INTRODUCCIÓN

El 10 de diciembre de 1948 se adoptó la Declaración Universal de Derechos Humanos en la Organización de Naciones Unidas (ONU). En aquella histórica sesión de la Asamblea General, el delegado mexicano expresó que su país podía “considerarse como uno de los iniciadores del movimiento internacional de los últimos años, que ha culminado finalmente en esta Declaración de Derechos del Hombre”.¹ Eso era cierto. Sin embargo, las contribuciones de México a semejante hito no se incluyeron entre las páginas doradas de la historia diplomática oficial, ni se ha abundado en ellas en la historiografía académica nacional.²

La razón quizá reside en un inconveniente político. Los años iniciales de entusiasmo con el proyecto internacional de los derechos humanos fueron en realidad una ruptura con la tendencia más general de la política exterior del nacionalismo revolucionario. Además, el exponente principal de esta novedosa, aunque fugaz posición, Ezequiel Padilla, terminó marginado de la historia oficial por su indisciplina partidista. Seguramente el poder político encontró incómodo celebrar la acción diplomática mexicana en la génesis de un régimen internacional que en las décadas subsiguientes se esforzaría en limitar.

Lo cierto es que México fue uno de los países de América más comprometidos con el reconocimiento y la protección internacional de los derechos humanos en las primeras deliberaciones que tuvieron lugar entre Dumbarton Oaks (1944), la Conferencia de Chapultepec (1945) y la Conferencia de San Francisco (1945). También lo es que su optimismo se atemperó rumbo a las negociaciones de la Declaración Americana y la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948. Aun así, su participación fue activa y el país nunca renunció a la idea de consagrar los derechos humanos en instrumentos internacionales de carácter doctrinario.

El objetivo del presente trabajo es reconstruir la participación de México en la elaboración de los documentos fundacionales de los regímenes interamericano y universal de derechos humanos, que ocurrieron en forma paralela. Se argumenta que el gobierno de Ávila Camacho fundó las primeras posiciones de México en las ideas del internacionalismo liberal panamericano. En una postura de avanzada para la época, sugirió que los derechos humanos fuesen reconocidos en una convención de naturaleza vinculante y acompañada de una maquinaria internacional para vigilar la efectiva garantía de los mismos. Todo esto significó una importante discontinuidad con el pasado diplomático del país. Hacia finales del sexenio, sin embargo, sin la presencia de Padilla y con la guerra fría en ciernes, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) retomó su preocupación por el principio de no intervención. Correspondió al gobierno de Miguel Alemán consolidar el giro en la posición de México en este tema. A partir de ahí el país defendió la elaboración de una “simple declaración” y se opuso decididamente a mecanismos internacionales de protección. Este trabajo explica por qué y cómo se manifestó este vuelco en la postura mexicana.

Los aportes de este estudio son varios. En primer lugar, aunque algunos trabajos refieren al cambio de posición de México en este asunto, ninguno profundiza en las razones que lo explican (véase ^{Castañeda, 1995}; ^{Saltalamacchia Ziccardi y Covarrubias Velasco, 2011}; ^{Sepúlveda, 1983}; ^{Sikkink, 2017}). En segundo lugar, se sitúan las posiciones de México en el contexto intelectual de la época y en términos comparados con otras repúblicas americanas. Esto permite comprender y ponderar con mayor tino los argumentos mexicanos en cada etapa del periodo estudiado. Por último, este trabajo se basa mayormente en fuentes primarias como documentos del Departamento de Estado de Estados Unidos; del Archivo Histórico Genaro Estrada de la Secretaría de Relaciones Exteriores de México; las actas, relatorías y reportes de la ONU, de la Conferencia de Chapultepec y de la IX Conferencia Internacional Americana, así como artículos de prensa de la época.

El texto se organiza de la siguiente manera. Las primeras dos secciones ubican la postura inicial de México en el contexto más general de la política exterior de Ávila Camacho y del debate jurídico interamericano de entonces. La tercera y cuarta abordan las propuestas mexicanas entre Dumbarton Oaks y la Conferencia de San Francisco. La quinta parte examina el punto de inflexión hacia una posición más conservadora, marcado por la iniciativa uruguaya de defensa colectiva de la democracia en América. Las últimas secciones documentan la participación mexicana en las deliberaciones sobre las declaraciones americana y universal de los derechos humanos, y exponen los argumentos políticos y jurídicos subyacentes a su postura.

LA POLÍTICA EXTERIOR DE ÁVILA CAMACHO Y EZEQUIEL PADILLA

Los seis años de gobierno del presidente Ávila Camacho coincidieron con el desarrollo de la segunda guerra mundial y los primeros pasos en la fundación de un nuevo orden internacional. Por ese motivo, la política exterior recibió mucha atención presidencial y el secretario de Relaciones Exteriores, Ezequiel Padilla, ganó progresivamente peso dentro del gabinete. La guerra incentivó a los gobiernos de México y Estados Unidos a recalcular sus intereses y superar los graves desencuentros del pasado. Se abrió paso así a una etapa de cooperación y cercanía sin precedentes en la relación bilateral, enmarcada en la política del buen vecino (^{Torres, 1991}). En esa línea, Padilla defendió con vehemencia el concepto del panamericanismo y la necesidad de establecer la solidaridad continental en contra del nazi-fascismo. Impulsó tanto como pudo la concertación hemisférica, así como la idea de fortalecer y reorganizar a la Unión Panamericana, dotándola de funciones políticas.

