La comunicación pública y las campañas de comunicación

La comunicación pública no cuenta con un soporte teórico particular, sino que está influenciada por diversos enfoques teóricos, en el sentido de que las campañas de comunicación públicas comparten ciertos elementos con las campañas publicitarias, como el ejercicio de persuasión tendiente a informar o influenciar el comportamiento de grandes audiencias; hacerlo durante periodos restringidos de tiempo, y a través de una gama de mensajes transmitidos en diversas formas y medios (^{Atkin & Rice, 2012}). Algunos de los modelos asociados al diseño de campañas públicas de comunicación son el de la agenda setting o teoría del establecimiento periodístico sobre temas de discusión (^{McCombs, 2004}); el marketing social (^{McKenzie-Mohr, 2011}); la matriz información-persuasión (^{McGuire, 1985}); el modelo de usos y gratificaciones (^{Rubin, 2002}); la teoría de la acción razonada (^{Ajzen, Albarracin & Hornik, 2007}); el modelo message frames (^{Quick & Bates, 2010}); la teoría integrativa y de cambio de comportamientos (^{Cappella, Fishbein, Hornik, Ahern & Sayeed, 2001}), por mencionar algunos. Ellos contribuyen a identificar las audiencias, definir los enfoques estratégicos, seleccionar, diseñar e implementar los mensajes, entre otras cosas. Su empleo más riguroso y sistemático podría contribuir a lograr impactos más próximos a los objetivos que se plantean las campañas públicas de comunicación en temas clave para la población.

El concepto de cultura del agua

Entre las muy diversas acepciones posibles del concepto de cultura, existe la llamada concepción simbólica que implica definirla como "pautas de significados" (^{Geertz, 1992}; ^{Thompson, 1993}). Así la cultura sería la dimensión simbólico-expresiva de todas las prácticas sociales, incluidas sus matrices subjetivas (habitus) y sus productos materializados en forma de instituciones o artefactos. En términos más descriptivos diríamos que la cultura es el conjunto de signos, símbolos, representaciones, modelos, actitudes, valores, etc., inherentes a la vida social (^{Giménez, 1999}).

Desde esta perspectiva, la cultura del agua puede ser interpretada como un:

Conjunto de costumbres, valores, actitudes y hábitos que un individuo o una sociedad tienen con respecto al agua y su importancia para el desarrollo de todo ser vivo, la disponibilidad del recurso en su entorno y las acciones generales (^{Romero, 2012, p. 56}).

Esto implica no solo pautas de conducta comunes basadas en contextos y patrones socioculturales determinados, sino una visión del mundo, un sentido de la vida social y de los valores compartidos que generan a la vez identidad y pertenencia.

La cultura del agua es, por lo tanto, un aspecto histórico que define la relación existente entre la sociedad y la naturaleza, un factor específico de la cultura que un colectivo comparte, entre otras cosas, una serie de creencias, de valores y de prácticas respecto de ella. Es evidente que en tanto haya un ser humano o grupo social que de manera consciente o inconsciente tenga relación con el agua, se tiene una "cultura del agua" por buena o mala - o ineficiente- que ésta sea.

Desde un enfoque institucional, el concepto de cultura del agua es reciente, y su concepción se enfoca principalmente al cuidado y ahorro de la misma. En el ámbito internacional, bajo el término de "Nueva Cultura del Agua" (^{Arrojo, 2006}) -entendido no tanto como categoría analítica sino como movimiento social- se hace referencia a la premisa de que para combatir la crisis ambiental provocada por la actividad humana, la sociedad necesita realizar cambios profundos en la comprensión, escalas de valores, modelos y modos de vida relacionados con el agua, reconociendo su papel fundamental como soporte ecosistémico, igual que su valor socioambiental (cultural y espiritual), con base en principios de equidad y justicia. La palabra nueva en este caso sirve para distinguir las prácticas anteriores de utilización del agua en función del reciente enfoque que la gestión integral se propone; es decir, la nueva cultura del agua alude a un cambio de paradigma en el que se pasa de considerar el agua como un simple factor productivo hacia su comprensión como un activo ecosocial (^{Perevochtchikova, 2012}).

La cultura del agua como política pública

De una perspectiva teórica y metodológica donde existen diversas culturas del agua, derivadas de la riqueza y diversidad de concepciones, percepciones, proyectos y acciones de la población, se ha pasado a una idea en donde la cultura del agua está definida y es dictada por instituciones y organismos públicos que determinan un concepto, un uso y un comportamiento predominante del recurso, a través de proyectos y acciones de políticas públicas (^{Vargas, 2006}).

