Introducción

La administración de presupuesto público por parte de las comunidades indígenas de México se ha convertido en una de las principales exigencias de los pueblos originarios en nuestros días. No es casual que en poco más de 30 días de iniciada la gestión de la presidenta Claudia Sheinbaum ella se haya referido al tema en dos ocasiones (^{Méndez 2024}); de hecho, lo hizo desde su primera conferencia “Mañanera” el 2 de octubre de 2024. Tampoco puede considerarse una casualidad que en la última reforma al artículo 2° constitucional, publicada el 30 de septiembre de 2024 en el Diario Oficial de la Federación, se haga explícito este reconocimiento a los pueblos y comunidades indígenas de México.

Las comunidades indígenas de México que más han avanzado en la consecución de esta demanda son las de Michoacán. Desde hace más de ocho años inició el desarrollo de un régimen jurídico que hizo posible, bajo el marco del derecho al autogobierno indígena, que las comunidades indígenas pudieran ejercer y administrar presupuesto público para solventar funciones de gobierno. Actualmente se cuentan más de 40 comunidades indígenas, pertenecientes a cuatro pueblos originarios de Michoacán, bajo este régimen jurídico de autogobierno (véase mapa 1).

Mapa 1 Comunidades que ejercen el autogobierno indígena y administran directamente el presupuesto público 

La construcción de este derecho ha sido artesanal, desde abajo y a contracorriente. Ha aprovechado las conquistas políticas y legales de otros momentos im portantes de las luchas indígenas tanto en México como en América Latina en distintos ordenamientos nacionales e internacionales (^{González, Burguete Cal y Mayor y Ortiz 2010} y ^{González et al. 2021}), para, en un contexto político no favorable ni visible en los medios de comunicación, construir un camino propio que ha derivado en la consecución de formas concretas de ejercer la autonomía y el autogobierno indígena. Conseguir el ejercicio de derecho que hoy se practica de manera cotidiana ha demandado luchas comunales e intercomunales así como la movilización del propio derecho estatal frente a diferentes actores estatales y criminales. No obstante, también ha implicado alianzas estratégicas con actores institucionales y no institucionales. Esto último es justamente una de las novedades que he encontrado en los más recientes procesos de lucha por la autonomía y el autogobierno indígenas en Michoacán, al menos desde la lucha de Cherán (^{Aragón Andrade 2023}). Con ello se han superado las dicotomías que la literatura sobre autonomía indígena había es tablecido para pensar los procesos de rebeldía, es decir, las autonomías de facto en oposición a las de iure, las autonomías “sin permiso” vs. las “permitidas”, etcétera.

En esta contribución me propongo mostrar el papel protagónico que desempeñaron algunas comunidades indígenas en la defensa, transformación, difusión y materialización del derecho al autogobierno indígena, la administración directa del presupuesto y el derecho a la consulta en Michoacán en dos momentos especial mente difíciles: 1) el intervalo entre el cierre de la vía judicial para acceder a ellos y la entrada en vigor de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo (LOMM), y 2) el comienzo y los meses más críticos de la pandemia de la Covid-19.

Para alcanzar este objetivo recurro a la propuesta de trabajo que he venido construyendo en los últimos catorce años, a la cual he denominado antropología jurídica militante (^{Aragón Andrade 2021a}). Es importante enfatizar que, cuando me refiero a la antropología jurídica militante, no estoy aludiendo a una antropología o, en su caso, a una etnografía jurídica de la militancia o sobre la militancia; es decir, no hablo de un planteamiento que convierte a la militancia jurídica, sus espacios, actores y discursos en el objeto de estudio científico de un investigador distanciado de los procesos de lucha y resistencia, que acude a los instrumentos metodológicos convencionales de la investigación de campo, tal como ocurre con algunas tradiciones de estudios antropológicos y sociológicos. En cambio, desde mi propuesta, se considera a ésta, y a los procesos políticos que apoya, como los lugares mismos de pensamiento y enunciación que articulan y dan sentido a la generación del conocimiento: los conocimientos nacidos en la lucha. Éstos, a mi parecer, tienen la fuerza para cuestionar narrativas coloniales instauradas a menudo en las ciencias sociales y de abrir puertas para la reconstrucción del conocimiento social.

En consecuencia, la antropología jurídica militante descansa en la premisa del potencial pedagógico que posee la lucha de los grupos subalternos, entre ellos los de las comunidades indígenas, para repensar y reinventar el derecho, la antropología y otras ciencias sociales. Desde una inserción, de entre varias posibles dentro de la antropología del derecho, la del abogado/antropólogo de las comunidades en resistencia tiene un lugar privilegiado, que en mi caso se respalda so bre todo en el trabajo jurídico militante, el cual he desarrollado con mis compañeros, desde del Colectivo Emancipaciones (CE), para las comunidades purépechas, mazahuas, otomís y nahuas que integran, o han integrado, el Frente por la Autonomía de Concejos y Comunidades Indígenas (FACCI) en Michoacán.

Si bien desde el lugar del abogado/antropólogo se trabaja con las comunidades a partir de tareas y funciones bien definidas, como su defensa y representación legal, también se habilita una puerta privilegiada para el trabajo etnográfico que logra llegar a la intimidad misma del movimiento. A esta forma de hacer trabajo etnográfico la denomino etnografía jurídica militante (EJM), la cual supone una labor de colaboración y acompañamiento con las comunidades que transcurre antes, durante y después de los procesos político-jurídicos en los diversos campos del derecho. Desde este quehacer etnográfico es posible, entre otras cosas, descolonizar la narrativa hegemónica del cambio legal que constantemente lo atribuye a los tribunales, abogados, orga -nismos internacionales, entre otros, y mostrar el papel preponderante que en este proceso desarrollan los actores subalternos movilizados, como las comunidades indígenas.