Relevante para este trabajo es que este alineamiento con Estados Unidos se expresó frecuentemente en clave ideológico-normativa. Tanto Ávila Camacho como Padilla llenaron su discurso de invocaciones a la democracia, concepto que “empezó a sustituir al de revolución” (^{Loaeza, 2022, p. 90}). En el plano de la política exterior se efectuó un giro de prioridades por el cual la noción de soberanía se reformuló para expresar el compromiso del país con la promoción democrática y la protección internacional de los derechos humanos. Padilla, en particular, estaba convencido de la necesidad de instaurar un principio de “solidaridad democrática”, o bien, de defensa colectiva de la democracia en América.³ Esto constituyó una transformación notable, aunque de breve duración, en la conducción de la diplomacia mexicana.

^{Soledad Loaeza (2022, p. 83)} atribuye tal vuelco a las convicciones de reformismo democrático de Ávila Camacho, quien deseaba utilizar el factor internacional para “impulsar cambios en el régimen político que no tenían apoyo interno”. Alude también al interés de Ezequiel Padilla de ganar el respaldo de Estados Unidos a sus aspiraciones presidenciales. Adicionalmente, es necesario tomar en cuenta la atmósfera ideológico-intelectual del momento. Hacia el final de la guerra y en los primeros años de posguerra el “espíritu de época” alentaba a ampliar la esfera de acción de la comunidad interamericana en este campo. La victoria aliada se leía como el triunfo de las democracias sobre los despotismos y en América Latina muchos países gozaban de una primavera de elecciones libres y gobiernos democráticos. En esta coyuntura histórica cobraron fuerza ideas internacionalistas liberales que ya estaban presentes en el debate jurídico americano desde principios del siglo XX. A continuación, se revisa brevemente tal debate con el objetivo de identificar las coordenadas entre las cuales se movió la posición de México durante el periodo estudiado.

PLURALISMO ANTIIMPERIALISTA VERSUS INTERNACIONALISMO LIBERAL PANAMERICANO

Las primeras décadas del siglo XX fueron intensas en términos de la codificación del derecho internacional público en América. De acuerdo con ^{Scarfi (2017)}, se produjo un agudo debate entre dos enfoques jurídicos opuestos: el pluralismo antiimperialista y el internacionalismo liberal panamericano.⁴

La primera corriente concebía al derecho internacional como una herramienta para contener el intervencionismo y las prácticas unilaterales de las grandes potencias, particularmente de Estados Unidos. Abogaba por el reconocimiento del pluralismo de los sistemas jurídicos y políticos de los Estados (incluso de las grandes diferencias entre el mundo latino y el mundo sajón) y defendía una concepción absoluta del principio de no intervención, como un valor superior al resto en las relaciones internacionales. En esta visión el derecho no podía verse como apartado de la política de poder. Destacaban como defensores de esta corriente juristas de Argentina y México, como Carlos Calvo, José María Drago, Carlos Saavedra Lamas e Isidro Fabela. Como representante diplomático de Venustiano Carranza y en años posteriores, Fabela trabajó intensamente para demoler la idea de que se reconociera a la Doctrina Monroe como principio de derecho internacional y para lograr la institucionalización del principio de no intervención absoluta en América.⁵ Esta corriente jurídica fue uno de los fundamentos de la política exterior mexicana hasta por lo menos 1940.

Por otro lado, el internacionalismo liberal panamericano abogaba por construir un derecho internacional común a todos los países del continente, que promoviera la convergencia de los valores jurídicos de Estados Unidos y América Latina. Defendía la solidaridad y la unidad de las Américas basada en la construcción de instituciones multilaterales. Entendía que el principio de no intervención aceptaba algunas excepciones; por ejemplo por “razones humanitarias”. Sus principales exponentes fundaron en 1915 el American Institute of International Law para coordinar el trabajo de las asociaciones de derecho internacional de varios países del hemisferio. Los líderes eran el estadunidense James Brown Scott y el chileno Alejandro Álvarez. A este último se le atribuye, por cierto, la primera propuesta para el reconocimiento internacional de los derechos humanos en 1917 (^{Sikkink, 2017, p. 62}). Abogaba por la “garantía de los derechos individuales de la persona mediante mecanismos sociales y colectivos de interdependencia y solidaridad entre los miembros de la comunidad internacional” (^{Scarfi, 2022, p. 260}).

Imbuido como estaba de convicciones panamericanas, ^{Padilla (1943)} retomó las ideas del internacionalismo liberal y alejó a México de las posiciones fincadas en el pluralismo antiimperialista de Fabela. Encontramos expresión franca de ello en su libro El hombre libre de América, publicado en 1943. De particular interés es su llamado a “dar un nuevo significado a lo que hoy llamamos soberanía” (p. 149). Padilla sostiene que la noción de soberanía irrestricta es un obstáculo para la paz y resulta necesario desarrollar normas e instituciones internacionales que habiliten una convivencia internacional armónica. Desde su punto de vista, las soberanías deben “limitarse” y “coordinarse”. Con afán pedagógico explica:

La independencia del individuo es indispensable para el bienestar de la comunidad; pero la comunidad desaparecería si dicha independencia individual no se organizara de acuerdo con un sistema de taxativas jurídicas y morales. Así también, en el seno de la comunidad internacional, la soberanía de cada miembro es un requisito básico; pero la paz colectiva requiere una abdicación parcial de derechos, libremente cedidos, para el progreso (p. 150).

En consecuencia, llamaba a la “aceptación de una superestructura internacional, como la que aspiran a constituir las naciones libres que se hallan unidas bajo el palio de honor de la democracia” (^{Padilla, 1943, p. 151}).

Es natural, por lo tanto, que Padilla no viera como anatema el reconocimiento internacional de un conjunto de normas que exigirían acotar la soberanía estatal en el campo de las relaciones entre el individuo y la autoridad pública. Como se verá a continuación, entre 1944 y mediados de 1945, la política exterior mexicana abandonó el postulado de no intervención absoluta para abrazar el proyecto de un sistema internacional de derechos humanos robusto: no sólo declarativo, sino jurídicamente vinculante, que contemplase no sólo mecanismos de protección nacionales, sino también internacionales.

