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INTRODUCCIÓN AL PROBLEMA
Desde 2023, el mundo ha entrado en la era pospandémica, en la que diversos conflictos acumulados previamente en diferentes países se han visto agravados por la pandemia de la COVID-19, estallando uno tras otro, lo que según algunos autores es consecuencia de la expansión desordenada del neoliberalismo y la consiguiente reconfiguración de las relaciones de producción. De esta forma, podríamos decir que la humanidad ha entrado en una era de policrisis (Henig y Knight, 2023; Moure, 2024).
En muchos países latinoamericanos se ha intentado desprenderse de las pesadas cargas del neoliberalismo. Sin embargo, los nuevos gobiernos tienden a ser más centristas, hasta el punto de rechazar la división izquierda-derecha, abrazando así el pactismo y un pragmatismo político de tipo cortoplacista (Yuan, 2022).
En dicho contexto, la elección de Javier Milei como presidente de la República Argentina a finales de 2023 significó el ascenso al poder de la extrema derecha1 en aquel país. El nuevo colapso económico desencadenado por las reformas neoliberales radicales y las poderosas huelgas nacionales del año siguiente, y respaldadas por el gobernador de Buenos Aires, han llevado a algunos estudiosos a afirmar que la política argentina ha entrado en una singular polarización (Berdondini y Vinuesa, 2023).
Por otra parte, en Chile, el gobierno de Gabriel Boric afirmó, a principios de su mandato, que si el neoliberalismo empezó en Chile debería terminar en Chile, pero ha sufrido frecuentes reveses en sus reformas. Un ejemplo claro de ello fue el referéndum sobre una nueva Constitución que no fue aprobado (septiembre de 2022), y otro adicional celebrado en 2023 que siguió sin tener éxito. En añadidura, las reformas fiscales prometidas por el gobierno también han sido bloqueadas varias veces y finalmente archivadas (Carrasco et al., 2022).
Por ello, algunos autores consideran que América Latina, representada por Chile y Argentina, siguen bajo la sombra del neoliberalismo y que, a pesar de las crisis, es demasiado pronto para hablar del retroceso del neoliberalismo, ya que los partidos de derecha tienden a aprovechar este hecho para resurgir (Milani, 2024).
La crisis financiera internacional de 2007-2008 y las políticas aplicadas para salir de ella provocaron una grave crisis de legitimidad del neoliberalismo. Dado que las políticas neoliberales anteriores no sólo no eran abandonadas, sino que, en muchos casos, reforzadas, la respuesta a esta crisis de legitimidad condujo en algunos casos al surgimiento de un neoliberalismo autoritario. Según el Banco Mundial, entre 2011 y 2019 el PIB medio de América Latina crecía a un ritmo anual de sólo 1.67% (World Bank Open Data, 2015). Esta falta de crecimiento erosionó las condiciones económicas idóneas para que propiciara un ciclo de progresismo político, favoreciendo así el de conservadurismo político2 en estos países (Fraser, 2015).
Objeto de estudio y estado de cuestión
Se opta por investigar el resurgimiento de la derecha en el panorama político reciente, debido su creciente y suficiente representación en Chile y Argentina para gobernar, como es el caso argentino, o para generar una posibilidad de sorpasso, como es el caso chileno. En el marco de asociación del neoliberalismo y la capacidad estatal, Argentina y Chile constituyen un estudio de caso con una historia similar. Por otro lado, el periodo comprendido entre 2019 y 2024 marca uno de los puntos críticos de la crisis de las contradicciones neoliberales en ambas regiones (crisis económica y social, profundización de la desigualdad a partir de la pandemia, giro hacia la derecha y difuminación de la alternancia entre izquierda y derecha en el gobierno). Así pues, el presente trabajo guarda una reflexión teórica, cuyo objetivo es examinar, desde la perspectiva de la capacidad estatal, el costo del desarrollo neoliberal en América Latina, particularmente en lo social y en el marco del resurgimiento de las derechas en países del Cono Sur.
Considerando todo esto, la pregunta que nos hacemos en este trabajo es: ¿cuáles son las causas de este fenómeno? Argentina en 2001 y Chile en 2019 nos recuerdan el hecho de que el estallido social sigue desempeñando un rol indispensable en América Latina. El fin del neoliberalismo ha provocado diferentes consensos en muchos países latinoamericanos, y la Nueva Marea Rosa desde 2020 ha sido prueba de ello (Zavaro, 2021). Entonces, ¿por qué en los últimos dos años se ha visto el resurgimiento de derechas, y no todo lo contrario? Diversos académicos han realizado análisis sobre los factores que han propiciado el ascenso de la derecha en América Latina desde la perspectiva de la capacidad de gobierno estatal.
Desde la perspectiva de la capacidad de gobernanza, algunos estudios argumentan que las economías latinoamericanas fluctúan debido a la crisis geopolítica y al ciclo financiero, a la alta volatilidad de las materias primas y a la inestabilidad de la política monetaria del dólar (modelo de dependencia económica y crecimiento hacia fuera). Sin embargo, la crisis a largo plazo de la capacidad de gobernanza ha provocado una falta de recuperación económica, y la ciudadanía no se ha mostrado conforme respecto al cumplimiento de las promesas enarboladas por los diferentes gobiernos de izquierdas. Por consecuencia, y al verse frustradas las expectativas, la ciudadanía ha virado nuevamente hacia la derecha (López, 2023).
Algunos investigadores han señalado que el retorno de las derechas y el resurgimiento de un neoliberalismo radical, como es el ejemplo argentino, se deben tanto a la expansión de la globalización neoliberal como a la influencia de las políticas neoliberales internas (Bonnet, 2024). En contrapartida, otros trabajos se han fijado en la crisis de la estructura social tradicional y de la representación de los partidos en América Latina, señalando que, desde la ola democratizadora, el auge del populismo desencadenado por la infrarrepresentación de los partidos políticos tradicionales y la escasa democratización de muchos países, permite que exista una cultura política que propicie un conservadurismo que forme parte de la sociedad ideológicamente hablando (Rodríguez, 2021).
