Legisladores

En los estudios sobre los legisladores se buscó describir las principales actividades que desarrollan las personas legisladoras tanto en el ámbito legislativo como fuera de él. Cuando predominó un enfoque normativo se hizo énfasis en aquellas funciones que debían realizar las personas legisladoras dentro de los salones plenarios (por ejemplo, legislar, controlar al gobierno o debatir), sin embargo esto sufrió un viraje cuando se buscó describir lo que efectivamente realizaban fuera de esos espacios y así explicar las motivaciones para hacerlo. ^{Packenham (1970)} incluso propuso un listado de funciones que realmente se desempeñaban en el parlamento y que no estaban relacionadas con lo que establecían las normas constitucionales sino la práctica política. En este conjunto de estudios destaca el papel del legislador individual fuera del pleno pero en el ejercicio de su función política:

[el trabajo legislativo] no agota el cúmulo de actividades que éstos desempeñan durante su mandato. De hecho, la evidencia empírica demuestra que las y los congresistas también visitan y recorren su circunscripción electoral; abren oficinas de gestión y ofrecen servicios diversos para ayudar a los ciudadanos; asisten a inauguraciones, cortes de listón, torneos deportivos, fiestas patronales y actos cívicos escolares; se reúnen con funcionarios públicos, con sindicatos y con ong; brindan ruedas de prensa y aparecen en entrevistas de radio y televisión; participan en eventos políticos y partidistas; ofrecen ‘audiencias ciudadanas’ para saludar, escuchar y explicarle a la gente los resultados de su trabajo político, entre muchas otras actividades extraparlamentarias más. Tal conjunto de actividades de representación y de servicio que realizan las y los legisladores individuales en su circunscripción electoral (‘afuera’ del Congreso) para cultivar e incrementar una base de apoyo político es lo que se conoce como trabajo territorial. (^{López, 2023: 21-22})

En ese mismo rubro se considera el estudio de los estilos de representación y de las carreras políticas de los legisladores y la reelección. Ambas han sido dos de las principales temáticas para comprender las estrategias y acciones de los legisladores. Este rubro se vincula directamente con el estudio de las elecciones que es propio de otra subdisciplina pero que contribuye a explicar integralmente el desempeño del legislador. Es decir, es una variable relevante pues, como lo observa Jacobson, la política electoral tiene efectos directos en el desempeño parlamentario, la organización interna, los resultados legislativos e incluso en el tipo de representación que recibe la ciudadanía (^{Jacobson, 2004: 219}). Igualmente se sitúa el estudio de la representación y los partidos políticos como factor externo a la legislatura que afecta de forma directa el actuar de la persona legisladora.

En este grupo de estudios se ubican aquellos sobre la representación y aquellos que exploran la concepción que los propios legisladores tienen de la representación política. ^{Pitkin (1967)} señalaba que el punto de partida del debate sobre la representación es su concepto mismo, “hacer presente algo”, es decir, la representación política puede entenderse mínimamente como la actividad de “hacer presente en el proceso político de toma de decisiones” la voz, opiniones y demandas de la ciudadanía, de tal forma que este hecho sucede cuando los actores políticos hablan o abogan en nombre de los intereses de los demás.¹⁶ Existen al menos cuatro elementos de este proceso: alguien que es representante, alguien que es representado, “algo” que es representado y un contexto político. En cualquier ejercicio de representación política se mezclan estos elementos para dar como resultado un “tipo” de ejercicio representativo: “delegados” y “fiduciarios” suelen ser los dos tipos clásicos de representación más tradicionales en el debate teórico. Los delegados son quienes simplemente siguen las preferencias expresadas por los representados mientras que el fiduciario es aquel que sigue lo que según su propio entendimiento es la mejor acción a seguir a favor de los intereses de la ciudadanía. Esta ha sido una de las tensiones más recurrentes en la teoría política y en la comprensión del comportamiento parlamentario pues se busca explicar a quién y qué es lo que representan los legisladores. En este grupo de estudios también pueden encontrarse los múltiples estudios sobre representación de grupos históricamente discriminados como las mujeres, minorías étnicas, personas con discapacidades y de la diversidad sexual, entre otros.^{17 Phillips (1995)} introduce el concepto de la “política de la presencia” como necesaria para que haya diversidad y representación igualitaria dentro de las instituciones, y que la representación no es solo representar individuos sino grupos. Igualmente, ^{Mansbridge (1999}, ²⁰⁰³⁾ contribuye desde la pluralidad y dinamismo de la representación pues esta no se trata solo de elegir a quien hable en nombre de otras personas sino de un proceso bidireccional, dinámico e interactivo, mientras que ^{Saward (2010}, ²⁰²⁰⁾ contribuye con el concepto “el reclamo representativo” que se refiere a las afirmaciones hechas por representantes en nombre de los representados.

Con relación a los estilos de representación, las formas comunicativas y las demandas de la gente, se ha incrementado en años recientes la aparición de estudios sobre representación de grupos. El premio Richard Fenno otorgado por la American Political Science Association (APSA) al mejor libro de estudios legislativos en los años recientes ha sido para LaGina Gause en 2023, por su libro sobre protesta y los grupos marginados (^{Gause, 2022}), para Christian Dyogi Philips en 2022 por su libro sobre raza, género e inmigración (^{Phillips, 2021}) y para Beth Reingold, Kerry L. Haynie y Kirsten Widner en 2021 con su texto con un enfoque interseccional sobre raza, género y representación política (^{Reingold, Hayne y Widner, 2020}).¹⁸ Un ejemplo más de esta línea de investigación es el ganador de dicho premio en 2014 sobre estilos de representación a través del discurso de legisladores en sus comunicados (^{Grimmer, 2013}) o el texto de ^{Osnabrügge, Hobolt y Rodon (2021)} sobre el discurso parlamentario y la retórica emotiva en los parlamentos.