LOS DERECHOS HUMANOS EN DUMBARTON OAKS Y EN EL “PROYECTO DE MÉXICO”

En la Conferencia de Moscú, registrada a finales de 1943, los gobiernos de Estados Unidos, Reino Unido, la URSS y China plantearon, por primera vez, la necesidad de crear una organización internacional encargada de mantener la paz y la seguridad en el mundo de la posguerra. Para tal efecto, cada uno creó comités nacionales de expertos que redactarían propuestas a ser discutidas en una siguiente reunión.

En julio de 1944, el secretario de Relaciones Exteriores de México, Ezequiel Padilla, realizó una visita de trabajo a Washington para concretar varios acuerdos de cooperación bilateral.⁶ Para entonces ya se había ganado la completa simpatía del gobierno de Roosevelt y, particularmente, del secretario de Estado, Cordell Hull, quien unos días antes declaró que se trataba de “uno de los más connotados estadistas de este hemisferio”.⁷ Aunque las notas periodísticas de la época no lo reportaron, en ese encuentro se trató también el tema de la nueva organización internacional de posguerra.⁸ Dos días después, el Departamento de Estado envió a México un memorándum confidencial compartiendo sus estudios para crear tal organismo y solicitó el punto de vista de la cancillería mexicana (^{Secretaría de Relaciones Exteriores [SRE], 1945}). Sobre esta base, la SRE se dispuso a preparar sus comentarios. El 5 de septiembre de 1944 envió a Washington el documento titulado “Proyecto para la Constitución de una Unión Permanente de Naciones” o “Proyecto de México”, en el que se proponía el articulado para el tratado constitutivo de la nueva organización.

Mientras tanto, entre el 21 de agosto y el 7 de octubre de 1944, se llevaron cabo las conversaciones de Dumbarton Oaks entre las cuatro potencias aliadas. Inmediatamente el gobierno de Estados Unidos transmitió a México y a las demás repúblicas americanas el texto del proyecto elaborado para “el establecimiento de una organización internacional general”, solicitando su opinión.⁹ Para frustración de agrupaciones sociales de distintos países que pugnaban por vincular la paz futura con el respeto a los derechos humanos, los cuatro grandes apenas prestaron atención al asunto. El documento hacía una única y superficial mención a la promoción del respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales como una de las funciones del Consejo Económico y Social (ECOSOC) contempladas en el capítulo IX.

El 31 de octubre de 1944 la SRE mandó en respuesta un extenso y pormenorizado análisis del proyecto, en el que señalaba ventajas y deficiencias, sugiriendo enmiendas para atender estas últimas. La influencia del pensamiento internacionalista liberal en este documento es patente. Señalaba que el proyecto de Dumbarton Oaks “adolece de una grave laguna en lo relativo a los derechos y deberes internacionales del hombre, cuyo respeto constituye uno de los objetivos esenciales de la presente guerra”, y dedicaba varias páginas a la discusión de este aspecto (SRE, 1945, pp. 18-19). Citando estudios y pronunciamientos internacionales previos, el gobierno de México indicaba que en el mundo se abría “con mayor fuerza la tendencia […] a conseguir, por una parte, que los derechos en cuestión sean precisados en una Declaración convencionalmente adoptada por todos los Estados; y, por la otra, que se organice un sistema internacional destinado a lograr que dicho documento obtenga aplicación práctica” (SRE, 1945, p. 25).¹⁰ De manera reveladora, invocaba la figura de Alejandro Álvarez y John Brown Scott, entre otros, así como un proyecto de declaración preparado por el American Institute of International Law (SRE, 1945).

En esa línea, la respuesta mexicana hacía tres propuestas concretas: 1) incluir una mención a la Declaración de Derechos y Deberes Internacionales del Hombre en el artículo primero de la Carta como parte de los principios esenciales de derecho internacional que todos los miembros se comprometían a observar;¹¹ 2) incorporar tal Declaración como anexo a la Carta; 3) crear un órgano internacional especializado y permanente que vele por la observancia de los principios contenidos en la Declaración (SRE, 1945).¹²

DE LA CONFERENCIA DE CHAPULTEPEC A LA CARTA DE NACIONES UNIDAS

El canciller Padilla se propuso impulsar estos conceptos también a nivel hemisférico. La ocasión propicia se presentó en el marco de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, reunida en Chapultepec del 21 febrero al 8 de marzo de 1945. El objetivo de la reunión era consensuar posiciones regionales con vistas a la próxima Conferencia de San Francisco y sentar las bases que regirían las relaciones entre las repúblicas americanas en el futuro. Para Washington, la prioridad era avanzar un acuerdo de defensa colectiva en el continente, mientras que, para los latinoamericanos, el principal propósito era asegurar la colaboración económica estadunidense en la posguerra. En medio de estos objetivos duros y de alta política, la cancillería mexicana decidió promover también una agenda normativa liberal, centrada en la adhesión continental a la democracia y los derechos humanos.

