Experiencias relevantes

 

Políticas inclusivas de vivienda a través de la actuación municipal en la erradicación del chabolismo: El realojo del poblado de Culleredo (Galicia, España)

 

Inclusive Policies of Housing Through Slum Clearance Municipal Actuation: The Relocation of the Slum Dwellers in Culleredo (Galicia, Spain)

 

Carmen Gago-Cortés* e Isabel Novo-Corti**

 

* Doctoranda del Programa Oficial de Doctorado en Análisis Económico y Empresarial, Departamento de Análisis Económico y Administración de Empresas, Facultad de Economía, Universidade da Coruña. Campus de A Coruña, 15071 A Coruña, España. Tel: +34981 16 70 00 (2521). Correo-e: m.gago@udc.es.

** Catedrática de la Escuela Universitaria de Fundamentos del Análisis Económico, Grupo Jean Monnet de Competencia y Desarrollo, Instituto Universitario de Estudios Marítimos y directora del Departamento de Análisis Económico y Administración de Empresas, Facultad de Economía, Universidade da Coruña. Campus de A Coruña, 15071 A Coruña, España. Tel: 34981 16 70 00 (2445). Correo-e: isabel.novo.corti@udc.es.

 

Artículo recibido el 12 de septiembre de 2012.
Aceptado para su publicación el 4 de abril de 2014.

 

Resumen

Este trabajo analiza las políticas públicas aplicadas para solucionar el chabolismo en España.¹ En este país, la mayoría de los poblados chabolistas están habitados por familias de etnia gitana en situación de exclusión social múltiple. Se plantea como hipótesis que la implementación de políticas públicas adecuadas favorece la inclusión social de esta población. Se ha analizado el realojo del poblado gitano de Culleredo (Galicia, España), donde desde 1985 las instituciones han diseñado políticas que arrojan resultados muy esperanzadores. Se ha contrastado la hipótesis mediante la realización de un cuestionario a personas de los distintos sectores afectados por esta actuación. Se ha realizado un análisis cuantitativo, incorporando también información cualitativa extraída de la realización presencial de los cuestionarios. El estudio ha permitido identificar factores explicativos de los diferentes resultados en función de las políticas aplicadas. Las conclusiones indican la necesidad de diseñar conjuntamente políticas de acceso a vivienda y políticas de corte social.

Palabras clave: pobreza urbana, política social, necesidades de vivienda, reubicación de la vivienda, eliminación de tugurios, minorías, romaníes.

 

Abstract

This paper analyzes public policies implemented to improve shanty towns in Spain. In this country, most of the shanty towns are inhabited by gypsy families in a situation of a multiple social exclusion. It is hypothesized that the implementation of appropriate public policies boosts the social inclusion of this population. The relocation of the gypsy slum of Culleredo (Galicia, Spain) has been analyzed where since 1985 the institutions have designed policies that show very promising results. It has been tested the hypothesis by conducting a questionnaire drove to people from different sectors affected by this action. A quantitative analysis has been performed; qualitative information extracted from face to face questionnaires was also incorporated. The study has identified factors that explain those different results in terms of the policies. The findings indicate that jointly develop policies for access to housing and social policies should be conducted.

Keywords: urban poverty, social policy, housing needs, relocation in housing, slum clearance, minorities, roma.

 

INTRODUCCIÓN

A pesar del progreso económico y del avance de la sociedad, el chabolismo sigue persistiendo en las ciudades. Las dificultades con las que se encuentran los poderes públicos a la hora de diseñar e implementar políticas efectivas para solucionar este grave problema, ponen de manifiesto su enorme complejidad. Esta complejidad está definida no sólo por la multitud de factores que inciden en la formación de poblados chabolistas (complejidad de detalle), sino también porque estos factores se interrelacionan entre sí de formas muy distintas (complejidad dinámica). Y si se añade el hecho de que los resultados de las políticas aplicadas para solucionar el chabolismo pueden ser distintos si se observan a corto plazo, que si se observan a medio y largo plazos, el estudio de este problema se complica aún más.

A la hora de evaluar una política de este tipo, en la que no es posible disponer de un ratio de input por output de servicio, se hace necesario tomar como medida el grado de eficiencia en el uso de los recursos disponibles (Parsons, 1995, 548) y para lograr una mayor eficiencia en este tipo de actuaciones, es necesario identificar aquellos aspectos vitales de política (smart practice), en los que aplicando pocos recursos se logren grandes avances (Bardach, 2009, 97); y una vez identificados, diferenciarlos de los puntos inertes de política, en los que se emplea un gran esfuerzo económico y de recursos sin obtener resultados o sin obtener los resultados esperados.

El chabolismo es un problema en todo el mundo. Según datos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), alrededor de mil millones de personas (un sexto de la población mundial) viven en chabolas situadas en las ciudades, la mayoría en los países en desarrollo. Y este dato va en aumento año tras año. Las previsiones son desoladoras: la cifra probablemente se duplique de aquí a 2030 (United Nations Human Settlements Programme, 2003, V). En la Unión Europea según datos de Eurostat relativos al año 2012, más de 25 millones de personas sufren una privación severa de vivienda, lo que supone 5 por ciento de la población total. Rumania y Hungría son los países de la UE que padecen en mayor medida este problema (22.8 y 17.2% de la población total respectivamente), mientras que España se sitúa bastante por debajo de la media con 1.3 por ciento de la población afectada, aunque a distancia del país con menor porcentaje que es Bélgica, con 0.6 por ciento de su población total (Eurostat, 2014).

Por lo tanto, la persistencia de poblados chabolistas en las ciudades es un problema de primer orden, tanto para las autoridades locales como para los distintos organismos nacionales e internacionales, debido a la situación de miseria y abandono en la que se encuentran sus habitantes (ONU, 2006, 4). Las personas que viven en estos poblados se suelen caracterizar por la escasez de recursos económicos debido al desempleo, por la falta de escolarización, por sus pésimas condiciones en cuanto a higiene y salud y por los conflictos sociales que las rodean. Esta preocupación institucional se ve plasmada en la Estrategia Europa 2020, en la que se incluye la iniciativa Plataforma europea contra la pobreza, que tiene como objetivo que a las personas que sufren de pobreza y exclusión social se les reconozcan sus derechos fundamentales, fomentando su participación activa en la sociedad (Comisión Europea, 2010, 4). También se recoge de forma más concreta en los Objetivos de desarrollo del milenio de la ONU, cuya meta núm. 7.D, "Ciudades sin chabolas", propone que en el año 2020 se hayan mejorado las condiciones de vida de al menos cien millones de habitantes de chabolas (ONU, 2013, 50).

En España, alrededor de 90 por ciento de las personas que residen en los poblados chabolistas son de etnia gitana (Open Society Institute, 2002, 78). Aunque el chabolismo no es un problema exclusivo de la comunidad gitana, sí es una muestra de la exclusión social que aún padece esta minoría étnica. Mientras que otros grupos que llegan a las ciudades con graves dificultades económicas se integran poco a poco en la estructura socioeconómica de la zona, la exclusión social y espacial de la minoría étnica gitana perdura en el tiempo, debido a la dificultad existente a la hora de llevar a cabo procesos efectivos de inclusión social de esta población. Las comunidades gitanas, presentes también en la mayoría de los países europeos y a lo largo de todo el mundo,² se ven obligadas a luchar día tras día contra el rechazo social y la discriminación para acceder al empleo, la educación, la sanidad o la vivienda. En concreto, centrándonos en el acceso a la vivienda, la EUMC³ ha comprobado que la minoría gitana es el grupo étnico más necesitado y peor tratado en los países europeos estudiados, siendo frecuente la falta de control de los asentamientos, lo que, junto con una inadecuada política de acceso a vivienda, da origen a la formación de poblados segregados y excluidos (Harrison et al., 2006, 92).

Por lo tanto, una política de vivienda apropiada puede llegar a ser un factor determinante para favorecer la inclusión y para promover importantes mejoras en la convivencia interracial. Para analizar esta cuestión, se ha centrado el estudio en el caso del poblado gitano asentado en la ciudad de Culleredo, en Galicia, al noroeste de España, donde se ha aplicado una política de vivienda fallida inicialmente y después exitosa, gracias a una oportuna modificación.

