Descentralización y desempeño municipal

La promulgación de la Constitución Política de Colombia de 1991 (CPC) fortaleció el proceso de descentralización,¹ incentivado por la ola de democratización en América Latina, y abordado desde tres dimensiones clave: institucional, administrativa y fiscal (^{Mattar, 2013}; ^{Rojas-Betancur, 2020}). Sin embargo, la forma en la que el proceso descentralizador se ha desarrollado dista de la filosofía de la descentralización francesa, que la concibe no sólo como una técnica de administración del Estado, sino principalmente como “una opción política, una opción de sociedad” (^{Meyson-Renoux, 1994}). Por lo tanto, es un mecanismo virtuoso para el desarrollo de los territorios que no se limita a un asunto sólo de corte administrativo (^{Mattar, 2013}).

La descentralización busca empoderar a las regiones y, al mismo tiempo, otorgarles mayor responsabilidad e independencia fiscal para administrar sus propios recursos a los entes territoriales. Desde esa perspectiva, la descentralización persigue principalmente tres objetivos. El primero de ellos es una gestión más eficaz, que enfoca a los niveles superiores en áreas estratégicas al delegar las tareas operativas. Un propósito más es la desconcentración de poder que favorece la toma de decisiones más acertadas, ya que los gobernantes locales se encuentran más cercanos a los problemas que deben resolver. En tercer lugar, se busca el pluralismo político, pues se abre la posibilidad de que grupos sociales tradicionalmente excluidos accedan al poder local y se generen nuevos espacios de participación para las comunidades (^{Pening, 2003}).

El interés en el proceso de descentralización impulsó su rápida implementación, lo que demandaba administraciones municipales más sólidas capaces de utilizar los recursos de forma adecuada y destinarlos correctamente para garantizar el sostenimiento de un municipio (^{Buitrago y Mora, 2021}). Este antecedente, muestra que la medición del desempeño de los entes territoriales se vuelve crucial para evaluar el impacto de la descentralización en el desarrollo local. Además, permite identificar áreas de mejora y tomar decisiones informadas para impulsar un crecimiento sostenible en cada municipio. En este contexto, la implementación de indicadores de gestión se convierte en una herramienta fundamental para medir y optimizar la eficiencia de las administraciones locales.

En esa línea, los gobiernos subnacionales mayormente ejecutan una proporción del gasto público para atender las necesidades en materia de los servicios de salud, agua y educación pública. Por esto, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) desarrolló una herramienta denominada Medición de Desempeño Municipal (MDM) que atiende la necesidad de medir el desempeño en las entidades territoriales a través del denominado índice de desempeño municipal (IDM). Si bien, la mediación se realiza en el nivel subnacional, el desempeño del ente se convierte en la suma de responsabilidades de los municipios y departamentos (^{Álvarez y Zapata, 2018}).

Los resultados obtenidos con los instrumentos como la medición de desempeño municipal son un punto de partida para la reflexión y la puesta en marcha de planes de acción y mejora en el contexto territorial. Sin embargo, es preciso reconocer que a la par la descentralización amplió las brechas en materia económica, política y social, que, aunadas a una baja capacidad institucional, generan un aumento de la desigualdad, asociada a la pobreza monetaria y multidimensional del país (^{Angulo et al., 2018}).

Cabe considerar que el proceso de descentralización en Colombia también trajo consigo disputas por el poder local y regional. Se creó un escenario donde los actores en conflicto encontraron oportunidades para obtener financiamiento debido a la mayor autonomía y acceso a recursos que los entes territoriales poseían. Esto llevó a un ajuste estratégico en la insurgencia, redirigiendo sus acciones hacia municipios que presentaban oportunidades de financiamiento y movilización más favorables.

Es el caso de reacomodamientos de los grupos armados al margen de la ley para mantener hegemonías en los territorios. Las guerrillas como el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas- Ejército del Pueblo (FARC-EP) estratégicamente se acomodaron en torno a los cambios generados por la descentralización (^{Salas, 2016}).

Esas colateralidades territoriales de la descentralización se acentuaron en determinadas franjas del país, como la subregión del Catatumbo. Esta ha sido una zona permeada por la presencia de grupos insurgentes, lo que sustenta que esta investigación gire en torno a municipios que han sido clasificados en la subregión dentro de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), municipios identificados como los más afectados por la violencia en Colombia en el marco del acuerdo de la paz en la Habana (Cuba). En particular, “el grupo disidente de las FARC actualmente tiene presencia en diversos municipios del Catatumbo, incluidos Tibú, El Tarra, Sardinata y Convención, y contaría con al menos 70 miembros” (^{Human Rights Watch, 2019}). Por las connotaciones de la Ley 617 de 2000 los municipios de la subregión del Catatumbo son clasificados como de sexta categoría. Por otro lado, el DNP identifica a esa subregión como municipios apartados, con economías poco especializadas, lo que demuestra la necesidad de una gerencia mejor desarrollada (^{PGN, 2020}).