Como país anfitrión, México tenía poder de agenda. En las semanas previas a la Conferencia de Chapultepec se registró un intenso trabajo de preparación de los borradores de resolución en estrecha consulta con una delegación de funcionarios estadunidenses que se trasladaron a la ciudad de México. Se partía en este caso de un principio de realidad: el éxito de las iniciativas dependería del aval de la superpotencia. Entre los diplomáticos mexicanos que participaron en las reuniones de trabajo relativas a las resoluciones de índole político se encontraban Pablo Campos Ortiz y un joven Alfonso García Robles.¹³ Ellos plantearon dos cosas que aquí interesan. En primer lugar, México consideraba que la “afirmación de la fe democrática” en América debía ser el “tema o leitmotiv” del encuentro, cuestión que debía quedar consagrada en la declaración final. “Gran importancia” atribuía la SRE a este pronunciamiento y “es aparente que, si los puntos de vista del Dr. Padilla […] son representativos, quizá en algunas mentes [latinoamericanas] se adjudica tanta importancia a este aspecto ideológico de la Conferencia como a las fases económicas”, reportó un funcionario estadunidense.¹⁴

En segundo lugar, en apoyo a la proclamación del compromiso democrático de las Américas, México deseaba introducir una resolución relativa a la “Protección de los derechos internacionales del hombre”, en la que se encomendase al Comité Jurídico Interamericano (CJI) la redacción de un anteproyecto de Declaración de los Derechos Internacionales del Hombre. Dicha declaración, explicó García Robles, haría del individuo un sujeto y ya no un objeto del derecho internacional, “aunque el documento no tendría fuerza convencional u obligatoria”.¹⁵ Esta aclaración seguramente estaba destinada a ganar el apoyo de Estados Unidos, ya que este país era renuente a la adopción de instrumentos internacionales de derechos humanos jurídicamente vinculantes.

A juzgar por las resoluciones finales, la delegación de México tuvo gran éxito. La resolución XI, conocida como Declaración de México, en la que se sintetizó los acuerdos de la conferencia en varios campos, establecía que los “Estados americanos reiteran su ferviente adhesión a los principios democráticos, que consideran esenciales para la paz de América”. La resolución XL, titulada “Protección Internacional de los Derechos Esenciales del Hombre”, en efecto, encargaba al CJI la redacción de un anteproyecto de Declaración de los Derechos y Deberes Internacionales del Hombre y solicitaba al Consejo Directivo de la Unión Panamericana convocar una conferencia a fin de que tal declaración fuese “adoptada en forma de convención por los Estados del continente”. Es decir, México y otros países favorables habían logrado colar la idea de un tratado vinculante.

La impronta mexicana en ambas resoluciones es evidente, ya que reproducen -a veces a pie juntillas- el lenguaje de la opinión de México sobre Dumbarton Oaks y evocan las nociones liberales vertidas por Padilla en la obra antes referida. Esos documentos no fueron inconsecuentes: en el futuro serían citados como precedente en informes del CJI, en resoluciones de distintos órganos del sistema interamericano y en iniciativas de varios países relacionadas con la cuestión democrática en el hemisferio.

Entre abril y junio de 1945 tuvo lugar la Conferencia de San Francisco. La delegación de México fue presidida por el canciller Padilla. Para ese momento, la mayor parte del contingente de países latinoamericanos favorecían otorgar un lugar más prominente a los derechos humanos en la Carta de la nueva organización internacional, ya fuera como parte de sus propósitos o de sus principios.¹⁶ Como había planteado tempranamente México, las delegaciones de Ecuador, Uruguay, Cuba y Panamá propusieron también que el texto de la Carta invocase la existencia de una declaración internacional de derechos humanos (que sería redactada por la propia organización). Los dos últimos incluso sometieron a consideración borradores de la misma. Finalmente, esta iniciativa no prosperó, pero varios especialistas coinciden en que los esfuerzos latinoamericanos fueron fundamentales para elevar el estatus de los derechos humanos en este documento crucial.¹⁷

LA INICIATIVA URUGUAYA DE ACCIÓN COLECTIVA MULTILATERAL: AJUSTE DE RUTA

En julio de 1945, Ezequiel Padilla dejó el cargo de canciller para lanzar su fallida candidatura a la presidencia de la república. Francisco Castillo Nájera lo sucedió en el puesto a partir del 1 de octubre de 1945. El nuevo secretario ostentaba una prominente carrera diplomática que lo había llevado, entre otras cosas, a ser representante de México ante la Sociedad de Naciones y durante diez años (1935-1945) embajador en Washington, en donde había administrado las agudas tensiones provocadas por la nacionalización del petróleo. A diferencia de Padilla, como general y médico militar, tenía credenciales revolucionarias, compartía el talante nacionalista del cardenismo y el sentido de desconfianza hacia Estados Unidos. En esto no coincidía con la visión de Ávila Camacho, pero el presidente seguramente tomó en cuenta su gran conocimiento respecto a los dos temas torales de la política exterior a finales de 1945, a saber, la finalización de la guerra y la puesta en marcha del nuevo orden regional e internacional. Como embajador, Castillo Nájera se había reunido infinidad de veces con los funcionarios del Departamento de Estado para discutir estos asuntos, especialmente la dimensión militar de la cooperación que planteaba Washington a las repúblicas americanas.

Castillo Nájera recuperó las directrices del pluralismo antiimperialista en la conducción de la política exterior mexicana e inició un cambio de posición respecto al naciente sistema internacional de derechos humanos. La primera oportunidad para reevaluar la cuestión se presentó muy pronto, en ocasión de la nota enviada por el canciller uruguayo, Eduardo Rodríguez Larreta, a todos los países del continente el 21 de noviembre de 1945. La extensa carta se titulaba “Paralelismo entre la democracia y la paz: protección internacional de los derechos del hombre. Acción colectiva en defensa de esos principios”. En ella, el canciller sugería establecer un mecanismo de acción multilateral “ante sucesos notorios” de violaciones a los derechos elementales del hombre perpetrada por gobiernos del hemisferio. Argumentaba que el principio de no intervención debía ser “armonizado” con otros principios como la “defensa de las libertades humanas esenciales”.¹⁸

