Introducción

Un intento de balance en pocas páginas es, sin duda, algo aventurado y una aproximación parcial. Sin embargo, vale la pena sintetizar las políticas para el nivel medio superior (NMS) del sexenio que concluye, e incluso necesario, debido al momento coyuntural que se presenta. El desafío, por esta misma razón, es una apuesta para abonar a las discusiones que se avecinan, y con ello, vislumbrar algunas de las prioridades, no solo para el periodo gubernamental que inicia a fines de 2024, sino especialmente con una visión de mediano e incluso largo plazo, pues como se ha hecho hincapié en la investigación educativa, la aspiración es configurar políticas de Estado y no solo del gobierno en turno.

En sentido de lo antedicho se busca responder a las cuestiones de qué políticas fueron más destacadas para el NMS en el sexenio, cuáles fueron los resultados y las prioridades para el futuro. La lectura que se desarrolla es en clave de justicia social, que resulta significativa para apuntalar una visión acorde a los tiempos que corren.

Las propuestas de política para el NMS en el sexenio 2018-2024

A grandes rasgos, las políticas en el NMS durante el sexenio 2018-2024 estuvieron organizadas en seis grandes líneas, que fueron publicadas con el nombre del entonces subsecretario Juan Pablo Arroyo, aunque circuló una versión previa como “documento de trabajo” (^{SEP-SEMS, 2019}). Sin embargo, tales propuestas de política para el NMS guardan poca correspondencia con el Programa Sectorial de Educación (^{SEP, 2020}) y los informes de labores de la Secretaría de Educación Pública (SEP) o los informes de gobierno. De cualquier modo, se puede decir que las políticas de la Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS) siguieron la pauta anotada inicialmente, así que tal registro es el que se resume a continuación y sobre el cual se valorarán sus resultados.

Lo que efectivamente se logró

En cuanto a la línea de educación con calidad y equidad, deben destacarse los programas becas: Universal para el Bienestar Benito Juárez y Elisa Acuña, así como la continuidad de programas como: Educación Dual, Prepa en Línea-SEP, la atención inercial a población que vive con discapacidad, el fortalecimiento de telebachilleratos y la creación de la Dirección General de Bachillerato Tecnológico de Educación y Promoción Deportiva e incluso el programa Aprende en Casa durante la pandemia de covid-19.

Si bien estas acciones tuvieron efectos positivos, fueron mínimos; según los datos oficiales, contribuyeron a una reducción del abandono escolar entre el ciclo 2018-2019 y el 2022-2023 (13% a 8.7%); a la disminución de la no aprobación del 12.9 a 12.5% y al incremento de la eficiencia terminal (de 64.8 a 75.6%). Aunque debemos considerar que las cifras del ciclo 2022-2023 son preliminares y dado que para el correspondiente a 2023-2024 se registran otras “estimadas”, precisamente no las citamos porque parecen sobreestimadas (^{SEP, 2023a}). De hecho, como se observa en la Tabla 1, los datos de matrícula muestran resultados negativos, ya que se pasó de 5.2 millones en el ciclo 2018-2019 a 5 millones para el de 2022-2023 (aunque cierto estancamiento se nota desde el ciclo 2017-2018), y con ello, se aleja mucho de la obligatoriedad universal prevista en la ley para el NMS en el ciclo 2021-2022, pues el porcentaje de cobertura -incluyendo la modalidad no escolarizada- apenas alcanzó al 80% de jóvenes, peor aún si se observa la tasa neta de 62.5% para el ciclo 2022-2023 (^{Mejoredu, 2023}), que corresponde a quienes cursan el NMS en edad típica de 15-17 años; y ni siquiera se cumplirá la meta sexenal del 90% (^{SEP, 2023a}).

Tampoco las becas parecen suficientes, pues se dice que son “universales” (incluso aumentaron en 35 pesos el monto para el ciclo 2022-2023, para llegar a 875 pesos mensuales), y beneficiaron a 4.3 millones de jóvenes. Sin embargo, quedaron, al menos, 700 mil jóvenes sin el apoyo. A esto debemos sumar que cada ciclo escolar más de 500 mil estudiantes abandona sin concluir el nivel, así como que los resultados de pruebas estandarizadas indican pobre desempeño. Por ejemplo, el promedio de la evaluación PISA en 2022 fue inferior, en comparación con 2018 en matemáticas y ciencias, y casi igual a los de 2018 en lectura. Incluso en matemáticas se observa una caída que revirtió la mayoría de los avances del periodo 2003-2009; mientras en lectura y ciencias, solo se observaron fluctuaciones pequeñas, mayormente no significativas (^{OECD, 2023}, traducción propia). En suma, los resultados de la eficiencia del NMS indican que para la mayoría de jóvenes no se cumple con su derecho a una escolarización adecuada y significativa.