Debido a su alta vulnerabilidad y sus necesidades insatisfechas, la subregión del Catatumbo representa un área de interés prioritario para el estudio de su capacidad institucional. Surgen entonces las siguientes preguntas de investigación: ¿De qué manera el conflicto armado ha modulado la relación entre las políticas de descentralización y el desempeño municipal en términos de IDM en los municipios del Catatumbo entre 2018 y 2021? ¿Qué factores específicos del conflicto han mediado esta relación? ¿Existen diferencias significativas en los impactos del conflicto según la dimensión del IDM analizada? A partir de estas preguntas de investigación surgen las siguientes hipótesis que consideran los componentes y las dimensiones del IDM.

Para complementar las hipótesis de investigación, el análisis cualitativo de contenido, a partir de entrevistas, permite identificar categorías emergentes que profundizan la comprensión del fenómeno estudiado. En particular, se espera que surjan categorías relacionadas con el control territorial en el contexto del conflicto armado y su impacto en las diferentes dimensiones del índice de desempeño municipal (IDM).

Las preguntas de investigación plantean el objetivo de este trabajo: explicar cómo los procesos de descentralización, en un contexto de conflicto armado, han influido en el nivel de desempeño municipal en la zona del Catatumbo, Colombia, durante el periodo 2018-2021. Este objetivo se abordará a través de un análisis detallado de las experiencias y percepciones de los actores locales, complementado con un análisis cuantitativo comparativo de los indicadores del IDM. De esta manera, se busca proporcionar una comprensión integral y fundamentada de las interacciones entre descentralización, conflicto armado y desempeño municipal.

Nueva gestión pública

Durante los años ochenta y noventa se produjo un gran descontento hacia el modelo tradicional administrativo, lo que llevó a las autoridades estatales a repensar este modelo y a replantearse nuevos métodos para superar dicha crisis. A causa de esto, se presenta un nuevo enfoque gerencial dentro del sector público, que le da a la ciudadanía la oportunidad de exigir al Estado una respuesta a sus demandas por medio de buenas prácticas de gestión, generando valor público que les garantice la mejora de su calidad de vida, por lo que el reclamo social se convierte en un tema central dentro de la agenda programática y política para cualquier gestión en cualquier nivel de gobernabilidad (^{Soledispa et al., 2020}).

Debe señalarse que el auge de la descentralización en Colombia, luego de la constitución de 1991, incitó a la transición de la administración por la nueva gestión pública, para entender que las dinámicas en el sector público cambiaron y se diversificaron ante las dinámicas privadas (^{Nisimblat, 2021}). Además, se cree que esta nueva gestión aparece a partir de las crisis fiscales a nivel mundial.

Por ello, para los efectos de esta investigación, es necesario definir la nueva gestión pública desde la visión de ^{Leeuw (1996)}, quien se centra en explicar que la nueva gestión pública enfatiza la aplicación de los conceptos de economía, eficiencia y eficacia en la organización gubernamental; el objetivo es alcanzar la calidad total en la presentación de los servicios, por lo que se reducen las diferencias procedimentales con el sector privado y no se basan solamente en las normas y dinámicas de prescripción de procesos (^{García Sánchez, 2007}). En Colombia, “la gestión pública se ha caracterizado por una pérdida de gobernanza y gobernabilidad; donde los hechos de corrupción gozan de espacios privilegiados debido a la falta de aplicación y respeto de los principios de administración pública” (^{Gamboa et al., 2021: 523}).

La división del Estado colombiano en alcaldías y gobernaciones generó ventajas a nivel administrativo y económico, ya que diferentes niveles de gobierno -desde lo local hasta lo nacional- buscan mejorar la prestación de servicios públicos, esto provoca que los gobiernos locales se especialicen y se interesen en conocer, desde la raíz, los problemas socioeconómicos de los ciudadanos (^{Restrepo, 2002}). Además, entorno a la democracia, la descentralización ayuda a que se focalice mejor la construcción de políticas públicas, por lo que el papel de los entes territoriales comienza a tener mayor importancia en el desarrollo del país (^{Delgado y Garcia, 2017}).

A partir de esta nueva gestión pública, el gobierno se comienza a encargar de dirigir la operatividad pública; es decir, organiza la prestación de servicios públicos, pero a su vez designa funcionarios en los diferentes niveles (municipal, departamental y regional) para tener un buen manejo de los recursos y más controlado, de manera que se encamina hacia la mejor realización de los objetivos y las metas que se plantean desde el Estado (^{Lazcano, 2014}).

Esto implica la promoción de un Estado más descentralizado, con menos control jerárquico y mayor rendición de cuentas. Donde se defiende la participación como insumo que produce resultados significativos y asegura el éxito y la efectividad, además de reclamar mayor capacidad para el análisis estratégico, comunicaciones activas, horizontalidad y potenciación de las capacidades organizacionales, así como construcción de redes institucionales (^{Moyado, 2002: 11}).