El trabajo incluye en primer lugar un bloque teórico, en el que se analizan aquellos procesos urbanos que pueden llevar a la segregación y a la exclusión social múltiple, centrándose en el caso de la minoría étnica gitana, en el estudio de la relación entre la necesidad de vivienda y la exclusión social y en las políticas de vivienda inclusivas. En un segundo bloque se presenta el caso de estudio, el realojo del poblado chabolista de Culleredo, describiendo las características y evolución del proceso, las fortalezas y debilidades de las políticas aplicadas, el análisis de la política exitosa de realojo, con los resultados del estudio estadístico efectuado, los testimonios recogidos y los puntos clave extraídos del proceso. El trabajo finaliza con las conclusiones y propuestas de acción institucional de cara al diseño y formulación de políticas de vivienda inclusivas que promuevan el bienestar y aumenten la calidad de vida, tanto de los colectivos más desfavorecidos como de sus conciudadanos, indicando limitaciones y líneas de investigación futuras.

 

PROCESOS DE SEGREGACIÓN Y EXCLUSIÓN SOCIAL MÚLTIPLE EN LAS CIUDADES

Cuando varias familias en situación precaria se concentran en el mismo barrio, es probable que se desarrolle un proceso de deterioro del espacio y de las relaciones sociales (Paugam, 2007, 187), pero para explicar las causas que pueden llevar a esta situación, previamente es necesario analizar el grado de desarrollo del estado del bienestar en el país en cuestión (Wacquant, 2007, 15).

Al respecto, existen modelos diferenciados en cuanto a la formación de barrios marginales en las ciudades europeas y de los guetos en Estados Unidos. Wacquant diferencia la periferia obrera francesa (cinturón rojo) y el gueto afroamericano en Estados Unidos (cinturón negro). Estos espacios se forman a partir de distintas historias urbanas, pero además existe una menor penetración del estado de bienestar en el gueto estadounidense, que surge debido a una doble segregación de raza y clase. Por el contrario, la periferia francesa se caracteriza por la elevada heterogeneidad de su población, cuyo aislamiento se ve mitigado por una fuerte presencia de las instituciones públicas (Wacquant, 2007, 17). Aun así, la pobreza y la exclusión del mercado laboral favorecen la exclusión territorial en Francia, provocando "la fractura social" en este país en el que se valora tanto la "unión social" (Body-Gendrot, 2009, 69). Después de veinte años de crisis y política urbana, los disturbios de noviembre de 2005 han reforzado esta imagen. Estos barrios y su gente están asociados con la violencia y el desorden (Oberti et al., 2012, 10). Por este motivo, en el debate sobre la evolución de las ciudades, el desarrollo económico y la fragmentación social, una de las principales preocupaciones, junto con el aumento del desempleo, son las fuertes tensiones sociales relacionadas con el desarrollo de la pobreza y la exclusión social y la creciente sensación de inseguridad (Preteceille, 1995, 33).

En cuanto a los distintos estudios que abordan la segregación urbana, se abre un intenso debate entre las teorías que explican la segregación socio-espacial como el resultado de la globalización, el crecimiento económico y la competencia urbana, y aquellas que defienden que las políticas urbanas deben dirigirse a fomentar el desarrollo económico y la justicia social, y consideran que la exclusión se puede combatir aplicando las políticas públicas correctas para cada situación.

Entre las primeras se encuentra la teoría de las ciudades globales de Sassen, que plantea la existencia de un vínculo estructural entre las transformaciones económicas típicas de las ciudades y el aumento de la polarización social y urbana. La prosperidad económica y la globalización, lejos de ayudar a resolver mejor los problemas sociales y el desarrollo urbano, da lugar a contrastes sociales más extremos y fuertes tensiones sociales (Preteceille, 1995, 34). Esta autora plantea una lucha entre el poder dominante y aquellos que carecen de poder, de modo que se deben aplicar políticas teniendo en cuenta que los que están en desventaja y excluidos pueden ganar presencia en las ciudades (Sassen, 2013, 67). También Harvey tiende a dividir la sociedad en dos grandes clases y sitúa los ejemplos más extremos para explicar esta dualización en los países en vías de desarrollo: barrios ricos con todo tipo de servicios exclusivos y vigilancia privada, rodeados de zonas deprimidas sin acceso a servicios indispensables como el agua corriente (Harvey, 2008, 32).

Entre el segundo grupo de teorías está el estudio de Preteceille, que defiende que las tendencias de polarización de la estructura social, en términos de distribución de los ingresos, pueden ser consideradas como efectos de las políticas fiscales y sociales y no como consecuencias espontáneas e inevitables de la globalización (Preteceille, 1995, 61). Por su parte Fainstein pone de manifiesto la necesidad de políticas redistributivas, imprescindibles para fomentar el crecimiento de los sectores más bajos, evitando así conflictos sociales desastrosos. El desarrollo económico debe ir acompañado de un crecimiento más controlado, un mayor papel para el sector sin ánimo de lucro y una política social más benévola (Fainstein, 2001, 887). Por otro lado, Leal Maldonado presenta la segregación como un proceso que aparta a los distintos grupos sociales, pero también como un mecanismo de defensa, sobre todo en el caso de los grupos minoritarios. Sostiene que la segregación no puede en ningún momento considerarse como un proceso natural. La intervención pública, a través de las políticas de vivienda y planificación urbana, afecta directamente el proceso de segregación en las ciudades (Leal Maldonado, 2002, 63).

Las ciudades se enfrentan por lo tanto al complejo desafío de mantener y mejorar la cohesión social entre sus diversas poblaciones. Los esfuerzos se dirigen especialmente a grupos de inmigrantes y a la minoría étnica gitana, como fuentes de la diversidad cultural. La gestión y el respeto de las identidades culturales son desafíos centrales de nuestro tiempo (Dukes y Musterd, 2012, 1982).

 

Vulnerabilidad social de la minoría étnica gitana

Aunque la exclusión social está muy relacionada con las desigualdades económicas, es necesario señalar que éstas no son el único elemento a tener en cuenta a la hora de explicar la existencia de segregación y marginación en las ciudades (Subirats et al., 2004, 11). Tener ingresos o disfrutar de la opulencia, no necesariamente mejora las condiciones de vida, como tampoco la falta de ingresos o la ausencia de opulencia las tienen que empeorar necesariamente (Sen, 1992, 6). Por este motivo se debe usar el concepto de exclusión social para identificar aquellas situaciones en las que se sufre una privación del concepto de ciudadanía, más allá de la privación en el terreno económico.

Además, la exclusión social puede manifestarse a distintos niveles. En las relaciones entre individuos (nivel micro), cuando se consideran grupos sociales (nivel meso) y en estructuras y procesos sociales (nivel macro). Dependiendo de si la sociedad es culturalmente homogénea o heterogénea, las repercusiones de la exclusión social son totalmente diferentes. En las sociedades heterogéneas la exclusión de una subsociedad todavía deja abierta la posibilidad de inclusión en otra, lo cual, por definición, es imposible en una sociedad homogénea (Vranken, 2001, 7-8). En España, aunque se avanza hacia sociedades cada vez más diversificadas y abiertas, todavía se constata la existencia de grupos sociales en situación o en riesgo de exclusión social en todos sus espacios. En concreto, la minoría étnica gitana es el grupo social más afectado por la exclusión social severa, encontrándose en esta situación uno de cada tres hogares compuestos por familias gitanas (Fundación FOESSA, 2008, 202).

Las investigaciones sobre la pobreza han seguido también la misma tónica que las de la exclusión social. Se han ido abandonando los estudios que definían la pobreza como una mera carencia de ingresos, dando paso a aquellos que la relacionan con múltiples áreas de la vida personal y social, y que consideran la falta de recursos económicos como una de sus características estructurales. La pobreza es una forma de exclusión social, y a su vez, la exclusión social forma parte de los cuatro conceptos genéricos que forman la pobreza, junto con la diferenciación, la fragmentación y la desigualdad (Vranken, 2004, 99 y 96). Aunque en España la situación del pueblo gitano es bastante heterogénea, las familias de esta etnia en situación precaria llevan mucho tiempo acumulando paulatinamente esta desventaja, lo que contribuye a agravar su pobreza (Campos et al., 2007, 163-164).