Las bifurcaciones del derecho al autogobierno indígena en Michoacán

Las raíces históricas de la lucha por el derecho al autogobierno y la administración directa del presupuesto, como hoy se conoce, puede remontarse hasta la época colonial, cuando los pueblos sujetos de las repúblicas de indios buscaban su segregación de los pueblos cabecera para poder conseguir autonomía en aspectos como la impartición de justicia, la recaudación de impuestos y en tareas religiosas. Este impulso autonomista continuó en el periodo de la guerra por la Independencia con la conformación de varios ayun tamientos en comunidades indígenas bajo el amparo de la Constitución de Cádiz (^{Cortés Máximo 2012}), proceso que se desvaneció con la consolidación del derecho independiente, el cual condenó a las comunidades indígenas de Michoacán a permanecer subordinadas y marginadas a poblaciones mestizas en el ámbito del gobierno municipal.

Los antecedentes más próximos pueden encontrase a finales del siglo XX, cuando comenzaron a tomar fuerza las políticas de descentralización y se empezó a dotar de mayores facultades, además de recursos económicos, a los gobiernos municipales en todo el territorio nacional. Frente a este proceso, diversas organizaciones y comunidades indígenas de Michoacán comenzaron a construir, sin éxito, una demanda de remunicipalización, la cual buscaba conseguir que las comunidades indígenas, marginadas política y administrativamente, por su condición de submunicipa lidad, pudieran acceder a los beneficios económicos de ese proceso de fortalecimiento de los gobiernos municipales (^{Ramírez Sevilla 2007}).

Otro antecedente relevante se produjo en 2005, es decir en el siglo XXI, cuando la comunidad de Nurio consiguió, tras una crisis poselectoral y mediante un acuerdo político, que el ayuntamiento de Paracho le entregara los fondos del presupuesto público para que ella misma los administrara. La victoria de Nurio caló con fuerza en el imaginario político de las comunidades que compartían su misma condición política y administrativa de tenencia o submunicipalidad, y comenzó a difundirse por la meseta purépecha la demanda de lo que se llamó presupuesto directo. Seis años después, en 2011, en el contexto del proceso de lucha de Cherán K’eri, se registró otro antecedente fundamental: la comunidad de Santa Cruz Tanaco, tenencia del municipio de Cherán, aprovechó el proceso que se vivía en la cabecera para exigir la misma demanda que Nurio. Finalmente, a las pocas semanas de su planteamiento, consiguió su objetivo mediante un acuerdo político con la autoridad de Cherán.

La demanda del presupuesto directo no alcanzó el rango de derecho hasta la lucha política y judicial que emprendió la comunidad purépecha de Pichátaro, municipio de Tingambato, en 2015. Después de varios años de movilización política, las autoridades de la comunidad decidieron acudir a Cherán K’eri para buscar el apoyo de sus abogados. Así fue como después de algunos diálogos comenzaron, CE y comunidad de Pichátaro, una lucha judicial que concluiría un año después, en mayo de 2016, con la victoria de la comunidad en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). La resolución SUP-JDC-1865/2015 reconoció, entre otras cosas, como una dimensión del derecho al autogobierno indígena en México, la transferencia del presupuesto público de los ayuntamientos a las comunidades indígenas para su administración directa.

Esta sentencia amplió la interpretación judicial, única hasta el día de hoy en el Estado mexicano, sobre los elementos que componen el derecho al autogobierno indígena que el propio TEPJF había establecido dos años atrás con la jurisprudencia 19/2014, a raíz del litigio que habíamos llevado para Cherán en 2011. Ese avance quedó establecido en la adopción de tres nuevas tesis jurisprudenciales (LXIII/2016, LXIV/2016 y LXV/2016) relativas al autogobierno, la administración directa del presupuesto y el derecho a la consulta previa, libre e informada.

A las pocas semanas de la victoria de Pichátaro iniciamos otros procesos judiciales para las comunidades que se convertirían en las pioneras de estos procesos: San Felipe de los Herreros, Arantepacua, Santa Fe de la Laguna y Cherán Atzicurín. A diferencia de las experiencias protojurídicas de Nurio y Tanaco, el acto jurídico del que se derivaron estos nuevos casos, y sus consecuencias políticas y legales, eran muy diferentes; no es lo mismo, ni tiene las mismas consecuencias, un acuerdo político entre partes que una sentencia judi cial; además, no es lo mismo administrar algunas partidas presupuestales que ejercer funciones de gobierno y brindar servicios públicos. Ninguno de estos elementos supone iguales consecuencias para el andamiaje institucional del gobierno municipal y estatal.

Mediante esta vía judicial comenzó a extenderse de manera lenta, pero constante, el autogobierno indígena y la administración directa del presupuesto en las regiones purépechas. La ruta legal que debía seguir una comunidad para acceder al ejercicio de este derecho puede clasificarse en tres etapas: prejudicial, judicial y posjudicial (véase esquema 1).

Esquema 1 

No obstante, en 2017, después de que las primeras comunidades lograron alcanzar su objetivo, surgieron nuevos problemas. Primero, el ayuntamiento de Quiroga, y después varios más, consiguieron que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), mediante juicios de controversia constitucional, suspendiera por periodos de varios años las ejecuciones de las resoluciones del TEPJF, evitando de esta manera la transferencia de presupuesto y funciones de gobierno a las comunidades.

Estas victorias de los ayuntamientos, así como una creciente conflictividad intracomunal en los procesos promovidos después de 2018, generaron las condiciones para que desde el propio TEPJF y los institutos electorales comenzara un movimiento tendiente a reconsiderar los criterios jurisprudenciales que habían abierto la puerta para esta demanda de las comunidades (^{Aragón Andrade 2021b}).