Los estudios que se han citado en este trabajo analizan las razones del resurgimiento de la derecha desde diferentes perspectivas, vinculándolas fundamentalmente al neoliberalismo y considerando la existencia de la derecha política como un requisito previo para la existencia del neoliberalismo actual. El vínculo entre ambos ha sido respaldado por numerosos estudios en el espectro académico (Méndez, 2008). Sin embargo, y tal y como han señalado algunos autores al respecto, la relación entre ambos no es una simple relación lineal, sino más bien una relación superpuesta que es mutuamente causal (Cordero, 2023; Gómez, 2022).
En segundo lugar, según E.E. Arévalo (2017), se considera la economía neoliberal como el oponente historial al populismo, o separando el vínculo entre la economía neoliberal e ideológico del populismo (Kramarz y Kingsbury, 2021). Sin embargo, es que tanto la base económica del excavacionismo a posteriori y el correspondiente populismo como la intensificación de la división ideológica izquierda-derecha en el populismo, están estrechamente vinculadas a las reformas neoliberales. Si bien existe cierto grado de oposición ideológica entre el populismo y el neoliberalismo en los países del Cono Sur, es difícil dar cuenta de la relación entre ambos como causa del resurgimiento de la derecha desde una perspectiva exclusivamente ideológica. En este sentido, poca ha sido la literatura que se ha centrado en el neoliberalismo en sí mismo en busca de una respuesta.
Por lo tanto, nuestro trabajo considera la relación entre el resurgimiento de la derecha y el neoliberalismo como una estructura y un proceso en el desarrollo de los países latinoamericanos y opta por ilustrar los casos de Chile y Argentina.
DEFINICIÓN Y TEORIZACIÓN DE LOS CONCEPTOS CENTRALES: NEOLIBERALISMO Y CAPACIDAD ESTATAL
Según Hayek y Louis Rougier, el neoliberalismo implica un replanteamiento de los fracasos de la economía liberal tradicional. Por ello, arguyen, sería prioritario el mecanismo de precios, la libre empresa y el sistema competitivo para forjar un Estado fuerte y justo (Mirowski y Plehwe, 2015). Por su parte, los académicos contemporáneos en el campo de la economía tienden a definir el neoliberalismo como un conjunto de políticas económicas orientadas al mercado, que reducen la influencia del gobierno en la economía mediante la privatización y la austeridad monetaria (Boas y Gans-Morse, 2009). Sin embargo, según Rajesh Venugopal y Mitchell Dean, los académicos tienden a hablar del neoliberalismo en términos no sólo económicos. Básicamente, cuando se habla de neoliberalismo, se suele hacer referencia a los ámbitos de la sociedad en los que se extienden los principios del mercado competitivo, incluyendo la economía, la política y la sociedad (Dean, 2014; Venugopal, 2015).
Por lo tanto, en este artículo hemos optado por analizar la historia del neoliberalismo a través de la lente del Estado. Para ello, un concepto central ineludible es el de la capacidad del Estado que, según Theda Skocpol, es la capacidad y el poder para alcanzar sus objetivos, mientras que autores como Michael Mann, la distingue entre State despotice power y State infrastructure power (Mann, 1984). Estos estudios amplían el concepto de Estado, del uso legítimo de la violencia dentro de las fronteras weberianas, hacia el consenso social, que afecta al uso y la distribución de los recursos. En este sentido, el Estado tiene dos cualidades: centralizada (institucional) y territorial (funcional). La primera se refiere a la consolidación y centralización regular de las ramas subordinadas del Estado, mientras que la segunda es el monopolio del funcionamiento vinculante e institucional dentro de un territorio determinado. De esta manera, el Estado está incrustado en el desarrollo de la sociedad, y la formación y el funcionamiento de la capacidad estatal se basan en el proceso de interacción entre el Estado y la sociedad. Así pues, el consenso social afecta a las instituciones formales influyendo en el Estado conceptual (Migdal y Schlichte, 2016; Weiss, 1997).
Es decir, si el poder de infraestructura del Estado es incapaz de satisfacer la necesidad de intervenir en el sistema económico de forma que la producción social sea suficiente para mantener la confianza pública en el desarrollo de la sociedad (el objetivo de la gobernanza del Estado), se produciría entonces un legitimationskrise (aumento de la crisis de legitimidad) (Fraser, 2015; Offe, 2018). Y suele haber dos posibilidades de que se produzca dicha crisis. Una radica en la incapacidad del sistema administrativo, como capacidad organizativa del Estado, para recibir una retroalimentación adecuada del sistema económico y social. Esta situación da lugar a una crisis de legitimidad de naturaleza de salida, es decir, una perturbación de las instituciones legítimas (instituciones formales) que conduce a una retirada de legitimidad (la sustitución del sistema formal por el sistema informal a nivel jerárquico). Por otra parte, la segunda posibilidad reside en la interferencia injustificada de la voluntad del Estado en la dimensión social de la ciudadanía, lo que da lugar a un conflicto entre la voluntad del Estado y la identidad política de los ciudadanos (Abromeit, 2016).
ANÁLISIS NEOLIBERALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CAPACIDAD DEL ESTADO
Desde el punto de vista de la capacidad del Estado, el neoliberalismo ha sobrevivido debido a que la reestructuración de las relaciones de producción y de las reglas de distribución por neoliberalismo ha conducido más a la diferenciación que a la inclusión de los diferentes grupos sociales. Es decir, el neoliberalismo cambia el Estado conceptual, creando así diferencias en forma de antagonismos y desigualdades, lo que a la vez provoca el declive gradual del poder de infraestructura del Estado, amplificando así las diferencias en la percepción del mismo entre la sociedad. Entonces, por un lado, las diferencias en la percepción del Estado entre los distintos grupos sociales son cada vez mayores y, por otro, las distintas percepciones del Estado se están homogeneizando y reforzando dentro de los grupos (Tilzey, 2021; Vergara-Camus y Kay, 2017).
