determine el Congreso del Estado;
Artículo 103. Para cooperar a la defensa de la República y para conservar el orden interior del Estado, habrá en él una Guardia Nacional, sujeta al Reglamento que para ese objeto expida el Congreso de la Unión.
Artículo 105. El Gobernador del Estado es el Jefe Superior de la Guardia Nacional.
Guerrero
Artículo 18. Son obligaciones de los ciudadanos guerrerenses:
Hidalgo
Artículo 18. Son obligaciones de los ciudadanos del Estado:
III. Alistarse en la Guardia Nacional;
Artículo 71. Son facultades y obligaciones del Gobernador:
III. Cuidar de que se instruya a la Guardia Nacional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 73 fracción XV de la Constitución General de la República;
XXXII. Ejercer las facultades que le otorga la Constitución Federal en relación con la Guardia Nacional;
México
Artículo 77. Son facultades y obligaciones de la Gobernadora o del Gobernador del Estado:
X. Cuidar de la instrucción de la Guardia Nacional en el Estado, conforme a las leyes y reglamentos federales y mandarla como jefe;
Michoacán de Ocampo
Artículo 60. Las facultades y obligaciones del Gobernador son:
XI. Instruir a la Guardia Nacional, de acuerdo con los reglamentos que expida el Congreso de la Unión;
XIII. Disponer de las fuerzas de seguridad y de la Guardia Nacional, y ordenar que pase ésta a otros Estados, en los términos que establezca la Constitución Federal;
Morelos
Artículo 70. Son facultades del Gobernador del Estado:
Nayarit
Artículo 18. Son obligaciones del ciudadano nayarita:
II. Alistarse en la Guardia Nacional.
Artículo 70. En ningún caso puede legalmente el Gobernador del Estado:
VIII. Mandar inmediata y personalmente, en campaña la Guardia Nacional, y demás fuerzas del Estado, sin haber obtenido permiso de la Legislatura o de la Diputación Permanente.
Oaxaca
Artículo 24. Son prerrogativas de los ciudadanos del Estado:
IV. Alistarse en la guardia nacional para la defensa del territorio y de las instituciones de la República y del Estado, en los términos que prescriben las leyes.
Artículo 59. Son facultades del Congreso del Estado:
XLVII. Ejercer las facultades que le otorga la Constitución de la República en relación a la Guardia Nacional;
Artículo 60. La Legislatura tiene facultades para pedir el apoyo de los Jefes y Oficiales de la Guardia Nacional del Estado, y éstos la obligación de dárselo, siempre que trate de hacer efectivas sus disposiciones legales y el Ejecutivo se niegue a obedecerlas o a ejecutarlas.
Artículo 80. Son obligaciones del Gobernador
XXI. Nombrar instructores de la Guardia Nacional del Estado;
Quintana Roo
Artículo 42. Son deberes de los ciudadanos del Estado de Quintana Roo:
III. Alistarse en la Guardia Nacional.
Artículo 75. Son facultades de la Legislatura del Estado.
XI. Ejercer las facultades que le otorgue la Constitución Federal en relación a la Guardia Nacional.
Artículo 90. Son facultades del Gobernador:
XI. Ejercer las facultades que le otorgue la Constitución Federal en relación a la Guardia Nacional.
Sonora
Artículo 12. Son obligaciones de los Sonorenses:
III. Alistarse y servir en la guardia nacional que en el Estado se organice conforme a las leyes relativas.
Artículo 16. Son derechos y prerrogativas del ciudadano sonorense:
IV. Tomar las armas en el ejército o Guardia Nacional para la defensa de la República, del Estado y de sus instituciones.
Artículo 64. El Congreso tendrá facultades:
XXXIV. Para expedir reglamentos sobre la instrucción de la guardia nacional, con sujeción a la fracción XV del artículo 73 de la Constitución General de la República.
XLI. Para conceder permiso al Gobernador del Estado a fin de que pueda asumir el mando, inmediata y personalmente, en campaña, de la guardia nacional y demás fuerzas del Estado.
Artículo 66. Son facultades de la Diputación Permanente:
IX. Conceder permiso provisional al Gobernador del Estado a fin de que pueda asumir el mando inmediato y personalmente, en campaña, de la guardia nacional y demás fuerzas del Estado. Este permiso quedará sujeto a la aprobación del Congreso.