Como parte del estudio sobre la representación y los legisladores también existe una tradición del estudio sobre las élites parlamentarias. Desde 1994 destaca el proyecto Élites Políticas de Latinoamérica (PELA) donde una de las líneas más sólidas es sobre las élites parlamentarias (^{Alcántara, 1995}) que sigue una larga tradición de la ciencia política iniciada con ^{Mosca (1896)}, ^{Pareto (1916)}, ^{Michels (1911)}, ^{Mills (1956)} y ^{Dahl (1961)} aunque con un componente empírico y de encuestas a parlamentarios en dieciocho países para comprender su ideología y su comportamiento (^{PELA, s.f.}) y que a la fecha cuenta con más de 8 700 entrevistas. Este tipo de trabajos es relevante para la subdisciplina porque sirven de “termómetros” de la situación política de los países (^{Crowther y Matonyte, 2007}).

Además de las elecciones congresionales, el análisis de los partidos políticos desde los estudios legislativos se ha centrado en las coaliciones (^{Cox, 1997}; ^{Reynoso, 2011}; ^{Méndez de Hoyos, 2012}; ^{Olmeda y Devoto, 2018}; ^{Kerevel y Bárcena, 2022}) y en la disciplina del legislador¹⁹ (^{Norton, 1980}; ^{Cowley, 2002}; ^{Valencia, 2005}). En esta última perspectiva se asume que la variable dependiente es la cohesión legislativa mientras que las variables independientes son, entre otras, el marco legal, el sistema electoral y partidista, la carrera política o la naturaleza de las propuestas legislativas.

Legislaturas

Aunque en años recientes la literatura especializada tuvo un sesgo hacia el análisis de los individuos (como consecuencia del dominio de la teoría de la elección racional en la ciencia política norteamericana), el estudio de las legislaturas como organizaciones políticas ha permanecido constante en la discusión académica como producto de dos grandes debates: el diseño institucional, la separación de poderes y la supervisión sobre el gobierno (y su relación con el desempeño de las democracias) y el análisis de las legislaturas como organizaciones (a través de su institucionalización, reglas, procedimientos, organización y rituales).

Uno de los debates más relevantes posteriores a la ola de democratización de los años noventa fue cuál era el mejor tipo de régimen posible en una democracia. ^{Linz (1990)} argumentó a favor del parlamentarismo y expuso los riesgos del régimen presidencial, ^{Sartori (1996)} por el semipresidencialismo y ^{Lijphart (1999)} por la democracia consensual. En ellas solo se referían a los poderes formales de las legislaturas y a algunos rasgos institucionales como el bicameralismo. Este último se convirtió en un tema de mayor interés en la subdisciplina porque se identificaron patrones de bloqueo legislativo en legislaturas con dos cámaras y distintos modelos de bicameralismo dependiendo de la simetría y congruencia de sus diseños (^{Tsebelis y Money, 1997}; ^{Patterson y Mughan, 1999}; ^{Russell, 2000}, ²⁰¹³; ^{Llanos y Nolte, 2003}; ^{Mueller, Vatter y Dick, 2023}). Adicionalmente, una fuerte línea de investigación es la forma en que se organizan las legislaturas y administran el tiempo en el pleno, quiénes son las personas legisladoras que tienen más poder interno y pueden influir en la colocación de asuntos en la agenda, pues aunque formalmente las legislaturas se caracterizan por estar integradas por pares (^{Loewenberg, 2011}), lo cierto es que hay legisladores que concentran más poder y lo ejercen para controlar el comportamiento de sus “pares” y, en consecuencia, los resultados del proceso legislativo (^{Cox, 2008}).

Si bien los textos de ^{Wilson (1885)}, ^{Fenno Jr. (1962)} y ^{Polsby (1968)} ya reconocían la influencia de los comités legislativos -en algunos países de América Latina se les denomina “comisiones legislativas”- en las decisiones del congreso norteamericano, sus observaciones no fueron sistemáticas sobre el diseño del sistema de comités ni realizaron ejercicios comparados. El texto fundamental en la materia de ^{Lees y Shaw (1979)} fue el primer esfuerzo de comparación de los distintos sistemas de comités legislativos y sus efectos en el desempeño parlamentario de ocho países sobre su estructura y funcionamiento que años después fueron desarrollados en diversos contextos (^{Mattson y Strom, 1995}; ^{Olson y Crowther, 2002}; ^{Béjar, 2009}; ^{Gaines, Goodwin, Holden y Sin, 2019}; ^{Rommetvedt y Siefken, 2022}). Los estudios de comisiones se han orientado en evaluar cuánto afectan las mismas las decisiones de los plenos, si tienen autonomía y cómo adquieren mayor poder. La teoría informacional de los comités postula que las comisiones sirven como órganos de procesamiento de información y que al desempeñar dicha tarea moldean los resultados legislativos (^{Krehbiel, 1992}) mientras que las distributivas (^{Weingast y Marshall, 1988}) se centran en “cómo la segregación de la toma de decisiones por área de política puede ser un mecanismo para el ‘log rolling’ o intercambio de votos” (^{Gaines, Goodwin, Holden y Sin, 2019: 332}), incluso concluyen que su teoría funciona mejor en las legislaturas que en el mercado por los objetivos de los legisladores que siempre buscan su reelección y por los costos de transacción de las negociaciones legislativas (^{Weingast y Marshall, 1988}; ^{Shepsle y Weingast, 1995}).