Entendemos que este enfoque socava el paradigma Estado-sociedad, dificultando la integración del Estado en el consenso social y debilitando así el arraigo del Estado en la sociedad. El consenso de la sociedad en su conjunto se debilita en este proceso, mientras que el consenso de una parte fragmentada y reforzada de algunos grupos se eleva hasta convertirse en la voluntad del Estado. En otras palabras, el funcionamiento del vínculo en la interacción sociedad-Estado se ve socavado en cierta medida por la intervención neoliberal. Podríamos decir entonces que el costo institucional aumenta en el proceso.
En dicho contexto, el aumento de la desigualdad favorece la existencia de una derecha social y del propio neoliberalismo. Así, la idea de un segmento de la población se impondría a la voluntad del Estado, remodelando de esta forma el consenso social y ampliando aún más las disparidades entre grupos sociales. Es decir, el neoliberalismo lograría condiciones favorables para su existencia continuada, creando una circunstancia institucional de alto costo, que también sería propicio para la existencia de la derecha política.3
RECONFIGURACIÓN DE LAS RELACIONES DE PRODUCCIÓN POR EL NEOLIBERALISMO Y SU IMPACTO EN LA CAPACIDAD DEL ESTADO
Particularmente, cabe señalar que, a través de la intervención de las actividades del mercado, especialmente los mercados financieros y las grandes organizaciones comerciales en el poder del Estado, el neoliberalismo considera el concepto de libertad en condiciones de mercado como el principio organizativo y de gobierno del Estado. De esta manera se transforma el papel del Estado: del conjunto de sistemas institucionales, o el proveedor de sistemas institucionales, al guardián de sistemas institucionales, debilitándose así la capacidad del Estado para intervenir directamente en la producción social. Sin embargo, como ya se ha mencionado, la capacidad del Estado, como capacidad y poder del Estado para alcanzar sus objetivos de gobernanza, incluye en sí mismo la capacidad de transformar las diversas instituciones informales que existen en la sociedad en las formales.
La complementariedad entre instituciones, es decir, la propiedad de reducir los costos de su funcionamiento y establecimiento depende, en gran medida, de la capacidad del propio sistema institucional para generar instituciones de forma espontánea, por lo que la ausencia de esta capacidad puede conducir fácilmente a una menor sinergia y a una mayor heterogeneidad de los elementos dentro del sistema institucional.
Este aumento de los costos institucionales y de la volatilidad cíclica puede provocar fácilmente que el sistema funcione a un costo superior al mantener su propia existencia y que se produzcan oscilaciones desordenadas. El neoliberalismo, por otra parte, existe dentro de un sistema que funciona con costos institucionales muy elevados, y aunque reduce brevemente los costos institucionales con liberalización, mercantilización y privatización excesivas para lograr el crecimiento, realza aún más los costos potenciales del establecimiento de sistema institucional, reforzando la amplitud del ciclo mercado-política (también conocido como polarización), y creando una circunstancia que favorece aún más su propia supervivencia (Yang y García, 2023). La actual crisis de legitimidad puede verse como una “tormenta perfecta” de cambios estructurales a largo plazo superpuestos, así como de choques sistémicos a corto plazo que han llevado, de momento, a una pérdida de legitimidad del orden político del Estado del bienestar (Abromeit, 2016).
En términos de espacio de gobernanza, el neoliberalismo promueve la polarización de los grupos causada por la creciente desigualdad a través de la compresión del espacio público, la gobernanza estatal y las políticas sociales, reduciendo la posibilidad de proyectar el consenso que surge a nivel social en el marco de la voluntad del Estado. La desigualdad no es un efecto secundario del neoliberalismo, sino una de las formas en que este engulle el espacio de la gobernanza nacional. Como nos señala Foucault, la privatización del bienestar público y la política social conduce a la indiferenciación de los lazos sociales y los sentimientos públicos entre las personas, y a la creación de diferencias que dividen a los grupos y reducen la capacidad de formar consensos a nivel social (Foucault, 2011).
Así pues, el neoliberalismo concentra el poder y los recursos en manos de unos pocos mediante el desmantelamiento de los lazos sociales, normalizando esta tendencia a la concentración. El neoliberalismo sigue absorbiendo más recursos en distintas formas del capital monetario, lo cual repercute en los costos de la sociedad. Esto hace que, sea cual sea el costo del crecimiento, siempre se beneficie una minoría fija, y que los grupos sociales estén fuertemente polarizados por las diferencias provocadas por la desigualdad (Giroux, 2022).
NEOLIBERALISMO, DESIGUALDAD SOCIAL Y POLÍTICA DE DERECHAS
La relación entre neoliberalismo y desigualdad social ha sido bien documentada en la comunidad académica (Brunner et al., 2023; Miller et al., 2022), investigaciones que se centran en la parte que desencadena la diferenciación de los grupos sociales. A continuación, mencionaremos estas tipologías de estudio.
En primer lugar, en términos de servicios públicos, un ejemplo es la mercantilización de la educación. A medida que el capital privado continúa introduciéndose en el campo de la educación, su atributo de servicio público se debilita, y el principio de distribución de los recursos educativos se vuelve más favorable a los poseedores de riqueza monetaria, mientras que las posibilidades de los grupos de ingresos medios y bajos para obtener una buena educación y, posteriormente, un buen empleo, se comprime. En concreto, la lógica económica sustituye a la lógica educativa, la del mercado sustituye a la universitaria, la del capital sustituye a la de la academia, la industrialización y la comercialización (Osode et al., 2022).