Así, la cultura del agua como conceptualización en dicho ámbito ha surgido en un contexto de crisis del agua -escasez, contaminación, derroche, conflictos crecientes por el acceso y la apropiación del recurso-, la cual está ampliamente relacionada con la crisis ambiental y humanitaria que vivimos actualmente (^{Leff, 2012}). Por ello, en términos generales, su función se ha reducido a fomentar nuevos hábitos y cambios de comportamientos de la sociedad en torno al empleo del agua: ahorro, no despilfarro, tratamiento, reúso, conservación.

En México se tiene como antecedente su inclusión en el Programa Agua Limpia (PAL) creado en 1991 por la ^{Conagua (2009)} con el propósito de "incrementar y mantener la calidad del agua para consumo humano, para contribuir al cuidado de la salud, elevar la calidad de vida de la población y el desarrollo de las comunidades".

Actualmente, el enfoque de las acciones de la Conagua en esta materia está orientado a lograr un cambio positivo y proactivo en torno a la utilización sustentable del agua, mediante procesos de comunicación y divulgación a través de los cuales se le hace llegar información a la sociedad, desde los distintos medios masivos (radio y televisión) y alternativos de comunicación (Internet, carteles, espectaculares, etc.); la educación formal y no formal (talleres y cursos de capacitación para la población en general), y los espacios de participación social.

La Ley de Aguas Nacionales (LAN) vigente (aprobada el 1 de diciembre de 1992) otorga a la Conagua -con la participación coordinada de los organismos de cuenca- funciones específicas en materia de cultura del agua, a saber:

Promover en el ámbito nacional el uso eficiente del agua y su conservación en todas las fases del ciclo hidrológico, e impulsar el desarrollo de una cultura del agua que considere a este elemento como recurso vital, escaso y de alto valor económico, social y ambiental, y que contribuya a lograr la gestión integrada de los recursos hídricos. (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2014, art. 9, frac. XXVI).

La LAN otorga a la Conagua facultades para instrumentar campañas permanentes de difusión sobre cultura del agua; informar a la población sobre su escasez, los costos de proveerla y su valor económico, social y ambiental, así como fortalecer la cultura del pago por su servicio, alcantarillado y saneamiento, entre otros aspectos no menos importantes.

Así, desde hace varios años la ^{Conagua (2014)} ha instrumentado el Programa de Cultura del Agua (PCA), que actualmente tiene como objetivo:

Contribuir a consolidar la participación de los usuarios, la sociedad organizada y los ciudadanos en el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso, a través de la concertación y promoción de acciones educativas y culturales en coordinación con las entidades federativas, para difundir la importancia del recurso hídrico en el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación de la riqueza ecológica, para lograr el desarrollo humano sustentable de la nación (^{Conagua, 2014, s. p.}).

Bajo este marco se realizan diversas acciones, entre las cuales se encuentran: la creación de espacios para la cultura del agua; eventos de difusión, educativos, académicos y culturales; diseño y distribución de materiales lúdicos, didácticos e informativos; talleres o cursos de capacitación para la construcción y el fortalecimiento de capacidades en materia de cultura del agua.

El tema también está presente en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Promarnat) 2013-2018, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat, 2013), y en el Programa Nacional Hídrico 2014-2018 (Semarnat, 2014), con la estrategia de "Fomentar la educación y conocimiento hídrico de la población para contribuir en la formación de una cultura del agua" a través de lograr la comprensión del ciclo hidrológico, la ocurrencia y la disponibilidad del recurso; de reforzar la cultura del agua en el sistema educativo escolarizado; de establecer un programa de formación y preparación docente en materia hídrica; de capacitar a los profesionales de la comunicación en el tema, y de promover la colaboración de empresas e instituciones que contribuyan con la educación y cultura del agua.

El análisis de contenido

De acuerdo con ^{Hernández, Fernández y Baptista (2010)}, el análisis de contenido constituye una herramienta útil para analizar procesos de comunicación en muy diversos contextos, al permitir identificar determinados elementos que componen los mensajes, como medir la claridad de la comunicación, identificar actitudes, deseos, intereses de personas, grupos y organizaciones, de manera objetiva, sistemática, susceptible a cuantificación y de aplicación general (^{Fernández, 2002}). Para ^{Abela (2003)} consiste en una técnica de interpretación de contenidos leídos de manera textual o visual, en una combinación de observación y producción de datos en los que texto y contexto son los aspectos fundamentales en el análisis.