El trabajo especializado y la profesionalización de las legislaturas es otro de los temas abordados desde este enfoque, el cual se suele dar en dos dimensiones, uno desde el trabajo en comisiones (^{Oñate y Ortega, 2019}) y otro el de las legislaturas como organización (^{Polsby, 1968}; ^{Squire, 1992}, ^2007a, ^2007b; ^{Beer, 2003}). Este tipo de trabajos están vinculados con dos temáticas centrales en el desempeño parlamentario: por un lado, la organización y procedimientos de las legislaturas (^{Cox, 2008}; ^{García, 2013}) y, por otro, la administración parlamentaria que fusiona visiones desde el derecho parlamentario y la administración pública pero que no ha sido suficientemente explorado (^{Peters, 2021}; ^{Christiansen, Griglio y Lupo, 2023}). Este último tema es de la mayor relevancia pues la atención de la ciencia política suele sesgarse hacia los plenos y las comisiones y poco se analiza el importante papel que tienen el personal de apoyo parlamentario, la investigación parlamentaria y las demás estructuras de apoyo como los canales de comunicación como la televisión y radio parlamentarias o el uso de las tecnologías por parte de los parlamentos y que son fundamentales para reconstruir la relación y cercanía con la ciudadanía (^{Leston-Bandeira y Siefken, 2023}; ^{Bárcena y Kerevel, 2021}). También ha habido escaso interés en los grupos parlamentarios (^{Morales, 1990}; ^{Smith, 2012}) o las reglas internas (^{Huitt y Peabody, 1969}; ^{Hibbing, 1991}).

En 1999, la revista Parliamentary Affairs dedicó un número completo a analizar el impacto que había tenido la internet en la actividad parlamentaria. A través de estudios en el Reino Unido, Australia, Escocia, Sudáfrica, Eslovenia, Alemania, Dinamarca y Estados Unidos, se enfocó en cómo hacer más accesible la información generada en las legislaturas y cómo hacer más atractivo el discurso parlamentario para el público (^{Coleman, Taylor y Van de Donk, 1999}). No obstante, el problema del acceso a la información legislativa a través de plataformas digitales se transformó en cómo utilizar la tecnología ya no simplemente para informar sino para reinventar el modelo de representación política y hacer que los congresos interactúen de forma abierta y permanente con la sociedad a través de distintos instrumentos como las peticiones electrónicas o las audiencias interactivas (^{Leston-Bandeira, 2007}; ^{Griffith y Leston-Bandeira, 2012}). En la última década se han generado múltiples estudios sobre los mecanismos de participación de sectores, grupos y personas externas en los procesos internos de las legislaturas. No solamente en la creación de leyes sino en la colocación de asuntos en la agenda o bien en el control del gobierno y otras tareas.

Como se señalará más adelante, el uso de metodologías cualitativas que resultan alternativas a las dominantes (neoinstitucionalismo y elección racional) ha permitido conocer a profundidad los procesos parlamentarios más allá de la formalidad y de los resultados visibles. A pesar de la relevancia del trabajo de Fenno, la antropología parlamentaria ha sido escasa, aunque en los años recientes ha resurgido gracias al mayor acceso que hoy se tiene de los espacios parlamentarios (^{Abélès, 2000}; ^{Rai, 2011}; ^{Crewe, 2005}, ²⁰¹⁵, ²⁰²¹; ^{Crewe y Müller, 2021}; ^{Yankelevich, 2018}; ^{Geddes, 2020}). Como lo reconoce Norton, los estudios sobre legislaturas suelen concentrarse en lo que sucede en espacios formales (plenos y comisiones) pero es insuficiente para explicar el comportamiento parlamentario (^{Norton, 2019}) y es por ello que se requiere observar otros espacios de interacción donde también suceden hechos relevantes. Asimismo, la arquitectura parlamentaria ha sido un objeto de estudio que ha pasado de un análisis físico de los espacios o del estilo arquitectónico hacia arenas de disputa política de poder y disposición de espacios para la deliberación y negociación política (^{Arañó, 2010}).

El parlamento ya no es visto solo como un edificio u oficinas, es también un escenario de disputa y de performance, de rituales e identidades. Suele ser el centro del debate político de una comunidad. Así, el análisis de la arquitectura y el espacio legislativo es hoy motivo de interés pero también lo es su renovación y su conservación (^{Parkinson, 2012}; ^{Flinders, Cotter, Kelso y Meakin, 2018}; ^{Meakin, 2019}; ^{Meakin y Siebert, 2024}).

Decisiones legislativas y el policy-making

Los estudios sobre decisiones en el ámbito parlamentario han sido centrales en los estudios legislativos. La evaluación de los resultados de ciertos diseños institucionales en la cooperación o conflicto entre poderes, el control del gobierno y las interacciones entre actores externos con las legislaturas han dominado el estudio del comportamiento parlamentario. ^{Shugart y Carey (1992)} estudiaron las fortalezas de los sistemas presidenciales e identificaron mecanismos de equilibrio de los poderes constitucionales. Encontraron que dentro de los sistemas presidenciales hay dispositivos institucionales que pueden contribuir al conflicto. ^{Cox y McCubbins (1993)} estudiaron, en un trabajo que se ha convertido en un clásico contemporáneo de los estudios legislativos, a la Cámara de Representantes de los Estados Unidos y a partir de ese caso realizaron algunas inferencias sobre la organización legislativa y el comportamiento parlamentario. Explicaron que los grupos parlamentarios de los partidos políticos funcionan como cárteles que organizan a la cámara para resolver los dilemas colectivos mediante el control disciplinario de sus integrantes que les hace renunciar a algunos beneficios con la finalidad de que el partido se vea beneficiado. Esto se explica porque los legisladores, como lo había afirmado Mayhew, tienen como objetivo la reelección y esta depende de su trabajo individual pero también de la relación con su partido. Esto afecta también la forma en que se organiza el poder internamente porque el partido mayoritario controla la agenda legislativa pero también las estructuras y los procedimientos internos.