La lucha por el autogobierno indígena en tiempos de pandemia

Según la Organización Mundial de la Salud (^{OMS 2022}), entre el 2020 y 2021 murieron 14.9 millones de personas en el mundo a causa de la Covid-19; sin embargo, las pérdidas humanas no fueron las únicas consecuencias de esta pandemia. La economía global colapsó, muchos gobiernos demostraron su inca pacidad para enfrentar un reto sanitario de esta magnitud, incluso el conocimiento científico fue puesto a prueba, entre otras situaciones inéditas que vivimos en aquellos dos años.

En México, el gobierno federal declaró la emergencia sanitaria en marzo de 2020 y determinó su conclusión hasta mayo de 2023. No obstante, el periodo más crudo se registró en los dos primeros años, dejando un saldo, según datos oficiales, de 318 086 personas fallecidas (^{Proceso 2022}).

Para las comunidades indígenas la pandemia implicó importantes alteraciones en su vida, su economía, sus culturas y sus prácticas políticas. Al igual que en otras regiones indígenas de México (^{Mestries Benquet 2023}), varias comunidades purépechas desplegaron grandes esfuerzos para hacer frente a la emergencia sa nitaria, destacándose algunas comunidades que ejercían, ya en esos años, el derecho al autogobierno indígena, como Cherán (^{Fuentes Díaz, Moreno Badajoz y Borrell Zermeño 2020}) y San Felipe de los Herreros (^{Pérez Ortiz 2024}). De tal manera que medidas como la suspensión de actividades festivas, cívicas y políticas; la organización de equipos propios para dar atención e información sobre la pandemia con pertinencia cultural; el cierre de la comunidad a visitantes externos; las restricciones al regreso de los paisanos radicados en Estados Unidos; la organización de la adquisición de equipos respiratorios, etcétera, fueron acciones que permitieron a estas y otras comunidades de Michoacán hacer frente a la Covid-19, más allá de las políticas diseñadas desde el centro del país.

Además, por si toda esta situación no fuera suficiente, el inicio de la pandemia coincidió con la agonía de la vía judicial para acceder al derecho al autogobierno y la administración directa del presupuesto en el TEPJF. Desde el 5 de febrero de 2020 comenzaron los reveses para las comunidades que buscaban hacer efectivo este derecho por la vía judicial.

La primera comunidad que recibió un fallo en el cual el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán (TEEM) alegaba su incompetencia fue la de Cuanajo, municipio de Pátzcuaro, en el juicio TEMM-JDC-17/2019. En dicha resolución, con una votación dividida, se acudió por primera vez a un criterio aislado que la Sala de la SCJN había tomado el 8 de mayo de 2019 para un amparo en revisión con número 46/2018, donde la litis central consistía en si la competencia judicial por el presupuesto directo era del tribunal administrativo o de la Sala Indígena del Estado de Oaxaca (^{Bárcena Arévalo 2021}). Con base en una situación jurídica no aplicable para Michoacán, y con una mención incidental sobre el debate de fondo, se empezó a imponer el criterio de que este tipo de demandas no eran competencia de la jurisdicción electoral.

A partir de ese momento comenzó una breve batalla por mantener esa vía abierta para las comunidades indígenas, ya que el criterio que tomaba el TEEM convertía en letra muerta el derecho al autogobierno, puesto que, si no había un tribunal al cual demandar su justiciabilidad sería como si no existiera. A las pocas semanas logramos revertir este criterio con otro litigio que llevamos desde el CE para la comunidad purépecha de Teremendo de los Reyes, el cual fue resuelto el 26 de febrero de 2020 por la Sala Toluca del TEPJF, la segunda instancia en la jurisdicción electoral. No obstante, la pelea se perdería meses después, el 8 de julio de 2020, con la resolución SUP-JDC-145/2020 que tomó la Sala Superior del TEPJF sobre un caso relativo a una comunidad de Oaxaca, la cual tuvo aplicación en todo el país.

Con esa sentencia emitida en uno de los momentos más críticos de la pandemia, en una sesión virtual y con una votación sumamente dividida, de tres votos en contra y cuatro a favor, se cerró definitivamente la vía judicial que habíamos abierto cuatro años atrás con la comunidad de Pichátaro. Días después, las comunidades fundadoras del FACCI emitieron un pronunciamiento conjunto, dirigido a los magistrados de la Sala Superior del TEPJF, donde señalaron:

Nos parece muy lamentable, además, que una decisión tan importante para el futuro de los derechos políticos de las comunidades indígenas del país se haya tomado en medio de este contexto de contingencia sanitaria en el que muchas comunidades no pueden estar al pendiente de las discusiones del Tribunal […] Por estas razones consideramos que se trata de una acción injusta, que deshonra el trabajo de magistrados y demás funcionarios que con los años hicieron del TEPJF uno de los pocos tribunales en donde los pueblos y comunidades indígenas podían encontrar justicia [FACCI 2020].

La comunidad que quizá vio más afectados sus esfuerzos por acceder a estos derechos en el momento de la pandemia fue la de La Cantera, municipio de Tangamandapio. La comunidad, acompañada por el CE, inició su camino de lucha por el autogobierno el 12 de noviembre de 2019, cuando presentó a su ayuntamiento por primera vez la solicitud para el reconocimiento del autogobierno y la transferencia del presupuesto directo. El gobierno municipal simplemente no respondió a dicha solicitud, por lo que fue necesario presentar otros dos escritos los días 2 y 16 de diciembre. Ante la falta de respuesta del presidente municipal, el 6 de marzo de 2020, unos días antes de que se declarara la emergencia sanitaria por el go bierno federal, presentamos el escrito de demanda en sus oficinas. No obstante, de nuevo, no se realizó el procedimiento legal al cual estaba obligado: notificar al TEEM de la existencia de la demanda y darle trámite. Ante esta nueva omisión, el 17 de marzo informamos de la situación al TEEM y dos días después se ordenó, mediante un acuerdo, el inicio del proceso legal en contra del municipio de Tangamandapio; sin embargo, ese mismo día los magistrados determinaron también la suspensión de los plazos procesales y actividades por la contingencia generada por la Covid-19.