Artículo 79. Son facultades y obligaciones del Gobernador:
XXVIII. Organizar y disciplinar la Guardia Nacional y las demás fuerzas del Estado y ejercer, respecto de una y otras, el mando conforme a las atribuciones que le conceden las Constituciones General y Local.
Artículo 80. Le está prohibido al Gobernador:
I. Mandar inmediata y personalmente en campaña la guardia nacional y demás fuerzas del Estado, sin haber obtenido para ello permiso del Congreso, o en su receso, de la Diputación Permanente.
Tamaulipas
Artículo 8. Son obligaciones de los ciudadanos del Estado:
III. Alistarse en la Guardia Nacional;
Artículo 58. Son facultades del Congreso:
XXII. Expedir la Ley de Organización para la Guardia Nacional en el Estado, de conformidad con la facultad que a los Estados concede la fracción XV del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Yucatán
Artículo 30. Son facultades y atribuciones del Congreso del Estado:
XI. Autorizar la organización, disciplina e instrucción de la Guardia Nacional y de la Policía de los municipios
Artículo 55. Son facultades y obligaciones del Gobernador del Estado: IV. Disponer de la Guardia Nacional.
Los restantes estados federados no integran el concepto Guardia Nacional en su Constitución Política.5
IV. Orden jurídico federal
El artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (intocado desde las reformas constitucionales en materia de GN) en su fracción IV señala como atribuciones de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena): “IV. Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al Servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los estados”.
Observemos cómo el manejo de la GN al servicio de la Federación lo reserva esta ley a la Sedena (la Constitución federal lo hace para la secretaría del ramo de seguridad pública) adviértase asimismo la idea de una GN cuya responsabilidad corresponde a los estados integrantes de la Federación.
Al continuar la vigencia de este numeral es posible actualmente la existencia de interferencias entre las facultades de la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana y la Sedena si atendemos al contenido del artículo sexto transitorio de la reforma constitucional en comento6 el cual indica que para la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional las secretarías de los ramos de Defensa Nacional y de Marina participarán conforme a la ley, de lo anterior es posible afirmar que la ley referida por este numeral constitucional (entre otras) válidamente puede ser la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal7 cuya fracción comentada no fue derogada, bajo este argumento la Sedena alcanzaría una supremacía jerárquica (permitida por la ley secundaria ante el reenvío de la Constitución) sobre las otras dependencias federales en las materias que norma este transitorio, perdiéndose el espíritu de la reforma constitucional de no militarizar y mantener bajo mandos civiles este cuerpo de seguridad pública.
Omisiones en la reforma constitucional que crea la Guardia Nacional respecto de los órdenes locales y legislación secundaria
La reforma a nuestra ley fundamental olvidó establecer las acciones a realizar por parte de las legislaturas de los estados respecto del concepto Guardia Nacional incorporada en sus Constituciones. Creemos que lo anterior resultaba obligado8 en atención a que algunas de estas leyes fundamentales confieren facultades a los ejecutivos estatales sobre la GN como es el caso de Guanajuato donde lo proclama como su jefe superior; el Estado de México que le concede atribuciones para mandarla como jefe; Michoacán de Ocampo le permite disponer de ésta; Morelos lo faculta para cuidar su disciplina o bien Yucatán donde se indica como facultad del gobernador disponer de la misma; más aún, las Constituciones de los estados de Baja California, Campeche, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Quintana Roo, Sonora o Tamaulipas establecen como un deber constitucional del ciudadano alistarse en la Guardia Nacional (lo cual podría permitir eventualmente un reclutamiento forzoso para integrar este cuerpo policial pretextando el cumplimiento de esta obligación ciudadana).
La ausencia en la delimitación de perímetros competenciales respecto de la Guardia Nacional (por inexistencia específica de derogaciones o abrogaciones constitucionales o legales) podría constituir argumentos de presunta invasión de facultades por parte de la autoridad local sobre la esfera federal o viceversa (o inclusive entre dependencias federales).
Creemos que estos yerros o accidentes normativo-legislativos derivan de la ignorancia del poder reformador sobre la verdadera naturaleza de la GN,9 sus orígenes, su desarrollo histórico, su justificación, su finalidad e inclusive la siempre criticable prisa legislativa.