Los grupos que viven en una situación de pobreza son los que necesitan más ayuda por parte de los distintos sectores sociales (poderes públicos, beneficencia, sociedad civil, etc.). Aunque se ha de tener en cuenta también la eficacia de la auto-organización (Dierckx et al., 2010, 20). Las comunidades gitanas se organizan de modo que pueden extender sus lazos de solidaridad y apoyo a todos los miembros del grupo. Este tipo de capital social que poseen se define como "capital de unión". Se constata a través de los fuertes lazos sociales que existen entre sus integrantes, familiares y amigos cercanos. Esta solidaridad étnica es una de las claves de la supervivencia de las familias gitanas con bajos ingresos (Eraydin et al., 2010, 525).

Así, la pobreza no se puede definir estáticamente, ya que la cuestión esencial es el proceso de acumulación progresiva de dificultades, desde su origen a sus efectos a corto y largo plazos. A este fenómeno Paugam lo denomina descalificación social, que no es más que el proceso de expulsión del mercado laboral de grupos cada vez más grandes de población, y los niveles de asistencia social necesarios en cada fase de este proceso (Paugam, 2007, 66).

En cuanto al estudio de la fuerte relación existente entre la pobreza y la exclusión social con el desempleo, existen dos teorías claramente diferenciadas. Por una parte se encuentra la trampa del desempleo de la economía neoliberal, en la que la privación económica aguda se considera un importante estímulo para una búsqueda más intensa de empleo y para una mayor flexibilidad a la hora de aceptar un trabajo. En contraste, la teoría de la exclusión social argumenta que los principales determinantes de la marginación del mercado de trabajo no están relacionados con la falta de motivación, sino con las barreras estructurales con las que los ciudadanos se enfrentan en el mercado laboral y la forma en que se fortalecen con la experiencia del desempleo (Gallie et al., 2003, 2). Las políticas implementadas en España para facilitar el acceso al empleo de las personas gitanas se centran principalmente en derribar las barreras que impiden la consecución de un puesto de trabajo normalizado en condiciones de igualdad con el resto de la población. En el año 2011, 36.4 por ciento de la población gitana activa estaba desempleada, mientras que para el conjunto del país la cifra era de 20.9 por ciento (Fundación Secretariado Gitano, 2012, 44). Uno de los principales obstáculos para la consecución de empleo es la falta de formación. Según datos de 2005, seis de cada diez personas gitanas no completan los estudios primarios, y sólo 10 por ciento de la población gitana termina los estudios secundarios o superiores, frente a 45 por ciento de la población española en general (Fundación Secretariado Gitano, 2012, 34).

En cuanto a los niveles de asistencia social, Paugam distingue tres tipos de beneficiarios. Los grupos frágiles se caracterizan por necesitar una leve asistencia para superar dificultades puntuales, que normalmente son de tipo financiero. Los grupos asistidos dependen claramente de la acción social por motivos muy diversos, como desventajas físicas o morales, o no poder proporcionar educación a sus hijos. Y por último están aquellos grupos marginales en los que existe una ruptura del vínculo social. No disponen de ingresos estables ni se benefician de un plan de acción que les proporcione una asistencia regular (Paugam, 1991, 78-79). En España son varios los planes de acción cuyo objetivo es favorecer la situación del pueblo gitano. Entre ellos el Programa de Desarrollo Gitano creado en 1989, el Consejo Estatal del Pueblo Gitano que desde 2005 consulta y asesora al gobierno sobre las medidas políticas que afectan a las personas gitanas, la Fundación Instituto de Cultura Gitana de 2007, cuyo fin es que se conozca y reconozca la cultura gitana, y la más reciente Estrategia Nacional para la Inclusión Social de la Población Gitana en España 2012-2020, vinculada con los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Se constata también cierta dependencia de las ayudas sociales como complemento a sus ingresos, sobre todo en aquellas familias que cubren sus necesidades básicas a través actividades informales. Aunque es necesario matizar que el porcentaje de familias que perciben ayudas asistenciales no sólo ha aumentado en el caso del colectivo gitano, sino también en la sociedad mayoritaria (Campos et al., 2007, 160).

En vista de los aspectos desarrollados hasta el momento, se hace necesario tener muy presente que, como se señalaba en la introducción, los procesos de exclusión múltiple se caracterizan por su complejidad y su explicación debe buscarse en la interrelación de los mismos.

 

Vivienda y exclusión social

El acceso a vivienda es un elemento esencial en la sociedad en la que vivimos, ya que muchos de nuestros derechos como ciudadanos se apoyan en este requisito. El hecho de residir en una vivienda normalizada, situada en un hábitat integrador, abre la puerta al acceso a recursos y servicios, a la vez que favorece la convivencia y la cohesión social. En muchas ocasiones, aunque se tenga acceso a vivienda, ésta no cumple las condiciones mínimas de habitabilidad, lo que supone también un factor de exclusión (Subirats et al., 2004, 28). Por lo tanto el acceso, la localización y las condiciones de habitabilidad son los puntos fundamentales a tener en cuenta al analizar la relación entre la vivienda y la exclusión social. Una persona que resida en una edificación apartada, que no reúne las mínimas condiciones de habitabilidad y que no cumple los requisitos estructurales para que se le pueda denominar vivienda, es una persona que va a tener menos oportunidades de acceso al empleo, a la educación y a la asistencia sanitaria. Así, una adecuada actuación pública en materia de vivienda se vuelve fundamental para lograr ciudades socialmente más equitativas, en la línea de los objetivos marcados en la Estrategia Europa 2020.

Las políticas de vivienda aplicadas, al igual que lo señalado respecto a la segregación socio-residencial, van a depender del desarrollo del estado de bienestar en los distintos países. Así, aquellas regiones que tienen un régimen de bienestar liberal (como Gran Bretaña e Irlanda, y fuera de Europa, Estados Unidos), se limitan a dar protección individual a las personas de escasos recursos, actuando moderadamente en materia de vivienda. Sacan al mercado un escaso número de viviendas sociales en alquiler, mientras que se promueve mediante incentivos la adquisición de vivienda en propiedad. Por el contrario, en aquellas ciudades en las que existe un régimen de bienestar corporativista (como Alemania, Austria, Bélgica e Italia), el Estado sustituye al mercado en la provisión de bienestar, y en política de vivienda posee un sistema único de alquiler, público y privado, promovido por el Estado, que interviene temporalmente para solucionar las imperfecciones del mercado. Este sistema intenta también equilibrar los tres tipos de tenencia: la propia construcción, la provisión privada y la provisión pública (Arbaci, 2007, 410-412). Las regiones que incorporan este último sistema son las que menor nivel de segregación urbana presentan.

España se sitúa en un modelo de bienestar mixto, con rasgos tanto del régimen corporativista como del liberal. Su modelo de crecimiento urbano ha estado profundamente basado en la industria de la construcción, lo que ha contribuido a la gravedad de la crisis económica que está viviendo (García, 2010, 967). La masiva construcción de viviendas ha sido alentada en parte por la clara preferencia de los españoles por la adquisición de vivienda en propiedad (Pareja-Eastaway, 2009, 519), para uso propio o como bien de inversión. Además, las políticas fiscales y de vivienda instrumentadas en España propiciaron la construcción de ese gran parque de viviendas en propiedad existente, en detrimento de otras formas de tenencia como el alquiler, única opción viable para los colectivos con menos recursos. En concreto en España el parque público de viviendas en alquiler supone uno por ciento del total de viviendas familiares primarias, una de las proporciones más bajas de los países europeos (Leal Maldonado, 2002, 61).

Otro factor importante que influye en las actuales intervenciones de acceso a vivienda es que hasta el cambio de legislación del año 2005 las viviendas de provisión pública dejaban de pertenecer al parque social en el momento de su venta. Este es el motivo por el cual no se dispone en este país de un parque permanente de viviendas sociales que permita a los gobiernos locales solucionar con celeridad los problemas de vivienda de los más necesitados (Rodríguez, 2010, 131).