En el presente trabajo se recurrió a un análisis de contenido de corte ideológico, por su propósito de codificar el discurso de los mensajes mediante la identificación de contradicciones, presencias y ausencias, intensiones, énfasis, objetivos perseguidos y destinatarios (^{Hernández et al., 2010}). Se analizaron los mensajes de las campañas de comunicación implementadas por la Conagua que tienen como propósito fomentar la cultura del agua.

Para la consecución de tal propósito, se efectuó una recopilación de los audios, spots de radio y televisión, publicaciones digitales y gráficos (carteles), principalmente, los cuales se encuentran disponibles en formato digital en la página web de la institución.² Sin embargo, durante el periodo que se consultó la página web para realizar este trabajo (abril a diciembre de 2014), alguna información disponible presentó ciertos problemas para poder ser leída, escuchada o vista (algunos gráficos tenían baja calidad, ciertos audios y videos no eran reproducibles o no estaban disponibles), por lo que se recurrió a otras fuentes complementarias como el sitio ATL, El Portal del Agua en México³ y el canal de videos YouTube para poder tener acceso a los contenidos de las campañas en formato de video.

El análisis consistió en examinar los mensajes transmitidos, los lemas, los sectores y usuarios a los que estuvieron dirigidas dichas campañas durante el periodo 2006-2014. Cabe mencionar que de las 25 campañas implementadas por la Conagua en ese periodo, se consideraron aquellas cuyas temáticas estuvieron relacionadas con la cultura del agua:⁴

Igualmente, se buscó información sobre los resultados de la evaluación de las campañas publicitarias mencionadas, aunque en realidad existen pocos datos al respecto, pues estas rara vez se evalúan. El análisis de datos en conjunto con el análisis de contenido de los mensajes transmitidos como parte de dichas campañas permitió identificar algunos factores por los que consideramos hay pocos efectos positivos en el cambio de hábitos de consumo del vital líquido, tal como se describe en los apartados siguientes.

Las campañas no toman en cuenta las diferencias de la población

Uno de los factores por los cuales han sido poco eficaces los programas y campañas mencionados es que se ha entendido de forma inadecuada lo que significa crear una "cultura del agua" a partir de un concepto reducido de la misma, asociándola simplemente con el cuidado del recurso para evitar su desperdicio. Como hemos visto, la cultura del agua va más allá, es un concepto abstracto relacionado con los distintos significados y valores que una sociedad le otorga. Esta noción se materializa a través de los hábitos individuales y prácticas colectivas en el uso y aprovechamiento del agua, reflejados en el nivel de conciencia social y en el cuidado y preservación de los escasos recursos hídricos disponibles. Los distintos significados, dimensiones y valores culturales que una sociedad otorga al agua, determinan su relación y aprovechamiento (^{Vargas & Piñeyro, 2005}).

Es indudable que estos significados y valores están asociados con factores sociales, culturales, económicos y ambientales específicos, que varían entre los distintos sectores de la población, por lo cual no debería dárseles un tratamiento uniforme, sino diferenciado. La sociología pone de manifiesto que la sociedad no es una masa homogénea, sino que está compuesta por personas y grupos diversos en condiciones socioculturales y en percepciones, conocimientos, actitudes, e intereses, lo cual produce diferencias en cuanto a la relevancia que se le otorga a los múltiples asuntos del agua en su vida cotidiana (hogar, trabajo, ocio, etc.) y a las consecuencias de su pérdida (^{Pardo, 2003}).

Crear una cultura sobre el agua implica generar una conciencia social que se refleje en las actitudes hacia el recurso, y ello conlleva numerosos aspectos que son analizados en este trabajo.

Las campañas están orientadas de manera incorrecta

En general, la Conagua considera los programas y campañas de cultura del agua como un componente adicional de la acción institucional y no su eje central. Se orienta más a la publicidad sobre la propia institución que a conformar una verdadera herramienta de organización y cambio cultural (^{González, 2003}). Por ello, su función educativa o comunicativa se desvanece, desperdiciándose el poco potencial que pudieran llegar a tener en la modificación de hábitos y comportamientos, así como en la formación de actitudes y valores. Afiches, folletos, videos, insignias, presencia en exposiciones, mensajes de radio y televisión son la prueba evidente de la dirección de estas iniciativas, las cuales promueven más la imagen de la institución que la verdadera concientización en el cuidado del recurso.