La pregunta fundamental de este tipo de investigaciones es ¿qué factores determinan los resultados del proceso legislativo? En algunos casos la respuesta está en el diseño institucional que empodera a ciertos actores dotándoles de capacidad de veto o de frenar la modificación del status quo (^{Tsebelis, 2002}; ^{Cameron, 2010}), aunque una de sus principales debilidades teóricas es que se asume que las preferencias de dichos actores son continuas y estables. No obstante, ha servido para explicar cómo se frenan o se entorpecen las negociaciones legislativas mediante el diseño institucional de jugadores con veto. Asimismo, se buscó identificar cuáles actores definen la agenda de asuntos que son discutidos en el congreso, ya que para algunos son los partidos los agentes principales del control de agenda (^{Cox y McCubbins, 2005}; ^{García, 2010}; ^{Santos, Pérez-Liñán y García, 2014}) mientras que para otros son las preferencias de los actores individuales, las características de las políticas y los procedimientos (^{Krehbiel, 1998}). Para explicar cómo se logran acuerdos, se negocian ciertos proyectos legislativos y se modifican los comportamientos de los partidos, ^{Poole (2005)} presenta, mediante un análisis espacial de la política, un modelo geométrico de las votaciones como instrumento para explicar por qué los legisladores votan como lo hacen. El uso de mapas espaciales ha permitido simplificar y visualizar las votaciones legislativas y la forma en que, cuando se introducen ciertos tipos de iniciativas promovidas por actores relevantes, se van modificando las votaciones de los individuos, así como los desplazamientos de los partidos.

Las tipologías de las legislaturas han estado dominadas por una variable determinante: el poder de las mismas. A la fecha, el problema central de este tipo de investigaciones ha sido responder a la pregunta ¿cuánto policy-making power tiene una legislatura? Y se le ha denominado “la pregunta de Mezey”. Seminarios y libros se han escrito para tratar de responder dicha interrogante (^{Arter, 2006}). Sin embargo, esto es muy difícil o imposible de medir con precisión y por ello tanto ^{Polsby (1975)} como ^{Mezey (1979)} emplearon como variable la capacidad de rechazo de la legislatura a las propuestas legislativas que venían del ejecutivo. No obstante, ya se ha concluido que el término “desempeño legislativo” debe ser más amplio porque suele centrarse en el resultado legislativo y no en la totalidad de los procesos, por ello debe trascenderse la pregunta de Mezey ya no para medir el poder sino para explicar cómo se ejerce el poder legislativo, cuáles son las actividades y roles que desempeñan legislaturas y legisladores en las tres etapas fundamentales del proceso de políticas públicas: formulación, deliberación y evaluación de políticas (^{Arter, 2006: 480}). Por ello, las tipologías son poco útiles si no nos permiten entender cómo trabajan los legislativos y qué caracteriza sus dinámicas internas, en qué se diferencian y por qué trabajan de forma diferenciada. En conclusión, las comparaciones de los congresos nacionales son útiles solo si ello nos conduce a comprender mejor el comportamiento parlamentario.

La política fiscal y presupuestaria ha sido un buen caso de análisis para comparar el poder de las legislaturas a nivel global e incluso crear índices que miden el poder político de las legislaturas en una materia específica, en este caso la política fiscal y de gasto público (^{Olson y Mezey, 1991}; ^{Wehner, 2006}), esto se ha replicado a nivel local o de un país en perspectiva comparada a lo largo del tiempo (^{Wildavsky, 1964}; ^{Puente, 2017}; ^{Sánchez, 2017}). Entonces, el papel del legislativo en la política presupuestaria puede analizarse desde la medición del poder legislativo para influir en la decisión, en los detalles del proceso de negociación y de la participación de actores extralegislativos²⁰ pero también en su supervisión, evaluación y fiscalización como lo han hecho ^{Pelizzo y Stapenhurst (2012}, ²⁰¹³⁾, y sobre los instrumentos de control parlamentario y el escrutinio post-legislativo (^{Caygill, 2019}; ^{De Vrieze y Norton, 2021}).

Si se revisan los más relevantes manuales de estudios legislativos que se han publicado (^{Loewenberg, Patterson y Jewell, 1985}; ^{Norton, 1991}; ^{Loewenberg, Squire y Kiewiet, 2002}; ^{Martin, et al, 2014}; ^{Benoît y Rozenberg, 2020}), se podrá constatar el lugar prominente que tiene el estudio de las relaciones ejecutivo-legislativo y la preocupación sobre la relevancia de las legislaturas en la actividad política y en la agenda pública. La famosa preocupación de Bryce sobre el declive de las legislaturas sigue siendo un tema central debido a que en la actualidad han resurgido liderazgos populistas autoritarios y autócratas que han intentado, y muchas veces logrado, orillar a las legislaturas a ocupar un lugar marginal en las decisiones políticas. Esta preocupación ha sido retomada por ^{Khmelko, Stapenhurst y Mezey (2020)} e ^{Ishiyama (2022)} con una abierta controversia sobre la relevancia de las legislaturas, donde los primeros identifican un patrón y donde el segundo observa que dicho declive no es tan relevante si se observa con perspectiva global.

Tradiciones y escuelas: del viejo al nuevo institucionalismo

La revolución conductista de mediados y finales del siglo XX en la ciencia política y la sociología -es decir, el fenómeno de la aplicación del método científico para explicar el comportamiento político de los actores sociales dado a mediados del siglo XX en las ciencias sociales- tuvo como consecuencia la explosión de estudios académicos sobre distintas temáticas, entre ellas, el comportamiento de los legisladores, así como investigaciones sobre los mecanismos y factores que influían en las decisiones legislativas. Desde entonces, se les considera como el nacimiento de los estudios legislativos en la ciencia política contemporánea y, a partir de ellos, nacen nuevas agendas de investigación con temas concretos que definen el tipo de estudios dentro de esta subdisciplina de la ciencia política. Las tradiciones de los estudios legislativos han sido prácticamente las mismas que para el estudio de otros fenómenos políticos.