En conclusión, en ortodoxa técnica parlamentaria debió ordenarse en los artículos transitorios del Decreto de reformas constitucionales de 2019 dejar sin efecto la referencia a la GN prevista en las Constituciones locales y derogar las normas secundarias que se opusieran a su observancia o realizar las adecuaciones legales correspondientes.10
V. Constitución política de los estados unidos mexicanos
1. Artículos constitucionales reformados en materia de Guardia Nacional
Artículo 10
Apreciamos una omisión normativa en este numeral tutelante del derecho de los habitantes de nuestro país a poseer armas en su domicilio al no incluirse como excepción a esta prerrogativa las reservadas para el uso de la GN.
El artículo en comento en su texto vigente (ya reformado11) permite la portación de armas por los habitantes de nuestro país con excepción de aquellas prohibidas por la Ley Federal y las reservadas para el uso exclusivo de la Fuerza Armada permanente y cuerpos de reserva.12
Pero adviértase, el poder reformador no previó en este artículo como armas reservadas aquellas destinadas al uso de la GN,13 lo anterior podría originar que el material armamentístico destinado al uso de esta última sea posible poseerlo por no prohibirlo expresamente la Constitución o alguna ley secundaria (la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos ha permanecido intocada a partir de la reforma constitucional en materia de GN sin hacerse referencia en ninguno de sus artículos a esta última). Artículo 21
Genera confusión la nueva redacción de este numeral al mezclarse en apariencia los conceptos: seguridad pública y procuración de justicia. El párrafo noveno de este numeral dice:
La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
El constituyente permanente subsume en el concepto seguridad pública aspectos cuya naturaleza intrínseca corresponden a la procuración de justicia.
Nos explicamos, constitucionalmente corresponde al Ministerio Público y a las policías la investigación de los delitos (artículo 21, párrafo primero), sin embargo el párrafo en comento establece que la seguridad pública también comprende la investigación de los delitos.
Ahora bien, la persecución de los delitos (facultad exclusiva de los órganos de procuración de justicia) no es propiamente una función de seguridad pública.14 El texto originario de la Constitución de 1917 en su artículo 21 establecía que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la policía judicial. Esta facultad, como una función propia de la procuración de justicia, se traduce en la instrumentación de acciones correspondientes a la comprobación de la existencia de un evento delictivo.
No debe confundirse el término persecución utilizado por la Constitución como la material “caza” del presunto delincuente que ha cometido un evento delictivo (“seguir a alguien que va huyendo” dice el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia) este vocablo técnicamente se refiere a las diligencias ministeriales encaminadas a probar la comisión de un delito, sus circunstancias de ejecución, así como la probable responsabilidad de una persona para eventualmente ejercer la acción penal ante la autoridad jurisdiccional.
Bajo esta línea de argumentación creemos que la persecución delictual no forma parte de la seguridad pública al ser un derecho social del Ministerio Público encaminado a la correcta y adecuada procuración de justicia (pensar lo contrario implicaría conceder facultades a los cuerpos policiacos para realizar diligencias dentro de la carpeta de investigación como sería el caso del ejercicio mismo de la acción penal, bajo el pretexto de encontrarse investidos constitucionalmente de facultades persecutorias en su acepción ya analizada).15
Por lo anterior no resultó acertado que el constituyente permanente subsumiera en el concepto seguridad pública la procuración de justicia (no justifica la ignorancia y confusión sobre la verdadera naturaleza de este concepto establecer en el párrafo a estudio que la seguridad pública se ejercerá en el ámbito de las “respectivas competencias que esta Constitución señala”).16
Es importante lo anterior si atendemos al contenido del párrafo segundo del inciso e del artículo 21: “La Federación contará con una institución policial de carácter civil denominada Guardia Nacional, cuyos fines son los señalados en el párrafo noveno de este artículo”, de lo expuesto desprendemos que la Constitución otorga a la GN facultades en materia de procuración de justicia con los inconvenientes ya advertidos.
Finalmente, los atributos propios de la GN, establece el artículo 21, son: salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, los bienes y recursos de la nación,17 la coordinación y colaboración con las entidades federativas y municipios en materia de seguridad pública, así como la prevención, investigación y persecución de los delitos (González, 2019).
Adscribe este numeral a la GN a la secretaría del ramo de seguridad pública confiriéndole una naturaleza civil.
Cabe señalar que la caótica inclusión de personal militar (Ejército y Marina) en las filas de la Guardia Nacional (institución del orden civil) impide puntualizar de una manera adecuada y exacta el fuero bajo el cual se regirán ya como elementos integrantes de esta Guardia.