Medición de desempeño municipal

Para la medición del desempeño municipal, en 2006 el DNP desarrolló la herramienta denominada “índice de desempeño integral municipal (IDIM)”. La métrica promediaba el resultado de cuatro factores: eficacia, eficiencia, cumplimiento de requisitos legales y gestión, que a su vez medían las características que se observan en el esquema 1. La metodología estuvo vigente hasta el año 2016, año en el que se actualizó.

Fuente: Elaboración propia a partir de ^{DNP (2013)}.

Esquema 1 Índice de desempeño integral municipal (IDIM) 2006 

El modelo IDIM contribuyó significativamente a la reflexión sobre el aporte a las capacidades de los entes territoriales en su ejercicio de planeación del desarrollo, logrando recopilar información inexistente anteriormente. Sin embargo, enfrentó desafíos conceptuales que limitaron su capacidad explicativa, lo que afectó su eficacia en el diseño de políticas públicas y desarrollo territorial (^{DNP, 2019}).

En consecuencia, en 2016 se creó una misión con el objetivo de desarrollar un modelo que midiera la gestión, comparara los niveles de bienestar y gestión pública, y evaluara las capacidades y los resultados de las entidades territoriales a partir del desarrollo territorial. Así surgió el nuevo modelo denominado “Medición de desempeño municipal-MDM” (^{DNP, 2019}). En la versión actual, la herramienta se configuró como índice de desempeño municipal (IDM), cuya definición es adoptada desde el Departamento Nacional de Planeación y tiene como objetivo:

[…] medir, comparar y ordenar a los municipios según su desempeño integral entendido como la capacidad de gestión y resultados de desarrollo teniendo en cuenta sus dotaciones iniciales, para incentivar una mejor gestión, calidad del gasto y la inversión orientada a resultados (^{DNP, 2018: 5}).

La herramienta contempla dos componentes, el componente de gestión y el componente de resultados. Estos a su vez se dividen en cuatro dimensiones cada uno, para un total de ocho dimensiones como se aprecia en el cuadro 2. El componente de la gestión se enfoca en las acciones y decisiones que debe adelantar la administración local orientadas en la consecución de un mayor bienestar y desarrollo para la población. El componente de resultados coteja las transformaciones de las comunidades en lo que respecta a la esfera de desarrollo humano desde dimensiones como la educación, salud, seguridad y servicios públicos. Para llevar a cabo esta medición, el DNP tiene en cuenta cinco grupos de municipios comparables y un grupo destinado a las ciudades. Estos grupos se dividen en: nivel alto, nivel medio alto, nivel medio, nivel medio bajo y nivel bajo. Estos se determinan a partir de los recursos, las variables económicas y la dimensión urbana.

Marco legal de medición del desempeño municipal (MDM)

Para comprender el marco legal que respalda la implementación de la medición del desempeño municipal (MDM), es necesario empezar exponiendo la normativa que ha sido aplicada a los municipios desde la constitución de 1991. En este sentido, el artículo 311 de la Constitución establece que:

Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes (Const. 1991, art. 311).

En concordancia, el art. 343 de la Constitución (1991) dicta lo que a grandes rasgos se resume en que la entidad nacional de planeación, en este caso el Departamento Nacional de Planeación (DNP), es responsable de diseñar y estructurar el sistema de seguimiento de los logros en la gestión de la administración pública. De allí que la ley implemente la reglamentación para llevar a cabo lo anterior. Como resultado, la Ley 152 de 1994, en el artículo 32, establece que las entidades territoriales tienen la autonomía para la planeación de su desarrollo, teniendo en cuenta las políticas y estrategias del plan nacional de desarrollo que rija al país, de manera que se garantice su cumplimiento y coherencia con la destinación de los recursos.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 34 de la misma ley, faculta al mandatario, que ha sido elegido popularmente, para liderar y trazar la estructura del plan de desarrollo en concordancia con su propuesta programática al momento de postularse como candidato. Sumado a ello, en el momento en que se elija a todos los entes territoriales y sus dependencias, las de planeación deben apoyar la elaboración de esto dentro de sus habilidades administrativas, técnicas y de información.

Ahora bien, el DNP está a cargo de publicar la información que da cuenta de la evaluación del desempeño municipal; es decir, se expondrá la evaluación de la gestión de las entidades territoriales. Esta divulgación debe hacerse a nivel nacional, dentro de los tiempos que reglamenta la Ley 617 de 2000. Asimismo, la Ley 715 de 2001 establece como responsabilidad exclusiva del DNP realizar el seguimiento y la evaluación de las acciones generales de un municipio, especificadas en cada uno de los ítems. Por otro lado, los municipios tienen la responsabilidad de someter a consideración un reporte anual acerca de la ejecución de los fondos del Sistema General de Participación (SGP), garantizando que los departamentos reciban y efectúen la correspondiente evaluación de dicho informe. Esta normativa sienta las bases para establecer un esquema de evaluación integral de la gestión municipal, con la finalidad de lograr un uso eficaz de los recursos destinados a la realización de los planes de desarrollo (^{Lazcano, 2015: 28}).