En segundo lugar, el desarrollo excesivo de la financialización de la economía provoca, por un lado, el vaciamiento y la virtualización de la economía real, lo que repercute negativamente en las oportunidades de empleo y en los ingresos salariales de la población. Por otro lado, el aumento de los ingresos en la industria del capital financiero proporciona a la clase adinerada un canal adicional para aumentar sus ingresos de inversión (Huang, 2017).
Además, las políticas de austeridad fiscal y los recortes del gasto en bienestar social que acompañan al neoliberalismo amplia la desigualdad social al tiempo que reduce el déficit fiscal y la deuda pública. Esto se debe, por un lado, a que los grupos de renta baja y media disponen de pocos medios efectivos para evitar racionalmente los impuestos debido a sus fuentes de ingresos más homogéneas y a sus menores tenencias de capital monetario. Por su parte, mientras que los grupos con ingresos más diversificados y una mayor proporción de ingresos monetarios disponen de medios más adecuados para evitar los impuestos, por otro lado, los ingresos por transferencias disponibles para los grupos de renta baja son menores que antes de los recortes de las prestaciones públicas (Hu, 2019).
Como ya se ha mencionado, la desigualdad, como factor estructural del sistema neoliberal, provoca la polarización de los grupos sociales. En términos de expresión política, el compromiso de la izquierda se encamina a debilitar el progresismo, enfatizando, sobre todo, el pragmatismo y el desarrollo de políticas culturales, lo cual provoca la aparición de una nueva derecha (radical) y un resurgimiento de la derecha conservadora.4 La razón de ello es una transición social: en el proceso de la neoliberalización se forma la base de economía unida y cooperativa de la clase media, lo significa la concentración de recursos y (re)distribución de manera difusa a otros grupos. Eso transforma la sociedad pública bajo el Estado del bienestar en sociedad de gestión centrada únicamente en ciertos grupos. Esto provoca, a su vez, el declive de la representatividad de los partidos políticos tradicionales y la aparición de un Estado gestor controlado por la elite, que pasa por alto a la sociedad. (Drolet y Williams, 2022). En este contexto, los atributos del Estado se ven forzados a pasar del bienestar a la depredación.
LA ESTRUCTURA HISTÓRICA DEL ASCENSO DE LA DERECHA EN CHILE Y ARGENTINA: UN ANÁLISIS DE LA HISTORIA NEOLIBERAL A TRAVÉS DE LA LENTE DE LA CAPACIDAD ESTATAL
El Estado en el plano “conceptual”, como conjunto de instituciones, no es a priori exógeno, sino que surge de la sociedad y la influye. Investigadores como Migdal lo denominan una estructura “incrustada” (Migdal y Schlichte, 2016; Weiss, 1997). Podríamos decir que existe diferenciación, jerarquización e interacciones entre conjuntos de instituciones. Es en la interacción entre el Estado y la sociedad donde se forma la capacidad estatal, generando constantemente instituciones, manteniéndolas y preservando estos motrices. Es por esto que podemos examinar la interacción entre el Estado y la sociedad por las relaciones entre las instituciones.
La estructura de diferenciación que aquí mencionamos se refiere a un paso en el fortalecimiento de la supervivencia del neoliberalismo, es decir, una estructura formada en la historia del neoliberalismo. Esta estructura, al hacer que los “Estados conceptuales” entre los grupos sociales muestren cada vez mayores diferencias en términos de complementariedad interinstitucional, perjudica la “conexión sociedad-Estado”, aumentando los costos institucionales y creando un entorno institucional favorable a la persistencia del neoliberalismo. Existen al menos dos autores principales relacionados con el concepto de estructura de diferenciación. Por un lado, las primeras investigaciones se remontan al estudio de la complejidad y la confianza social de Luhmann, que Habermas interpreta como la diferenciación entre el sistema y el mundo vital que implica el proceso de especialización y normalización de diferentes ámbitos y los elementos estructurales dentro de estos (Zhang y Shan, 2024).
Por otro lado, en los estudios críticos del neoliberalismo se enfatiza comúnmente en esta estructura de diferenciación como la división entre clases sociales que desencadena una crisis sistémica de confianza. El trabajo que realizamos aquí consiste en introducir la capacidad estatal en este elemento teórico, interpretando la estructura de diferenciación como una crisis de legitimidad o racionalidad que surge debido a la falta de confianza y al aumento de los costos institucionales durante el proceso de formación de la capacidad estatal.
A continuación, a través de la comparación de casos de Chile y Argentina, podemos observar que cuando esta estructura tiende a perjudicar el proceso de interacción entre el Estado y la sociedad, es decir, la “interacción vertical”, lo que se muestra es el aumento del costo de generación de nuevas instituciones y las reformas; mientras que cuando esta estructura tiende a perjudicar directamente la interacción entre sistemas institucionales en el plano horizontal, ya sea entre diferentes “Estados conceptuales” (es decir, diferentes conjuntos de instituciones) a nivel estatal o entre diferentes instituciones a nivel social, lo que se muestra es el aumento del costo de mantenimiento de un sistema institucional estable. Por lo tanto, lo resumimos como “estructura de diferenciación vertical” y “estructura de diferenciación horizontal”, cuya base radica en las interacciones sistemáticas entre diferentes instituciones (de diferentes niveles, tipos, o incluso entre distintas instituciones de un mismo nivel o tipo).
Por todo ello, en este trabajo se analiza la formación de esta estructura en Chile y Argentina, donde el fenómeno de la política de resistencia de derecha es relativamente significativo, según la fortaleza de la capacidad estatal y el grado de desarrollo del neoliberalismo.
Chile: estructura de diferenciación vertical y la circunstancia del alto costo de la innovación
La cuestión de la reforma constitucional en Chile tiene una larga historia, y ya durante el gobierno de Bachelet se intentó promover un nuevo proceso constitucional, reconociendo que la Constitución neoliberal del régimen militar había causado muchos problemas. Sin embargo, los intentos fueron abandonados ante la fuerte oposición de la elite social de la derecha (Escudero, 2021). Los posteriores gobiernos de centroderecha5 llegan al poder y anulan los esfuerzos de sus predecesores. No fue hasta el denominado “estallido social” de 2019 cuando se hizo evidente la necesidad de una nueva Constitución.