Como ya se ha reconocido antes, los estudios legislativos han seguido tanto la trayectoria de la ciencia política en general como el sesgo racionalista que parte del supuesto de la preferencia individual, no colectiva, de los actores que fue dominante en gran parte de finales del siglo XX. Desde este enfoque se asume que los fenómenos políticos y sociales pueden comprenderse con criterios economicistas pues el actor social se comporta como lo haría en el mercado donde maximiza su utilidad y reduce los riesgos o costos. El individuo se caracteriza por su egoísmo, su capacidad para decidir de manera independiente y, con base en la información disponible, elaborar cálculos racionales. Según este enfoque, “un individuo racional es aquel que combina de una manera congruente sus creencias sobre el medio ambiente exterior con sus preferencias respecto a las cosas que se encuentran en ese medio ambiente” y se habla de racionalidad individual porque “los grupos, las clases, las empresas y los Estados no tienen mente, y por lo tanto, no se puede afirmar que tengan preferencias o sostengan creencias” (^{Shepsle y Bonchek, 2005: 25}). Este enfoque, teóricamente sólido, ha sido cuestionado por la imposibilidad de contrastar empíricamente algunos de sus principios y la incapacidad de brindar nuevas explicaciones sobre el comportamiento político, lo cual ha abierto nuevos debates (^{Green y Shapiro, 1994}; ^{Cox, 1999}). A esto se suma una crítica de carácter metodológico sintetizada por ^{Sartori (2004)}, para quien la disciplina cometió el error de ser “antiinstitucional”, “tan cuantitativamente y estadística como fuera posible” y de “privilegiar la vía de la investigación teórica a expensas del nexo entre teoría y práctica”, lo cual la ha llevado a un “sendero de falta precisión o de irrelevancia precisa” que la convirtieron en una ciencia inútil (^{Sartori, 2004: 786}). Esto ya lo había advertido Mezey en los estudios legislativos en lo que afirmaba que “en cada artículo sobre cada tema, las preguntas parecen volverse cada vez más estrechas, los problemas más arcanos y los hallazgos menos relevantes para todos, excepto para el pequeño grupo de académicos que siguen esa misma línea de investigación” (^{Mezey, 1993: 356}).

Frente a dicho debate no es de sorprenderse la respuesta neoinstitucional como lo observa Martin:

Del a) ‘viejo’ institucionalismo predominante desde finales del siglo XIX hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, hasta b) un descuido de las instituciones políticas y un sesgo hacia el comportamiento individual en la década de los cincuenta y sesenta, hasta c) perspectivas macro-micro-macro más sofisticadas desde mediados de la década de los ochenta en adelante cuando el “nuevo” institucionalismo se convirtió en una fuerza dominante en la ciencia política contemporánea. (^{Martin, 2014: 5-6})

Este dominio institucional se refleja no solo en el estudio del legislativo sino en general de los estudios políticos. En el viejo institucionalismo de la posguerra se consideraba que las reglas formales determinaban los resultados y el desempeño de los países y sus regímenes políticos pero en el nuevo institucionalismo²¹ son vistas como “las reglas del juego en la sociedad” o “constreñimientos” que moldean la interacción social (^{North, 1990}). En términos teóricos, la elección racional permitió explorar nuevas respuestas a las preguntas básicas sobre el comportamiento parlamentario pero poco se ha logrado para ampliar las miradas más allá y, como lo recomienda Binder, “hay espacio en nuestras ambiciones teóricas para volver a la sociología, particularmente cuando centramos nuestra atención en las instituciones […] [y] hay más que aprender de los enfoques psicológicos del estudio de la política y la toma de decisiones” (^{Binder, 2015: 7}). Esto debe incluir no solo a la sociología, sino otorgar un lugar privilegiado a la antropología parlamentaria y al enfoque interpretativo (^{Geddes y Rhodes, 2018}; ^{Miller, 2021}), o a la administración pública y el análisis de discurso, que han tenido un lugar marginal dentro de la disciplina y la discusión académica de las interacciones parlamentarias. Lo mismo con los estudios de género (^{Miller, 2023}) que en los años recientes han trascendido no solo por la relevancia temática sino por las aportaciones teóricas, metodológicas y comparativas en el estudio de la representación.²²

La infraestructura y las comunidades académicas

La construcción de comunidades académicas pasa también por la necesidad de construir espacios propicios para la investigación, generar redes de colaboración y ampliar los medios de difusión de los resultados y hallazgos. La comunidad de generación de conocimiento sobre temas legislativos proviene de distintos sectores, aunque pocas veces articulados entre sí, que incluyen proyectos de investigación desde la academia, hasta las propias legislaturas, pasando por espacios generados desde la iniciativa privada y el sector social.

a) Investigación parlamentaria: por un lado se encuentra la investigación parlamentaria generada para la aplicación de conocimiento en la toma de decisiones y, por otro lado, se ubica la investigación que explica el comportamiento parlamentario, donde este es el objeto de estudio. La primera es un ejercicio intelectual aplicado por parte de personal especializado y dedicado de tiempo completo a dicha actividad que busca aprovechar la amplia gama de conocimientos existentes sintetizándolos en una forma que sea útil para legisladores, órganos directivos y de apoyo, y funcionarios del poder legislativo en el desempeño de las tareas y funciones parlamentarias (^{Bennett, 2017}). En ese tipo de trabajos, una vez generada la información, es aplicada por los y las representantes para comprender y desarrollar soluciones a problemas o asuntos específicos (^{Cuninghame, 2009}). Esto ha sido estudiado en los trabajos sobre profesionalización, institucionalización y administración parlamentaria pues es una dimensión de evaluación del desempeño institucional.

