Programa de Alimentación Escolar

El Programa de Alimentación Escolar (PAE) se creó, bajo la Coordinación General de Administración Escolar, con el objetivo de ayudar al mejoramiento de la calidad y eficiencia de la educación, tanto inicial como general básica, mediante la entrega de un complemento alimentario, y con ello mejorar el nivel de nutrición de la infancia atendida por el programa, promoviendo la participación responsable de la comunidad en el proceso educativo (^{Ministerio de Educación, 2023}).

El PAE señala que las primeras iniciativas organizadas en alimentación dentro del entorno escolar en Ecuador surgen de la intervención internacional que desarrolló la ONU, a finales de la década de 1960, mediante el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (WFP, por sus siglas en inglés) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cuando empezó a entregar a los gobiernos donaciones de alimentos.

Sin embargo, las iniciativas de alimentación escolar en el país tardaron hasta 1987 para ser formalizadas, mediante la creación, por el Ministerio de Educación, del Programa de Desayuno Escolar (después llamado Colación Escolar). Con el objeto de administrar mejor las donaciones, se creó, en 1989, la Unidad Operativa de Colación Escolar, la cual manejó este programa hasta 1999 con el apoyo del WFP y del PNUD. Es decir, esta iniciativa es considerada como una de las primeras estrategias para combatir la malnutrición infantil en Ecuador, pero al ser una intervención internacional, no fue sino hasta 1999 cuando se creó el PAE. De tal manera, se formalizó el primer programa nacional con la finalidad de realizar proyectos en conjunto para mejorar la colación escolar en infantes que asistían a establecimientos de educación básica fiscales, fiscomisionales, municipales y comunitarios en todo el país.

Desde su creación, el PAE -administrado por el Ministerio de Educación- proveía alimentos y utensilios para la preparación de colaciones y almuerzos escolares a la población objetivo, conformada por niños de entre 3 y 14 años en situación de vulnerabilidad. Pero un año después, en 2000, mediante un acuerdo ministerial, se universalizó la cobertura del programa incrementando las escuelas y los beneficiarios, entregando desayuno y/o almuerzo escolar a cerca de 996,459 infantes y para el año 2005 la cifra ascendía a más de 1,300,000 (^{Ministerio de Educación, 2023}).

Si bien los alimentos entregados se regían mediante criterios nutricionales para adquirir los productos -con un contenido predeterminado de calorías y micronutrientes- el objetivo primordial no era de índole nutricional sino el mejoramiento de la calidad y eficiencia de la educación básica mediante la entrega de un complemento alimenticio para disminuir las tasas de repetición, deserción y mejoramiento de capacidades de aprendizaje, ya que algunos estudiantes asistían a clases sin haber ingerido alimento (^{Carranza, 2011}).

^{Beltrán y Landazuri (2021)} analizaron el programa en el periodo 2000-2013. Entre los hallazgos indican que el PAE tenía una intervención directa y contaba con ciertos criterios nutricionales que se enfocaban en la reducción de índices de anemia o desnutrición. Sin embargo, al no tener una modalidad de intervención con objetivos nutricionales específicos, su principal problema fueron los sesgos generados por la atención indiscriminada y equitativa hacia todos los niños que asistían a las escuelas, ya que se atendía de igual manera a aquellos con desnutrición grave, moderada, leve e incluso con algún grado de sobrepeso.

Al revisar los objetivos primordiales con los que fue creado el PAE, se han identificado algunos resultados negativos sobre la alimentación entregada. Entre ellos, que más del 50% de los alimentos del desayuno han sido importados. Como señala ^{Saravia (2014)}, se trata de productos procesados, ricos en carbohidratos altamente concentrados, con niveles medios y altos de azúcar adicionado y de grasas totales, que influyen en el estado nutricional de los escolares y que, de acuerdo con el propio Ministerio, son alimentos que no cumplen con los requerimientos nutricionales, no responden a criterios de producción local ni tienen estrategia para incentivar hábitos saludables en los niños.

Finalmente, se ha evidenciado un mal manejo en la distribución de los productos, ya que no se han cumplido los cronogramas planificados debido a la incapacidad de incluir a la localidad dentro de la producción y las preferencias alimentarias de su población objetivo, generando dietas monótonas y con poca variedad. A esto se ha sumado la falta de compromiso de la comunidad educativa para el manejo adecuado de los alimentos, lo que ha generado desperdicios por el vencimiento de su caducidad (^{Carranza, 2011}).