Contribuciones de la medición del desempeño municipal

La medición del desempeño municipal contribuye al diseño de políticas públicas para los municipios, centrándose especialmente en el ordenamiento intermedio, es decir, en departamentos y municipios. Además, esta medición contribuye a la creación de programas sociales que se ajustan a las necesidades de los ciudadanos. Asimismo, el propósito de la medición de desempeño municipal subyace en el fomento a la gestión y el compromiso de los municipios, resaltando aquellos que han logrado avances positivos en el bienestar de su población (^{DNP, 2021b}).

Por otro lado, la herramienta de la medición del desempeño busca contribuir a la descentralización, al enfocarse en una rendición de cuentas más transparente y en un menor control jerárquico en las instituciones. Esto, a su vez, promueve el éxito y la productividad en los municipios.

Sin embargo, los objetivos principales de la creación de esta herramienta no se logran en realidad, debido a la falta de un monitoreo en tiempo real del desempeño de las instituciones, entre otros factores. Esto lleva a pensar que, si bien es una buena creación, todavía necesita mayor solidez en la implementación de las políticas públicas relacionadas con esto. Además, el modelo “no tiene en cuenta la calidad y pertinencia de dichos productos con las particularidades del entorno, por lo que mayores niveles de gestión no necesariamente implican mejor calidad de vida” (^{Lazcano, 2014: 113}). Es decir, no evalúa cómo esas acciones redundan en el bienestar humano.

Control territorial

Para comprender el control territorial, es necesario definir sus componentes. El territorio puede entenderse como la forma de interpretar las relaciones sociales vinculadas con las dimensiones espaciales (^{Llanos, 2010}); es decir, es un espacio geográfico que se traduce en un área controlada por dichas relaciones. En este contexto, el control se define como la posibilidad o el acceso a un área determinada, entendiendo que el control otorga el poder de aprovechar los recursos de los territorios en cuestión (^{Saborío, 2020}).

En consonancia con lo anterior, la territorialización se alinea con estos conceptos, ya que refuerza la idea de que un individuo, comunidad o grupo social se asocia con la apropiación de un espacio físico. Por lo tanto, la territorialización se define en función de la relación espacio-tiempo, la cual se modifica según el contexto social, cultural y político que la influencie.

En Colombia, el control territorial se ha definido mayormente en el contexto del conflicto armado, ya que “la motivación no es el territorio en sí, sino el carácter estratégico de la lucha por el control territorial” (^{Henao et al., 2015: 87}). De esta forma, la obtención de recursos del territorio se realiza con el propósito de aumentar el poder; por ello, esta obtención de los recursos generalmente ocurre por medios ilegales, por lo que se liga directamente la creación de grupos armados con la lucha contra el control territorial por medio de la violencia, entendiendo que los grupos guerrilleros han tenido que refugiarse en zonas rurales alejadas. De ahí que la explotación de recursos naturales sea el medio que utilicen para la consecución de mayor injerencia en los territorios.

La intersección entre el control territorial y la descentralización en Colombia resalta la necesidad de un enfoque más integral en la formulación de políticas. Es fundamental que los gobiernos locales no sólo asuman un rol activo en el desarrollo de programas sociales, sino que también se fortalezcan las instituciones que regulan y supervisan el uso de recursos en contextos de conflicto. La participación ciudadana debe ser un componente esencial en este proceso a fin de asegurar que las voces de las comunidades afectadas sean escuchadas y que sus necesidades sean atendidas de manera efectiva. Entonces, el control territorial en el contexto del conflicto armado ha influido en la descentralización de manera significativa, creando un entorno en el que la capacidad de los gobiernos locales para actuar se ve condicionada por la violencia y la competencia por recursos. Para avanzar hacia una verdadera descentralización que beneficie a todas las comunidades, es crucial abordar las dinámicas de poder que perpetúan la desigualdad y el conflicto en el país (^{Mendiola y Martín, 2021}).

La región del Catatumbo

Después de realizar un recorrido teórico acerca de la descentralización en Colombia y la herramienta MDM, es importante destacar que en 2016 no sólo se implementa un nuevo modelo de IDM, sino que también se firma el Acuerdo de Paz. Esto lleva a que 172 municipios sean caracterizados como municipios PDET (Plan de Desarrollo con Enfoque Territorial), lo que indica que estos municipios están priorizados para mejorar sus condiciones institucionales (^{Guerrero y Malagón, 2019}).