En relación con los contenidos y actividades para el aprendizaje, la modificación del MCC fue la acción sexenal más relevante, dejando intactos asuntos como el desarrollo de materiales, el inglés y la capacitación para el trabajo. Si bien el MCC se echó a andar desde prácticamente 2019 bajo la premisa de construir la Nueva Escuela Mexicana (NEM) y el plan de 0 a 23 años, llegó a las aulas apenas en el ciclo 2023-2024, esto en parte por la pandemia de covid-19. Las modificaciones establecieron “promover que los estudiantes de este nivel educativo sean protagonistas de la transformación social y que, sobre todo, desarrollen su capacidad creativa y de pensamiento crítico” (^{SEP-SEMS, 2022:45}). Para ello, se planteó un currículum con dos componentes principales, uno fundamental y otro ampliado (además de uno enfocado en lo laboral, para los bachilleratos tecnológicos); el primero formado de recursos sociocognitivos (lengua y comunicación, pensamiento matemático, conciencia histórica y cultura digital) y de áreas de conocimiento (ciencias sociales, ciencias naturales, experimentales y tecnología y humanidades); el ampliado se supone “orientado a la formación y práctica de los componentes socioemocionales para cumplir con la responsabilidad social, el cuidado e integridad física corporal y el bienestar emocional afectivo” (^{SEP-SEMS, 2022:44}).

Respecto de la revaloración del magisterio se realizaron sobre todo adecuaciones a las normas de ingreso y promoción, además de eliminar el punto relacionado con la permanencia incluido en la ley vigente hasta 2018; esto se encargó a la Unidad del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros. Asimismo, se organizó una serie de actualizaciones sobre los cambios a los planes y las “progresiones” curriculares de la NEM, pero no se tocó lo relativo a estímulos, reducir tamaño de grupos ni disminuir la carga administrativa.

Los informes oficiales registran una constante impartición de cursos e incluso diplomados año con año. Por ejemplo, el resumen del exsecretario Arroyo entre 2019 y 2021, considerando los planteles federales y estatales, apuntó: “Tenemos conectados a 174,285 y se han impartido más de 200 mil cursos a 100,176 docentes en los últimos dos años y medio” (^{SEP-SEMS, 2022:78}). Así, el porcentaje de “capacitaciones” anualmente oscila entre el 35 y 50% de la planta docente. De hecho, “en 2022, la formación y actualización docente benefició a 39.3% del personal en áreas pedagógicas y disciplinares, mediante el Programa de Formación, Capacitación y Actualización Docente” (^{SEP, 2023a:91}). Sin embargo, cabe destacar la disminución del presupuesto ejercido en este rubro, pues pasó de cerca de 40 millones en 2019 a casi 21 en 2022 (^{SEP-SEMS; 2022}).

Sobre la gobernanza se registran dos puntos destacables. Por una parte, el fortalecimiento del trabajo de las Comisiones Estatales para la Planeación y Programación de la Educación Media Superior (CEPPEMS), esto tanto para mejorar la articulación con la federación y crear zonas regionalizadas, como generar sinergias sobre el rediseño del MCC, “el Movimiento Nacional por la Alfabetización y la Educación (Monae), el modelo dual y el Sistema Estadístico de Educación Media Superior” (^{SEP-SEMS, 2022:87}). Por otra parte, se participó en coordinación y cooperación con organismos como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, la Alianza del Pacifico, la Unesco, la Organización de Estados Americanos, etcétera, así como en algunas comisiones intersecretariales con la Secretaría de Hacienda, las Comisiones para el Fomento a las Actividades de la Sociedad Civil Organizada y la Ejecutiva de Turismo (^{SEP-SEMS, 2022}).

En relación con la infraestructura, debido a la caída en la matrícula nacional en la mayor parte del sexenio, hasta 2022 solo se reportó la creación de cinco nuevos centros educativos pertenecientes a los organismos descentralizados de los Estados, además de iniciar la construcción de otros cuatro planteles federales. Respecto del mantenimiento tal vez lo más destacable fue que se benefició “a 162 planteles en acciones de mantenimiento en los estados de Veracruz, Tabasco, Chiapas, Guerrero y Oaxaca por un monto de 811 mdp adscritos a la DGB, DGETAyCM y DGETI” (^{SEP-SEMS, 2022:95}). Otras acciones fueron asegurar el funcionamiento de la Prepa en Línea y que a “partir del ciclo escolar 2022-2023, los 3,287 planteles de TBC contarán con equipamiento tecnológico para recibir la señal satelital de la Red Edusat” (^{SEP-SEMS, 2022:97}).