Programa Nacional de Alimentación y Nutrición

El Programa Nacional de Alimentación y Nutrición (PANN 2000) surgió en 1998, mediante diferentes convenios del Ministerio de Salud Pública con la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Su antecedente fue el Programa de Alimentación Complementaria Materno Infantil (PACMI), creado en 1993, que operaba de forma focalizada en provincias con mayor índice de desnutrición infantil y formaba parte de las estrategias de alimentación complementaria para niños y embarazadas (^{Carranza, 2011}). En tal sentido, el objetivo era mejorar el estado nutricional, con la finalidad de combatir el retraso de crecimiento y la deficiencia de consumo de micronutrientes en infantes, promoviendo estrategias de alimentación complementaria y aumentando el acceso a alimentos que aportaran mayor cantidad de nutrientes (^{Salazar, 2016}).

En 2006 el programa fue modificado debido a la implementación de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, cambiando de nombre a Programa de Alimentación y Nutrición y que pasa a ser dirigido por el Ministerio de Inclusión Económica y Social. Este se encargó de la organización, coordinación y ejecución de la compra de alimentos, control de calidad, transporte, almacenamiento y servicios complementarios; esto ocasionó que, en 2010, se suspendiera la entrega de los productos, también influyó que al haber pasado al control de otra dependencia se redujera el presupuesto que percibía por parte del Ministerio de Salud (^{Viera, 2012}).

Este recorte presupuestal, modificación de población objetivo y cambio de institución responsable llevó a una transformación en el enfoque de atención, ya que se centró en combatir la insuficiencia de micronutrientes de la población objetivo, pero lejos de ser una ventaja, estos factores generaron problemas sobre todo en la capacidad de seguimiento de los niños atendidos ya que no se contaba con un sistema que permitiera su monitoreo al rebasar la edad límite de atención.

En suma, la OPS realizó una evaluación al programa, en donde se identificó como punto favorable su proceso, sobre todo en cuanto a la aceptación de los alimentos suplementarios por parte de las madres y niños atendidos, reduciendo los índices de anemia y de bajo peso. Sin embargo, ^{Naranjo (2008)} señala que, pese a tener una buena aceptación la distribución en los centros de salud, el ámbito educativo o de consejería nutricional ofertado a la población fue inadecuado, ya que esto no permitiría formar hábitos de consumo y de nutrición.

Por lo tanto, el Ministerio de Salud Pública, al hacer el seguimiento del programa, analizó la documentación sobre las entregas y determinó su suspensión en marzo de 2010. A su vez, comenzó la distribución de un nuevo suplemento con el nombre de “Chispas”, un sobre que contenía un polvo insípido con micronutrientes como hierro, zinc, vitaminas A y C, ácido fólico y maltodextrina; sin embargo, no variaron el mecanismo de intervención y entrega ni la población objetivo. Adicionalmente, el programa se adhirió a un proyecto denominado Desnutrición Cero con la intención de complementarlo (^{Viera, 2012}).

Estrategia de Intervención Nutricional Territorial Integral

La Intervención Nutricional Territorial Integral (INTI) fue puesta en operación en 2009, como estrategia para aplicar la Política para la Reducción Acelerada de la Malnutrición Infantil en el Ecuador (PRAMIE), diseñada en 2008 y considerada como la principal política ligada específicamente al combate de este problema. Se focalizó en ocho cantones de las tres provincias con mayor prevalencia de desnutrición crónica infantil (Chimborazo, Cotopaxi y Bolívar) (^{Carranza, 2011}).

Este programa tuvo un enfoque multisectorial, preventivo y de acción territorial, integrando a los diferentes niveles de gobierno (central y autónomos descentralizados) y sociedad civil. Esta interacción fue diseñada con el objetivo de mejorar el estado nutricional de menores de cinco años de los territorios intervenidos y sus familias (^{Manosalvas, 2019}).

Dentro de su estrategia de gestión, el INTI planteaba la inclusión de cinco instituciones regidas bajo la coordinación del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS): los ministerios de Salud Pública, de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Inclusión Económica y Social, de Educación, y de Agricultura, Ganadería, Acuicultura y Pesca. Esta intervención debía ser implementada en su diseño y monitoreo tanto a nivel central como territorial (^{Carranza, 2011}). Para ello, se trató de tener atención priorizada geográficamente en los lugares donde los problemas de nutrición eran más agudos, a través de intervenciones simultáneas, coordinadas y diferenciadas, según las condiciones específicas de estos espacios excluidos a nivel social, cultural, organizativo e institucional.