Con el objetivo de analizar los resultados de la MDM a nivel municipal, se seleccionó la región del Catatumbo, compuesta por once municipalidades: Ábrego, Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Playa, Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorema y Tibú (^{Ordóñez, 2007}). Cabe resaltar que algunas fuentes al nombrar la región del Catatumbo no incluyen a los municipios de Sardinata y Ábrego como parte de esta región, pero para propósito de este artículo se utiliza la perspectiva de ^{Chavarro y Otálora (2020)}, que toma en cuenta los dos municipios, tal como presenta el mapa 1. Esta región ha estado históricamente mediada por la violencia armada y el narcotráfico, debido a sus tierras destinadas al cultivo de coca, esto provocó un baja e inexistente presencia del Estado. Por ello, en varias ocasiones se ha evidenciado y denunciado la presencia de combatientes de las FARC-EP y del ELN (^{Ordóñez, 2007}).

Fuente: Elaboración propia a partir de DANE (2018).

Mapa 1 Municipios pertenecientes a la subregión del Catatumbo 

Dentro de los antecedentes en torno a la historia del Catatumbo, cabe resaltar que la subregión posee una abundante riqueza en cuanto a su capital natural e incluso “es una región proclive a casi cualquier tipo de cultivo, incluso el de hoja de coca” (^{Martínez-Cortés, 2012: 119}). Por lo tanto, las empresas nacionales e internacionales se han dedicado a la explotación de recursos debido a sus intereses económicos en el contexto de la globalización. Además, se ha observado una presencia muy reducida del Estado, que se manifiesta principalmente a través de la fuerza pública o con fines meramente económicos, en lugar de tener la intención de mejorar la calidad de vida de los habitantes (^{Ordóñez, 2007}).

Debe señalarse que la ubicación transfronteriza de la subregión del Catatumbo la hace más vulnerable, pues sus rutas son apetecidas por grupos al margen de la ley para el desarrollo del narcotráfico. Sucede, pues, que es proclive a las disputas por el control territorial entre grupos como las FARC-EP, el ELN y el EPL, lo que aumenta los cultivos de coca que sólo favorecen a los grupos armados y dejan a un lado a los habitantes. Por ello, se considera que el Catatumbo históricamente ha sido una región altamente afectada por el conflicto armado. Según ^{Pecaut (2002)}, en zonas como el Catatumbo “la expansión de los cultivos de uso ilícito implicó cierta aceptación de las FARC por parte de los habitantes, ya que este grupo aseguraba una protección a los cultivadores y cierta regulación del mercado” (^{Cabrera y Echandía, 2018: 45}). Por lo tanto, esta subregión se enfoca en la explotación petrolera, pero más allá de eso, el cultivo cocalero siempre ha tomado un papel central dentro de la economía, lo que ocasiona la presencia de grupos al margen de la ley.

La región del Catatumbo históricamente ha estado permeada por la disputa de sus territorios, lo que se traduce en una guerra por el territorio entre grupos al margen de la ley, gracias a las riquezas en recursos naturales y al afán de su explotación.

La existencia de esta economía ilegal ha facilitado la llegada de diversos actores violentos, algunos de carácter local, como las citadas guerrillas, y algunos grupos armados organizados, que tienen por propósito fundamental el lucro a través del desarrollo de actividades de narcotráfico (^{Otálora, 2019: 54}).

Ahora bien, con la implementación del proceso de paz en 2016 con las FARC-EP, se esperaba que cambiara la dinámica económica, al mismo tiempo que el fenómeno de la violencia, con el objetivo de reducir la pobreza en zonas rurales y que a la larga las brechas de desarrollo entre el campo y la ciudad se extinguieran.

Sumado a ello, luego de la implementación del acuerdo de paz en 2016, los municipios de la región son categorizados como municipios PDET; es decir, zonas más afectadas por el conflicto armado, lo que supone altos índices de pobreza, desigualdad y debilidad institucional. De ahí que el análisis del desempeño municipal de esta subregión se encamine en la eficiencia de la gestión y la seguridad en el periodo 2018-2021.

Enfoque teórico

El marco conceptual del estudio se fundamentó en los conceptos de descentralización y control territorial. La descentralización, que implica la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos locales, busca promover una mayor autonomía, aunque también puede exponer desigualdades en las capacidades institucionales. Por otro lado, el control territorial, entendido como la capacidad de los actores locales para ejercer dominio sobre un territorio específico, es crucial para garantizar la prestación de servicios públicos y el desarrollo local. Estos conceptos fueron fundamentales para explorar cómo los procesos políticos y sociales impactan el desarrollo municipal, sobre todo en contextos donde la presencia de actores armados ilegales compromete la capacidad de las autoridades locales para ejercer control territorial y, por ende, influir en el desempeño institucional.

Instrumentos de medición

El índice de desempeño municipal (IDM) fue utilizado como principal herramienta cuantitativa. Este índice evalúa el desempeño de los municipios en dos dimensiones clave: gestión y resultados. Cada dimensión se subdivide en varios subcomponentes, los cuales se describen a continuación.