En el caso de la minoría étnica gitana, a la hora de aplicar políticas que favorezcan su acceso a vivienda es necesario tener en cuenta la existencia de determinados factores que pueden obstaculizar la actuación. Terrones (2008, 44-46) señala al menos tres tipos de barreras. La primera se refiere a la escasez de recursos económicos, que determina la necesidad de subvenciones para hacer viable el proceso. La segunda consiste en la actuación de los poderes públicos mediante el establecimiento de requisitos demasiado estrictos para el acceso a las subvenciones. Y la tercera es una barrera de tipo social, debido al alto grado de discriminación existente en el mercado de vivienda. La más generalizada es la ejercida por los propietarios, que no suelen aceptar vender o alquilar sus viviendas a personas gitanas. Además esta categoría incluye otras prácticas ejercidas por individuos, grupos, empresas (inmobiliarias, bancos, etc.) o gobiernos que, de forma intencionada o no, ejercen una discriminación institucional. Investigaciones realizadas con anterioridad en Estados Unidos también señalaban estos patrones discriminatorios en el acceso a vivienda ejercidos por agentes inmobiliarios, prestamistas y compañías de seguros (Yinger, 1995, 5). Por lo tanto los poderes públicos han de tener muy presentes estos obstáculos de acceso al diseñar políticas inclusivas de vivienda, sobre todo si están destinadas a la población gitana chabolista.

 

Políticas de vivienda contra la segregación socio-espacial de la minoría étnica gitana

Mejorar las condiciones de vida de las personas que residen en chabolas supone a la vez una mejora en el bienestar social. Desde el punto de vista de Sen, las penurias por las que pasan las personas con bajos recursos económicos suponen una "incomodidad" y causan "problemas a los que no son pobres" (Sen, 1992, 1). De este modo la aplicación de una correcta política para solucionar el chabolismo, supone una mejora en la convivencia de las personas afectadas, lo cual incrementa también la calidad de vida de las personas que se encuentran dentro de su radio de acción. Esta externalidad positiva justifica la intervención de los organismos públicos en este ámbito. Otros factores para considerar el chabolismo como un problema público, en la línea de los señalados por Bardach (2009, 3), son los siguientes:

1. El chabolismo supone una ruptura en el acceso al sistema de servicios públicos, y sus habitantes se encuentran en una situación de aislamiento del resto de la sociedad.

2. Los chabolistas se caracterizan por su bajo nivel de vida, ya que carecen de las habilidades requeridas por el mercado, lo que favorece su descalificación social.

3. Soportan también el rechazo y la discriminación por parte de la sociedad.

4. La persistencia del problema pone de manifiesto la dificultad del gobierno para aplicar medidas efectivas en este ámbito.

En el momento de abordar el estudio de las políticas aplicadas en los poblados chabolistas españoles, se puede observar que los poderes públicos suelen dirigir sus actuaciones a atacar el síntoma del problema, sin tener en cuenta las causas que lo originan. Esto se puede ver en los distintos programas de realojamiento efectuados (Leal Maldonado, 2002, 64). En muchas ocasiones lo que prima es eliminar las chabolas cuanto antes para limpiar y ordenar zonas de la ciudad, sin tener en cuenta las necesidades específicas de los chabolistas realojados. Incluso cuando los desalojos y traslados son efectuados de modo más suave y respetuoso, no alcanzan los mínimos necesarios y las soluciones suelen ser provisionales (San Román, 1997, 170).

Aunque en España es corriente identificar el chabolismo con la comunidad gitana, es necesario matizar que no es un problema que padezcan solamente los miembros de este colectivo. No todas las personas que viven en chabolas son de etnia gitana, así como no todos los gitanos viven en chabolas. La población gitana ha hecho grandes avances en este aspecto. La gran mayoría dispone de recursos suficientes para residir en vivienda normalizada, y se relaciona perfectamente con los miembros del colectivo mayoritario. Es sólo una minoría la que, debido a su precaria situación, reside en poblados chabolistas. No obstante, el trabajo se centra en el estudio de este colectivo debido a que, a los problemas de acceso a vivienda relacionados con la escasez de recursos, se unen los problemas de discriminación y marginación que todavía padece esta minoría étnica a la hora de acceder a los servicios públicos. Los estereotipos y prejuicios, así como el síndrome de "culpar a la víctima", siguen estando muy arraigados en nuestra sociedad (Dierckx et al., 2010, 22). El incremento de las distintas formas de racismo y discriminación a lo largo del mundo, afecta especialmente a la minoría étnica gitana (Dukes y Musterd, 2012, 1982).

Hasta finales de los años cincuenta, los miembros de esta minoría residían de forma dispersa en las afueras de las ciudades españolas, en pequeños grupos parentales. Ocupaban terrenos públicos vacíos y no urbanizables. Pero durante el periodo 1958-1978, se produce un importante proceso de concentración de la población de etnia gitana. Las ciudades experimentan una fuerte expansión y los terrenos ocupados por esta minoría son recalificados para convertirlos en edificables. Las familias son expulsadas y trasladadas a grandes terrenos más alejados de la ciudad, donde se encontraban con otras familias gitanas que habían pasado por el mismo proceso, y con personas no gitanas en situación marginal. Los primeros en favorecerse de las ayudas públicas para el acceso a vivienda fueron los no gitanos, quedando estos nuevos megapoblados habitados casi exclusivamente por personas de etnia gitana (San Román, 1997, 217). En muchos de estos megapoblados, en donde se han reunido a familias gitanas de distinto linaje, la figura de autoridad y de referencia que estaba presente en cada grupo se ha disipando, por lo que surgen enfrentamientos dentro de los propios poblados.

Uno de los primeros problemas con los que se suelen encontrar los ayuntamientos al abordar el proceso de inclusión de los chabolistas de etnia gitana es su falta de participación. Para comprender esta actitud es necesario echar la vista atrás y recordar la marginación, el desplazamiento y la persecución que ha padecido esta minoría a lo largo de la historia, lo que, unido a una organización de grupos de parentesco muy desintegrada, hace muy difícil que quieran participar en proyectos promovidos por la sociedad mayoritaria (San Román, 1997, 227-228). Una vez salvado este primer obstáculo, normalmente se sigue el mismo modelo en los procesos de realojo: la adjudicación de viviendas de propiedad pública, o adquiridas por los gobiernos locales para este fin. Sin embargo existen grandes diferencias en los resultados obtenidos en cuanto a inclusión social (San Román, 1997, 171). Normalmente en las actuaciones de realojo en las que no se han tenido en cuenta los intereses de la población gitana y no se les ha incluido en los procesos de toma de decisiones, los resultados son los abandonos o ventas ilegales de las viviendas adjudicadas. Sin embargo los resultados son completamente diferentes cuando se atiende a las aspiraciones de los afectados y se incluye en el proceso a personal especializado. En estos casos los abandonos han sido casi nulos y ligados exclusivamente a la imposibilidad de atender los pagos mensuales, sin producirse apenas problemas de convivencia (Montes Mieza, 1986, 158-159).

Es insuficiente por lo tanto programar acciones encaminadas únicamente a solucionar las carencias económicas o la necesidad de vivienda. Las actuaciones deben dirigirse al desarrollo de esta minoría étnica. Así, es necesario tener en cuenta que es fundamental en estos procesos respetar y fomentar su cultura, que deben ser ellos los que promuevan y decidan el cambio o la evolución social, participando en la toma de decisiones, y que, al ser una comunidad con escaso nivel de desarrollo, es imprescindible una fase previa de apoyo antes del realojo. Se hace necesaria a la vez una decisión política firme para resolver el problema, con un programa a largo plazo, teniendo en cuenta que no existe una solución única, ya que cada unidad familiar va a presentar un grado distinto de desarrollo y necesidades (Montes Mieza, 1986, 160). Y es fundamental que esa decisión firme se tome de manera consensuada entre las distintas fuerzas políticas, ya que es necesario que el programa a largo plazo no se vea interrumpido por la finalización de un mandato político. Es preciso que la cultura política avance hacia una conducta cooperativa "ilustrada", a pesar de las dificultades desde el punto de vista electoral que ello conlleve (Bardach, 1981, 488).

 

EL CASO DEL REALOJO DEL POBLADO CHABOLISTA DE ACEA DA AMA EN CULLEREDO (A CORUÑA, ESPAÑA)

El acceso a una vivienda normalizada es un paso difícil para el pueblo de etnia gitana, ya que supone dejar una familia extensa, en la que encuentran seguridad, solidaridad y compañía. Esta nueva forma de vida supone el aprendizaje de nuevos hábitos y habilidades.