Si bien las evaluaciones realizadas en las primeras provincias intervenidas reportaron una mejoría en la reducción de anemia y desnutrición -sirviendo como argumento para expandir el programa a otras provincias y ciudades del país-, también se presentaron algunas deficiencias, sobre todo en los procesos participativos de los diferentes ministerios, ya que generaban una limitada articulación sectorial; además, el programa se centralizó en las zonas rurales y hubo problemas en el flujo de los fondos destinados. Finalmente el sistema de monitoreo y evaluación reportó fallas en el registro de avances del objetivo global, ya que se dio un sesgo en la selección de personas con bajos recursos porque para integrarse se solicitaban escrituras de propiedad de los terrenos donde se encontraban las viviendas beneficiadas, así como un documento avalado que certificara el acceso al agua potable en el sitio de intervención, dejando fuera a personas que no contaban con estos servicios (^{Manosalvas, 2019}).

En suma, el Ministerio de Educación reportó que existía desarticulación entre los servicios de salud, vivienda, agua, saneamiento y cuidado diario, por lo cual era necesario un sistema de monitoreo de casos y, al no contar con él, se produjo una ineficiente focalización de servicios e incentivos monetarios hacia la población, falta de seguimiento de resultados y una débil estrategia de salud y nutrición para el cambio en las prácticas alimentarias.

Lo anterior muestra nuevamente la incapacidad por parte del Estado para solucionar diversos problemas, por ejemplo, el de coordinación horizontal y vertical en las instituciones encargadas, es decir, tanto a nivel de gestión interna de cada ministerio como en asociaciones interministeriales, por lo cual algunos bienes y servicios no fueron bien ejecutados, mostrando el poco vínculo de estos ministerios con asociaciones e intervenciones directas en temas nutricionales (^{Manosalvas, 2019}). Si bien en este periodo se intentaron estrategias de intervención intersectorial, esta primera experiencia lleva a replantearse la complejidad existente en este tipo de programas.

Proyecto Emblemático Acción Nutrición

Este proyecto formó parte de algunas de las iniciativas interministeriales, creadas años antes por el Estado, como un elemento adicional a los programas que dependían de un ministerio específico, debido a los índices prevalecientes en torno a la problemática de la alimentación y nutrición infantil. Por ello, en 2009 se incluye la estrategia de Intervención Territorial Integral que después, en 2011, se denominó Acción Nutrición (^{Fernández, Martínez, Carrasco y Palma, 2017}).

Posteriormente, en 2014, se reformó este programa, y se le denominó Proyecto Emblemático Acción Nutrición. Se convirtió en la principal medida de combate de la malnutrición infantil de esa época, bajo la administración del MCDS e integrando la intervención de otros ministerios con el objetivo de “mejorar la salud y nutrición de las niñas y los niños menores de 5 años a través del diseño e implementación de mecanismos de política pública y coordinación interinstitucional a nivel nacional y local” (^{Secretaría Técnica Ecuador Crece Sin Desnutrición Infantil, s. f.}).

Para este proyecto, mediante un trabajo intersectorial, se plantearon algunas directrices, entre ellas, el incremento de la cobertura de los servicios de prevención y la atención de la malnutrición infantil mediante consejerías. También se integró a diferentes actores, tanto del Estado como de la sociedad civil, para incorporar elementos relacionados con la búsqueda activa de casos de desnutrición; aumentar las personas atendidas, así como el consumo de nutrientes mediante la mejora de hábitos, cuidado y disponibilidad de alimentos y suplementos; propiciar condiciones de hábitat saludable; combatir al sobrepeso y obesidad y la deficiencia de micronutrientes (^{García y Lara, 2022}). Siendo así, fue el primer proyecto que incorporó explícitamente la lucha contra la doble carga de la malnutrición (desnutrición y sobrepeso infantil).

Durante su ejecución, el programa se sometió a una reformulación en 2016, denominada Estrategia para la Reducción Acelerada de la Desnutrición Crónica, centrando la intervención otra vez en la desnutrición, específicamente en niños pertenecientes a zonas con: “1) alta prevalencia de la desnutrición, 2) alta contribución de la desnutrición, 3) altas tasas de mortalidad materna y desnutrición, y 4) zonas afectadas por el terremoto que ocurrió en el país en abril de 2016” (^{Rivera, 2020:137}).