Fue hasta el 21 de septiembre de 2020, seis meses después, que el TEEM reactivó los plazos judiciales y comenzó a trabajar de manera virtual. Un mes después, el 21 de octubre, el TEEM emitió la sentencia JDC-TEEM 18/2020, donde se aplicaba el criterio tomado, en julio, por la Sala Superior del TEPJF, a pesar de que la demanda fue interpuesta desde marzo. La justificación emitida por el TEEM para tomar esta determinación fue que, dada la suspensión de actividades, la demanda fue formalmente aceptada hasta el 21 de septiembre, cuando volvió a sesionar. A pesar de este revés, continuamos la lucha legal por la vía del amparo, aunque tampoco hubo buenos resultados. Sin embargo, hasta que se aprobó la nueva LOMM meses después fue cuando por fin, la comunidad alcanzó su objetivo.

Paralelamente a estos procesos de lucha comunal, el FACCI construyó y promovió, con la ayuda del entonces diputado Alfredo Ramírez Bedolla, una iniciativa de reforma a la LOMM en aras de conseguir el reconocimiento en la ley del derecho al autogobierno y la administración directa del presupuesto. Esta experiencia la analizo con detenimiento en otro trabajo (^{Aragón Andrade 2022}), pero para los propósitos de esta contribución es importante señalar que varias de las actividades de difusión y promoción de la iniciativa se realizaron justamente durante los meses pandémicos de 2020.

El 21 de febrero de 2020, junto a las autoridades de las comunidades purépechas de Pichátaro, San Felipe de los Herreros, Arantepacua, Santa Fe de la Laguna, Teremendo y La Cantera, que en ese momento integraban el FACCI, asistimos a un foro sobre la reforma a la LOMM para presentar formalmente la iniciativa del FACCI. El 4 de octubre se realizó una reunión de trabajo con Alfredo Ramírez Bedolla en la comunidad de San Felipe de los Herreros con las mismas comunidades, más Cherán Atzicurín, municipio de Paracho, para informar cómo iba la discusión de la nueva LOMM, así como nuestra propuesta en particular.

Finalmente, en una sesión virtual desarrollada el día 15 de febrero de 2021, el Congreso del Estado de Michoacán aprobó la nueva LOMM, y con ella la inclusión de una parte de nuestra propuesta en los artículos 116, 117 y 118. La LOMM entró en vigor el 30 de marzo de 2021, cuando se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán (^{Congreso de Michoacán de Ocampo 2021}).

El nuevo procedimiento para acceder al ejercicio de estos derechos, establecido en la nueva LOMM, abrevó de la experiencia del periodo judicial acortándolo y simplificándolo, y puede clasificarse también en tres etapas: preconsultiva, consultiva y posconsultiva (véase esquema 2).

Esquema 2 

Para finalizar este apartado es importante mencionar otros tres importantes procesos de movilización comunal por el autogobierno que se produjeron en los primeros meses de pandemia y que también acompañamos desde el CE: 1) la lucha política y jurídica de la comunidad purépecha de Teremendo de los Reyes contra el ayuntamiento de Morelia, por la imposición de una elección por partidos políticos y no por usos y costumbres (^{Aragón Andrade 2024}); 2) la movilización de la comunidad de Cherán Atzicurín contra el gobierno municipal de Paracho, el cual derivó en el reconocimiento de su derecho al autogobierno y la administración directa del presupuesto (^{Ortiz Chávez 2024}); y 3) la magna acción comunal de Santa Fe de la Laguna sobre la cabecera municipal de Quiroga, efectuada en los primeros meses de 2021, mediante la cual, finalmente, pudo ejecutar la sentencia del TEPJF que había ganado y administrar directamente el presupuesto.

La lucha por el derecho a la consulta en los tiempos de la pandemia

La entrada en vigor de la nueva LOMM no allanó por sí sola el camino de las comunidades indígenas para alcanzar el acceso al autogobierno y la administración directa del presupuesto. Las comunidades que se integraron al FACCI y el CE tuvieron que vencer férreas resistencias, ya no sólo de los ayuntamientos, sino de otros actores clave como el Instituto Electoral de Michoacán (IEM), para acceder al ejercicio de este derecho.

Lo primero que nos ocupó fue difundir entre las comunidades indígenas la nueva vida del derecho al autogobierno indígena y la administración directa del presupuesto en la LOMM; así como invitarlas a sumarse al movimiento por la autonomía y a que considera -ran no participar en la elección, ni permitir el trabajo de los partidos políticos en las comunidades. Así, al tiempo que comenzaron las campañas electorales para la renovación de los gobiernos estatal y municipal y del Congreso del Estado, lanzamos la iniciativa Juramutiichari Aiankperakua. Nuestro camino hacia la autonomía,¹ que persiguió los objetivos señalados.

Como resultado directo de este trabajo, las comunidades purépechas de San Ángel Zurumucapio y La Cantera, así como las comunidades mazahuas y otomís de Crescencio Morales, Donaciano Ojeda, Francisco Serrato y Carpinteros, comenzaron casi de manera simultánea, y de la mano de las comunidades fundadoras del FACCI, así como del CE, su camino hacia el autogobierno y la administración directa del presupuesto.

Las primeras solicitudes tomaron por sorpresa a los consejeros del IEM y a los presidentes municipales; muy poca gente había advertido el gran logro que se había alcanzado con la nueva LOMM. Sin embargo, la oposición no tardó en manifestarse renuente a dar trámite a las solicitudes presentadas por las comunidades y, posteriormente, imponer una discrecional y arbitraria interpretación del derecho a la consulta previa, libre e informada establecida en los artículos 73, 74, 75 y 76 de la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana y en el propio Reglamento del Instituto Electoral de Michoacán para la Consulta Previa, Libre e Informada para los Pueblos y Comunidades Indígenas.