De otro modo, advirtamos que el ingreso a la GN de personal militar no modifica o extingue su naturaleza marcial,18 lo cual impide, en un primer momento, considerarla como una auténtica institución de carácter civil como constitucionalmente está ordenado (recordemos los orígenes de la Guardia Nacional conformada por ciudadanos y no por miembros del Ejército), además, resulta sumamente confuso el tratamiento de las faltas que como militares comentan estos elementos cuyas acciones se rigen por una ley de naturaleza civil (Ley de la Guardia Nacional).
A mayor abundamiento, el artículo tercero transitorio citado establece que los elementos de las policías militar y naval que sean asignados a la GN conservarán su rango y prestaciones (derechos escalafonarios, grados castrenses, salarios, prestaciones, haberes, asignaciones, etcétera), infiriéndose de lo anterior que los militares siguen siendo militares (el transitorio no aclara los efectos para los cuales se conserva el rango militar) pero, entonces, ¿debemos entender que al momento de ingresar los militares a la GN, no obstante conservar por mandato constitucional su rango, los efectos de este último deben suspenderse al encontrarse bajo el mando y reglas de una institución de naturaleza civil19 y por lo tanto ser inaplicables a éstos las sanciones propias de la disciplina castrense?
La Constitución nada aclara sobre este aspecto, más aún el artículo 13 de nuestra ley fundamental sostiene la subsistencia del fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar de lo cual se desprende que aquellos deben o debieran sancionarse bajo el fuero militar aun estando bajo las órdenes de una autoridad civil al continuar subsistente, por disposición constitucional, su naturaleza militar.20
Abona a esta confusión el artículo 13 transitorio de la Ley de la Guardia Nacional el cual ordena que los elementos de la Policía Militar y la Policía Naval que sean asignados a la Guardia Nacional por acuerdos de carácter general que emita el presidente de la República quedarán sujetos a lo siguiente:
“II. Podrán portar las insignias de la Guardia Nacional equivalentes al grado que ostenten en su institución armada de origen; III. Conservarán su grado, rango y todas sus prestaciones”,21 lo anterior nos hace entender que la calidad de militares de los integrantes de la GN provenientes de las policías militar y naval subsiste, esto es, se conserva con todas las consecuencias jurídicas apuntadas y para todos los efectos legales.22
Lo anterior evidencia que en el fondo la GN no es una institución conformada netamente por elementos de origen y naturaleza civil (al subsistir la naturaleza militar de los miembros de la Policía Militar y Policía Naval que actualmente la integran) perdiendo la esencia de sus orígenes e incumpliendo con la idea de su creación plasmada en el artículo 21 constitucional párrafo décimo.
No hay que olvidar que el trabajo de las fuerzas armadas es diferente al de las fuerzas de seguridad. Los militares se encuentran entrenados para vencer a fuerzas enemigas y controlar territorios; a la policía le compete el control de la delincuencia (de cualquier tipo) y trabajar con la población en general para solucionar problemas de disturbios internos. Lo que se requiere es una policía nacional civil, debidamente capacitada y fortalecida (Memoria: 390).
En el mismo sentido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido: “debido a que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado para al control de la seguridad interna, corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos, combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno” (Comisión, 2003: párrafo 113).
Establece el numeral en comento (párrafo noveno parte final) que la actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución, posiblemente debió indicarse que el respeto a los derechos humanos no sólo comprendía los reconocidos por la Constitución sino también los previstos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte (considerando que su omisión en el texto constitucional podría significar su válida inobservancia por las instituciones de seguridad pública argumentando que la propia Constitución no establece la regularidad de estos instrumentos internacionales para estas instituciones).
Indica el inciso b) parte final de este numeral (21) que ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema. Son incontrovertibles las bondades de este medio informático a efecto de robustecer el combate a la impunidad y la corrupción al vedar el ingreso a los cuerpos de seguridad pública hasta en tanto no se certifique y registre en el sistema respectivo, es una excelente medida para alcanzar la profesionalización en estos colectivos, sin embargo, advertimos que la Constitución en sus artículos transitorios no hace referencia al tratamiento que debe conferirse a los trabajadores de estas instituciones que prestan sus servicios al momento de la entrada en vigor del Decreto de reformas en materia de GN (no existe prevención sobre cuál será la forma de cumplir el mandato constitucional para estos trabajadores en el sentido que: “Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema”, debió establecerse en el texto constitucional la forma de su observancia con la finalidad de evitar actos violatorios de derechos humanos por parte de los órganos de poder (vgr. una aplicación retroactiva).23
Destaca el inciso e) el carácter civil de la Guardia Nacional adscribiéndola a la secretaría del ramo de seguridad pública.