Por otro lado, se considera la cultura del agua como algo que posee la institución gubernamental y que debe ser transferida a la sociedad. El mensaje que transmiten las campañas publicitarias está formado desde el ámbito burocrático y se dirige hacia el público en general (el usuario doméstico, concretamente), dejando de lado a los demás sectores políticos y gubernamentales. El problema es que el mundo burocrático se autopercibe como si estuviera fuera del proceso de cambio (^{Vargas & Piñeyro, 2005}). Se asume que lo que hay que cambiar es solo la conducta de la población y no la de los políticos y funcionarios que son finalmente quienes tienen el poder de administrar los recursos y tomar decisiones al respecto. Así, la burocracia aparece como la enunciadora de los contenidos de una nueva cultura en la que a ella le compete la planificación de las acciones que realizará la sociedad. La pregunta es: ¿los políticos y los funcionarios están fuera de la sociedad?

Así mismo, se cree ingenuamente que el cambio en la cultura del agua se adquiere exponiendo a la ciudadanía a campañas de difusión, como si con el simple hecho de "dar información" las personas se comportaran en lo sucesivo tomando en cuenta esa información (^{Luna & Bustos, 2006}). Las políticas públicas orientadas a este fin han pasado por alto que:

El instrumento fundamental para conseguir una sociedad informada y sensibilizada es el formativo y participativo, dado que uno de los principios orientadores es actuar para que las personas, tras un proceso de aprendizaje activo, modifiquen sus actitudes y comportamientos (y, más ambiciosamente, las normas sociales y los patrones culturales) con relación al medioambiente, abordando las causas en su origen (^{Pardo, 2003, p. 33}).

Las campañas, cuando mucho, pueden influir en ciertos cambios de hábitos de los individuos, pero crear una nueva cultura sobre el agua implica propiciar una conciencia social que se refleje en las actitudes hacia el recurso (^{Carabias & Landa, 2005}), y ello conlleva a múltiples aspectos que, de acuerdo con la Fundación Nueva Cultura del Agua (^{FNCA, 2006}): "Precisan cambios radicales en nuestras escalas de valores, en nuestra concepción de la naturaleza, en nuestros principios éticos, y en nuestros estilos de vida" (p. 12).

Es preciso fomentar una nueva cultura del agua en la que se valore el recurso no solo con fines productivos y de consumo; se debe asumir una visión holística y reconocer las múltiples dimensiones de valores les integrados en los ecosistemas acuáticos.

Las campañas promueven una visión parcial y coyuntural del problema

Estas campañas se han basado en la difusión de múltiples frases y mensajes que no se centran en los problemas fundamentales relacionados con el agua. Las instituciones de gobierno -específicamente la Conagua- han promovido una visión parcial del problema que con frecuencia se centra exclusivamente en el ahorro del recurso en el consumo doméstico, lo que ha tenido como consecuencia la falta de visión global, de una conciencia pública sobre la necesidad de conservación del ciclo hidrológico y su relación con los ecosistemas, así como el desconocimiento de los efectos negativos de las actividades agrícolas e industriales en el agua (^{Carabias & Landa, 2005}).

Lo cierto es que en México los sectores agrícola e industrial son los que consumen y contaminan la mayor cantidad del recurso: del volumen total de las aguas nacionales concesionadas, 77% se destina al sector agrícola; 14% al abastecimiento público, y 9% a la industria y los servicios (^{Conagua, 2012a}); del volumen total extraído de los acuíferos, 84% se destina al riego agrícola. Sin embargo, en la mayor parte del territorio nacional se emplean ineficientes métodos de riego; se ha estimado que la eficiencia global en la utilización del agua para este fin en promedio es de 37% (^{Conagua, 2012b}). Dicha cifra incluye las pérdidas de conducción, distribución y aplicación parcelaria, e implica que de los 60.5 km³ de agua que se consumen anualmente para uso agrícola, se desperdician 38.1 km³ al año (cantidad suficiente para regar casi 4 millones de hectáreas). Por otro lado, el sector industrial es el que más contamina el agua (^{Torres-Rodríguez, 2013}). La descarga de aguas residuales industriales genera 3 millones de toneladas de la demanda bioquímica de oxígeno al año, que representan 170% de la carga contaminante de las aguas residuales municipales de todo el país. Únicamente 21% de las aguas residuales industriales recibe tratamiento previo a su descarga (^{Aldama, 2004}).