El gobierno de Gabriel Boric sustituyó al de Sebastián Piñera con el lema “Fin del neoliberalismo”, donde se promulgó un referéndum en 2020 donde se mostraba que casi cuatro quintas partes de los ciudadanos querían una nueva Constitución. Sin embargo, el fracaso de dos referendos constitucionales posteriores parece haber arrastrado el proceso al fango. Señalan que, a diferencia de las protestas de 2006 (“Revolución Pingüina”) y 2011 (Marcha de los Universitarios), el ala derecha de la sociedad chilena reaccionó con dureza al cambio y aprovecharon el bloqueo del proceso constituyente como una oportunidad para afirmar una vez más su presencia en la sociedad chilena (Paúl, 2023).
Según otros estudiosos, Chile tiene la capacidad de infraestructura del Estado comparativamente fuerte. Esto se debe a que el índice de reflejo de las opiniones de los grupos sociales a través de las instituciones políticas es de los más altos de América Latina, mientras que el alto grado de politización de los movimientos de la sociedad civil (protesta) permite un cierto grado de expresión del consenso de los grupos sociales (Carrasco et al., 2022; Davis-Castro, 2019).
En términos de esta estructura de diferenciación, en el periodo experimental del neoliberalismo se combinaron la dictadura, el autoritarismo de la dictadura cívico-militar de Augusto Pinochet y la reforma económica neoliberal. Al mismo tiempo, en términos de clase social, la estrecha integración de los militares y los tecnócratas con los grandes capitalistas y empresarios podía, a su vez, suprimir en cierta medida a la relativamente débil clase trabajadora. Por último, en términos de consenso social, la promesa de la Constitución de 1980, de una futura democratización, permitió a la comunidad dejar de lado las controversias por el momento, reduciendo la oposición social a la reforma. En la era de la democratización, el sistema electoral binominal creó coaliciones políticas que impidieron una amplia participación política creando así una democracia protegida, mientras que el neoliberalismo pragmático y las reformas ordenadas orientadas al mercado, combinadas con las exportaciones y las nuevas industrias, aportaron a Chile un crecimiento de la producción a lo largo del tiempo. Así, para Chile, el costo de la estructura de diferenciación neoliberal queda oculto (Yang y García, 2023).
Esto se refleja en el hecho de que la expresión del consenso social en el sistema de instituciones formales se basa casi exclusivamente en la competencia entre la centroizquierda y la centroderecha, y que dicha competencia moderada implica un debilitamiento de la representación del consenso social en el contexto de las desigualdades provocadas por el neoliberalismo. En concreto, esto queda demostrado por el descenso constante de la participación electoral, la disminución de la confianza en los partidos políticos y el aumento anual de la resistencia a las instituciones políticas (Roberts, 2016; Siavelis, 2016).
En este contexto, las protestas colectivas todavía se encontraban en la fase de absorber la institución informal en el sistema de institución formal, mediante el aumento de los costos del sistema institucional, como fue el caso de las movilizaciones sociales de 2011, que consiguió que el gobierno impulsara reformas en un sistema educativo fuertemente mercantilizado (Cabalin, 2012). En aquel entonces, la movilización social se centró en buscar el apoyo público y la negociación con el gobierno para plantear demandas concretas. Por un lado, el gobierno chileno empezó a crear instituciones públicas especiales, a reducir el tipo de interés de los créditos educativos y a cerrar algunas instituciones privadas para llevar a cabo reformas educativas sistemáticas (Donoso, 2016). De manera paralela a ello, algunos miembros de la comunidad estudiantil fueron absorbidos por la elite política y utilizaron su participación en las instituciones para hacer realidad sus demandas, siendo el actual presidente de Chile, Gabriel Boric, uno de los líderes del movimiento estudiantil de 2011 (Bidegain y Maillet, 2021).
Sin embargo, a medida que la estructura de diferenciación se intensifica, esta práctica de elevar los costos del sistema institucional para forzar a instituciones formales a acomodarse a las opiniones sociales se hizo más frecuente, y los grupos sociales recurrieron a formas más radicales de protesta, hasta el punto de pedir cambios en el propio sistema de institución formal. El estallido de 2019 se desencadenó por la insatisfacción con los servicios públicos; sin embargo, a medida que las protestas crecían, la gente ya no buscaba expresar sus demandas contra el gobierno actual a través del diálogo, sino que exigían cambios que alteren fundamentalmente el sistema estatal. El poder de infraestructura del Estado ya estaba socavado. La elite política de derechas empezó a utilizar el entorno de alto costo institucional creado previamente para impulsar la expansión de su propia expresión política a nivel de la voluntad del Estado (reformas constitucionales), lo que a su vez influyó en las percepciones de otros grupos sociales (Osorio-Rauld et al., 2024).
De este modo, el neoliberalismo refuerza su propia estructura de diferenciación a través de las instituciones formales de la democratización (McCoy et al., 2018). Como resultado de este proceso, las fuerzas conservadoras6 comienzan a moverse gradualmente hacia la confrontación, y gradualmente ejercen su influencia sobre el Estado conceptual por medio del consenso de las elites sociales, para asegurar la supervivencia del neoliberalismo.