En este sentido, durante el proceso se identificó que hubo cambios en el objetivo, la población a atender y en las instituciones involucradas y el presupuesto asignado, generando así tres momentos en el proceso de acoplamiento institucional. Sin embargo, al ser evaluados, se evidenció que la implementación de este proyecto presentó problemas y resultados distintos a los esperados debido al enfoque que tenían los programas que sirvieron como base para la implementación de Acción Nutrición. Por un lado, al intentar expandir el programa INTI no se realizaron las adecuaciones necesarias, sobre todo en las capacidades institucionales y en la comprensión del contexto bajo el cual se intervenía, ya que si antes era enfocado a población rural ahora era urbano marginal (^{García y Lara, 2022}).

Por otro lado, el enfoque multisectorial pretendía intervenir integralmente las causas de la malnutrición, pero su aplicación a nivel territorial fue débil; como en otras ocasiones, cada institución perseguía su propia misión generando descoordinación y perjudicando el trabajo en conjunto; asimismo, el cambio de autoridades afectó la continuidad de los programas. De acuerdo con lo expuesto por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (^{Senplades, 2017}), se reportaron tensiones entre los ministerios Coordinador de Desarrollo Social y de Salud Pública: el primero debía coordinar y el segundo generar la información, pero esta era heterogénea, desagregada y subutilizada, dificultando el seguimiento y la evaluación del MCDS.

Plan Intersectorial de Alimentación y Nutrición Ecuador 2018-2025

El ^{Plan Intersectorial de Alimentación y Nutrición Ecuador 2018-2025} (PIANE) fue creado -bajo el Acuerdo Ministerial 0237 el 18 de junio de 2018- como estrategia para cumplir las metas de salud propuestas por el Ministerio de Salud Pública. Este fue el ente encargado de presentar el Plan como un instrumento técnico de combate al prevaleciente problema alimentario y nutricional del país. Su desarrollo se planteó de una manera sistemática y articulada para la evaluación de los determinantes sociales de la salud y a su vez flexibilizar el mantenimiento de las particularidades locales para poder adecuarlo a cada región en caso necesario (^{Ministerio de Salud Pública, 2018}).

Este programa se formuló acorde con el marco de política pública nacional e internacional, con el objetivo general de:

[...] alcanzar una adecuada nutrición y desarrollo de la población ecuatoriana durante todo el curso de vida, brindando atención integral y, generando mecanismos de corresponsabilidad entre todos los niveles de gobierno, ciudadanía y sector privado; en el marco de intervenciones intersectoriales que incidan sobre los determinantes sociales de la salud (^{Ministerio de Salud Pública, 2018:52}).

A su vez, este objetivo se desdobla en tres específicos: a) fortalecer el rol del Estado, la coordinación intersectorial y la participación ciudadana en la aplicación de este plan; b) brindar atención integral de salud durante todo el ciclo de vida, con énfasis en los mil primeros días, la etapa escolar, así como el fomento y protección de la lactancia materna; y c) fortalecer y generar intervenciones que incidan sobre los determinantes de la salud, enfocados en la promoción de la salud, la protección social, la seguridad y soberanía alimentaria y agua-saneamiento (^{Ministerio de Salud Pública, 2018}).

^{Guanga-Lara (2020)} señala que si bien el programa es coordinado por el Ministerio de Salud Pública, durante su elaboración se integra, mediante un proceso de construcción participativo, a diversas entidades involucradas en la lucha contra la malnutrición, entre ellas, otros ministerios, la academia, las organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales.

Al tener una finalidad intersectorial, el Estado pretende enfrentar todas las formas de malnutrición, analizando sus causas estructurales, subyacentes e inmediatas, bajo el contexto de un marco tanto legal como conceptual y de un análisis de la situación actual, los sectores poblacionales involucrados, los principales problemas de malnutrición y sus respectivas soluciones. Con ello se pretende dar paso a la elaboración de un modelo de gestión que permita aplicar el Plan a nivel nacional, cantonal y distrital, del cual -como se ha apuntado anteriormente- se derivan un objetivo general y tres específicos, así como ocho lineamientos con sus respectivas líneas de acción e indicadores para una intervención multisectorial que abarque todo el curso de vida (^{Ministerio de Salud Pública, 2018}).