La propuesta, que seguramente Padilla habría visto con ojos favorables, ahora despertó preocupación en México.¹⁹ También generó rechazo en otras capitales latinoamericanas. En primer lugar, porque abrió paso a especulaciones relativas a si la pretendida acción multilateral contemplaba también el uso de la fuerza. Segundo, porque trascendió que, aunque la iniciativa original era de Rodríguez Larreta, había sido preparada en consulta estrecha con el gobierno de Estados Unidos.²⁰ Ambos países tenían en mente la posibilidad de movilizar sanciones diplomáticas contra el gobierno autoritario de Farrell en Argentina, al cual se acusaba de proteger “actividades nazis” y “violar repetidamente derechos humanos”.²¹ El secretario de Estado, James F. Byrnes, despejó cualquier duda sobre la huella estadunidense cuando una semana después expresó públicamente la “adhesión incondicional del gobierno de Estados Unidos a los principios enunciados” en la nota,²² y solicitó por cable a sus embajadas en Latinoamérica cabildear a favor de su aceptación. Con ese propósito se reunió el embajador estadunidense, George S. Messersmith, con el canciller Castillo Nájera el 17 de diciembre de 1945.

A contracorriente del fervor demostrado tan sólo unos meses antes a favor de la protección internacional de los derechos humanos, la respuesta de México a Uruguay fue muy cauta. Enfatizaba que el principio de no intervención era uno de los logros más preciados de las relaciones interamericanas y debía ser protegido a toda costa. Frente a la eventualidad de una expansión de regímenes antidemocráticos, la respuesta debía ser primero definir los derechos humanos en una declaración internacional -acordada en Naciones Unidas o entre los Estados americanos-, ya que sin eso no existía un estándar a partir del cual evaluar cada situación. Ante “cierta decepción” manifestada por Messersmith por la falta de respaldo a una iniciativa a la que su gobierno adjudicaba “importancia primordial”, Castillo Nájera aludió veladamente al hecho de que no se veía predisposición en Estados Unidos para limitar su propia soberanía, ni había apoyado las iniciativas mexicanas sobre derechos humanos en San Francisco.²³ Se inauguraba así una línea de argumentación que en el futuro sería recurrente entre los diplomáticos mexicanos: México no tenía por qué ir más lejos que Estados Unidos en sus compromisos internacionales en esta materia.

En retrospectiva, queda claro que la iniciativa uruguaya contribuyó a erosionar cualquier dosis de idealismo que hubiese albergado la posición mexicana hasta entonces. La noción de vincular la protección internacional de los derechos humanos con iniciativas de intervención multilateral vagamente definidas hizo sonar las alarmas del nuevo canciller, fuertemente socializado en la lógica antiimperialista. Esto, sumado al excesivo beneplácito expresado por Estados Unidos y al hecho de que el origen del proyecto no fuese genérico, sino que se había fraguado teniendo en la mira a un gobierno específico, puso a México a la defensiva. Ya sin la influencia de Padilla, el presidente Ávila Camacho cerró su sexenio dando varios pasos atrás en la posición de partida. Notablemente, el tema ocupó un espacio en su último informe de gobierno (^{Cámara de Diputados, 2006a}):

[Ante la Unión Panamericana] externamos nuestra opinión de que no obstante que la evolución de la vida internacional tienda a reducir el campo de la jurisdicción interna de los Estados, en la actualidad sería perjudicial pretender violar esa jurisdicción y sugerimos que se comience por precisar los derechos esenciales del hombre en una declaración internacionalmente reconocida y que se robustezca y reglamente el principio de no intervención que consideramos básico en el sistema interamericano y fundamental en la política exterior mexicana (p. 353).

RUMBO A LAS DECLARACIONES UNIVERSAL Y AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

Entre 1947 y 1948 se desarrollaron paralelamente los trabajos destinados a elaborar los nuevos instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de la ONU y de lo que sería la OEA. Le correspondió al gobierno de Miguel Alemán Valdés y a su secretario de Relaciones Exteriores, Jaime Torres Bodet, llevar la voz de México en estas discusiones.

A inicios de 1946, el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU había creado la Comisión de Derechos Humanos (CDH), cuyo primer mandato fue proponer los documentos fundacionales de un régimen internacional en la materia. Formaron parte de la misma 18 países, entre los cuales se encontraron Chile, Uruguay y Panamá. Por otro lado, las naciones del continente americano tenían en su horizonte discutir el anteproyecto de la declaración regional de los derechos internacionales del hombre redactada por el CJI, a petición de la Conferencia de Chapultepec. Esto sucedió en la IX Conferencia Internacional Americana que tuvo lugar en Bogotá, Colombia, del 30 de marzo al 2 de mayo de 1948. En ambos escenarios se verificó un intenso debate respecto a si el producto final debía ser un documento doctrinario no vinculante o un tratado con fuerza legal; y, de optar por el segundo caso, qué tipo de órganos y medidas debían crearse para asegurar la efectiva implementación de los derechos humanos internacionalmente reconocidos.

En la SRE se constituyó un grupo de trabajo encargado de estudiar el tema y fijar la posición de México en ambos foros. Pablo Campos Ortiz, diplomático de carrera y especialista en derecho internacional, fue el principal representante mexicano en las negociaciones en el marco de la ONU. Germán Fernández del Castillo, destacado jurista y entonces rector de la Escuela Libre de Derecho, presidió la delegación de México ante la comisión sexta de la IX Conferencia Internacional Americana que abordó el tema de derechos humanos. Entre los asesores jurídicos se encontraban otras figuras distinguidas que no eran miembros del servicio exterior, como Manuel Martínez Pedroso, Francisco A. Úrsua y Felipe Tena Ramírez.