Finalmente, en torno al financiamiento, en el mejor de los casos, se puede decir que fue inercial; que se estableció el Sistema Integral de Supervisión y Seguimiento Institucional, el cual recaba información sobre los requerimientos financieros para la atención de las fallas en los inmuebles y para la adquisición del equipamiento educativo, pero es al parecer solo de planteles federales (^{SEP-SEMS, 2022}). Asimismo, se actualizaron los lineamientos para la presentación de los informes anuales por las direcciones de plantel (públicos), así como las normas técnicas para la Dirección General de Educación Tecnológica Industrial y de Servicios (DGETI) sobre la administración de las aportaciones “voluntarias” de las familias.

Sin embargo, debido a la reducción de matrícula no se ofrecen datos del gasto, ni de los recortes que, de hecho, hubo entre otras razones, por la Ley de Austeridad Republicana de 2019. Cálculos realizados por el doctor Alejandro Márquez (investigador del Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación de la Universidad Nacional Autónoma de México, comunicación personal) en la línea de financiamiento nos permiten observar un crecimiento inercial de los recursos en el NMS: de 94.220.1 en 2018 a 140.856.06 millones de pesos (MDP) en 2023; lo que implicó un crecimiento anual promedio de 3.1%. Sin embargo, de 2020 a 2022 se ejerció un monto menor al aprobado posiblemente como consecuencia de la pandemia (^{CEFP, 2023}). Asimismo, si se transforman a pesos de 2024 los años anteriores, se notan más claramente las altas y bajas en el gasto federal que, si quitamos el dato preliminar de 2023, apenas parece recuperarse del descenso que ha tenido desde 2016 (Figura 1).

Fuentes: Inegi (2023), PIB índices por actividad económica y SHCP (2023), Paquete económico y presupuesto y Cuenta Pública 2023 (cortesía del doctor Alejandro Márquez Jiménez, comunicación personal). P = preliminar.

Figura 1 Gasto federal en la función de Educación media superior, 2012-2023 (millones de pesos de 2024) 

Los retos prioritarios para políticas de Estado en el NMS

En primer lugar, es preciso realizar un mayor énfasis en la idea de justicia social en la educación, ya que a menudo está subordinada a otras como formación integral, contextualización, inclusión, que no terminan de ser lo suficientemente potentes para guiar las políticas, estrategias y acciones en las diversas escalas. Las tres dimensiones implicadas en la justicia social (^{Fraser, 2008}) parten de un reconocimiento de las diferencias, generalmente en cruce con desigualdades de distinta índole, para redistribuir recursos materiales, humanos e incluso conocimientos y saberes, a la vez considerando la participación de las comunidades escolares, pero también del gobierno y las familias y otros actores sociales. Creo que de su traducción depende mucho el cómo enfrentar las enormes injusticias que caracterizan al sistema educativo nacional (^{Aguilar Nery, 2022}). La idea de justicia social abre un potencial que no se ha explorado lo suficiente y de un gobierno de izquierda se esperaría que la ponga al frente y al centro de las políticas educativas y sociales de Estado y no solo de gobierno.

Si bien en el sexenio hubo un énfasis por incidir en la permanencia y hubo cierta mejoría, se dejó de lado la cobertura, por lo que se debe retomar por el gobierno (e incluso judicializarlo por la sociedad) para cumplir el derecho a cursar satisfactoriamente el NMS. Si bien las becas han tendido hacia la universalización, al ser montos reducidos no cubren el costo de oportunidad y no necesariamente se enfocan donde más se necesitan; por ejemplo, siguiendo un genuino enfoque de género, ya que son los varones quienes más abandonan o se rezagan en las aulas. En otras palabras, deberían de combinarse principios de distribución de tendencia universalista con el reconocimiento de las diferencias y las desigualdades del alumnado, especialmente para jóvenes indígenas, rurales, con discapacidad y varones de zonas urbanas precarizadas (^{Aguilar Nery, 2019}).