Artículo 73
Confiere facultades exclusivas el poder reformador al Congreso de la Unión (fracción XXIII) para expedir leyes que organicen la Guardia Nacional y las demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 constitucional.
Como producto normativo de esta facultad constitucional se expidieron y reformaron las leyes siguientes:
Ley de la Guardia Nacional.24
Ley General del Sistema de Seguridad Pública.25
Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza.26
Ley Nacional del Registro de Detenciones.27
Artículo 76
La fracción IV otorga facultades al Senado de la República para analizar y aprobar el informe anual que el Ejecutivo Federal le presente sobre las actividades de la Guardia Nacional.
Artículo 89
Se establecen las facultades y obligaciones del presidente de la República indicando en la fracción VII la de disponer de la Guardia Nacional en los términos señalados por la ley28 (presumimos debe entenderse la Ley de la Guardia Nacional).
2. Artículos transitorios
Primero
Indica la entrada en vigor del decreto de reformas siendo éste al día siguiente de su publicación en el DOF que fue el 26 de marzo de 2019.
Se fija al Congreso de la Unión el plazo de sesenta días naturales para expedir la Ley de la Guardia Nacional (en vigor actualmente) y realizar las adecuaciones legales derivadas de las reformas constitucionales.
Respecto de las leyes nacionales reglamentarias del uso de la fuerza29 y del registro de detenciones30 ambas se publicaron oportunamente. Segundo
Se establecen como iniciales sujetos integradores de la Guardia Nacional a partir de la entrada en vigor del Decreto de reformas constitucionales los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval31 en los términos fijados por el Ejecutivo Federal mediante acuerdos de carácter general.32
En tanto se expide la ley respectiva, continúa señalando este transitorio, la Guardia Nacional asumirá los objetivos, atribuciones y obligaciones previstas en los artículos 2 y 8 de la Ley de la Policía Federal; bajo esta acción se sujeta a las policías militar y naval (integrantes de esta Guardia) a un orden jurídico civil así como a la realización de funciones no afines ni correspondientes al ejercicio de su cargo castrense (desnaturalizando su función y finalidad) siendo oportuno reflexionar si el mandato contenido en este artículo transitorio es legítimo a la luz de un estado democrático de derecho al permitir el ejercicio de acciones por parte de esta nueva fuerza policial sin la existencia de normas secundarias que organicen su creación, integración y funcionamiento (en el momento de la entrada en vigor del Decreto no se había expedido la Ley de la Guardia Nacional33 ni el Acuerdo del 28 de junio de 2019).34
Confiere este numeral la facultad al presidente de la República para designar al titular del órgano de mando superior y a los integrantes de la instancia de coordinación operativa interinstitucional formada por representantes de las secretarías del ramo de seguridad, de la Defensa Nacional y de Marina.
En fecha 11 de abril de 2019 el Ejecutivo Federal designó al comandante operativo de la GN (a quien corresponde ejercer el mando superior de la misma).35
Creemos que esta designación fue con carácter provisional y excepcional hasta en tanto se expedía la Ley de la Guardia Nacional (27 de mayo de 2019) por lo cual, una vez expedida ésta norma, debió el Presidente de la República, y no lo hizo, establecer a través del nombramiento respectivo su ratificación o sustitución considerando que el cargo conferido antes de la expedición de la norma citada es inválido por su inexistencia legal (la ley que debía establecer ese cargo no existía en el mundo jurídico, esto es, se realizó una designación respecto de un cargo legalmente inexistente).
La Ley de la Guardia Nacional nada aclara sobre este importante punto que inclusive podría llegar a invalidar las acciones realizadas por este servidor público antes de la expedición de la Ley que fundamentaría el ejercicio de su perímetro competencial.36
Tercero
Dispone que los elementos de las policías Militar y Naval que sean asignados a la GN conservarán su rango y prestaciones garantizando la ley el respeto a los derechos que tuvieran en la corporación de origen en caso de reasignación a ésta, con lo anterior se confiere una dual naturaleza a estos servidores públicos (militar por sus antecedentes castrenses y civil por sus acciones en materia de seguridad pública). El análisis de estos supuestos lo hicimos en párrafos anteriores a los cuales remitimos al lector.