A través de este Plan se ha dado mayor importancia a la intervención intersectorial, al fomento de la participación ciudadana, al impulso a estilos de vida adecuados, a la alimentación complementaria, así como a la evaluación poblacional durante todo el curso de vida. Considera a los niños de edad escolar como una de las poblaciones prioritarias de intervención mediante los planes diseñados para esta etapa de vida, divididos en los tres niveles antes mencionados (nacional, cantonal y distrital), donde la escuela es considerada como el área de intervención, y la educación alimentaria y nutricional como una estrategia para generar hábitos y prácticas saludables, tanto a nivel individual como colectivo, al aterrizar el Plan a nivel distrital.

Para este proceso se gestionan prestaciones mediante redes de apoyo territorial que garanticen la promoción de la salud, la prevención de enfermedades, la acción sobre los determinantes de la malnutrición y la corresponsabilidad ciudadana, desde todos los actores involucrados, implementando acciones que garanticen la salud alimentaria y nutricional a través de la educación y consejería en salud desde la escuela.

Desayunos escolares

El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) fue creado en 1922 y a partir de entonces ha diseñado alrededor de 10 programas de asistencia alimentaria para la atención a la niñez como parte de las intervenciones de las instituciones públicas a los problemas de salud que prevalecen en la población mexicana. Las modalidades han sido diversas, entre ellas, se encuentran los desayunos escolares (^{Ramírez-López, Grijalva-Haro, Valencia, Ponce et al., 2005}).

El Programa Alimentario de Desayunos Escolares está dirigido a niños y adolescentes en condiciones de vulnerabilidad que asisten a planteles públicos del sistema educativo nacional, principalmente en zonas con un elevado porcentaje de malnutrición; ahí se entrega un alimento diario durante las horas de clase, que puede ser un desayuno frío (leche y galleta o palanqueta) o un guiso caliente (preparado dentro del plantel con ingredientes entregados por el DIF estatal y por los padres de familia). Dicho programa tiene el objetivo de:

[…] favorecer el acceso y consumo de alimentos nutritivos e inocuos de la población en condiciones de vulnerabilidad, que asiste a planteles públicos del Sistema Educativo Nacional, mediante la entrega de desayunos escolares, diseñados con base en criterios de calidad nutricia, acompañados de acciones de orientación y educación alimentaria, así como aseguramiento de la calidad, para favorecer un estado de nutrición adecuado (^{DIF Jalisco, s.f.}).

A partir de 1995, la articulación de los desayunos escolares pasó a formar parte del Programa de Alimentación y Nutrición Familiar, mismo que funcionaba mediante la interacción de instituciones como las secretarías de Desarrollo Social, Salud, Educación Pública, y de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; el DIF y el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), buscando mejorar la nutrición y salud de los miembros vulnerables de la familia mexicana. Pero en este cambio algunos de los problemas identificados fueron la toma de decisiones y el organismo que debería fungir como ente rector, así como la intersectorialidad que se daría al programa, ya que esto permitirá agregar otros componentes clave para combatir la malnutrición (^{Barquera Rivera-Dommarco y Gasca-García, 2001}).

A pesar de ello, este programa ha logrado trascender los cambios sexenales en contraste con otros establecidos por el DIF, cuya permanencia ha sido temporal. ^{Ramírez-López et al. (2005)} señalan que este organismo carece de evaluaciones sistemáticas que den constancia de los cambios o beneficios obtenidos en el estado nutricio de la población, ya que si bien el desayuno puede mantener o mejorar la situación alimentaria de un escolar, se ha identificado que este tipo de programas pueden verse afectados por sesgos durante la compra, almacenamiento, distribución, entrega o consumo de los alimentos, aumentando la posibilidad de desarrollar obesidad y generar enfermedades crónico-degenerativas en la vida adulta. A ello se suma la generalización de la población y entrega de desayunos en cantidades similares a niños en estado tanto de nutrición adecuado como de desnutrición, sobrepeso y obesidad.

Por lo anterior, es necesario ajustar los procesos de socialización, identificación de requerimientos y selección de alimentos ofrecidos en los menús escolares, ya que su diseño e implementación pueden considerarse como una de las grandes limitantes del programa, sobre todo por el débil proceso de información que se otorga a los actores que toman las decisiones dentro de la institución. Pese a la información obtenida, es necesario señalar que este programa continúa desarrollando su proceso de forma similar hasta la actualidad (^{Ramírez-López et al., 2005}).

Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)

Este programa fue diseñado con el objetivo de apoyar a las familias en condición de pobreza extrema, con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus oportunidades para alcanzar mejores niveles de bienestar. Por ello, basó su estrategia combinando simultáneamente el apoyo en tres áreas primordiales para la formación del capital humano básico: salud, educación y alimentación, en las cuales intervinieron las Secretarías de Hacienda, Salud, Educación y Desarrollo Social (^{Secretaría de Gobernación, 1994}).

En ese sentido, se seleccionaron localidades y focalizaron hogares con la finalidad de alcanzar el objetivo de la propuesta mediante cuatro estrategias: a) proporcionar el Paquete Básico Garantizado de Salud; b) promover una mejor nutrición de la población beneficiaria, en especial prevenir y atender la desnutrición desde la edad prenatal; c) fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias beneficiarias y la comunidad; y d) reforzar la oferta de servicios de salud en las unidades de salud del primer nivel de atención en las que operaría el programa.

En el componente de alimentación el programa realizaba transferencias de recursos económicos a familias seleccionadas para mejorar la cantidad y diversidad de alimentos para su consumo, promoviendo un mejor estado nutricional. En el componente de educación se pretendía mejorar la situación alimentaria de escolares mediante la distribución de un suplemento que proveía alrededor del 20% del requerimiento calórico y el 100% de micronutrientes necesarios; además se entregaba una beca familiar de 195 pesos mensuales por cada niño o niña que se encontrara estudiando en el nivel primaria o secundaria (^{Rosado, Bourges y Saint-Martin, 1995}).

No obstante, uno de los aspectos criticados al Progresa era la destinación directa a los miembros de las comunidades identificadas como zonas de pobreza extrema, ya que esto provocaba que se quedaran fuera personas que vivían bajo esta condición, pero que pertenecían a otras zonas. De igual manera, la complejidad al momento de implementarlo reducía la interacción de los diversos sectores nacionales, estatales, regionales y locales haciéndola muy limitada al intentar producir efectos que mejoraran la educación, salud y estado nutricional de las poblaciones vulnerables (^{Barquera Rivera-Dommarco y Gasca-García, 2001}).

Esto generó una reducción notable en su cobertura y beneficios. De acuerdo con el informe compilatorio de evaluación del impacto del programa 2001-2006, en 1996 cubría ocho estados del país y en 2001 a todas las entidades, excepto el Distrito Federal, llegando a beneficiar a cinco millones de familias, sin embargo, para años posteriores estos datos se redujeron.

Acuerdo Nacional por la Salud Alimentaria

El Acuerdo Nacional por la Salud Alimentaria (ANSA) fue presentado el 10 de enero de 2010 como parte de una estrategia del gobierno federal para combatir el aumento de los índices de sobrepeso y obesidad, que en ese año afectaba al 70% de la población adulta y al 28% de la infantil. Según los datos reportados por ^{Olaiz-Fernández, Rivera-Dommarco, Shamah-Levy, Rojas, et al. (2006)}, la situación de México generó el interés tanto a nivel nacional como internacional debido al acelerado incremento de los índices de obesidad infantil. Esta situación se mantuvo, ya que en la Encuesta Nacional de Salud en Escolares 2008 (^{Shamah Levy, 2010}) se registró que los índices aumentaron del 28 al 31.5% de esta población.

Esta estrategia fue un acuerdo desarrollado como parte de un objetivo en común del sector público y privado, que era intervenir en escuelas de educación básica y, a mediano plazo, revertir la epidemia de enfermedades crónicas causadas por el sobrepeso y obesidad (^{Córdova-Villalobos, 2010}).

Para este programa se tomaron como antecedentes los datos de las encuestas nacionales de Salud y Nutrición (Ensanut) 2006 y de Salud en Escolares 2008. Además del incremento de índices de malnutrición infantil, se identificó un ambiente obesogénico prevaleciente en las escuelas, se observaron algunos factores asociados como la venta de alimentos con alto aporte energético, con exceso de grasas, azúcares y sal, así como publicidades televisivas fomentando el consumo de alimentos con bajo aporte nutricional, dietas escasas de frutas y verduras, entre otros (^{SEP, 2010}).

Dos años después de haber sido implementado, ^{Rangel-Peniche, Arellano-Jiménez y Hernández-Gómez (2013)} realizaron una evaluación sobre el ANSA en la que señalan que al tratarse de un acuerdo y no de un instrumento normativo, ley ni reglamento, carecía del poder necesario para emitir sanciones u obligaciones en las áreas de intervención, identificando en ese sentido que había incumplimiento incluso en las propias dependencias gubernamentales.