Los servicios de investigación parlamentaria que son utilizados por las legislaturas pueden ser internos o externos a la misma, dependiendo de los recursos disponibles para dicha tarea y de la decisión política de los liderazgos parlamentarios para fortalecerla. Ejemplos de los servicios internos altamente profesionales son los Servicios de Investigación del Congreso de los Estados Unidos, la Biblioteca de la Cámara de los Comúnes del Reino Unido, los Servicios Bibliotecarios del Congreso de España o la Biblioteca del Parlamento Canadiense o los Servicios de Investigación del Parlamento Europeo, por mencionar algunos de los de mayor tradición y capacidad técnica. Estos servicios gozan de autonomía relativa pues sus líneas de investigación dependen parcialmente de la agenda legislativa. Otro tipo de espacios de generación de conocimiento aplicado son los que promueven las asociaciones parlamentarias y los institutos globales de cooperación parlamentaria internacional, aunque por lo general lo hacen de la mano de académicos y centros de investigación universitaria. Asociaciones como la Unión Interparlamentaria (UIP), la Asociación Parlamentaria del Commonwealth (CPA), la Conferencia de Legislaturas Estatales de los Estados Unidos (NCSL), organismos internacionales como ParlAmericas u organizaciones internacionales como el National Democratic Institute (NDI) o la Westminster Foundation for Democracy (WFD) son algunos de los ejemplos más representativos.²³ De igual forma, se pueden considerar algunos institutos “externos” a las legislaturas pero cuya investigación se realiza de forma coordinada con las instituciones parlamentarias que permiten que los resultados tengan incidencia en la actividad política. Ese tipo de investigación se beneficia de su independencia relativa pero colaboran con quienes toman decisiones. Otros ejemplos de estos institutos son el Instituto del Rey Prajadhipok, en Tailandia; el Centro para el Desarrollo Legislativo, en la State University of New York (SUNY) y la Legislative Policy & Drafting Clinic de la Universidad de Boston en Estados Unidos; el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, en la Universidad Católica de Valparaíso, Chile; el Instituto de Estudios Parlamentarios “Fermín Toro” de Venezuela, o la Fundación para Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico “Manuel Giménez Abad”²⁴ que son solo algunos de los espacios que sirven como órganos de consulta, apoyo y asesoría a legislaturas (^{Ahmad, 2012}).

b) Investigación académica y revistas especializadas: los estudios legislativos como subdisciplina son un amplio campo de conocimiento que se ha construido desde los centros de investigación y departamentos de ciencias sociales en las universidades alrededor del mundo. Han destacado dos polos principales de desarrollo de la investigación legislativa comparada: Estados Unidos y el Reino Unido. En Estados Unidos han sido varias universidades las que han promovido la investigación legislativa a través de su profesorado pero también de tesis de doctorado desde donde se ha formado a un elevado número de especialistas en temas legislativos. Uno de los primeros centros de investigación legislativa fue el Centro de Investigación Legislativa Comparada de la Universidad de Iowa creado en 1971 de la mano de Gerhard Loewenberg, que promovió la investigación sobre ese país pero también en perspectiva comparada, lo cual era entonces muy novedoso en la investigación académica sobre legislaturas. Dos de sus principales logros fueron la creación de una línea editorial de la Universidad de Iowa especializada en estudios legislativos y la creación de la revista Legislative Studies Quarterly (LSQ) en 1976 que rápidamente se consolidó como la principal revista de estudios legislativos aunque con un claro sesgo hacia la ciencia política norteamericana y de análisis de legislaturas locales y nacional de aquel país.

En el Reino Unido también múltiples centros de investigación han impulsado el estudio del parlamento, la política británica y europea como The Constitution Unit de la University College of London (UCL) creada en 1995, primero a cargo de Robert Hazell y desde 2015 de Meg Russell; el Centre for Democratic Politics (antes Centre for Democratic Engagement) creado en 2017 en la Universidad de Leeds donde también se coordinan las actividades de la International Parliament Engagement Network (IPEN) creada en 2020 por iniciativa de Cristina Leston-Bandeira y que con el apoyo del House of Commons Service del Parlamento Británico y del Centre for Innovation in Parliament de la Unión Interparlamentaria reúne a más de 300 profesionales especializados en temas legislativos de más de 50 países; el Centro Sir William Dale de Estudios Legislativos de la Universidad de Londres creado en 1997 destinado a asesorar a países de la Commonwealth que iniciaban sus procesos de creación de sus propias normas como países independientes o el Lincoln Parliamentary Research Centre de la Universidad de Lincoln. Sin embargo pocos espacios como el Centro de Estudios Legislativos de la Universidad de Hull, creado en 1992 a iniciativa de Philip Norton (Lord Norton of Louth) y donde se concentró un grupo muy sólido de investigadores de diversos países interesados en estudiar el fenómeno legislativo en perspectiva comparada.²⁵ Desde ahí se creó la línea editorial de estudios legislativos de Routledge y se creó en 1995 la Journal of Legislative Studies (JLS), revista arbitrada con el patrocionio del grupo editorial Taylor & Francis. El Centro organiza un Workshop bienal internacional de académicos y parlamentarios con el apoyo de la Unión Interparlamentaria.

Otros esfuerzos muy destacables se han realizado en centros de investigación. En Italia destaca desde 1995 el Center for Parliamentary Studies (CESP) dirigido por Nicola Lupo en la prestigiada Universidad luiss en Roma, desde donde se imparten cursos de formación parlamentaria y se dirige la serie “Percorsi-Diritto” de la editorial Ul Mulino; en España, el Instituto de Derecho Parlamentario creado mediante convenio de colaboración entre la Universidad Complutense de Madrid y el Congreso de los Diputados de España, que fue formalizado en 2007 y en el que además imparten el Master Universitario en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos. En Canadá, desde 2009 se fundó la Bell Chair in Canadian Parliamentary Democracy de la Universidad de Carleton que busca promover el estudio del parlamento y la política canadiense en perspectiva comparada, así como la cátedra de democracia e instituciones parlamentarias de la Universidad Laval en Canadá creada a iniciativa de dicha universidad y en convenio con la Asamblea Nacional de Quebec, originalmente a cargo del profesor Louis Massicotte.

Otros centros de investigación parlamentaria son el Institut für Parlamentarismusforschung (Instituto de Investigaciones Parlamentarias) de Berlín que forma parte de la Fundación para la Ciencia y la Democracia fundado en 2016, que no solo hace investigación y formula recomendaciones, sino que también asesora legislaturas, partidos y legisladores; el Centro de Estudios Parlamentarios de la Universidad de Turku en Finlandia que fue creado en 2002 por iniciativa de colaboración con el parlamento de Finlandia, aunque con un enfoque más orientado hacia la historia política contemporánea; el Centro de Estudos Legislativos de la Universidad Federal Minas Gerais de Brasil creado en 2005 y vinculado al Departamento de Ciencia Política y la Facultad de Filosofía y Ciencias Humanas de dicha universidad; y el Núcleo de Estudios Legislativos del Instituto de Estudios Políticos y Sociales de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, Brasil, que es dirigido por el profesor Fabiano Santos. De igual forma, el Instituto Montesquieu de los Países Bajos cuya misión es ser fuente de conocimiento sobre la democracia parlamentaria para ese país y Europa, cuya principal actividad es organizar foros de discusión con parlamentarios europeos y que trabaja estrechamente con el Centro para la Historia Parlamentaria de la Universidad Radboud de los Países Bajos.