Es muy importante reflexionar sobre la permisión que otorga este numeral al señalar que la GN no sólo se integra por elementos de las policías militar y naval sino además pueden asignarse a esta: “[...] otros elementos de mando y servicios de apoyo de la Fuerza Armada permanente que sean asignados a la Guardia Nacional [...]37 creemos que esta porción normativa permite que esta Fuerza continúe válidamente con sus labores de seguridad pública sin que las restricciones legales o reglamentarias propias de la Guardia Nacional le sean aplicables (recordemos que la GN según establece el artículo segundo transitorio de esta reforma se constituye únicamente por las policías federal, militar y naval sin referirse en ningún momento a los miembros de la Fuerza Armada permanente),38 transgrediéndose el sentido de la reforma constitucional en el sentido que la GN debe conservar esencialmente una naturaleza civil. En otras palabras, el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea pueden continuar (como de hecho lo hacen actualmente) realizando labores de seguridad pública aun cuando al presente tiene varios años de constituida la GN.
Cuarto
Establece el poder reformador en este numeral directrices sobre los aspectos que deben ser considerados por las leyes secundarias que instrumentarán la reforma constitucional en materia de GN.
Son cuatro los ordenamientos en los cuales se centran los lineamientos normativos:
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Ley de la Guardia Nacional
Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza
Ley Nacional del Registro de Detenciones
Quinto
Faculta al Ejecutivo Federal para que durante el plazo de hasta cinco años se utilice una fuerza policial paralela a la GN considerando la gradualidad en la composición de esta última, de donde se infiere que la seguridad pública (al menos provisionalmente) queda parcialmente en manos de militares hasta por cinco años (como ya explicamos, a esta Fuerza no le es aplicable la normatividad propia de la GN al no formar parte de esta).
En otras palabras, se confieren atribuciones al Ejecutivo Federal para disponer de la Fuerza Armada permanente (ya no solo de la GN) para labores de seguridad ciudadana con lo cual se trastoca el contenido y alcance del artículo 21 constitucional (naturaleza civil de las instituciones de seguridad pública).39
Es importante recordar el contenido de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Alvarado Espinosa y otros vs. México en la cual se explica de manera precisa el sentido y alcance de las fuerzas armadas en labores de seguridad ciudadana:
[...] si bien los Estados partes de la Convención podrían desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas ajenas a las propiamente relacionadas con conflictos armados, dicho empleo debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad para enfrentar situaciones de criminalidad o violencia interna, dado que el entrenamiento que reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales [...] la intervención de fuerzas armadas en actividades de seguridad pública debe atender a criterios de estricta proporcionalidad, excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, dado que el régimen propio de las fuerzas militares no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles [...] la participación de las fuerzas armadas en labores de policía judicial o ministerial puede resultar contrario a determinados principios del Estado de Derecho tales como la separación de poderes, independencia y autonomía de los tribunales judiciales y la subordinación a las autoridades civiles [...] En vista de lo anterior, como regla general, la Corte reafirma que el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles. No obstante, cuando excepcionalmente intervengan en tareas de seguridad, la participación de las fuerzas armadas debe ser: a) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso; b) Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial; c) Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia, y d) Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.
Es claro el sentido de la sentencia al establecer la estricta excepcionalidad de la intervención de las Fuerzas Armadas en las actividades de seguridad pública.