A lo anterior se sumaron las limitaciones que tenían las entidades, tal como lo señaló la Secretaría de Salud, al explicar que no se pudieron cumplir los objetivos por la falta de recursos necesarios, seguimiento, coordinación y sanciones frente a la dimensión del problema y, si bien hubo algunas iniciativas productivas como los desayunos escolares y lineamientos para alimentos y bebidas en las escuelas, no fueron suficientes para lograr los 10 objetivos planteados.

Con respecto a los escolares, los principales problemas identificados fueron que, pese a que se dictaron algunos lineamientos para la oferta de alimentos y bebidas, no existía una obligación clara ni sanciones, por lo que su cumplimiento fue deficiente: se seguían ofreciendo productos no autorizados en las escuelas, algunos eran bajos en azúcar, grasa y sodio, pero no recomendables por su escaso aporte nutricio, a lo que se sumó el poco acceso a agua potable para contrarrestar las bebidas azucaradas (^{Rangel-Peniche, Arellano-Jiménez y Hernández-Gómez, 2013}).

Asimismo, al no tener un carácter obligatorio y carecer de poder de sanción, hubo reclamos de las grandes compañías de alimentos y bebidas procesados, oponiéndose a recibir sanciones por mantener alimentos en venta dentro de las escuelas. En 2012 se reportó un débil avance respecto de lo planteado al inicio del Acuerdo, y por demás está señalar que los índices de malnutrición infantil continuaron manteniéndose.

Programa Sectorial de Salud

El Programa Sectorial de Salud (PSS) establece las metas y estrategias del sector salud en el país. Se diseñó en el marco del Plan Nacional de Desarrollo con el propósito de mejorar las condiciones de salud de la población mexicana, estableciendo los objetivos, estrategias y acciones bajo las cuales las dependencias y entidades de la administración pública federal y local del Sistema Nacional de Salud deben regirse para lograr el derecho a la protección de la salud (^{Corona Medina, 2019}).

Los objetivos del PSS se centran en asegurar el acceso efectivo, universal y gratuito a la salud; incrementar la calidad de los servicios, principalmente en las poblaciones con alta y muy alta marginación; fortalecer y ampliar la infraestructura en salud, así como atender los problemas predominantes en la salud pública. Estos objetivos contemplan 26 estrategias prioritarias y 201 acciones puntuales (^{Secretaría de Salud, 2020}).

Cabe destacar que dentro del cuarto objetivo prioritario, vinculado con la atención de problemas y la necesidad de generar estilos de vida saludables, el documento describe la necesidad de:

[...] orientar las estrategias, programas y acciones de salud pública, a partir de información oportuna y confiable, que facilite la promoción y prevención en salud, así como el control epidemiológico tomando en cuenta la diversidad de la población, el ciclo de vida y la pertinencia cultural (^{Secretaría de Salud, 2020:50}).

Por lo tanto, a través de los lineamientos de salud ambiental y promoción de vida saludable, se pretende generar un impacto favorable en las condiciones ambientales para un disfrute pleno de salud en la población de todas las edades, lo que implica incluir estrategias multidimensionales e interinstitucionales entre el sector salud y otras áreas vinculadas a este problema para establecer conductas saludables y prevenir enfermedades, considerando la diversidad cultural, el ciclo de vida y la perspectiva bioética y de género (^{Secretaría de Salud, 2020}).

En cuestiones de alimentación el documento plantea la necesidad de definir intervenciones y regulaciones para motivar la producción, distribución, comercialización y consumo de alimentos saludables y sostenibles, priorizando una seguridad alimentaria de calidad, así como la difusión y promoción de estilos de vida y hábitos alimenticios saludables. Asimismo, considera el fomento del uso de tecnologías para orientar decisiones responsables; la implementación de servicios de consulta en los centros de trabajo para la prevención de enfermedades y, en el ámbito escolar, generar eventos y programas para promover tanto el consumo de alimentos saludables como la práctica de deporte y actividad física (^{Corona Medina, 2019}).