El interés por transparentar y evaluar la actividad legislativa se ha visto reflejado en proyectos de seguimiento y observatorios como el proyecto Congreso Visible de la Universidad de los Andes en Colombia; Legislatina, observatorio del poder legislativo en América Latina de la Universidad de Salamanca; el Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Hernan Echavarría Olózaga, en Colombia, que es un think tank de origen empresarial, apartidista, privado e independiente; el Observatorio Legislativo de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo de Ecuador, que desde 2011 monitorea el trabajo legislativo y promueve políticas de transparencia en el congreso ecuatoriano; y el Observatorio de Transparencia Legislativa y Parlamento Abierto de la UNAM en México, desde 2016, y algunos otros proyectos a nivel subnacional, algunos impulsados por universidades o por el sector social.²⁶

La investigación de estudios legislativos se ha especializado y, además de LSQ y JLS, la revista pionera y de mayor tradición en asuntos legislativos desde su creación en 1947 es Parliamentary Affairs. A Journal of Comparative Politics, publicada por Oxford University Press y la Sociedad Hansard,²⁷ aunque originalmente era un espacio donde legisladores, funcionarios y académicos reseñaban y analizaban las principales actividades legislativas que se encontraban, a su vez, desglosadas en el diario oficial del parlamento que se conoce tradicionalmente como “Hansard”. En la actualidad es una de las principales revistas europeas en materia política y cuenta con un consejo editorial internacional con académicos expertos en temas legislativos.

Más recientemente han obtenido relevancia la Revista Alemana de Asuntos Parlamentarios (Zeitschrift für Parlamentsfragen) publicada desde 2007 pero que no solo tiene un obvio sesgo a estudiar el parlamento de aquel país sino también suele concentrarse en los estudios electorales y el sistema de partidos, además de que no es solo para investigaciones de tipo académico sino también para trabajos de tipo periodístico y testimonios de legisladores; la International Journal of Parliamentary Studies, publicada desde 2021 con el apoyo de la National University of Public Service de Budapest y la Széchenyo István Egyetem University of Gyor también de Hungría, que está en proceso de consolidación y cuenta con una visión de vincular teoría legislativa con práctica parlamentaria; y también se podría considerar en este mismo rubro la revista Representation que, aunque fue creada en 1960 por la Electoral Reform Society de Londres y estuvo muchos años orientada a reseñar las actividades de dicha organización y posteriormente a los estudios electorales, en años recientes ha incorporado los temas legislativos, en particular las formas de elección de representantes en los parlamentos. En la actualidad, dicha publicación está a cargo de la sección de representación y sistemas electorales de la APSA. Mención aparte tienen la Revista de las Cortes Generales de España y la revista Quórum Legislativo del Congreso mexicano que desde 1984 y 1992, respectivamente, han sido dos esfuerzos constantes para mantener espacios de análisis de derecho parlamentario de sus respectivos países.²⁸

Las redes académicas y profesionales han agrupado a especialistas desde 1972, cuando se creó el Comité de Investigación de Especialistas Legislativos de la International Political Science Association (IPSA) con el objetivo de “promover el estudio de formas y efectos comparados de instituciones, procesos y políticas legislativas, así como aspectos nacionales, comparados internacionales y subnacionales de las legislaturas”. A lo largo de los años se ha consolidado como un espacio de convergencia de especialistas y de análisis comparado. En 2024 es dirigido por Irina Khmelko y Sven Siefken. Por su parte, la American Political Science Association (APSA) creó en 1977 la Sección de Estudios Legislativos, siendo Samuel Patterson su primer presidente. Este grupo promovió diversas iniciativas y paneles de discusión, y a partir de 1988 entregó el “Premio Richard Fenno Jr.” al mejor libro de estudios legislativos. Sus primeros ganadores fueron Gerhard Loewenberg, Samuel Patterson y Malcolm Jewell por el Handbook of Legislative Research y hasta la actualidad sigue siendo un referente de las tendencias en los estudios legislativos. En otros países también se han creado comités de especialistas como el Research Committee de Expertos en Legislaturas de la Political Studies Association (PSA) del Reino Unido; el Grupo de Estudios Legislativos de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (GEL-ALACIP) creado en 2008;²⁹ o el Grupo de Trabajo sobre Parlamentos del European Consortium for Political Research (ECPR)³⁰ creado en 2005, cuyo objetivo es “promover la investigación comparada y la construcción de teorías sobre la institucionalización, la capacidad, el funcionamiento y el desempeño de las legislaturas y la difusión de dicha investigación” y que en la actualidad cuenta con más de 500 integrantes.

Los estudios legislativos en América Latina

Los estudios legislativos comparados en América Latina son muy escasos. Los primeros estudios comparados (^{Blondel, 1973}; ^{Wahlke, Eulau y Buchanan, 1962}; ^{Mezey, 1979}) no incluían países de la región debido a las dificultades de acceso a la información que entonces se tenía. El texto de Robert Packenham sobre las funciones o consecuencias del sistema político brasileño ha tenido capacidad explicativa comparada pero su estudio fue originalmente un estudio de un caso en un contexto determinado, el Brasil autoritario de los años sesenta (^{Packenham, 1970}). Una excepción fue el libro de ^{Weston Agor Latin American Legislatures: Their Role and Influence, publicado en 1971}, aunque no incluyó a todos los países. Una de sus conclusiones fue que únicamente las legislaturas de Chile, Costa Rica y Uruguay tenían una real influencia en los procesos de toma de decisión en sus respectivos sistemas políticos. También hay un creciente número de politólogos de América Latina que publican en revistas especializadas sobre temas legislativos. Sin embargo, ^{Gamm y Huber (2002)} mostraban el sesgo a la observación del caso de Estados Unidos como objeto de estudio. Por ejemplo, el “premio Richard Fenno Jr.” prácticamente siempre ha sido para estudios sobre el congreso norteamericano. Entre 1993 y 2002 se publicaron 110 artículos de estudios legislativos en las principales revistas académicas de ciencia política, de los cuales 94 fueron sobre el congreso norteamericano y solo 16 incorporaron datos sobre alguna legislatura fuera de ese país (^{Gamm y Huber, 2002: 315}).