La alternativa que se está realizando a medio plazo en el ayuntamiento de Culleredo tiene como principales metas las siguientes: a) realojar en viviendas normalizadas a las familias que residen en asentamientos gitanos, a través de una subvención para el alquiler de vivienda; b) conseguir la adaptación de estas unidades familiares en las nuevas viviendas, así como su integración social en los barrios en los que son realojadas y c) facilitar la inserción social y laboral.

Es de destacar la enorme labor previa al realojo realizada por los servicios sociales de este ayuntamiento, siguiendo tres grandes líneas de acción e intervención: el control y seguimiento de los asentamientos, la intervención socio-familiar de preparación para el realojo y el programa de intervención individual con cada unidad familiar.

 

El lugar del realojo: Características y evolución

Culleredo es un ayuntamiento con una extensión de 63.3 km², situado en la comunidad autónoma de Galicia, al noroeste de España. Tiene una población aproximada de 29 mil habitantes, y se caracteriza por su inmejorable situación, ya que se encuentra a apenas 11 Km de la capital de la provincia de A Coruña. Cuenta con importantes vías de comunicación y con un aeropuerto que da cobertura nacional e internacional. Por este motivo han proliferado en este municipio numerosas actividades económicas, que se han convertido en foco de atracción de población, tanto autóctona como extranjera.

En este municipio la población gitana es una de las minorías étnicas más importantes, tanto en volumen de población, como en demanda de servicios sociales municipales. Las políticas municipales de erradicación del chabolismo aplicadas en los últimos 28 años han dado lugar a que la mayor parte de las residencias en las que habitan los miembros de esta minoría étnica estén situadas en edificaciones de tipo vertical.

 

Fortalezas y debilidades de las políticas aplicadas

La historia de este asentamiento comienza en 1985, año en el que una familia gitana compuesta por un matrimonio y sus diez hijos, procedente de A Coruña, ocupa las ruinas de los Molinos de Acea da Ama,⁴ en el casco urbano de Culleredo. Es muy frecuente en España que los poblados chabolistas se formen de este modo, por el desplazamiento de familias de zonas próximas (San Román, 1997, 123).

Desde ese momento, el ayuntamiento comienza a trabajar con este asentamiento de modo prioritario, aplicando políticas de vivienda, educación, salud e higiene y formación socio-laboral. La primera actuación municipal destacable en materia de vivienda consistió en la solicitud de una subvención autonómica⁵ para la erradicación del chabolismo en el año 1996. Siguiendo las líneas generales de comportamiento de las administraciones locales que fueron expuestas en el punto anterior, el objetivo era destinar esta ayuda a la compra y rehabilitación de una vivienda unifamiliar, que luego serviría para el realojamiento de las unidades convivenciales del poblado, que iban creciendo en número debido a los matrimonios de los hijos. Aunque la comunidad autónoma otorgó la subvención solicitada, el ayuntamiento no la pudo aceptar debido a que un cambio de normas urbanísticas estableció la demolición del inmueble.

Dado que esta primera intervención no se pudo llevar a cabo, el ayuntamiento tuvo que aplicar una medida de urgencia ante el peligro que corrían estas personas en las ruinas que ocupaban. Así, en ese mismo año se propone al grupo familiar ocupar en régimen de préstamo una nave industrial contigua, que en esos momentos estaba abandonada. Se hace el traslado, y la nave es dividida en departamentos tipo chabola. El ayuntamiento tiene que intervenir para mejorar las condiciones de habitabilidad de la nave, ya que la humedad y la acumulación de basuras alrededor procedentes de la compra-venta de chatarra la hacían insalubre.

En los años 2000 y 2001 el municipio lleva a cabo los primeros realojos de tres unidades convivenciales en viviendas verticales, en régimen de alquiler subvencionado, quedando el resto del grupo familiar residiendo en la nave. Y en el año 2003, se lleva a cabo un laborioso proyecto para facilitar la compra de dos viviendas unifamiliares, que es viable gracias a las ayudas autonómicas, pero el ayuntamiento se encontró con dos de los obstáculos mencionados antes: la oposición de los vecinos, que se reunieron para comprar las viviendas antes de que fuesen adquiridas por estas familias, y la negativa de las entidades bancarias a facilitar la financiación necesaria para llevar a cabo la operación, ni actuando el ayuntamiento como aval.

El primer realojo de familias en viviendas verticales resulta fallido, al producirse su retorno a la nave en el año 2006. El principal motivo fue la finalización de las ayudas autonómicas que percibían para el pago del alquiler. La principal debilidad de esta actuación fue no lograr la independencia económica de las familias realojadas antes de la finalización de las ayudas económicas, lo que revela la dependencia pública de este colectivo y su condición de asistidos. Esta vulnerabilidad genérica, siguiendo la descripción de Bardach (2009, 105), está más relacionada con el entorno en el que se aplica la política que con fallos en su ejecución. La actual situación de crisis económica ha hecho que se incremente el nivel de desempleo a cifras alarmantes, pero sus efectos se notan especialmente en los colectivos vulnerables, como es el caso de muchas personas de etnia gitana. En España la tasa de desempleo del colectivo gitano se ha multiplicado casi por tres desde 2005, mientras que para la población en general se ha multiplicado por 2.4 en el mismo periodo (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad, 2012, 7).

Las principales diferencias, determinantes del fracaso y éxito del primer y segundo realojos, respectivamente, radican fundamentalmente en dos aspectos: a) la concientización previa hasta lograr el consenso y la participación en el proceso tanto de los afectados por el realojo como de las organizaciones que los representan, así como de las personas que van a formar parte de su nuevo espacio relacional; b) la imposibilidad de acceso a las chabolas de origen, habilitando a la vez un nuevo lugar de encuentro familiar que facilite el mantenimiento de las costumbres y normas culturales de la población gitana y de su valioso capital de unión.

Estas cuestiones constituyen las debilidades del primer realojo y las fortalezas del segundo. En este punto es conveniente señalar aspectos positivos en ambos realojos, como el apoyo institucional, tanto desde el punto de vista educativo, sanitario y de formación de adultos, como desde el apoyo económico, al menos en las primeras fases de los realojos.

 

Análisis del éxito de la actuación municipal en la erradicación del poblado chabolista

El realojo definitivo se produjo en 2008, año en el que, además de contar con las subvenciones autonómicas, el ayuntamiento solicita la colaboración de la Fundación Secretariado Gitano, en la línea señalada de la importancia de incluir en el proceso a organizaciones que representen los intereses de los afectados y que actúen además como mediadoras. En esta ocasión, a la vez que se facilitan los realojos en pisos de alquiler subvencionados, se introducen una serie de medidas para favorecer que los propios afectados participen en el proceso. Entre estas medidas se encuentran el cese de los trabajos de mantenimiento que se realizaban en la nave y el bloqueo de las entradas de los departamentos que iban abandonando para evitar que se volviesen a ocupar. Una vez terminado el realojo la nave fue derruida por completo. En esta ocasión, además de los pisos en alquiler, el municipio facilitó el acceso a una vivienda unifamiliar, que sirve como lugar de encuentro de todo el grupo familiar, formado en ese momento por siete unidades convivenciales, compuestas por 33 miembros.

Hay que destacar que, aparte de facilitar el acceso a vivienda a las personas del poblado, el ayuntamiento actúa durante todo el proceso en los siguientes ámbitos:

1. Educación. Las políticas públicas destinadas a facilitar la educación a los miembros del poblado son fundamentales para la comprensión de su propia cultura y la de la sociedad que los rodea. Por ende es una política esencial para la normalización a largo plazo. El principal objetivo del ayuntamiento desde el primer momento es combatir el ausentismo escolar. Para ello se realiza un acompañamiento diario de los menores al centro escolar, a la vez que se programan charlas con los padres con el fin de hacerles ver la importancia de la educación y lograr involucrarlos en el proceso. También se diseña un proyecto de alfabetización destinado al colectivo adulto, que combina el aprendizaje de la lecto-escritura con las clases de preparación para conseguir el permiso de conducir.