Los lineamientos específicos de estos objetivos resaltan el fomento a la nutrición y a la vida saludable de la infancia a través de la prevención y el tratamiento de toda forma de malnutrición para salvaguardar el desarrollo sano de la población. Para su implementación, el PSS considera una coordinación interinstitucional con el objeto de gestionar acciones de atención, protección y restitución de derechos vulnerados, promoviendo el desarrollo integral infantil con campañas dirigidas a procurar hábitos y comportamientos saludables en los entornos escolares tomando en cuenta la diversidad cultural y orientando a los padres de familia y tutores para promover estos estilos de vida y fomentar un desarrollo sano en sus hijos (^{Secretaría de Salud, 2020}).

Sin embargo, los avances y resultados obtenidos hasta 2022 respecto de este programa habían sido pocos o nulos, según los parámetros establecidos en su inicio. De acuerdo con la Ensanut 2022, entre los menores de cinco años, 14.2% padecía desnutrición crónica, y entre los infantes de 5 a 11 años, la prevalencia de sobrepeso registró un incremento de 7% entre 2006 y 2020-2022, hasta alcanzar 37.3% en 2022 (^{Lazcano Ponce y Shamah Levy, 2023}).

Si bien el programa se encuentra vigente, los resultados y estudios encontrados sobre este han sido pocos, por lo cual aún no se ha podido describir el impacto que ha generado en la población.

Estrategia Nacional de Salud Escolar

El Programa de Acción Específico de Políticas de Salud Pública y Promoción de la Salud fue diseñado para abordar áreas específicas de preocupación en la salud de la población mexicana y proporcionar un marco claro, incluyendo las estrategias y acciones para la implementación de políticas y programas de intervención (^{Secretaría de Salud, 2022}).

La Secretaría de Salud desarrolló este programa, en 2022, fungiendo como ente principal en coordinación con otras secretarías, entre ellas, la de Educación y de Agricultura con el objetivo de:

Impulsar políticas públicas con enfoque de salud, igualdad de género y pertinencia cultural, que incidan en los principales problemas de Salud Pública, mediante el fomento de comportamientos, estilos de vida y entornos saludables; desarrollo de competencias en salud; estrategias de mercadotecnia social; participación de otros sectores, de los tres órdenes de gobierno y de la ciudadanía, empoderando a las comunidades y mejorando así la salud de la población a lo largo del curso de vida (^{Secretaría de Salud, 2022:3}).

Esta visión incluye un abordaje de salud desde una dimensión real que no centre la promoción de conductas y cambios únicamente en la entrega de información prescrita, sino que se generen políticas sostenibles que mejoren los entornos tanto en el desarrollo de competencias y habilidades como en el trabajo sobre los determinantes sociales y estructurales de la salud (^{Secretaría de Salud, 2020}).

A nivel escolar, en relación con la malnutrición infantil, la Secretaría de Salud estableció la Estrategia Prioritaria 1.4 para implementar, en coordinación con las instituciones del sector salud y la Secretaría de Educación Pública, la Estrategia Nacional de Salud Escolar, con el objetivo puntual de lograr que “las escuelas sean espacios saludables y promotores de decisiones saludables, libres de conflictos de interés que respondan a las necesidades de la comunidad educativa bajo el enfoque de curso de vida” (^{Secretaría de Salud, 2020:38}).

Hasta el momento del diseño de este programa, la Ensanut 2018 registró que más de la mitad de la población tuvo algún grado de inseguridad alimentaria, que más del 80% consumía bebidas azucaradas (al menos el 85% de cada grupo etario lo hace); también que más del 60% de los menores de 12 años ingerían botanas, dulces y postres, al menos el 50%, cereales dulces y cerca del 20% de los mayores de cinco años consumían comida rápida y antojitos mexicanos.

Al respecto, la ^{Secretaría de Salud (2022)}, dentro de la Estrategia Nacional de Salud Escolar indicó que se promovería la salud y la actividad física a través de educación nutricional, hidratación adecuada, estimulación de la educación física y el incremento de la actividad física moderada-vigorosa, en donde las demás instituciones participantes deberían:

Por lo tanto, en la Estrategia Nacional de Salud Escolar se plantea promover la salud y prevenir enfermedades en el entorno educativo para generar un espacio promotor de la salud centrando sus acciones de acuerdo con el panorama nacional de sobrepeso, obesidad y las acciones prioritarias a atender, incidiendo en los espacios escolares a través de tres intervenciones: a) alimentación correcta, b) hidratación adecuada y c) incremento de la actividad física, a las cuales se deben incluir una cuarta con estrategias transversales donde cada intervención considera diferentes aspectos de control.