Por su parte, el estudio de Martin de 2008 analiza ocho revistas de ciencia política,³¹ incluidas LSQ y JLS entre 1995 y 2006 para examinar el estado que entonces guardaban los estudios legislativos. Localizó 887 artículos sobre temas legislativos, de los cuales 67 % fue publicado en las dos revistas especializadas. Llama la atención que casi 50 % de la totalidad de los artículos fueron estudios sobre el congreso de los Estados Unidos mientras que 11 % son sobre el Reino Unido y solo 3 % fueron en su conjunto sobre países de América Latina y el Caribe (Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia, Trinidad y Tobago, Honduras y Uruguay). Los estudios comparados escasean y solamente 3.4 % son artículos cuyos casos exploran legislaturas de dos continentes distintos.

En un sondeo a investigadores de temas legislativos (^{Bhattacharya, et al., 2022}) realizado durante 2021 se identificó que el campo está transformándose y superando las disciplinas, escuelas y métodos tradicionales, pues si bien 79 % de las personas se autoadscribió como politóloga, 48.8 % considera que sus investigaciones son multidisciplinarias, 61.3 % ha realizado estudios comparados y 19 % ha diseñado investigación directamente con actores parlamentarios en los cinco años más recientes. Además de que si bien 48.1 % emplea el enfoque neoinstitucional dominante, 33 % se aproxima desde la elección racional; mientras que, en términos de métodos, 47.9 % emplea métodos cualitativos, 36.4 % métodos cuantitativos y 15.7 % emplea ambos.

^{Bhattacharya et al. (2022)} realizaron un análisis bibliométrico sobre las tres revistas más emblemáticas de estudios legislativos (JLS, LSQ y PA) durante 25 años. Algunos de los hallazgos más relevantes fueron que el número de mujeres autoras está aumentando y que la subdisciplina está internacionalizándose, pero la división entre los enfoques dominantes en el Reino Unido y los Estados Unidos sigue latente.

Otro problema relevante que se está transformando es la desigualdad de género en la investigación académica sobre temas legislativos. De acuerdo con ^{Powell Neff, Schwindt-Baye y Sin (2023)}, el porcentaje de mujeres en la sección de estudios legislativos de APSA es de solo 22 %. Las mujeres autoras en LSQ entre 2016 y 2018 fue de 26 % y 23 % de autoría mixta, mientras que 59 % fue de autoría masculina. Otro de los hallazgos de dicho estudio (^{Powell Neff, Schwindt-Baye y Sin, 2023}) fue que un muy bajo porcentaje de la totalidad de mujeres que realizan investigación especializada en temas legislativos se identifican a sí mismas como académicas de la subdisciplina (cerca de 36 %) y, por ello, el movimiento Women in Legislative Studies ha servido para incorporar y ofrecer mentorías a mujeres académicas que se abren camino en esta subdisciplina.

Este panorama no es muy distinto cuando se trata de las revistas especializadas en América Latina, ya que no hay en la región una revista específica sobre el tema y las personas académicas suelen publicar en revistas de mayor proyección internacional y que pertenezcan a índices prestigiados. En un análisis realizado para este texto se analizó un universo de once revistas de ciencias sociales³² en donde se publican resultados de investigación legislativa.

Como es evidente en la Tabla 1, la producción de artículos especializados en temas legislativos es congruente con el desarrollo y consolidación de un campo de conocimiento relevante de las ciencias sociales. Ninguna de las revistas es exclusiva de temas legislativos y, sin embargo, el número de artículos asciende a 244 incluyendo solamente artículos y notas de investigación de un total de 7 404 textos analizados. Hay también otros textos como reseñas, comunicaciones, ensayos y debates pero no fueron incluidos en este análisis al no contar con certeza de su proceso de dictaminación.

Lo que se evidencia en la Tabla 1 también es que el porcentaje de artículos sobre temas legislativos ha estado presente en la evolución de las ciencias sociales, en algunas revistas ha ha alcanzado más de 10 % como en la Revista Uruguaya de Ciencia Política o en la revista SAAP de Argentina, aunque el promedio en las once revistas es de 4.8 lo cual puede ser considerado significativo si se considera que ninguna de las revistas es especializada en temas legislativos e incluso muchas de ellas incorporan temáticas de cualquier disciplina de las ciencias sociales.

La Tabla 2 muestra y confirma que, al menos en América Latina, hay una mayor presencia de mujeres como autoras o coautoras en artículos sobre temas legislativos que los identificados en otras regiones. Sin embargo, los esfuerzos de colaboración o de autoría colectiva siguen siendo pocos ya que el promedio de artículos sobre temas legislativos elaborados en coautoría es apenas de 28 % y la gran mayoría de los trabajos siguen siendo estudios de caso pues el porcentaje de artículos que realizan análisis comparado es apenas de 13 %. Esto exhibe la necesidad de fortalecer las redes de colaboración académica y de propiciar espacios de discusión para el trabajo colaborativo, sobre todo entre personas académicas de distintos países.

Sin que sea óptimo, 36.7 % de autoría femenina puede parecer dentro de los parámetros de la profesión y la disciplina, sin embargo si ese porcentaje se clasifica en los artículos cuya autoría principal es de una mujer, entonces el porcentaje cae a 27 %, lo cual revela un problema persistente en la disciplina. De los artículos de autoría colectiva, solamente 19 tienen a una mujer como autora principal.