Argentina: estructura de diferenciación horizontal y circunstancia de alto costo de estabilidad
En el caso argentino, a diferencia de Chile, el gobierno militar optó por una dictadura colectiva debido a las fisuras dejadas por el peronismo anterior. Pero debido a la falta de complementariedad interinstitucional entre el sistema político y el económico, la política económica argentina no podía mantener la coherencia necesaria en los primeros años del neoliberalismo en medio de la agitación política (Torres-Vásquez, 2019). En términos de clase social, los trabajadores, que tenían un mayor nivel de participación política que en Chile, eran excluidos por el gobierno militar (Ormaechea, 2021). En consecuencia, cuando las reformas económicas se vieron frustradas y se necesitaba el apoyo necesario para mantener la estabilidad social, el gobierno militar fue incapaz de crear una sinergia desde dentro del bloque gobernante ni un amplio apoyo social a través de una participación política moderada, y recurrieron a un terrorismo de Estado más agresivo y a la exacerbación de los sentimientos nacionalistas, para acabar abandonando el poder tras librar una guerra fallida (Pion-Berlin y Lopez, 1991).
En la era de la democratización, aunque las amplias reformas políticas del periodo de Raúl Alfonsín eran, en gran medida, claras huellas del periodo del gobierno militar: el fuerte poder de los partidos de la oposición y la excesiva injerencia del parlamento en el poder del presidente rompió la continuidad entre el ciclo de gobierno y la política. Por consecuencia, el Programa Austral no consiguió resolver el problema de la inflación y la deuda externa de Raúl Alfonsín. El sucesor del presidente, Carlos Menem, tenía que introducir las reformas neoliberales a través de los poderes presidenciales que le otorgó decretos de emergencia. Al mismo tiempo, las políticas neoliberales radicales socavaron los intereses de un gran número de trabajadores, y una amplia oposición en parlamento obstaculizó la eficacia de los decretos.
Desde el punto de vista económico, la combinación de régimen de tipo de cambio fijo y tipos de interés libres creó riesgos significativos para el sistema financiero y monetario de Argentina, mientras que la excesiva liberalización privó al Estado de la capacidad de participar directamente en la regulación de la producción, así como en su capacidad de responder eficazmente a las crisis económicas. Finalmente, tras el estallido de la crisis económica, la falta de complementariedad entre los sistemas llevó a la pérdida de los objetivos de gobernabilidad en Argentina, donde la capacidad estatal estaba en declive, y la crisis de 2001 tuvo un gran impacto (Salvia, 2015).
Lo que distingue a este neoliberalismo fracturado, que ya existía en su inicio, del chileno es que el alto costo creó una grave crisis de legitimidad del neoliberalismo. Pero la elevada deuda y la inflación llevaron a que las políticas neoliberales no sólo no se abandonaran, sino que en muchos casos se reforzaran. Esta respuesta a la crisis de legitimidad condujo al surgimiento de un neoliberalismo autoritario. La posterior crisis financiera de 2008 durante el periodo kirchnerista y la era de policrisis ulterior a 2020 sometieron al inestable sistema estatal a recesión tras recesión. Esta falta de crecimiento exacerba la tendencia neoliberal a enfatizar el crecimiento a cualquier costo. La continuación de esta estructura de diferenciación se reforzará en el siguiente ciclo.
De hecho, ya en el año 2008 los opositores de derechas se unieron para formar un frente de corte antikirchnerista. Posteriormente, la coalición “Cambiemos” ganó las elecciones presidenciales de 2015. La alternancia entre un gobierno de izquierdas y otro de derechas dio lugar a la aparición de una política de desempate en Argentina, ostensiblemente similar a la de Chile. A pesar de ello, la lógica es diferente a la chilena. En Chile, la división entre la elite política y las masas se manifiesta en la dificultad de obtener consensos sociales a través de la alternancia en los gobiernos, lo que lleva a que los movimientos sociales chilenos (2006, 2011 y 2019) estén más orientados a la expresión de demandas y a la superación de divisiones. En Argentina, en cambio, la coalición política se forma precisamente porque las fuertes divisiones dificultan que tanto la izquierda como la derecha puedan superar sus divisiones a través del diálogo, y la intensificación del populismo aumenta el costo de mantener las instituciones formales, mientras que la capacidad Estado (el sistema institucional) es incapaz de cooperar con el conjunto de la sociedad para formar un consenso sostenible a gran escala.
Crecimiento y desarrollo se han convertido casi en el centro de la gobernanza nacional. El núcleo opositor neoliberal, a diferencia de Chile, surge en Argentina al margen de las alas izquierda y derecha. Esto refuerza aún más las tendencias populistas y, en última instancia, conduce al ascenso de Javier Milei en las elecciones de 2023.
Y aunque Milei es sin duda un líder de extrema derecha según la categorización tradicional del espectro político, es un outsider en el ecosistema político argentino, que ha alterado la anterior política de alternancia. Antes de las elecciones, la derecha tradicional, caracterizada por su fuerte posicionamiento conservador y antiprogresista, argumentó que los costos del cambio tendrían un impacto social, tanto en la izquierda, que era el rival clásico, como en la emergente extrema derecha. Sin embargo, un giro a la izquierda al statu quo sería simplemente una vuelta a la anterior alternancia y un regreso a la década perdida, en la que la extrema derecha fue la única fuerza que representa la reforma. Entonces, la derecha moderada7 difícilmente estaba en condiciones de imponerse (Bonnet, 2024).
Los votos de Milei son horizontales, y proceden de las capas sociales más castigadas por el estancamiento económico y la degradación social. Este consenso se formó al margen de la capacidad coercitiva del Estado generada por el sistema formal vertical. La alternancia entre kirchnerismo y antikirchnerismo se escondía en la estructura del desarrollismo transformado por el neoliberalismo: la candidatura de Sergio Massa (2023), la anterior de Daniel Scioli (2015) y la de Alberto Fernández (2019) muestran que el costo institucional ya no es un tema que se tenga en cuenta. En este sentido, el ascenso de Milei puede ser visto como el producto final de esta incapacidad de llevar adelante reformas progresistas debido al propio neoliberalismo, que provoca la incapacidad del Estado para hacerlo.