2. La inserción laboral. El acceso a un puesto de trabajo es un elemento fundamental de inclusión y socialización para la población gitana. La exclusión del mercado laboral provoca en gran medida la situación de marginalidad en la que se encuentran algunos de sus miembros. Por este motivo, el municipio de Culleredo puso en marcha diversos programas con el fin de facilitar el acceso al empleo de los habitantes del poblado, prestando especial atención a los colectivos más vulnerables que son los jóvenes y las mujeres. Estos programas consisten principalmente en cursos de formación ocupacional, estudios de mercado para comprobar la viabilidad de posibles actividades económicas⁶ y talleres de habilidades para la búsqueda de empleo.

3. Salud e higiene. La salud es también un indicador de la desigualdad en la calidad de vida. Los malos hábitos, las deficiencias de las viviendas que habitan y los trabajos arriesgados son factores que pueden provocar graves enfermedades. Así, las medidas aplicadas se han dirigido en primer lugar a solicitar el acceso al sistema sanitario de los miembros del poblado. Se emplea el servicio municipal de ayuda a domicilio para facilitar la adquisición de correctos hábitos de higiene, haciendo un seguimiento especial a los niños escolarizados. Y se organizan talleres de salud para las mujeres, con el fin de que adquieran, entre otros, los conocimientos básicos de los síntomas de las enfermedades, prácticas nutricionales y accidentes infantiles.

Con el fin de comprobar el éxito de la actuación municipal en términos de inclusión social, se realizaron un total de 110 cuestionarios a personas elegidas entre las afectadas por el realojo y las que conforman su actual ámbito relacional (vecinos, trabajadores sociales, empresarios y trabajadores de la zona). Los cuestionarios contienen un total de 40 afirmaciones, en las que es necesario expresar el grado de acuerdo o desacuerdo mediante una escala Likert del uno al cinco, siendo uno nada de acuerdo y cinco totalmente de acuerdo. Estos cuestionarios se realizaron entre el 19 de julio y el 7 de septiembre de 2010, dos años después del realojo definitivo del poblado.

Con los resultados de estos cuestionarios, se realiza un contraste de medias entre los distintos grupos de población con el programa informático IBM SPSS Statistics 21, para ver dónde se producen diferencias significativas. Se aplica la prueba t de Student cuando se comparan medias en dos grupos de casos, y el análisis de la varianza ANOVA cuando se comparan medias en tres o más grupos. Además de los resultados cuantitativos del cuestionario, de su realización se han obtenido importantes datos cualitativos que se han incorporado también al análisis.

Se reflejan los resultados más significativos. En una de las afirmaciones los participantes debían valorar la política municipal de realojo. El cuadro 1 muestra que la valoración positiva de las políticas es mayor cuanto más próxima es la residencia a las actuales viviendas de los realojados, y que están cerca también de la antigua nave donde se alojaban.⁷ Además, la mayoría de los encuestados pertenecientes a las familias realojadas señalan estar bastante o totalmente de acuerdo con la actuación del ayuntamiento. Como se señala a lo largo del trabajo, es fundamental el acuerdo de los afectados para realizar con éxito las actuaciones.

Los encuestados además señalan que la convivencia y la diversidad cultural son enriquecedoras,⁸ siendo los mayores de 40 años, según la prueba t, los más partidarios de esta afirmación como se puede ver en el cuadro 2. Se constata así la aceptación por parte de la sociedad de una ciudad más heterogénea, con las consecuencias positivas señaladas por Vranken (2001, 7-8). Queda aún la tarea de incidir en los grupos más jóvenes mediante las oportunas campañas de concientización.

En los resultados del cuadro 3, se comprueba que los participantes que tuvieron contacto directo con las personas gitanas son más favorables a la convivencia interracial,⁹ admiten en un cargo público a un miembro de etnia minoritaria, apoyan la intervención pública a través de políticas inclusivas y son más solidarios entre sí. No obstante, hay un importante porcentaje de participantes que no acepta convivir con miembros del poblado.¹⁰ Es de destacar, sin embargo, que la totalidad de los encuestados pertenecientes al poblado manifiesta que es perfectamente capaz de convivir con sus vecinos, aunque estos no pertenezcan a su familia. Durante la realización del cuestionario, dos de las mujeres gitanas entrevistadas, y uno de los hombres, comentaron espontáneamente que preferían tener vecinos no gitanos, ya que para ellos ésta era mejor opción que tener vecinos gitanos que no pertenecieran a su familia. Señalan como motivo su miedo a que se produzcan las desavenencias típicas de los grandes poblados, expuestas con anterioridad. En diversos trabajos realizados en los años ochenta en barrios de chabolas de Madrid y Barcelona también ha quedado patente el deseo expreso de un importante sector de la población gitana por tener vecinos no gitanos (Montes Mieza, 1986, 157).

Otro de los resultados significativos indica que más de la mitad de los encuestados¹¹ están poco o nada de acuerdo con que uno de los miembros del poblado gitano desempeñe el puesto de alcalde o algún otro cargo público. Pero es necesario indicar que los comentarios a nivel general que hicieron los encuestados sobre esta afirmación, tanto los participantes de etnia gitana como los no gitanos, eran que marcaban su desacuerdo más por el bajo nivel de formación de las personas del poblado para ocupar este tipo de puestos que por un problema de rechazo por motivos étnicos.

Y en cuanto a las ayudas proporcionadas por la administración pública, las opiniones generales están divididas. La mitad de los encuestados opinan que no son suficientes, mientras que la otra mitad percibe que estas familias ya se están beneficiando de suficientes ayudas públicas, es decir, perciben su estado de asistidos. Entre los entrevistados de etnia gitana, la mayoría están bastante satisfechos con el nivel de ayudas que perciben por parte de los organismos públicos, lo que supone una buena base para las actuaciones encaminadas a que consigan medios propios regulares y suficientes para dejar de necesitar asistencia pública.

Se aprecia también un buen grado de inclusión en los ámbitos relacional y cultural. Aunque existen aspectos que los participantes no aceptan, como el matrimonio entre gitanos y no gitanos que recoge una gran cantidad de opiniones en contra. Uno de los participantes de etnia gitana comentó con detalle cómo las leyes gitanas impiden totalmente el matrimonio de una mujer gitana con un hombre no gitano, mientras que estas leyes son un poco más laxas si se trata de una unión entre un hombre gitano y una mujer no gitana, recogiéndose incluso un caso dentro del propio poblado. Otro dato importante es que la mayoría de los encuestados opina y es consciente de que es necesario el respeto mutuo de ambas culturas para lograr una correcta convivencia. También son significativos los porcentajes de solidaridad entre los miembros de ambos grupos sociales. Como se menciona a lo largo de este trabajo, el pueblo gitano siempre se ha caracterizado por el apoyo que existe entre sus miembros y por su fuerte capital de unión, y es un dato favorable que esa solidaridad sea trasladada también a sus vecinos no gitanos.

Otro dato relevante es el amplio porcentaje de población que manifiesta estar bastante o totalmente de acuerdo con que es fundamental para los miembros del colectivo gitano acudir al colegio desde pequeños.¹² Pero el dato más significativo en cuanto a inclusión educativa de este colectivo es que la totalidad de los miembros del poblado encuestados señala estar completamente de acuerdo con esta afirmación. El hecho de que los padres valoren positivamente la experiencia de enviar a sus hijos al colegio es un logro importante de la actuación realizada por el ayuntamiento, ya que, como se ha señalado, en los inicios de la intervención municipal era necesario un acompañamiento diario de los menores al centro escolar con el fin de evitar el ausentismo. Aunque el grado de inclusión de este poblado en el ámbito educativo es bastante positivo, aún se debe seguir incidiendo en las altas tasas de abandono de los estudios que presentan los jóvenes al llegar al ciclo de educación secundaria obligatoria, hecho que se constata no sólo en este poblado sino a nivel general (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, 2010, 16).