La Comisión de Derechos Humanos de la ONU presentó los primeros textos para discusión de la membresía al finalizar su segunda sesión, ocurrida del 1 al 18 de diciembre de 1947. Se trataba del llamado International Bill of Rights o “Proyecto de Declaración Internacional sobre Derechos Humanos”. Con este nombre se designaba a los borradores de tres documentos: una declaración de derechos humanos, una convención o tratado de derechos humanos y un reporte sobre medidas de aplicación de dichas normas internacionales. La CDH solicitó a todos los gobiernos emitir sus observaciones y sugerencias. El gobierno mexicano vio con franca aprehensión el rumbo que había tomado la discusión en el grupo de trabajo sobre los mecanismos internacionales para proteger los derechos humanos. Ahí se puso a consideración una serie de innovaciones jurídicas como, por ejemplo, el derecho de individuos de someter peticiones directas a la ONU con el fin de iniciar un procedimiento de aplicación de la Convención o la posibilidad de que el Consejo de Seguridad tuviese alguna jurisdicción en asuntos relativos a los derechos humanos. La propuesta que causó más alarma a los mexicanos era la de crear una Corte Internacional de Derechos Humanos, iniciativa presentada por Australia y apoyada por otras delegaciones.²⁴ Era previsible además que algunos países miembros de la CDH -como Uruguay- introducirían una idea similar para el sistema interamericano.

A decir verdad, todo esto iba mucho más allá de lo que México originalmente había visualizado como medidas de protección en su opinión sobre el proyecto de Dumbarton Oaks.²⁵ A luz de estos antecedentes considerados preocupantes, el grupo de trabajo acordó los lineamientos que orientarían sus negociaciones: 1) los derechos humanos no deben ser objeto de una convención, sino de una simple declaración; 2) es inadmisible la llamada protección internacional de los derechos humanos, por lo que no puede aceptarse nada que tienda a constituir una maquinaria internacional para proteger tales derechos; 3) debe apoyarse cualquier tendencia en el sentido de fortalecer la protección nacional de los derechos humanos mediante soluciones de derecho interno tales como la institución mexicana del juicio de amparo.²⁶

De tal manera que el cambio de criterio en la posición de México quedó ya consolidado. El país era ahora contrario a la idea de contraer obligaciones jurídicas internacionales y rechazaba todavía con mayor contundencia que estuviesen acompañadas de mecanismos supranacionales de aplicación y posibles sanciones. El grupo de trabajo mexicano preparó una serie de razonamientos para refutar estas medidas, que concebía como interferencia peligrosa en la jurisdicción interna de los Estados. Vale la pena revisarlos ya que eran todo menos triviales.

LAS RAZONES DE MÉXICO PARA OPONERSE A LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

^{Fernández del Castillo (1984)} dejó testimonio del desafío que representó para el gobierno de México exponer un criterio totalmente diferente al de tres años antes. Relata que, para tal fin, Manuel Martínez Pedroso preparó dos memorándum titulados: “Observaciones sobre la improcedencia de un Convenio obligatorio para los Estados para la protección internacional de los Derechos del Hombre” y “El sistema para la eficacia y garantía de los derechos humanos según los proyectos de la Comisión de Derechos Humanos”, en los que se exponían los motivos por los cuales ambas cosas resultaban desaconsejables. Es posible reconstruir estos argumentos a partir de las observaciones del gobierno de México al proyecto de Declaración Internacional de Derechos Humanos y al proyecto de Convención Internacional de Derechos Humanos dirigidas a la CDH el 31 de marzo de 1948. También son ilustrativas las intervenciones de Fernández del Castillo en los debates sobre la Declaración Americana.

En primer lugar, al gobierno México le preocupaba la falta de independencia e imparcialidad que estos mecanismos podrían mostrar en un sistema internacional marcado por la asimetría de poder, por lo que estimaba “que mientras subsista la desproporción que de hecho que existe entre los Estados que integran la comunidad internacional no es de aceptarse la creación de un organismo mundial encargado de hacer respetar los derechos del hombre dentro de cada país”.²⁷

En segundo lugar, se consideraba que los jueces o funcionarios internacionales no estaban en posición de comprender las necesidades y rasgos idiosincráticos de los sistemas legales de cada Estado: “debido a la disparidad de legislaciones, antecedentes históricos y de condiciones sociales, es muy problemático que tal organismo pudiera apreciar el orden y el bienestar de los habitantes de determinado país con el mismo conocimiento y causa con que debe hacerlo el propio Estado”.²⁸ Dada la diversidad de necesidades y circunstancias de cada pueblo, era inaceptable la tendencia de uniformar, mediante la jurisprudencia internacional, el tipo de relaciones entre Estado e individuo. Esta línea de argumentación -compartida entonces por muchas delegaciones, incluida la de Estados Unidos- corresponde al llamado “nacionalismo de los derechos humanos”. Este enfoque respalda la visión programática de los derechos humanos universales al tiempo que se exige que sean cortes nacionales las que interpreten y decidan sobre las disputas referentes a tales derechos.²⁹ En concordancia con esto, México proponía que “debe haber una positiva y eficaz protección de los derechos del hombre pero en el régimen jurídico interno de cada Estado a través de un juicio breve en el cual se impugnan las leyes o actos de la autoridad que sean contrarios a esos derechos”.³⁰

Dos elementos adicionales estaban en la mente de los juristas mexicanos. Primero, el problema de la descentralización de las violaciones a los derechos humanos, que pueden ser cometidas por funcionarios de cualquier nivel extralimitándose en el uso de su autoridad. “Los muy variados grados de civilización en que se encuentran las poblaciones de todos y cada uno de los países de América y las inmensas extensiones de sus territorios, hacen imposible garantizar al hombre, en lugares y circunstancias determinados, el goce completo de sus derechos esenciales”. Estos funcionarios deben ser sancionados, pero “por tribunales de su propio país que conocen las circunstancias en las cuales actúan, y no por órganos internacionales que tienen que actuar más o menos en abstracto” (^{Fernández del Castillo, 1984, p. 159}). Segundo, México apuntaba a problemas de índole operativo. “Todo hombre vería en el régimen internacional una esperanza […] multiplicándose así indefinidamente las reclamaciones internacionales, lo cual complicaría desorbitadamente el mecanismo internacional”.³¹ Con el tiempo, ambas objeciones serían subsanadas estableciendo el principio de subsidiariedad de las cortes internacionales de derechos humanos y el requisito de agotamiento previo de todos los recursos internos. No obstante, en 1948 -cuando todo estaba por inventarse- resultaban observaciones pertinentes.