No obstante, en las campañas publicitarias para crear conciencia en la población sobre la importancia de cuidar el agua y utilizarla racionalmente no se difunden los datos anteriores y poca gente conoce esta información. De acuerdo con el Grupo de Economía Ecológica de México (GEEM), sin lugar a dudas la Conagua se ha esforzado por aplicar una visión burocrática de la cultura del agua, responsabilizando al usuario doméstico por los graves problemas que enfrenta el sector hidráulico (^{GEEM, 2006}). Ante tal situación, la Conagua enfatiza la necesidad de aplicar el principio de racionalidad económica ("el que la usa la paga"), sin considerar que el consumo doméstico representa solo una pequeña parte del problema de la gestión integral de los recursos hídricos en el nivel regional y nacional. El ^{GEEM (2006)} al referirse al empleo del agua en los sectores agropecuario e industrial, anota que:

Es en los usos con fines "productivos" donde se localizan los más altos niveles de consumo, contaminación y sobreexplotación de los cuerpos de agua. No obstante, actualmente estos usuarios quedan fuera de la gestión integral del agua. Son ellos a quienes se les debe aplicar el principio de racionalidad económica a través de tarifas adecuadas. La sociedad y el gobierno deben dirigir su atención a estos usuarios que aprovechan el agua por su aportación económica si realmente quieren crear un uso racional que promueva la sustentabilidad (p. 8).

Respecto a lo anterior, cabe mencionar que actualmente el pago de derechos por la utilización del agua en la agricultura es nulo. A los usuarios agrícolas del recurso solo se les cobra una cuota por el servicio de riego. Por ello, "la falta de cobro de derechos por el uso agrícola del agua ha fomentado una cultura de desperdicio del líquido en la agricultura" (^{Aldama, 2004, p. 19}). En lo referente al sector industrial, muchas empresas abusan de su acceso al agua; es notorio el caso de las refresqueras, cerveceras y empresas de agua embotellada, dado que nuestro país se coloca en el segundo lugar en el nivel mundial por su consumo per capita de refrescos y agua embotellada (^{GEEM, 2006}). De esta manera, son los usuarios con fines productivos los que acumulan grandes beneficios por el aprovechamiento del agua (^{Aboites, 2009}; ^{Barkin, 2008}; ^{Torres-Rodríguez, 2013}) sin que correspondan con una aportación proporcional al financiamiento de la operación, conservación y rehabilitación de los sistemas de captación, distribución, tratamiento y abastecimiento.

No existe articulación entre las campañas y los diversos programas institucionales

¿Cómo se articula la intención de crear una cultura del agua con los diversos programas institucionales en los diferentes niveles de gobierno? Probablemente de ningún modo o de forma casi aleatoria (^{González, 2003}), aunque en la LAN se diga lo contrario.

Por un lado, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) ha venido impulsando dos programas para fomentar la cultura del agua: uno de ellos se denomina "Cultura del Agua para Niños" (desde 1996) y el otro "¡Encaucemos el Agua!" (desde 1999), los cuales están dirigidos principalmente a niños, maestros y educadores no formales (^{Larios & Espinosa, 2004}). Sin embargo, el presupuesto asignado para llevar a cabo los talleres de educación ambiental que forman parte de los programas citados es casi simbólico y, en consecuencia, han tenido un impacto insignificante en el nivel nacional.

Por otro lado, la Secretaría de Educación Pública (SEP) ha empezado a fortalecer los esfuerzos educativos en este tema; sin embargo, hasta ahora los sistemas educativos formales no han logrado transformar las actitudes hacia el cuidado del agua (^{Carabias & Landa, 2005}). Se espera que sus resultados se vean en el mediano y largo plazos. En los libros de texto gratuitos de educación primaria se incluye una descripción detallada del tema del agua, que se ha visto reforzado con una guía de estudio y lecturas, diseñadas para emplearse en los talleres breves que la SEP promueve entre el personal docente. Esta guía fue producida por la SEP, el IMTA y la Conagua, pero no existen indicadores que nos digan qué está ocurriendo con este material, ni siquiera si en la práctica se ha utilizado por los maestros.