Ante las primeras solicitudes de las comunidades, el Consejo General del IEM, su máxima autoridad, reactivó la Comisión Electoral para la Atención de los Pueblos Indígenas (CEAPI), que había desempeñado la tarea de organizar consultas cuando el TEPJF o el TEEM lo ordenaban. En las reuniones de trabajo sostenidas para la organización de las consultas, las consejeras de la CEAPI comenzaron a fijar posiciones que pasaban por alto el marco jurídico que norma este derecho, aduciendo que la consulta ordenada en la LOMM era diferente a la consulta previa, libre e informada que se había seguido en los procedimientos judiciales.

La situación se complejizó en esas reuniones debido a que no se elaboraban minutas por escrito, como había ocurrido en las consultas de la etapa de la judicialización, debido a que las primeras reuniones se rea lizaron de forma virtual mediante la plataforma Zoom, y lo que quedaba como registro era una videograbación, que en principio no era un instrumento ideal para iniciar una demanda. Por si fuera poco, el TEEM había suspendido sus actividades, no estaba trabajando ni de modo virtual; así que durante varios meses no hubo instancia judicial a dónde acudir ante el actuar ilegal de la CEAPI.

Con este proceder arbitrario, las funcionarias del IEM impusieron a las comunidades varias de las condiciones en que se realizarían las consultas. Dos de las más delicadas fueron: imponer a quién se le consultaría y cuál sería la pregunta materia de la consulta. Decidimos, con todo, aceptar la imposición de la CEAPI a partir de un cálculo estratégico: si apurábamos la marcha, las consultas se estarían realizando en la antesala de la jornada electoral del 5 de junio, escenario que considerábamos idóneo para realizar una movilización comunal para presionar a los gobiernos municipales, estatales y federal para que se cumpliera la demanda de las comunidades. Por tal razón se determinó, a diferencia de los procesos de consulta de la etapa de la judicialización, 1) que la consulta se hiciera a las asambleas y no a las autoridades, a pesar del riesgo de salud que implicaba reunir a la gente, y 2) que la pregunta materia de la consulta fuera sólo una y no abarcara todos los elementos que se distribuían en dos o tres preguntas si cubrían las preguntas derivadas de las resoluciones judiciales.

Por ejemplo, en el caso de la comunidad de Pichátaro las preguntas que se acordaron fueron:

Nuestro reparo con la primera cuestión era que resultaba muy desgastante para las comunidades, después de largos litigios que se promovían por acuerdo de asamblea, poner otra vez el punto a consideración en una consulta; además de que la consulta en asamblea y no sólo por las autoridades daba mayor margen de intervención de los gobiernos municipales, partidos políticos y otros actores. La segunda cuestión también era fundamental, porque a través de ella se daba contenido a la consulta, así como certeza legal a las consecuencias que se desprendían de la voluntad de la comunidad. De tal modo que dejar cabos sueltos podía dar paso a litigios interminables, tal como nos lo habían enseñado las controversias constitucionales tramitadas en la SCJN. Este riesgo era evidente con la pregunta “¿Están de acuerdo en autogobernarse y administrar los recursos presupuestales de manera directa y autónoma?” que terminó imponiendo la CEAPI para estas primeras consultas. Quedaban en el aire, por ejemplo, cuestiones como quién o quiénes administrarían el presupuesto en la comunidad, cuál sería el criterio para definir la transferencia del presupuesto del ayuntamiento a la comunidad, qué fondos y ramos abarcaría, ¿se transferirían también funciones de go bierno o sólo presupuesto?, entre otros.

Me detengo en dos procesos pioneros del uso de la LOMM como instrumento legal para acceder al autogobierno y la administración directa del presupuesto.

San Ángel Zurumucapio. La comunidad donde el autogobierno nació de las faenas

La comunidad purépecha de San Ángel Zurumucapio, municipio de Ziracuaretiro, fue la primera en invocar las nuevas disposiciones de la LOMM para acceder al ejercicio de su derecho al autogobierno y la administración directa del presupuesto. Formalmente iniciamos su proceso el 23 de abril de 2021, unas cuantas semanas después de haberse publicado la nueva LOMM.

La comunidad tiene una larga historia de tensiones con su cabecera municipal, pues constituye uno de los pocos casos en que, como tenencia, es más grande en población que su cabecera municipal y también más próspera en términos económicos. Según el censo de población realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (^{INEGI 2020}), San Ángel Zurumucapio cuenta, para el 2020, con 5 788 habitantes, mientras que Ziracuaretiro, con 3 019.

Los hechos que detonaron el movimiento por el autogobierno y la administración directa del presupuesto fueron las afectaciones que las fuertes lluvias, y el eventual desbordamiento de un río que cruza la comunidad, ocasionaron sobre las viviendas de las familias y sobre el puente que constituye uno de sus principales accesos. Ante la habitual indiferencia del gobierno de Ziracuaretiro, los habitantes de la zona se organizaron a través de faenas para reconstruir el puente que se había caído. Al calor del trabajo comunal, los anhelos colectivos, los agravios generados por la marginación histórica del gobierno municipal, así como la información de que existían comunidades autónomas en Michoacán que manejaban su presupuesto, se comenzó a soñar y a pensar que San Ángel debía también buscar su autonomía.