LA IX CONFERENCIA INTERNACIONAL AMERICANA

Las negociaciones en Naciones Unidas resultaron más lentas de lo esperado, ya que involucraban a 58 países provenientes de distintas regiones y con culturas jurídicas diversas. Además, se veían afectadas por las tensiones entre las grandes potencias que, desde mediados de 1946, habían arrancado los motores de la guerra fría. Por ese motivo, México tuvo la oportunidad de ensayar primero sus argumentos en el marco de la IX Conferencia Internacional Americana a lo largo de abril de 1948.

Las actas y documentos de la conferencia muestran una intensa participación de la delegación mexicana en el marco de la comisión sexta, referente a la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. En el escenario interamericano, México tenía un peso relativo mayor y su voz se escuchaba más fuerte que en el foro universal. Muy rápido surgió la división entre dos grupos, quienes -como Uruguay, Bolivia, Haití y Guatemala- defendían la idea de un tratado vinculante, acompañado de un sistema de garantías internacionales para su efectivo acatamiento; y aquellos que deseaban una simple declaración abstracta de principios y preferían posponer el compromiso obligatorio para oportunidades futuras.

En la sesión del 17 de abril de 1948, el delegado uruguayo hizo una extensa y vehemente defensa de la necesidad de establecer una jurisdicción internacional, vinculada, entre otras cosas, al argumento de que “el respeto a las libertades individuales es la paz”. Fernández del Castillo fue el primero en tomar la palabra para responder a esta alocución, “exponiendo los argumentos esgrimidos por las diversas delegaciones en contra de lo expuesto por el señor delegado de Uruguay” (^{Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 1953, p. 244}). Llegada la votación nominal fue claro que, en efecto, México no estaba solo y su posición no sería políticamente costosa. La propuesta de redactar una convención de naturaleza obligatoria fue derrotada por once votos en contra, ocho a favor y una ausencia.³² En términos generales, los países más grandes del continente mostraron una posición soberanista, mientras que las repúblicas más pequeñas estaban en la tendencia internacionalista liberal. El presidente de la comisión estableció que, tratándose de una “simple declaración”, ya no tenía lugar la deliberación sobre la creación de una competencia judicial internacional. Las angustias de México al respecto quedaron así pospuestas para el futuro.³³

El siguiente paso fue proceder a la redacción de la declaración. Debido a la multiplicidad de documentos que se sometieron a consideración de la comisión sexta, se decidió crear un grupo de trabajo más pequeño con el mandato de preparar un solo texto que se elevaría después a discusión abierta en el pleno. México no perdió la oportunidad de formar parte del grupo redactor.³⁴ Tal y como se tenía pensado, en este espacio el delegado mexicano logró introducir un artículo relativo a los medios de protección nacional de los derechos humanos, siguiendo la fórmula del juicio de amparo mexicano. Una vez que el borrador del documento se elevó al pleno de la comisión sexta, el articulado volvió a discutirse punto por punto. Fernández del Castillo participó activamente haciendo propuestas, aclarando conceptos y explicando la intención original del grupo de trabajo al utilizar determinado lenguaje. Su labor le valió el reconocimiento explícito de la asamblea: al finalizar los trabajos se aclamó “la colaboración sobre-excelente” de cuatro delegados -entre ellos el de México- que “aportaron mucha luz conceptual a las deliberaciones y sorprendente laboriosidad” (^{Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 1953, p. 208}).³⁵

El 30 de abril de 1948 se adoptó la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre. En una carta fechada cuatro días antes, Fernández del Castillo informaba al secretario Torres Bodet que todas las instrucciones habían sido cabalmente cumplidas y destacaba orgullosamente que, gracias a su intervención, “el juicio de amparo mexicano quedó doctrinalmente consagrado para todo el derecho de América”.³⁶

RECTA FINAL HACIA LA DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS

El gobierno de México pasó entonces a enfocarse en los trabajos relativos a la declaración internacional de derechos humanos de la ONU. Al no formar parte de la Comisión de Derechos Humanos, ni de sus grupos de trabajo, su participación se había limitado a enviar, en marzo de 1948, comentarios a los borradores elaborados en Ginebra. Sin embargo, la posición política y jurídica mexicana estaba resguardada por fuerzas superiores: para entonces ya estaba muy claro que ni la URSS ni Estados Unidos estaban a favor de una convención o de una maquinaria internacional de aplicación de las normas (^{Morsink, 1999, pp. 16-17}).

En su tercera sesión, del 24 de mayo al 16 de junio de 1948, la CDH decidió posponer estos dos asuntos, pese a la opinión en contrario de su propio personal y de otras delegaciones. Ello se debió a que la tensión geopolítica se intensificaba y parecía que se cerraba la ventana de oportunidad de tener al menos una declaración. La CDH entonces presentó por fin al ECOSOC un borrador del texto de la declaración, el cual transmitió a la Asamblea General para su deliberación. Entre septiembre y diciembre de 1948, la tercera comisión de la Asamblea General discutió el articulado propuesto. Esta fue la segunda oportunidad en la cual México pudo expresar sus puntos de vista sobre el documento internacional.