Análisis cuantitativo

El proceso cuantitativo se centró en comparar el desempeño de dos grupos de municipios, los ubicados en el Catatumbo y los restantes municipios del departamento del Norte de Santander. El análisis se llevó a cabo a través de la prueba t de Student para muestras independientes. El objetivo fue identificar diferencias significativas en los valores del IDM entre ambos grupos. La prueba se aplicó sobre datos correspondientes al periodo 2018-2021, considerando un nivel de significancia de 5 por ciento.

Análisis cualitativo

De manera complementaria, se realizó un estudio etnofenomenológico en profundidad en municipios seleccionados del Catatumbo. Para ello, se llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas con actores clave, tales como funcionarios locales, exfuncionarios y representantes de organizaciones no gubernamentales con presencia en la región. El proceso de análisis se desarrollará en las siguientes etapas: transcripción, codificación inicial (abierta y en vivo), codificación axial, codificación selectiva y análisis temático (descriptivo, interpretativo y argumentativo).

Contexto y datos

La decisión de iniciar el análisis de datos a partir del año 2018, a pesar de la transición del índice de desempeño integral a la implementación del índice de desempeño municipal (IDM) en 2016 y la firma del acuerdo de paz en el mismo año, se fundamenta en la comprensión de los mecanismos de acción de las políticas públicas. El acuerdo de paz, aunque firmado en 2016, tuvo y sigue teniendo un despliegue gradual en los territorios. Los efectos de las políticas públicas, especialmente aquellas de gran envergadura como el acuerdo de paz, no son inmediatos, sino que se manifiestan de manera progresiva y a menudo con cierto rezago temporal. Esto se debe a varios factores. En primer lugar, procesos de institucionalización. La implementación de nuevas políticas requiere de procesos de adaptación institucional, capacitación de funcionarios, asignación de recursos y ajustes en las rutinas de trabajo. En segundo lugar, los sistemas sociales y económicos son sistemas complejos, donde los cambios introducidos por una política pueden generar una serie de efectos en cadena que se desarrollan a lo largo del tiempo. Por último, los efectos de las políticas públicas suelen ser acumulativos; es decir, se van consolidando a medida que transcurre el tiempo.

Se seleccionó la muestra con muestreo estratificado, con dos estratos. El primer estrato, correspondiente a la subregión del Catatumbo, incluyó once municipios, mientras que el segundo estrato agrupó los 29 municipios restantes.

En cuanto a las fuentes de información base, se utilizaron los informes del DNP realizados para el departamento del Norte de Santander respecto de la medición de desempeño de los municipios. En el componente etnofenomenológico, las fuentes de información incluyeron entrevistas semiestructuradas realizadas con funcionarios locales, exfuncionarios y representantes de organizaciones no gubernamentales con presencia en la región. Asimismo, se analizaron documentos oficiales, informes de investigación y noticias locales para reconstruir las dinámicas sociales y políticas de la subregión del Catatumbo.

Las hipótesis sobre las que se trabajó se enfocan en el planteamiento de diferencias significativas en las características que se miden en cada uno de los dos componentes del IDM, contrastando los dos estratos como se observa en el cuadro 3.

Estadísticos descriptivos componente 1: Puntaje gestión

El componente de gestión está constituido por las dimensiones: movilización de recursos, ejecución de recursos, ordenamiento territorial, y gobierno abierto y transparencia. Las estadísticas de los promedios de cada indicador muestran avances mínimos, como se observa en la gráfica 1.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 1 Comparativo componente gestión del IDM en el Norte de Santander 

Fuente: Elaboración propia a partir del Portal Territorial de Colombia del DNP.

Mapa 2 Comparación del índice de desempeño municipal (IDM) promedio, 2018-2021 

Aunque los indicadores de movilidad de recursos y ordenamiento territorial presentan una tendencia creciente, esta no es suficiente para considerar los resultados como satisfactorios. El IDM a lo largo del tiempo en estas dos dimensiones no supera el 40 por ciento.

La movilización de recursos presenta un desempeño significativamente bajo, con niveles inferiores a 21 por ciento, lo que constituye la principal debilidad del sistema. Estos bajos niveles, especialmente en ingresos tributarios y no tributarios per cápita, evidencian dificultades para generar los recursos necesarios para financiar el desarrollo municipal. Como consecuencia, las administraciones locales se enfrentan a limitaciones para implementar proyectos y servicios que mejoren la calidad de vida de la población.

No obstante, entre 2018 y 2021, en la subregión se invirtieron aproximadamente $654.660 billones a través de fuentes movilizadoras, mientras que la movilización de recursos propios fue de $92.273 millones. Esto significa que, a través de fuentes como OCAD Paz, ART-FCP, Trazador Paz-PGN-Subregionalizado, Obras por Impuestos y PGN-Obras PDET, se invirtió 7.09 veces más en los municipios que lo invertido a partir del recaudo tributario y otros recursos propios no tributarios (^{DNP, 2021b}).