No basta para obviar este criterio establecer en el texto de la Constitución que la intervención de la Fuerza Armada permanente debe ser extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada (conforme los criterios de la Corte IDH), el quid en este tema es el uso excepcional (restringido a lo estrictamente necesario) de esta Fuerza en las tareas de seguridad ciudadana y en la forma en que se encuentra redactado el transitorio en estudio pareciera que la idea es permitir que de manera permanente (por lo menos cinco años)40 intervenga la fuerza castrense (cualquiera que fuera el motivo aducido) en el tema de la seguridad pública.41 De otro modo, si el Ejecutivo Federal cumple con los criterios previstos en la Constitución puede válida y constitucionalmente hacer uso de manera permanente de las fuerzas armadas.42
Sexto
Ordena este numeral que la conformación y funcionamiento de la GN la realizarán tres dependencias federales (Sedena, Secretaría de Marina y la Secretaría encargada del ramo de la seguridad) creemos que debió establecerse en este transitorio (en debida congruencia con el espíritu de la reforma constitucional) que la titularidad para esta conformación y funcionamiento debía quedar en manos de esta última dependencia federal (sujetándose a este liderazgo a las secretarías de la Defensa Nacional y de la Marina), el no hacerlo de esta manera atenúa el grado de influencia de la Secretaría del ramo en materia de seguridad pública frente a los miembros integrantes de la GN (de extracción mayoritariamente militar).43
Séptimo
Establece que las entidades federativas quedan obligadas a presentar ante el Consejo Nacional de Seguridad Pública un programa para el fortalecimiento del estado de fuerza y las capacidades institucionales locales de sus cuerpos policiales y municipales. La totalidad de los ejecutivos estatales dieron cumplimiento a esta presentación.44
Continúa señalando este artículo que para la ejecución de este programa deben establecerse las previsiones necesarias en los presupuestos de egresos de la Federación y de las entidades federativas.
Finalmente se impone la obligación para los ejecutivos locales de enviar anualmente a sus legislaturas, así como al Consejo Nacional de Seguridad Pública, la evaluación integral de este programa cuyos resultados serán considerados para el ajuste del programa y su calendario de ejecución por los órganos correspondientes.
VI. Conclusiones
Primera. La GN hunde sus raíces en la legislación española con una naturaleza predominantemente local conformada por ciudadanos habitantes de un estado federado bajo las órdenes y mando de ejecutivos estatales.
Segunda. La asaz inseguridad y violencia presente en nuestro país, así como las diversas estrategias fallidas, obligaron a la adecuación de un aparato policiaco-militar denominado GN destinado a alcanzar una eficacia en el combate de estos flagelos sociales.
Tercera. La modificación de la naturaleza jurídica de la GN en la Constitución federal evidenció un desconocimiento sobre sus orígenes y naturaleza por parte del poder reformador.
Cuarta. Bajo el amparo de este desconocimiento pasó inadvertida la existencia de la figura de la GN en diversas Constituciones locales y leyes federales vigentes que posiblemente pueda provocar conflictos competenciales o normativos. En debida ortodoxia parlamentaria debió preverse en la reforma constitucional la derogación de porciones normativas de las Constituciones locales, así como de diversas leyes federales a efecto de lograr una sincronía y evitar antinomias e interferencias en los perímetros competenciales.
Quinta. La esencia de la primigenia GN cuya conformación se realizó con ciudadanos -no con miembros del Ejército- parecer perderse en la nueva GN al integrarse con militares que conservaron su estatus castrense.
Sexta. Existe falta de sincronía normativa en diversos artículos de la reforma constitucional al establecer la naturaleza civil de la GN y permitir su integración por militares en activo subsistiendo el statu quo que se pretendió corregir o eliminar.
Séptima. La descompuesta inserción de militares y civiles45 como miembros integrantes de la GN (policías militares, navales y federales) así como la transitoria participación de la Fuerza Armada permanente ha provocado actualmente interferencia, duplicidad y serios errores en el desarrollo de sus acciones en materia de seguridad pública sin alcanzarse resultados efectivos a la fecha.46
Octava. La improvisación en el combate a la inseguridad pública y la falta de reflexión y conocimiento en las modificaciones a la delicada ingeniería constitucional tuvieron como resultado acciones ineficaces y de muy bajo impacto para contrarrestar este cáncer que evapora la deseable y necesaria tranquilidad para millones de mexicanos.47
Novena. Las eventuales imprecisiones cometidas por el poder reformador al momento de crear la GN deben ser corregidas a través de una nueva reforma constitucional en donde se precise de manera simétrica y armónica su estructuración, funciones y alcances. Es posible que pudieran aprovecharse las reformas que próximamente pretenden ser enviadas al constituyente permanente para este fin.
Décima. La seguridad pública debe quedar bajo el ejercicio de autoridades civiles y devolver al Ejército el cumplimiento de sus labores constitucionales y legales, los miles de muertos que en más de quince años han teñido de sangre nuestro país y la experiencia acumulada debe aprovecharse, las autoridades no ven o no quieren ver que las estrategias no han sido del todo eficaces y con horror los ciudadanos vemos día con día que la costumbre y la indiferencia toman el lugar de la indignación, horror y asombro que naturalmente deben provocar estos nefandos e irracionales hechos.
Dante