Mapa 2 Comunidad purépecha de San Ángel Zurumucapio, municipio de Ziracuaretiro 

Algunos de los habitantes de la localidad sabían de la existencia del CE, así que nos buscaron. En ese primer encuentro estaba por discutirse la nueva LOMM en el Congreso del Estado, por lo que se les pidió que estuvieran atentos, ya que sólo si se aprobaba dicha ley podríamos ayudarlos a entrar al autogobierno y a la administración directa del presupuesto. Sus autoridades, en especial el jefe de tenencia, estuvieron pendientes y organizándose internamente durante semanas; así que, al momento de publicarse la LOMM, se comenzó la iniciativa Juramutiichari Aiankperakua. La comunidad ya estaba muy avanzada en organización y sólo fue cuestión de formular las solicitudes para iniciar su proceso ante el IEM.

Así comenzó San Ángel su camino a lo que la población misma refirió como “independización” de Ziracuaretiro. En este acompañamiento enfrentamos por primera vez las posiciones arbitrarias de las integrantes de la CEAPI. Sin embargo, como se ha señalado, se decidió no demorar más la realización de la consulta con litigios que en otro momento se hubieran realizado y apostar mejor a la coyuntura que presentaba la jornada electoral.

La asamblea de consulta se realizó el 21 de mayo de 2021, en la plaza principal del lugar, ante miles de habitantes de San Ángel y, como invitados, los cinco concejos comunales del FACCI. Como medidas sanitarias, el IEM y la comunidad proveyeron de gel antibacterial y cubrebocas en las mesas de registro para que todas las personas que asistieran a la consulta lo usaran de manera obligatoria. Una vez concluido el registro, se formuló la pregunta a los asistentes: “¿Están de acuerdo en autogobernarse y administrar los recursos presupuestales de manera directa y autónoma?”. El resultado fue aplastante: por el “sí” se manifestaron alzando su mano 2 734 personas, mientras que no lo hizo nadie por el “no” (^{IEM-CEAPI 2021a}).

Antes de hacerse oficial este resultado, hacia el final de la asamblea de consulta, se suscitó un incidente con las consejeras de la CEAPI. Aunque en las reu niones preparativas aceptamos bajo protesta su pregunta, no acordamos nada sobre la respuesta. De tal forma que con las autoridades y representantes de San Ángel hubo un acuerdo para que al momento de dar respuesta se buscara un mecanismo para, en voz de una persona o una comisión, responder con un “sí” calificado; esto es, con los elementos suficientes que permitieran dar certeza legal a la consulta. Una vez planteada la pregunta a la asamblea por una de las consejeras de la CEAPI, un comunero pidió tomar la palabra y formuló la respuesta que fue apoyada con la votación referida: “sí, estamos de acuerdo en autogobernarnos mediante un concejo comunal que administrará directamente la parte proporcional que le corresponde a nuestra comunidad según el porcentaje de población municipal del INEGI y de todos los fondos y ramos estatales y federales asignados al municipio de Ziracuaretiro” (^{IEM-CEAPI 2021a}).

Esta respuesta sorprendió por completo a las consejeras de la CEAPI, quienes pensaban que la respues ta sería sólo “sí” o “no”. Sin embargo, y a pesar de la presión de la asamblea, se negaron rotundamente a darla por buena en los términos que la comunidad lo planteaba. Se produjo entonces una pausa y se reanudó la asamblea aceptando, por ambas partes, que la respuesta sería únicamente “sí”, pero dejando muy claro que en el apartado de observaciones e incidentes de la consulta se asentaría por escrito la posición y determinación del IEM. Este movimiento se realizó con la esperanza de darle la vuelta al tema de la pregunta de la consulta, pero también con la certeza de que si no funcionaba se dejaría en actas y por escrito el comportamiento arbitrario de la CEAPI ante una eventual impugnación judicial o queja administrativa contra las funcionarias; situación que ocurrió meses después en contra de la entonces presidenta consejera de la CEAPI.

Así concluyó la primera consulta bajo el nuevo marco legal de la LOMM. Por fortuna para San Ángel, los cálculos políticos resultaron favorables. A los pocos días de realizarse la consulta, el 28 de mayo de 2021, los habitantes de la comunidad realizaron una magna movilización en Ziracuaretiro, tomaron el edificio de la presidencia municipal exigiendo el respeto a la voluntad de la comunidad y obtuvieron el acuerdo del Cabildo que requerían para la transferencia de presupuesto público y funciones de gobierno. Así, en los primeros días de agosto de ese año, la población de San Ángel contaba ya con su presupuesto y el ejercicio de las funciones de gobierno, convirtiéndose en la primera comunidad en conseguirlo en el marco de la LOMM (^{Ponce Pérez 2024}).

La primera batalla legal (contemporánea) por el autogobierno en territorio mazahua y otomí del oriente de Michoacán

Las comunidades otomís y mazahuas de Carpinteros, Donaciano Ojeda, Crescencio Morales y Francisco Serrato se ubican en una geografía muy diferente a la de San Ángel Zurumucapio y el resto de las comunidades purépechas. Estas cuatro comunidades se asientan en el municipio de Zitácuaro, que a su vez se encuentra a la mitad del camino entre la ciudad de Morelia, capital de Michoacán, y la Ciudad de México (véase mapa 3). Este municipio es, además, una de las puertas a la Tierra Caliente de Michoacán y a sus productos del campo los cuales se comercian en la capital del país. Por desgracia, estas condiciones lo hacen un territorio muy codiciado para las bandas del crimen organizado que, desde hace algunos años, han luchado por el control de esta plaza.

Mapa 3 Comunidad de Donaciano Ojeda, Crescencio Morales, Francisco Serrato y Carpinteros, municipio de Zitácuaro 

El territorio de estas comunidades vecinas, con una historia centenaria compartida, es rico en bosque y en agua. Sólo para ilustrar esta condición, baste recordar que es precisamente en sus bosques donde está la reserva de la biosfera de la mariposa monarca y que del agua de su territorio se nutre el sistema Cutzamala, el cual surte de agua potable a la Ciudad de México.