En una reflexión sobre estos resultados y acorde con el postulado de ^{Herrera y colaboradores (2021: 109)}, “transferir más recursos sin tomar en cuenta los efectos negativos que conlleva no ayuda a la administración pública regional”. Asimismo, se requiere equilibrio entre las dimensiones de movilización de recursos y la ejecución de estos para mejorar los niveles de gestión pública; la combinación de esta dupla desde un análisis factorial es importante, como plantean ^{Vargas Ramírez y Zambrano (2020)}. De hecho, en los países en desarrollo, la descentralización sólo ha ocurrido por el lado del gasto. Las transferencias han generado una alta dependencia fiscal del gobierno central. Y, como insinuaran ^{Sovilla y colaboradores (2018)}, es difícil monitorear los impuestos recaudados por el gobierno central, situación que se presenta en el caso estudiado como la subregión del Catatumbo, donde es complejo rastrear el destino de los impuestos producto de la explotación de su riqueza mineral en municipios como Teorama o Tibú.

La ejecución de recursos, que osciló entre 60 y 70 por ciento, con un pico de 90 por ciento en 2019, contrasta con los bajos niveles de movilización (por debajo de 21 por ciento). Esta aparente paradoja indica que, a pesar de las limitaciones en la captación de recursos, las entidades municipales han demostrado una capacidad razonable para administrar los fondos disponibles. Sin embargo, para garantizar un desarrollo municipal sostenible, es fundamental mejorar la capacidad de movilización de recursos, complementando así la eficiencia en la ejecución.

En el ordenamiento territorial se evalúan aspectos relacionados con la organización y planificación de los recursos y actividades dentro del territorio municipal, incluyendo el desarrollo urbano, la zonificación, la gestión del suelo, la planificación ambiental, entre otros. Los resultados acá son desalentadores y muestran cómo el Catatumbo se mueve por debajo de los otros municipios.

Paradójicamente, en la dimensión de gobierno abierto y transparencia, que pretender mostrar el nivel de apertura de las organizaciones estatales y de la participación ciudadana, los resultados en promedio fueron de 80.16 por ciento.

Estadísticos descriptivos componente 2: Resultados

En el componente 2 de resultados se presentan los efectos de las administraciones locales en cuatro dimensiones: educación, salud, servicios y seguridad. Conocer estos resultados es un primer paso para potenciarlos y reducir la brecha socioeconómica. En este orden, la gráfica 2 evidencia que las dimensiones de seguridad y de salud son las mejor puntuadas en el componente, con un desempeño en los cuatro años superior a 85 por ciento.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 2 Comparativo componente resultados del IDM en el Norte de Santander 

En el componente de resultados, se destaca que, en tres de las cuatro dimensiones analizadas, la subregión del Catatumbo presenta resultados consistentemente por debajo de los otros municipios del departamento del Norte de Santander.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha señalado de manera consistente que los conflictos armados y la violencia generalizada ejercen una presión multidimensional sobre los sistemas de salud. Estas presiones se manifiestan en la afectación del acceso a servicios, la degradación de la infraestructura sanitaria, la escasez de personal capacitado, la deficiencia de insumos médicos y la interrupción de las cadenas de suministro (INS-ONS, 2017).

Entonces, es especialmente relevante la dimensión de salud, donde la región del Catatumbo muestra resultados superiores a los de los demás municipios, incluso con una tendencia al alza.

Por el contrario, el desempeño en la dimensión de educación estuvo por debajo de 48 por ciento, lo que aunado a las características de la población estudiantil de la subregión del Catatumbo genera gran preocupación, pues se concentra principalmente en el sector rural, con un promedio entre 50 y 60 por ciento del total de la matrícula reportada entre 2005 y 2019 en el Sistema Integrado de Matrícula de Educación Preescolar, Básica y Media (Simat). Según el reporte del portal Terridata del DNP, a partir del año 2018 la cobertura en educación media presenta una tendencia a la baja, pero resalta que históricamente municipios como San Calixto y Hacarí tenían coberturas paupérrimas (0.95 y 2.76 por ciento), en cambio en el periodo de análisis del presente estudio las coberturas mínimas reportadas fueron de 9.29 y 9.05 por ciento del total de población apta para escolarizarse. La cobertura neta promedio para los municipios de la subregión del Catatumbo de 2018 a 2021 se ubicó entre 23 y 25 por ciento (^{DNP, 2020b}).

Además, en el componente de servicios, al igual que en el área de educación, los resultados son bajos tanto para la región afectada por el conflicto como para los demás municipios. Esto sugiere que la situación no está únicamente condicionada por el contexto del conflicto armado, sino que estos dos componentes, servicios y educación, presentan desafíos que trascienden la problemática del conflicto.