En cuanto a los resultados en inclusión laboral, los encuestados indican que las personas gitanas sufren dificultades especiales para acceder a un puesto de trabajo.¹³ Dos de los miembros del equipo especializado que el ayuntamiento ha reunido para hacer frente al realojo, comentaron al respecto de este ítem que, si bien es cierto que la situación de crisis y la falta de preparación son barreras importantes de cara al acceso al empleo, existe también una falta de motivación de los miembros del poblado para conseguir un puesto de trabajo normalizado, aspecto en el que han tenido que incidir al mismo tiempo que se aplicaban los programas de formación para el empleo. Por lo tanto se observan en este caso características de las dos corrientes que relacionan el desempleo y la exclusión, y que se mencionaban antes: la falta de motivación de la trampa del desempleo y las barreras estructurales de la teoría de la exclusión social. A pesar de esto, más de la mitad¹⁴ de los participantes en el estudio están completamente de acuerdo en compartir lugar de trabajo con un miembro del otro colectivo, siempre que sea buen trabajador. La prueba t muestra diferencias significativas, indicando que el grupo de población de más edad, el que supera los 60 años, es más favorable a esta afirmación (cuadro 4). Este ambiente favorable debe ser aprovechado para aplicar políticas eficaces de inclusión laboral de esta comunidad, que conduzcan a su independencia en el ámbito económico.

En resumen, los resultados arrojan niveles positivos de inclusión tanto residencial, como educacional y relacional, sobre todo en el grupo de población que ha mantenido contacto con las personas realojadas. El punto débil se encuentra en el ámbito laboral, donde pesan los problemas económicos estructurales, el bajo nivel de formación y la motivación para lograr una correcta inclusión, por lo que es necesario seguir incidiendo en este aspecto, aunque el terreno está labrado y las actitudes de acogida son muy positivas.

 

Claves de las políticas de erradicación del chabolismo

Del caso de estudio se extraen una serie de puntos clave a tener en cuenta a la hora de aplicar políticas municipales de realojo de habitantes de poblados chabolistas. Es sabido que las políticas diseñadas deben contar con un presupuesto adecuado que cubra los gastos necesarios para llevar a cabo la actuación, recursos que, como se ha visto a lo largo del trabajo, deben ser entendidos en su definición más amplia, teniendo en cuenta tanto los recursos económicos y personales como el derecho, la información, la organización, la infraestructura pública, el tiempo, la fuerza, el consenso y el apoyo político (Subirats et al., 2012, 71).

Como ha quedado patente, la carencia de recursos económicos de los chabolistas es uno de los principales obstáculos a salvar. De ahí que las subvenciones públicas otorgadas para facilitar el acceso a vivienda normalizada, así como aquellas destinadas a favorecer el desarrollo y la inclusión social de esta población han supuesto una pieza clave. Pero estas subvenciones proceden de un marco normativo que en determinados casos impone requisitos demasiado estrictos para las personas que residen en poblados chabolistas, lo que constituye una barrera importante a salvar para su acceso a vivienda, tal como señalaba Terrones (2008, 44-46). Se ha destacado también la importancia de que estas actuaciones sean llevadas a cabo por parte de personal especializado, que se encargue de informar, asesorar, formar y acompañar a los afectados antes, durante y después del proceso de realojo. También es necesario contar con la suficiente dotación de infraestructura pública, que permita tanto los programas formativos como la realización de los propios realojos. Como se ha comentado, en España es necesario que se haga un esfuerzo por equilibrar la provisión de vivienda privada y pública, así como el régimen de cesión de las mismas, ya que existe una clara carencia de viviendas públicas en régimen de alquiler, necesarias para proporcionar una rápida solución de alojamiento a las personas más necesitadas.

El recurso cronológico juega también en estos casos un papel fundamental. En muchas ocasiones, como en el caso analizado, las condiciones de las chabolas son tan precarias, que hacen peligrar la salud y la integridad física de sus ocupantes. Esta urgencia, unida a la falta de adecuada infraestructura pública, lleva en muchas ocasiones a tomar decisiones temporales poco acertadas, que no hacen más que perpetuar el problema. Normalmente las soluciones definitivas tardan tiempo en llegar, y cuando por fin se ponen en práctica, ya se ha perdido la confianza de los chabolistas en que una medida pública pueda mejorar su situación, con lo que es necesario recurrir a la fuerza y desplazar a esta población en contra de su voluntad, tal como ha señalado San Román (1997, 217).

Para no tener que llegar a este extremo, es necesario contar con una correcta planificación, en la que se incluyan medidas efectivas tanto a corto como a medio y largo plazos. Dentro de esta planificación es necesario involucrar a los afectados, así como a las organizaciones que los representan, de modo que contribuyan en la construcción de la política, mediante lo que Hill y Hupe (2011, 155) denominan coproducción. Es esencial que la colaboración y el consenso se mantengan a lo largo de todo el proceso. En este aspecto cobra una especial importancia la mediación (Subirats et al., 2012, 84). También es fundamental, como se ha expuesto, el consenso y la cooperación entre las distintas fuerzas políticas, sin la cual se hace imposible la planificación a medio y largo plazos.

 

CONCLUSIONES

A lo largo de este trabajo se mostraron las barreras de acceso a los bienes y servicios normalizados que tienen los colectivos en riesgo o situación de exclusión social, y en concreto la población gitana, provocadas por la persistencia de un alto grado de rechazo de esta comunidad por parte de la sociedad mayoritaria. Se ha visto la importancia que tiene para las personas de etnia gitana residir en una vivienda normalizada, situada en un ámbito integrador, ya que la vivienda constituye un vehículo de inclusión social que permite el acceso a toda una serie de recursos que son imposibles de alcanzar cuando se reside en hábitats segregados.

De ahí la importancia de que los poderes públicos diseñen y apliquen medidas específicas para estos grupos excluidos, encaminadas a favorecer su convivencia en sociedad, y que igualen las posibilidades de acceso a la vivienda y a los servicios normalizados que tienen estas comunidades minoritarias a las que tienen los miembros de la sociedad mayoritaria. En este estudio se ha comprobado que una adecuada política de vivienda, acompañada de medidas sociales que favorezcan el desarrollo de los grupos minoritarios desfavorecidos, como la población gitana, tiene consecuencias positivas en cuanto a inclusión social, en la línea con lo señalado por autores como Preteceille (1995, 61) o Fainstein (2001, 887).

Este trabajo comenzaba indicando la necesidad de distinguir los puntos vitales de los puntos inertes a la hora de diseñar políticas adecuadas para la erradicación del chabolismo, y con el fin de proporcionar a los poderes públicos mecanismos para aumentar la eficiencia. A continuación se diferencian estos dos tipos de actuaciones.

En primer lugar es necesario señalar que las políticas inclusivas deben tener carácter transversal y actuar de modo coordinado en varios ámbitos, como el laboral, el residencial, el educativo y el sanitario. Esta actuación múltiple debe traducirse en programas previos de formación del colectivo afectado en cada área, que se adecuen a las necesidades específicas de cada familia en la línea de las recomendaciones de Montes Mieza (1986, 160). Estas medidas son vitales para el éxito de las políticas inclusivas.

Por otro lado debe evitarse todo tipo de política de vivienda generadora de exclusión social y segregación geográfica, como puede ser la concentración de personas provenientes de poblados chabolistas en bloques específicos de viviendas a las afueras de las ciudades, ya que este tipo de medidas impiden la necesaria creación de vínculos con la sociedad mayoritaria y suelen acabar generando barrios marginales dentro de las ciudades, en la línea de lo señalado por Paugam (2007, 187) y Wacquant (2007, 15) al comienzo de este trabajo. Este tipo de actuaciones, que llevan a lo que Pressman y Wildavsky (1973, 221) califican como resegregación, son un claro ejemplo de políticas inertes, en las que se invierte una gran cantidad de recursos sin obtener resultados en cuanto a inclusión social.

Es fundamental que las políticas de realojo establezcan medidas encaminadas a favorecer el contacto de las personas gitanas afectadas con la sociedad mayoritaria, por ejemplo mediante la situación estratégica de las nuevas viviendas utilizadas para el traslado. Según el análisis de datos, los encuestados que han mantenido contacto con los miembros del poblado, así como los que residen en los barrios donde viven actualmente más familias de esta etnia, muestran mayores niveles de aceptación social, solidaridad y convivencia. Es por lo tanto otro punto vital de política.