COMPARACIÓN DE CASOS: ESTRUCTURAS DE DIFERENCIACIÓN BAJO DISTINTAS CAPACIDADES ESTATALES
A través de la lente de la relación entre la capacidad estatal y el neoliberalismo, nuestro trabajo señala que el neoliberalismo crea un entorno favorable para su propia supervivencia debilitando la capacidad estatal con estructura de diferenciación, y que el ascenso de la derecha y el populismo son sólo una parte de esta cadena. Esto explica por qué la derecha se ha fortalecido en la política, a pesar de que muchos países latinoamericanos se dieron cuenta de los costos del desarrollo neoliberal ya en 2008 a raíz de la crisis financiera y no han podido escapar completamente de él hasta 2024, sino que, por el contrario, existe una tendencia a volver.
En cuanto a las primeras etapas del neoliberalismo, ambos países iniciaron sus experimentos neoliberales forzando golpes militares bajo la premisa de la agitación, y ambos utilizaron el terrorismo de Estado como medio para contrarrestar constantemente el creciente consenso democratizador en sus sociedades. La diferencia es que el régimen de Pinochet buscaba activamente el apoyo y la alianza de los tecnócratas y las elites políticas de derechas, de modo que dispuso de un capital político relativamente suficiente para reducir los efectos negativos de las reformas neoliberales iniciales (agitación económica, oposición de los grupos prodemocráticos e insatisfacción de las poblaciones de ingresos medios y bajos). Además, la estructura de diferenciación antes mencionada es tomada de forma vertical, con un carácter jerárquico distintivo en la agregación y diferenciación de las relaciones entre los regímenes. De aquí se deriva también el primer factor del éxito de los movimientos democratizadores posteriores y de la obstrucción de las reformas constitucionales. Entonces, independientemente de cómo deba articularse el consenso social, siempre sería necesario llegar a una cooperación con las elites políticas dentro del sistema de instituciones formales.
Esto también explica por qué se ha señalado al principio del análisis que los movimientos de masas en Chile han sido un medio importante para expresar las demandas políticas. Esta estructura jerárquica y fragmentada no permite una extracción amplia y adecuada del poder de infraestructura del Estado. La estructura incrustada, por otra parte, se refleja en la dificultad de articular el consenso social a través de la estructura organizativa del poder coercitivo del Estado en un sistema en el que se alternan en el poder tanto la izquierda como la derecha.
La ventaja de este tipo de estructura es que el sistema en su conjunto tiene un mayor grado de estabilidad para soportar los costos del desarrollo neoliberal, ya se trate de la necesidad de formar una institución formal o de la infiltración de las instituciones informales en el de instituciones formales, lo cual requiere mayores costos institucionales. Sin embargo, con la solidificación de la estructura de diferenciación y la acumulación de conflictos sociales, esos elevados costos han tenido un impacto negativo: aunque existe suficiente consenso para reformar el neoliberalismo (el sistema institucional), es difícil hacerlo debido a los elevados costes institucionales.
En consecuencia, la estructura vertical permite a las elites sociales dirigir el curso político de forma relativamente eficaz, y los elevados costos son inherentemente favorables al conservadurismo: existe una resistencia natural a los costos de la reforma. A pesar de la crisis financiera de 2008 y el estallido social de 2011 (movilización estudiantil), Chile no reclamó cambios estructurales para la superación del sistema neoliberal, sino más bien ajustes, dentro del marco institucional, para una convivencia con dicho sistema para la mejora en materia de desigualdad.
A medida que la estructura de diferenciación del neoliberalismo se solidificaba, la sociedad finalmente exigió su abandono en forma de disturbios masivos sostenidos, desencadenados por el aumento del costo de la vida. Sin embargo, como ya se ha mencionado, en el ciclo anterior de movimiento social, el costo de crear un nuevo sistema institucional aumenta constantemente, mientras que la estructura vertical da lugar a un costo relativamente bajo de conservar el sistema existente. Aunque los resultados del referéndum mostraron que se necesitaba una nueva Constitución y reformas estructurales fundamentales de la economía para alejarse del neoliberalismo, cuando tales reformas llegaron se encontraron con resistencia. De este modo, el neoliberalismo ha creado un entorno conservador favorable para su propia supervivencia.
En el caso de Argentina, no existían tales condiciones al comienzo de la formación del neoliberalismo. La situación política del país había estado previamente dividida por el peronismo, que fue incluso una de las principales razones por las que la Junta llegó al poder e inició el neoliberalismo. Tras la búsqueda de una alianza política por parte de la junta y el fracaso de la guerra, Argentina entró en la era de la democratización, cuando el experimento neoliberal ya había comenzado, pero la falta de estabilidad proporcionada por la alianza política y el costo de las reformas neoliberales siguieron irritando al sistema hasta el punto “del Milagro” de Menem. Si en Chile la estructura neoliberal se caracteriza por bajos costos del conservadurismo y altos costos de la reforma, en Argentina ocurre lo contrario. En Argentina, la división no es vertical como en Chile, sino horizontal: el sistema, cada vez más inestable, acabó colapsando bajo el impacto de la crisis económica de finales de siglo, y el país estuvo al borde de una guerra civil.
Argentina entró, entonces, en la era Kirchner y en el posterior periodo de alternancia de coaliciones de izquierda y derecha. La estructura de diferenciación de este periodo se intensificaba, e incluso reorganizado aún más: surgieron divisiones verticales dentro de las estructuras horizontales. Esto se expresa en forma de una coalición de gobierno izquierda-derecha que alternaba constantemente entre kirchnerismo y antikirchnerismo: y, a diferencia de Chile, esta coalición de gobierno no se generó como resultado de estructuras cooperativas preexistentes (entre elites políticas de izquierda y derecha, y entre elites políticas y grupos sociales), sino debido a la inestabilidad del sistema institucional. Las crisis en este proceso finalmente hicieron ese giro interno natural. Entonces, si para Chile el eje de este sistema institucional es la optimización y mejora interna para reducir constantemente la resistencia a la implementación de los objetivos del Estado, en Argentina se manifiesta en el uso de un giro constante hacia la búsqueda del desarrollo para ocultar los problemas.