En lo que corresponde a la dimensión servicios públicos el desempeño es bajo, ya que estos en ninguno de los cuatro años supera un promedio de 40 por ciento, con un promedio mínimo de 37 por ciento en el año 2021 y mayor en 2018 con un promedio de 38.95 por ciento. Asimismo, se observa un promedio general de 38.20 por ciento, lo que indica que la cobertura en energía rural, en la penetración de internet y la cobertura de acueducto y alcantarillado es deficiente y que no se han creado estrategias pertinentes para contrarrestar las necesidades de la subregión del Catatumbo en materia de cobertura.

También es importante señalar que la dimensión de seguridad y convivencia se sitúa sólo algunos puntos porcentuales por debajo de los municipios ajenos al Catatumbo. Se observa un crecimiento significativo desde 2018 en esta dimensión. En 2020, la diferencia porcentual entre la región del Catatumbo y los otros municipios se redujo notablemente. Es de interés analizar más a fondo esta dimensión y explicar el efecto que tiene el conflicto armado en la descentralización y el desempeño municipal, ya que el conflicto hace que emerjan problemáticas que no se contemplan por las variables usadas en la medición de la seguridad. No se tienen en cuenta factores conexos al conflicto que podrían reflejar la realidad en materia de seguridad. Es necesario incorporar otras variables como el número de secuestros, la percepción de movilidad libre y segura, así como el acceso a la justicia.

A la luz de la presente discusión, las capacidades en materia de seguridad representan la posibilidad de gestión para atender las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana. Al observar los resultados del componente de gestión y tratar de comprender los que se presentaron en la dimensión seguridad, se traen a colación algunas estadísticas alternas como las reportadas para la Subregión del Catatumbo por la unidad de estadísticas delictivas de la Policía Nacional de Colombia, pues en 2018 y 2019 se reportaron las tasas más altas de homicidios, 108 y 110 decesos por cada 10 mil habitantes en cada una de estas vigencias. Esto puede proyectar una relación preocupante (^{PNC, 2023}). La falta de recursos y la limitada capacidad financiera podrían haber afectado de manera negativa la implementación de programas y políticas de seguridad, lo que a su vez podría haber contribuido al aumento de los homicidios.

La mejora de la dimensión de seguridad se da gracias a diversas estrategias y, principalmente, al acuerdo de paz que fue firmado en 2016. Esto conllevó a que los municipios afectados por el conflicto armado sean beneficiarios de los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET), al ser beneficiarios se convierten en territorios PDET donde el objetivo es “transformar los territorios más afectados por el conflicto armado, la pobreza, la debilidad institucional y la presencia de cultivos ilícitos” (^{Presidencia de la República, 2017}). Dentro del territorio PDET se encuentran 170 municipios y 16 subregiones, una de las cuales es Catatumbo, de ahí que se pueda concluir que este acuerdo fue una de las principales estrategias para mejorar la seguridad de los municipios que conforman esta subregión en comparación con los municipios restantes del Norte de Santander.

Sumado a ello, se implementó un programa integral de seguridad que tiene como objetivo el monitoreo e inspección de las distintas organizaciones criminales. Con el funcionamiento de ese nuevo sistema, se ha observado una menor amenaza a los organismos de protección con los que cuenta la subregión del Catatumbo. De la misma forma, se ha evidenciado el desarrollo de nuevas actividades que tienen el fin de mantener el ordenamiento público, para que se pueda encontrar una solución más concisa en caso de cualquier amenaza.

Análisis inferencial subregión del Catatumbo frente a subregión “otros”

En un análisis comparativo de la subregión del Catatumbo y los otros 29 municipios del Norte de Santander, se realizó un contraste de medias, para lo cual se utilizó la prueba T-Student en cada una de las dimensiones y componentes evaluados en el periodo 2018-2021. Estas pruebas estuvieron planteadas con un nivel de significancia de 5 por ciento.

Teniendo en cuenta el alto índice de conflicto armado en el Catatumbo y al caracterizarse como una región PDET, se plantearon distintas hipótesis. El cuadro 4 muestra los resultados de la evaluación en las diferentes dimensiones. Salvo por la ejecución de recursos, hay diferencias significativas en los promedios del Catatumbo y los otros municipios del departamento del Norte de Santander. Se rechaza la hipótesis de que la subregión del Catatumbo tenga resultados iguales o superiores a los otros municipios del departamento del Norte de Santander.

Construyendo una teoría fundamentada del conflicto y la descentralización

Este apartado de resultados trata de presentar una teoría fundamentada que contribuya a la comprensión de los complejos vínculos entre el conflicto armado, la descentralización y el desempeño municipal. A partir del análisis cualitativo de las entrevistas realizadas en el Catatumbo, se identifican patrones y mecanismos que explican cómo el conflicto ha condicionado la implementación de las políticas de descentralización y ha afectado la capacidad de los municipios para responder a las necesidades de sus habitantes.