El 13 de diciembre de 2020, en el contexto del recrudecimiento de la disputa por la plaza y de la ex pansión de los grupos criminales en el territorio de las comunidades indígenas, fue asesinada una señora de la comunidad de Crescencio Morales. Este crimen detonó la organización intercomunal por la seguridad de las cuatro poblaciones. La situación en las siguientes semanas sólo empeoró con nuevos asesina tos que derivaron en un enfrentamiento armado, el 17 de enero de 2021, entre la guardia intercomunitaria y los grupos delincuenciales.

Alentados por la convicción de que la policía municipal así como la fiscalía regional estaban coludidas con los grupos delincuenciales, estas comunidades decidieron acercarse a los procesos de autonomía que años atrás se habían desarrollado en las regiones purépechas, e informarse en el espacio de diálogo Juramutiichari Aiankperakua donde habíamos empezado a promover el FACCI y el CE.

La vocación autonomista de estas comunidades tiene una historia muy antigua. En la época colonial lucharon para convertirse en una república de indios independiente de San Juan Zitácuaro, pero durante el periodo de la lucha por la Independencia se constituyeron por algunos años como ayuntamiento.

Con estos antecedentes, el 4 de mayo de 2021 presentamos ante el IEM y el ayuntamiento de Zitácuaro las solicitudes para transitar hacia el autogobierno indígena. El 17 de mayo de ese año, la CEAPI autorizó la organización de las consultas en Crescencio Morales, Donaciano Ojeda y Francisco Serrato; no obstante se negó la solicitud a la comunidad otomí de Carpinteros, debido a que no tenía reconocido el carácter de tenencia, como lo disponía el artículo 116 de la LOMM (^{IEM-CEAPI 2021b}).

En las reuniones de preparación de la consulta de las comunidades autorizadas se convocó al ayuntamiento de Zitácuaro; no obstante, éste sólo participó en una ocasión como testigo y decidió no involucrarse de modo abierto en la organización. Los desacuerdos con las consejeras de la CEAPI se produjeron en idéntico sentido que en el caso de San Ángel y, de igual forma, decidimos aceptar sus condiciones por la urgencia de las comunidades de alcanzar un estatus de legalidad, debido al hostigamiento que estaban sufriendo de par te del presidente municipal de Zitácuaro y porque, en última instancia, se apostaba a la movilización comunal en la coyuntura electoral ya expuesta.

Una noche antes de la fecha acordada para la realización de las asambleas de consulta en las tres comunidades, el 27 de mayo de 2021, la presidenta de la CEAPI informó a los abogados del CE, a través de dos llamadas telefónicas, que no se realizarían las consultas programadas para los días 28 y 29 de mayo por falta de condiciones de seguridad y se pospondrían hasta nuevo aviso. Con una precaria justificación, el CE comunicó esta situación a las autoridades y representantes de las comunidades.

Ante la determinación de la CEAPI, y con la población citada a sus asambleas, tanto las autoridades como representantes de las tres comunidades autorizadas para llevar a cabo sus consultas decidieron realizar las asambleas sin la presencia del IEM y documentar todo el procedimiento para así acudir de nueva cuenta al TEPJF y exigir la validez de las consultas. Los resultados de dichas autoconsultas fueron los siguientes: en Francisco Serrato se realizaron dos asambleas, una de la comunidad y otra del ejido, en ambos casos la opción del “sí” al autogobierno fue unánime, sumando 794 personas en la primera asamblea y 350 en la segunda; en Donaciano Ojeda sólo se realizó una asamblea donde el resultado fue, otra vez, aplastante y unánime, nadie se pronunció por el “no” y 731 personas por el “sí”; por último, en Crescencio Morales la votación estuvo más dividida, alrededor de 350 per sonas se pronunciaron por el “no”, mientras 1 930 votaron por el “sí”.

El mismo día, 28 de mayo, mientras se efectuaban las asambleas de consulta, la CEAPI emitió un acuerdo (^{IEM-CEAPI 2021c}) en el cual señalaba que los días 26 y 27 de mayo recibieron dos llamadas telefónicas, cuyos mensajes advertían una difícil situación, sobre todo en la comunidad de Crescencio Morales. Se refirieron a cuestiones de violencia intercomunitaria y se advertía que, si se hacían las consultas, habría consecuencias graves, incluso de vida o muerte. En dicho acuerdo no se indicaron los nombres de las personas o las autoridades quienes realizaron las llamadas, las perso nas quienes las recibieron ni elemento alguno de por qué esta información era confiable, sobre todo si el proceso de organización de las consultas se había desarrollado de manera pública y en paz.

En el mismo acuerdo, la CEAPI señaló que se había dado a la tarea de realizar una búsqueda de información en los medios de comunicación sobre las comunidades que se habrían de consultar, así como de otras partes del municipio, encontrando notas periodísticas de un contexto “efervescente en materia política y social”. Sin embargo, todas las notas estaban relacionadas con el proceso electoral de los partidos políticos, y ninguna vinculada con la consulta a las comunidades, como se desprende del título de las mismas (único dato señalado por la CEAPI en su acuerdo): “Anuncian comunidades indígenas que no permitirán votaciones en su territorio”, “Amenazan a comerciantes para obligarlos a votar por Ixtláhuac”, “Insultan y amenazan a zitacuarenses a nombre del alcalde” e “Inseguridad en tiempos de campaña”. Otro elemento argüido en dicho acuerdo fue que tuvieron un acercamiento con las instituciones de seguridad del gobierno estatal, quienes manifestaron que, en efecto, no había condiciones de seguridad y no se recomendaba la visita del IEM a la zona.