Así, aunque Milei sea tradicionalmente entendido como un populista de extrema derecha por sus ideas políticas, para la Argentina, después de la década perdida, cualquiera de las coaliciones que tradicionalmente han gobernado alternadamente hubiera significado conservadurismo, y las iniciativas a favor de un cambio radical hubieran estado en consonancia con los costos crecientes de una estructura tan polarizada en el ciclo de su formación, es decir, el costo de mantener el sistema. Y es este entorno el que ha aprovechado el neoliberalismo radical para volver a la escena argentina.
De esta manera, la estructura de diferenciación neoliberal eleva los costos del sistema institucional, que en el caso chileno son los costos del cambio, la formación de un sistema más favorable al conservadurismo que, a su vez, desencadena resistencia a que el neoliberalismo sea eliminado del país. Y en el caso de Argentina, es el costo de mantener la estabilidad institucional, lo que a su vez crea un sistema más favorable al cambio radical y permite que el neoliberalismo extremo llegue al poder en Argentina.
CONCLUSIÓN: EL GIRO NEOFASCISTA, LA CRISIS DEL MULTILATERALISMO Y LA ALIANZA ANTINEOLIBERAL
La relación entre el retorno de la derecha en América Latina y el neoliberalismo se explica desde el punto de vista de la capacidad del Estado. El neoliberalismo, al reconfigurar las relaciones de producción, socava el poder del Estado al aumentar los costos institucionales del paradigma Estado-sociedad. La enorme influencia de la derecha social es uno de los productos de una estructura de diferenciación que crea un entorno favorable a su propia supervivencia en el proceso de desarrollo.
Los casos de Chile y Argentina demuestran que, tanto si los elevados costos institucionales se manifiestan en forma de creación de nuevas instituciones como de mantenimiento de la estabilidad institucional, no cabe duda de que el neoliberalismo ha engullido el espacio de la gobernanza estatal y que la capacidad de la voluntad del Estado para realizarse a sí mismo está disminuyendo bajo la invasión del neoliberalismo. De hecho, algunos políticos de derechas son conscientes de ello y, en consecuencia, los nuevos gobiernos tienden a moverse hacia el centro, mientras que la liberalización extrema y la centralidad metodológica del individualismo se han topado con movimientos antiglobalización y de corte nacionalista. El neoliberalismo ha dejado su huella en la historia del desarrollo de América Latina, y en los países latinoamericanos en la actual era de policrisis no pueden seguir soportando los costos de este modelo de desarrollo si lo que quieren es lograr un crecimiento sostenible a largo plazo.
Es importante señalar, sin embargo, que el neoliberalismo sigue siendo fuerte en América Latina hoy en día, y que el desarrollismo y el extractivismo (reciprocidad negativa) están volviendo vagamente en algunos países en respuesta a las recesiones inducidas por el neoliberalismo. Algunos estudiosos sostienen que esto podría conducir a una nueva ronda de crisis de desarrollo y que, según la experiencia argentina, siempre habrá un final del desarrollismo, en un momento en que el costo puede ser un neoliberalismo aún más costoso (Saidel, 2021).
Además, algunos estudiosos señalan que es probable que las respuestas radicales al neoliberalismo en el contexto de una política populista y autoritaria conduzcan al surgimiento de una cultura política fascista de crueldad y del neofascismo (Ibarra y Velador, 2021). Algunos investigadores argumentan que, en Brasil, la aparición de Jair Bolsonaro ha demostrado la reproducción populista del fascismo a través del mito del Estado, y que la larga historia de autoritarismo, la falta de una cultura política democrática sustantiva y la tradición de la política de crisma permiten al fascismo sustraer el espacio de gobernanza estatal que el neoliberalismo ha despojado.
El fascismo y el neofascismo aquí mencionados no corresponden al tradicional estatal sindicalismo del siglo pasado asociado con figuras como D’Annunzio o Mussolini, sino que se refieren a una colección de posiciones políticas extremadamente de derecha que abogan por medios extremos para lograr objetivos como la desregulación del capital o la oposición al political left, manteniendo una tradición autoritaria y dogmática.
Por otro lado, si observamos la gobernabilidad desde una perspectiva global, la actual policrisis también se basan en la reconfiguración neoliberal de las relaciones de producción, con la diferencia de que este modelo de desarrollo se está expandiendo rápidamente en América Latina y más allá, de manera descontrolada, en consonancia con la marea de la globalización. La respuesta a este modelo ha dado lugar a la actual tendencia a la contramundialización de los Estados nacionales y a una amenaza sin precedentes para el multilateralismo. En América Latina, esto se ha manifestado en una resistencia a la cooperación multilateral y en un estancamiento de los procesos de integración regional (Sanahuja y López, 2020).
Por lo tanto, este trabajo coincide con los académicos en que la respuesta a esta situación no debería limitarse a las coaliciones políticas tradicionales de izquierdas o a los movimientos sociales, sino que se debería crear una coalición que trascienda los diferentes grupos, geografías, divisiones izquierda-derecha e identidades políticas para desmantelar esta estructura de diferenciación dentro del Estado (Borras, 2022; Edelman, 2020). Tal coalición tendría que estar directamente influenciada por los movimientos políticos, pero también sería eficaz para crear un consenso dentro de la sociedad, incluidos los grupos conservadores, para preocuparse por los peligros del neoliberalismo (Ouviña, 2023). A través de la penetración en el sistema de instituciones informales, dependiendo de las características de las estructuras diferenciadas, tales campañas serían suficientes para reducir los costos de la cooperación social. Sin embargo, la forma y el desarrollo de este nuevo tipo de cooperación aún se están explorando y discutiendo, por lo que queda aún un largo camino por recorrer (Cordero, 2023; Plehwe y Fischer, 2019).