Nuevamente, el aporte más importante de México fue la incorporación del derecho de amparo en el artículo 8 de la declaración. El delegado mexicano, Pablo Campos Ortiz, recordó que este derecho había sido ya incluido en la declaración de Bogotá y permitía la protección del individuo ante actos de autoridad que lesionaran los derechos fundamentales. Fue secundado en esta iniciativa por las delegaciones de Cuba y Chile, quienes contribuyeron a superar las objeciones presentadas por Yugoslavia, Reino Unido y Australia. Se reconoció que el artículo llenaba una laguna en el borrador de la declaración y se aceptó su inclusión. La propuesta mexicana enmendada fue adoptada por la tercera comisión en su versión actual por 46 votos a favor, tres abstenciones y cero en contra (^{Morsink, 1999, p. 48}). En la sesión del 9 de diciembre de 1948 de la Asamblea General, Charles Malik, presidente del ECOSOC, resaltó las aportaciones de los países miembros de la tercera comisión que, aunque no modificaron la estructura general del proyecto, introdujeron “modificaciones importantes”. Citó particularmente los cambios realizados a propuesta de las delegaciones de Yugoslavia, República Dominicana, Cuba, Ecuador y México.³⁷

El 10 de diciembre de 1948, finalmente, se aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos. A nombre de México, Campos Ortiz saludó la adopción de este “documento verdaderamente fundamental”. Recordó que desde el proyecto de Dumbarton Oaks, pasando por la Conferencia de Chapultepec y, finalmente, San Francisco, su país había hecho contribuciones destacadas. Lo declaró como “uno de los actos de más trascendencia que registrará la historia de las Naciones Unidas”.³⁸ Al parecer, sin embargo, sólo los diplomáticos estaban en esa vena celebratoria y grandilocuente. El gobierno de México se mostró poco interesado en traducir para la opinión pública el significado histórico de este acontecimiento. Los altos funcionarios no retomaron el asunto públicamente. La prensa nacional apenas aludió al hecho en escuetas líneas de secciones interiores.³⁹ En los anales de la historia diplomática mexicana persistió una sola reivindicación: gracias a la iniciativa mexicana, el derecho de amparo se abrió paso en las declaraciones internacionales de derechos humanos.⁴⁰ Un mensaje que permitía alimentar el orgullo nacional al tiempo que recordaba que en casa ya existían los mecanismos de protección idóneos para hacer respetar estos derechos.

CONCLUSIONES

Por su magnitud y consecuencias, la segunda guerra mundial trastocó todos los aspectos de la vida política internacional. El drama humanitario abrió el espacio político necesario para fundar el sistema internacional de derechos humanos y, en esa génesis, las repúblicas americanas participaron activamente. Por un lado, las ideas relativas a consagrar el reconocimiento internacional de los derechos humanos ya circulaban en esta parte del mundo durante el periodo de entreguerras y estaban vinculadas a la noción de estrechar la cooperación panamericana mediante un corpus jurídico compartido. Por otro lado, existía también una comprensible preocupación por consagrar el principio de no intervención absoluto -cuyo corolario es el respeto a la pluralidad ideológica de las naciones- como eje rector de las relaciones entre los Estados del continente. El pulso entre ambas corrientes y objetivos se manifestaba dentro y entre los países de América. Al final, es posible ver en la adopción de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre un resultado de compromiso entre los dos enfoques: los derechos humanos obtuvieron reconocimiento internacional (como auspiciaba el primero), pero sin obligaciones contractuales y mecanismos internacionales de aplicación (refutados por el segundo).

La tensión entre ambas visiones se manifestó de manera fehaciente en los cambiantes posicionamientos mexicanos. Debido a las experiencias históricas y su ubicación geopolítica, México era uno de los países que impulsaba con mayor firmeza el pluralismo antiimperialista. Por esa razón, fue tanto más notable su breve conversión a las ideas del internacionalismo liberal durante el gobierno de Ávila Camacho. La política del buen vecino, sumada al espíritu cooperativo que marcó a la relación con Estados Unidos durante la guerra, en algo contribuyó a mitigar el reflejo antiintervencionista. En una atmósfera interamericana celebratoria de las democracias e imbuida de cierto idealismo, las convicciones e intereses personales del canciller Padilla encontraron espacio coyuntural para prosperar y plantear una política exterior apartada de la tradición. El peso de esta figura parece ser determinante, puesto que, ya sin su liderazgo al frente de la SRE, la diplomacia mexicana recuperó su resquemor ante el posible uso del derecho internacional con fines políticos o de dominación.

La respuesta a la iniciativa uruguaya a finales de 1945 demuestra, precisamente, que el internacionalismo liberal realmente no había calado entre los diplomáticos mexicanos. Los argumentos teórico-pragmáticos, esbozados por el equipo de asesores de la SRE para fundamentar el cambio de posición de México, sugieren que tampoco era moneda corriente entre juristas connotados del país. El inicio de la guerra fría, por otro lado, no hizo sino reforzar el celo por defender el principio de no intervención y proteger la autonomía del orden interno frente a la acción de organismos internacionales.

Este estudio demuestra, sin embargo, que la posición favorable de México al reconocimiento doctrinario de los derechos humanos como normas universales nunca estuvo en duda. La diplomacia mexicana se afanó por participar constructivamente en la redacción de ambas declaraciones. Por otro lado, visto en perspectiva comparada, el rechazo a las obligaciones contractuales y a los mecanismos internacionales de protección estaba lejos de ser una postura singular o única. Ante la incertidumbre del mundo por venir y la reactivación de los nacionalismos, las grandes visiones humanitarias quedaron desplazadas por la realpolitik.