Lo mismo se puede decir de las políticas de mejora y consecución de empleo, ya que el acceso al mercado laboral es uno de los principales elementos de inclusión social. Son ampliamente conocidas las dificultades que tienen los miembros de esta etnia para conseguir un empleo normalizado, como se constata en los resultados del cuestionario realizado, por lo que los esfuerzos públicos deben encaminarse a facilitar esta incorporación laboral, aprovechando la aceptación que les brindarían sus compañeros si demuestran ser buenos trabajadores, tal como indican las opiniones de los encuestados. Para ello, la vía que normalmente se utiliza es la aplicación de programas contra el abandono escolar y de formación para el empleo.

Se deben poner todos los medios para evitar interacciones problemáticas entre los distintos agentes implicados en el proceso, como recomiendan Pressman y Wildavsky (1973, 213), ya que, como se ha visto en el estudio y según advierten estos autores, pueden causar retardos, bajo rendimiento, costos difíciles de manejar, incumplimiento y consecuencias no previstas. Es necesario señalar que, como norma general, este tipo de medidas de realojo suelen ser políticamente impopulares, por lo que es necesario que los poderes públicos locales apuesten por ellas como una vía de mejora del bienestar general de todos los vecinos del municipio en la línea de lo señalado por Sen (1992, 1), otro punto vital de este tipo de actuaciones.

Según los resultados obtenidos en este estudio, los encuestados que residen cerca de donde se encontraba el asentamiento chabolista, son los que presentan mayores niveles de acuerdo con las medidas tomadas por el ayuntamiento para su erradicación. Así, sería conveniente que a la vez que se apliquen este tipo de medidas, se realicen campañas destinadas a que los miembros de la sociedad mayoritaria estén informados de todas las ventajas que suponen, visibilizando el problema y concientizando a la población de que sólo se puede solucionar con el apoyo de todos los sectores implicados. Los resultados del estudio indican que estas campañas deben dirigirse especialmente a los jóvenes.

Y es fundamental, como se ha señalado, que el grupo objetivo sea tenido en cuenta a lo largo de todo el proceso y que esté presente en la elaboración y toma de decisiones de política. El consenso entre los distintos actores en la producción, contenido y resultados del proceso de implementación, permite un ahorro importante en otros recursos, como los económicos, el tiempo o el derecho (Subirats et al., 2012, 84), por lo que se convierte también en uno de los puntos vitales a tener en cuenta.

 

Limitaciones y futuras líneas de investigación

Este trabajo consiste en una primera incursión en un ámbito tan complejo como es el realojo en vivienda normalizada de personas residentes en poblados chabolistas, contextualizado en el ámbito general de la inclusión social y el estado del bienestar. A lo largo de este estudio quedó patente la importancia social y política, así como el interés de la temática analizada. Nuestro trabajo es un análisis en profundidad de una comunidad concreta, que permitió conseguir resultados sólidos, aunque sujetos a la propia naturaleza del caso estudiado. Las implicaciones de diseño e implementación de futuras políticas sociales inclusivas, aplicadas al realojo de esta etnia minoritaria, deben ser interpretadas en este contexto. Así, aunque las conclusiones obtenidas hacen referencia a este caso concreto de estudio, futuras investigaciones pueden dar lugar a su generalización a otros contextos de realojo.

Por otro lado, dada la complejidad del problema estudiado y las diferencias existentes en la aplicación de políticas a corto, medio y largo plazos, lo hacen idóneo para la aplicación complementaria de otro tipo de metodología de estudio basada en la dinámica de sistemas. Esta herramienta metodológica permite distinguir los efectos de cada política aplicada, posibilitando la toma de decisiones con conocimiento de lo que va a ocurrir, es decir, con un aprendizaje previo de las consecuencias a largo plazo. Además, ya ha sido utilizada en escenarios similares de dinámica urbana (Forrester, 1969). Por lo tanto, otra línea de investigación consistirá en contemplar el chabolismo como un problema dinámico.

 

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NOTAS

Las autoras agradecen muy sinceramente las valiosas aportaciones de los revisores a este trabajo. Asimismo, agradecen la estrecha colaboración prestada por el Ayuntamiento de Culleredo, por la Fundación Secretariado Gitano y por todas aquellas personas que amablemente han participado en este estudio.

¹ En este artículo se definen los poblados chabolistas como aquellos asentamientos humanos compuestos por habitáculos que no reúnen las características y condiciones de una vivienda adecuada, ya que no disponen de los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Son equiparables a las favelas brasileñas, las barriadas colombianas, los cantegrilles uruguayos, las callampas chilenas, los pueblos jóvenes peruanos, las casas de brujas panameñas, las ciudades perdidas mexicanas o las villas miseria argentinas.

² No existen datos estadísticos oficiales sobre esta minoría, pero la opinión más extendida señala que en todo el mundo existen alrededor de 12 millones de personas de etnia gitana, lo que supondría un porcentaje aproximado de 0.18 por ciento. De estos 12 millones, unos 10 millones se concentran en Europa, conformando cerca de 2 por ciento de la población europea.

³ European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia. Estudio comparativo realizado en los antiguos 15 países de la UE.

⁴ Conjunto histórico-monumental que data del siglo XII. Es considerado uno de los molinos más antiguos de la comunidad autónoma de Galicia, España.

⁵ En España los Planes Estatales de Vivienda constituyen el marco legislativo general que aporta medidas de apoyo y financiación para la rehabilitación y el acceso a vivienda. Pero corresponde a cada comunidad autónoma adaptar estos planes a las necesidades específicas de cada territorio.

⁶ Por ejemplo el reciclado de ruedas. Al comprobarse que en este caso era una actividad escasamente productiva, no se llegó a aplicar.

⁷ Zonas de Fonteculler y Acea da Ama, con unas medias de 3.61 y 3.20 respectivamente.

⁸ Sólo 23.6 por ciento de la población que realiza el cuestionario señala estar poco o nada de acuerdo con esta afirmación.

⁹ Media de respuestas de 3.23 de los que tuvieron contacto, frente a 2.44 de los que no lo tuvieron.

¹⁰ Casi la mitad de los encuestados (49.1%) dice estar poco o nada de acuerdo en convivir con vecinos de esta etnia minoritaria.

¹¹ En concreto 55.5 por ciento.

¹² El dato exacto es de 77.3 por ciento de los encuestados.

¹³ El porcentaje que señala estar de acuerdo con esta afirmación es de 90.9.

¹⁴ El 54.59 por ciento de los encuestados.

 

INFORMACIÓN SOBRE LOS AUTORES

Carmen Gago-Cortés es licenciada en Económicas y máster en Gestión y Políticas Públicas por la Universidade da Coruña (UDC), España. Doctoranda del Programa Oficial de Análisis Económico y Empresarial de la UDC desde el año 2011. Recibió en el 2010 el Primer Premio de Investigación de la Facultad de Economía de la UDC. En 2013 obtuvo una Bolsa de Investigación concedida por la Diputación Provincial de A Coruña, para el proyecto "Políticas inclusivas de vivienda en el marco de la Estrategia Europea 2020". Ha presentado su investigación en congresos internacionales, como el International Conference on Applied Business & Economics (ICABE) o el Workshop on Economic Development and Social Sustainability (EDASS). En el ámbito laboral, ha sido coordinadora del Programa de Vivienda en Alquiler del gobierno autonómico de Galicia (España) en 2006 y 2007, y del programa de Renta de Emancipación del Gobierno de España durante 2008-2012.

Isabel Novo-Corti es doctora en Economía por la Universidad de A Coruña (UDC), España. Catedrática de la Escuela Universitaria de Fundamentos del Análisis Económico y directora del Departamento de Análisis Económico y Administración de Empresas de la Facultad de Economía de la UDC. Profesora tutora del Centro Asociado de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de A Coruña. Destacan sus investigaciones en políticas públicas para evitar el riesgo de exclusión (discapacidad, género, etnias minoritarias e inmigrantes y brecha digital). Ha participado en proyectos de I+D financiados en convocatorias públicas. Es autora de numerosas publicaciones científicas, como Sustainability, Computers in Human Behavior y Anales de Psicología, entre otras. Además forma parte del comité científico de congresos nacionales e internacionales, por ejemplo el Nacional de Economía (Colegio de Economistas de Galicia, A Coruña, 2005), el ICABE, Eco Trend desde 2009 y EDASS.