En segundo lugar, es necesario y urgente incrementar el presupuesto público para cumplir con la obligatoriedad del NMS, por ello es menester, entre otras acciones, un presupuesto multianual y una reforma fiscal progresiva. La idea no es solamente volver a los niveles de presupuesto previos a 2015 o con un aumento inercial, sino una bolsa extraordinaria para garantizar la expansión y redistribuir recursos (financieros, materiales y humanos) partiendo del reconocimiento de las desigualdades en la infraestructura y equipamiento -especialmente las TIC y las tecnologías del aprendizaje y conocimiento (TAC)- en los planteles rurales, dispersos y con bajos resultados, así como para acompañar los cambios al nuevo MCC (que incluyó aumento de 32 horas en el bachillerato tecnológico). También se debería contar con una fórmula o mecanismo redistributivo para cerrar brechas entre entidades federativas y subsistemas, que busque en especial homologar los salarios docentes, las condiciones laborales y de prestaciones, sobre todo de los organismos descentralizados y todos los subsistemas semipresenciales, ya que son los más precarizados, pues además reciben al alumnado con más dificultades socioeconómicas y académicas. Asimismo, debe garantizarse la transparencia y la rendición de cuentas en el uso de recursos públicos.

En tercer lugar, hay que insistir en la dignificación y revalorización docente. Los dispositivos de ingreso y promoción deberían no solo cumplirse rigurosamente, sino resolver los reclamos y transparentar las vacantes y los procesos de asignación, ya que no es clara ni equivalente en toda la república. Asimismo, el desarrollar, por enésima vez, un “Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación” es necesario, pero lo es más institucionalizar la participación del profesorado, así como pasar de una visión carencial y capacitadora hacia una de “formación continua situada” basada en la trasformación de su desempeño en aulas, como la impulsada por ^{Mejoredu (2021)}, guiada por perspectivas reflexivas, de inclusión, interculturalidad y género, así como basada en la articulación y la coordinación entre las diversas figuras docentes, directivos y autoridades, para impulsar el trabajo interdisciplinario, la evaluación formativa y el trabajo por proyectos. Asimismo, hay que asegurar que el profesorado contratado por asignatura se integre a los procesos formativos, así como impulsar una política con miras a la profesionalización de los equipos técnicos estatales del NMS (ahora son casi arbitrarios sus nombramientos), y de las autoridades en los subsistemas, porque en muchos casos responden a intereses de todo tipo, menos educativos.

En cuarto lugar, el MCC está en marcha a partir del ciclo 2023-2024, por lo que es menester estudiar cómo se está desarrollando en los diversos subsistemas, debido a la enorme heterogeneidad de contextos y de condiciones institucionales a lo largo y ancho de la república, para conocer sus diversas apropiaciones, resistencias y avances. Esto, tanto desde la parte gubernamental y de la investigación educativa, que permita nutrir los ajustes, sobre todo, en los libros de texto o guías de estudio, que son el siguiente eslabón de concreción del currículo, a lo que poco se ha dado relevancia, eso sí, considerando la participación del profesorado y los equipos técnicos de cada subsistema.

Finalmente, se deben de crear o seguir impulsando programas, estrategias o proyectos que favorezcan ambientes de aprendizaje democráticos para garantizar la permanencia y el egreso oportuno del alumnado, considerando traducir la idea de justicia en el campo escolar. En otro trabajo he planteado algunas acciones que pueden realizarse inspiradas en esa perspectiva (^{Aguilar Nery, 2022}), por lo que sintetizo algunas de ellas y añado otras que me parecen significativas. Por ejemplo, la elaboración de acuerdos de convivencia (cambiando los obsoletos “reglamentos escolares o de alumnos”); realizar “jornadas de bienvenida” para estudiantes de nuevo ingreso partiendo de una perspectiva de juventudes (^{Gutiérrez Vieyra, 2021}), en lugar de cursos “propedéuticos”; formar grupos heterogéneos que rompan con la creencia de que, por ejemplo, los mejores se quedan en el turno matutino; ubicar a las y los mejores docentes en los primeros semestres y buscar que trabajen colaborativamente; integrar estructuras académico-administrativas completas y suficientes de personal desde el inicio y hasta el final del ciclo escolar; desvincular de los “sistemas de gestión de calidad” lo relacionado con lo académico o pedagógico por su tendencia a estandarizar procesos iterativos; establecer contrataciones y salarios justos para el personal que trabaja parcialmente en actividades paraescolares o de orientación y apoyo socioemocional, pero también a la planta docente que apoya en labores de tutoría, asesoría, así como para el trabajo colegiado. Asimismo, seguir impulsando modelos alternativos de aprendizaje, no solo el modelo dual, sino emprendimientos colectivos, trabajo comunitario, conocimientos y experiencias artísticas; en breve, pedagogías activas y significativas para las juventudes; incluso modalidades de reingreso mediante la flexibilización y diversificación de las opciones para aprobar (especialmente materias como matemáticas u otras relacionadas con las ciencias naturales, por ser las de más altos índices de no-aprobación) y certificar los estudios del NMS. En suma, procurar por todos los medios posibles, mejorar las condiciones de aprendizaje y de vida del alumnado, para cumplir con su derecho a una escolarización justa.