Con base en estos elementos iniciamos los juicios para la protección de los derechos políticos del ciudadano, con número TEEM-JDC-263/2021, TEEM-JDC-264/2021 y TEEM-JDC- 265/2021. El TEEM, autoridad judicial que al final conoció los casos, se demoró un tiempo inusualmente largo para emitir las sentencias, tomando en consideración la velocidad habitual de la jurisdicción electoral. Fue después de seis meses que emitió las resoluciones para concluir que se declaraba incompetente, aduciendo los criterios de la Sala Superior del TEPJF referidos en el anterior apartado; todo esto, a pesar de que la LOMM ya reconocía de manera explícita este derecho y que la materia de la litis era sobre el derecho a la consulta previa, libre e informada y no sobre la administración directa del presupuesto.

Al momento de resolverse estos juicios, el 17 de noviembre de 2021, otras comunidades purépechas, como La Cantera, en el municipio de Tangamandapio, y Angahuan, en el municipio de Uruapan, lograron ya transitar todo el camino, e incluso administrar su presupuesto. Pese a ello, logramos que las consultas de las comunidades del oriente se destrabaran y se realizaran el 27 y 28 de octubre con triunfos contundentes: en Donaciano Ojeda 638 personas por el “sí” y uno en contra, y Crescencio Morales, una mayoría visible de 754 asistentes (^{IEM 2021}).

Este avance se logró, otra vez, mediante la combinación de acciones de movilización política, así como de un procedimiento administrativo de responsabili -dad que, después de un diálogo político con el FACCI y el CE, derivó en la remoción de la consejera presidenta de la CEAPI y en el hecho de que el IEM comenzara a aceptar formular de nuevo tres preguntas, y no una, como materia de la consulta.

Ante dos negativas más de aplicar el marco legal del derecho a la consulta en los procesos de las comunidades de la Isla de Janitzio y de Angahuan, el 30 de agosto de 2021, con cubrebocas y las medidas sanitarias que podían adoptarse, las comunidades que integraban el FACCI tomaron las instalaciones del IEM en la ciudad de Morelia. En ese evento se exigió el respeto a estos derechos, al tiempo que se desconoció como interlocutoras a dos integrantes de la CEAPI, y días después se instaló una mesa de diálogo con el presidente del IEM (^{FACCI 2021}).

La lucha para las comunidades del Oriente no terminó con las consultas, debido a que todavía debieron hacer frente a su presidente municipal y a sus aliados, que se resistieron por todos los medios a cumplir con la voluntad de las asambleas de las comunidades. En un primer momento alentaron a los opositores del movimiento a que presentaran demandas por irregularidades en el proceso de consulta (TEEM-JDC-3282021, ST-JDC-766/2021 y SUP-REC-42/2022); después, promovieron juicios para convocar a la elección de jefe de tenencia (TEEM-JDC-010/2022 y ST-JDC-40/2022), a sabiendas de que por decisión de asamblea general se había determinado ya no elegirlo. Aún así, perdieron todos estos litigios, en buena medida por la defensa que realizamos con las autoridades de la comunidad bajo la figura de terceros con interés.

Con estos resultados judiciales y ante el desacato constante del ayuntamiento de Zitácuaro de los resultados de la consulta, las comunidades de Crescencio Morales, Donaciano Ojeda, Carpinteros y Francisco Serrato se organizaron para realizar un bloqueo indefinido en la carretera federal que va a la ciudad de Toluca y atraviesa Zitácuaro. Las comunidades permanecieron los días 18, 19 y algunas horas del 20 de enero en el bloqueo, hasta que por fin lograron que el ayuntamiento sesionara y emitiera los correspondientes acuerdos de Cabildo en los cuales se autorizaba la transferencia del presupuesto y de las funciones de gobierno a las comunidades de Donaciano Ojeda y Crescencio Morales.

Palabras finales

El surgimiento, desarrollo y expansión del actual régimen jurídico del autogobierno indígena y la administración directa del presupuesto no pueden entenderse con planteamientos dicotómicos y maniqueos. Todas las etapas, momentos y experiencias implicaron, en mayor o menor medida, una combinación diferente de estrategias de lucha legales y de movilización política-comunal; alianzas con actores institucionales y extrainstitucionales; así como un singular acomodo en la arquitectura del gobierno municipal en Michoacán.

En esta contribución queda claro el papel protagónico que han tenido las comunidades indígenas en el cambio legal que ha supuesto el reconocimiento, defensa, transformación y expansión del derecho al autogobierno indígena, la administración directa del presupuesto público y el derecho a la consulta previa, libre e informada, aun en circunstancias tan complejas como la pandemia de la Covid-19. Estos derechos no son producto de ningún tipo de concesión gubernamental, trampa o engaño. Son, en cambio, resultado de varios procesos contenciosos donde las movilizacio nes comunales e intercomunales, las decisiones de las asambleas, la combinación creativa de la movilización política directa y del derecho han convergido y han logrado abrir una grieta en una de las manifestaciones más perniciosas e inmediatas del colonialismo interno del Estado mexicano sobre las comunidades indígenas: el gobierno municipal.

Conocer estas luchas y visibilizar el papel que desarrollaron en ellas las comunidades indígenas es también un antídoto contra el colonialismo que subsiste bajo distintas máscaras no sólo en las políticas, las leyes y las instituciones del Estado, sino en la propia academia y en las ciencias sociales. Para lograr este propósito se requiere en el científico social un cambio metodológico y analítico de corte militante, el cual parte de estar al lado de las luchas de las comunidades para actuar, pensar y coconstruir conocimiento desde esa posición antagónica. Es desde este espacio ínti mo de la lucha y resistencia que puede accederse a la información y conocimientos que hacen posible una contranarrativa de los lugares comunales y los discursos hechos y glorificados sobre la autonomía indígena, que incluso bien intencionados, refuerzan en última instancia el imaginario de la incapacidad e invisibilidad de los indígenas como sujetos del cambio político y legal.