2.1 Reticencias internas y límites institucionales

Mucho se ha debatido en México acerca de la pertinencia de ingresar al CS, tomando en cuenta, por un lado, la enorme responsabilidad internacional que ello supone de cara a temas centrales de paz y seguridad internacionales y, por el otro, la capacidad de acción limitada de los diez países electos frente al P5. El tenor de las posturas en contra de tal participación tienen que ver con la inconveniencia de tomar posición y votar sobre asuntos que no incumben directamente el interés nacional, pero que sí pueden colocar al país en una situación muy incómoda entre defender nuestros principios de política exterior, codificados desde 1988 a nivel constitucional en el artículo 89, fracción X, y la necesidad de actuar rápidamente ante crisis urgentes de paz y seguridad internacionales, eventualmente generando tensiones con otros países, especialmente con Estados Unidos.¹² Si bien es cierto que dichas críticas perdieron fuerza de cara a la más reciente membresía mexicana -todavía muy presentes en 2002 y 2009, respectivamente- también lo es que las limitaciones de los miembros no permanentes son reales y mayores.

La distinción entre miembros permanentes y no permanentes, o bien electos (el denominado grupo de los diez o “E10”), refleja un sistema desigual, justificado históricamente por las potencias victoriosas de la Segunda Guerra Mundial.¹³ Dentro de tal sistema, la asimetría entre el P5 y el E10 es notoria. Por un lado, los integrantes del primero cuentan con conocimiento privilegiado respecto de las formas en que se maneja este órgano poco transparente, que opera desde hace más de 75 años con un reglamento provisional.¹⁴ Su memoria institucional y la relación estrecha, a veces incluso de complicidad, que mantienen con el Secretariado del Consejo, les otorga una clara ventaja frente a quienes deben pasar primero por una curva de aprendizaje y que, una vez habiendo interiorizado los métodos y argucias de trabajo, se encuentran en la situación incómoda de una inminente salida. Cabe recordar que los periodos de dos años no pueden repetirse consecutivamente. Es, por supuesto, el derecho de veto de los permanentes el que marca la mayor diferencia de poder en las negociaciones de cara a cualquier resultado del CS, sobre todo tratándose de resoluciones. Ante estas limitaciones, se ha cuestionado, mucho más allá de México, qué tan activo y decisivo papel les queda desempeñar a los miembros no permanentes.¹⁵ Sin embargo, y sin pretender minimizar las serias acotaciones, su rol está lejos de ser marginal.

Los miembros electos no están de adorno y pueden, mediante una diplomacia inteligente y una priorización clara de temas y asuntos, influir de manera importante en el trabajo del CS. Los espacios para lograr una participación proactiva son varios. A continuación, esbozaré los que considero más importantes en cuanto a capacidad de influencia en la agenda de trabajo del CS a mediano y largo plazos, así como en torno a las funciones operativas en el día a día de este órgano.¹⁶

2.2 Potenciales políticos e institucionales

Los miembros electos no tienen veto, pero sí cuentan con el voto que resulta decisivo para adoptar las decisiones del Consejo. La mayoría de tales decisiones se adoptan por consenso, en tanto que las más importantes, es decir, las resoluciones, incluyendo las obligatorias para la membresía en su conjunto adoptadas bajo el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, requieren de un voto afirmativo de nueve de los quince miembros en total, lo cual significa que se necesita, siempre, el respaldo de al menos cuatro miembros electos. Conforme a la práctica ulterior del artículo 27 de la Carta, el “voto afirmativo” del P5 no se interpreta de manera literal, sino que éstos pueden abstenerse sin impedir la toma de decisiones.¹⁷ Por ello, las situaciones en las cuales se necesitan de más de cuatro votos afirmativos del E10 no son inusuales.

Hay diferentes tipos de miembros no permanentes, tanto por su posición geopolítica y peso en las relaciones internacionales, como por la política específica que mantienen ante el CS. En otro texto, elaboré una tipología, dependiendo de su presencia en éste a lo largo del tiempo y de su capacidad institucional montada de darle continuidad a los temas ahí tratados, aun estando fuera de él, mediante “gabinetes sombra” sobre la agenda del CS en las Misiones en Nueva York. Así, tenemos “miembros frecuentes, recurrentes y ocasionales”.¹⁸ Mientras la primera categoría sólo podamos concedérsela a Japón y Brasil, que han participado doce y once veces respectivamente hasta 2024,¹⁹ la mayoría de los Estados miembros sólo lo hacen ocasionalmente, y un grupo de alrededor de 30 Estados han sido electos con cierta recurrencia, de por lo menos cuatro veces, entre los cuales se encuentra México. Esta tipología no es ociosa, ya que refleja la fortaleza de la memoria institucional, qué tan familiarizados están los diplomáticos con los métodos de trabajo y, muy importante, qué tipo de relaciones interpersonales pueden forjar y a cuáles darles continuidad, sobre todo con funcionarios de Misiones de los miembros permanentes, de otros frecuentes y recurrentes, así como del Secretariado. De ello también depende la capacidad de forjar alianzas estratégicas con miembros permanentes y no permanentes (con quienes se vuelven a encontrar, por decirlo así), las cuales son absolutamente necesarias para tener una participación relevante.

Es justo decir que esta capacidad rebasa la política específica de participación en el CS, derivando, quizá en mayor medida, de la presencia y prestigio que tiene cada Estado miembro en la organización en su conjunto. Puede sonar a un lugar común, pero es cierto que México tiene una tradición diplomática mediadora, de construcción de puentes entre posturas encontradas, de relativa fuerza geopolítica e incluso nutrida por el prestigio individual de algunos diplomáticos destacados, lo cual le ha facilitado la creación de alianzas, aunque su presencia en el CS no sea frecuente.

La posición de México como potencia media en las relaciones internacionales²⁰ y los temas que tradicionalmente ha promovido en los foros multilaterales, han llevado al país a mantener relaciones estrechas con aquellos en turno en el CS, como Austria durante el bienio 2009-2010, y Noruega e Irlanda en el más reciente, impulsando conjuntamente temas de desarme, derecho internacional humanitario y promoción del Estado de derecho internacional. Lamentablemente, la cooperación con los países de América Latina y el Caribe, con los que se coincidió en el bienio 2021-2022 (San Vicente y las Granadinas, en 2021, y Brasil, en 2022²¹) fue escasa, si no insignificante. En cuanto al P5, se logró una buena cooperación con Estados Unidos en relación con Haití, tema de enorme relevancia regional. Quizá la única alianza más duradera que se ha logrado forjar es con Francia en torno a ciertas cuestiones de índole humanitaria. Esta última resultó especialmente importante para las acciones de México en el contexto de la guerra contra Ucrania, como veremos más adelante.

2.3 Las presidencias rotativas del Consejo

Uno de los medios concretos que los miembros electos tienen a su alcance son las presidencias rotativas del CS en su conjunto. Éstas se ejercen mensualmente y van rotando entre los quince miembros. La presidencia otorga al país que la ostenta varias ventajas. En primer lugar, y un tanto obvio, es la presencia de la que se goza en las Naciones Unidas y más allá; son las y los representantes permanentes de las misiones quienes mayormente acaparan los reflectores, pero también ministras y ministros de asuntos exteriores y, en ocasiones, jefas y jefes de Estado y gobierno. Tal presencia no sólo es mediática, incluye asimismo canales de comunicación privilegiados con altos representantes de la diplomacia internacional y, de forma institucionalizada, con otros órganos del sistema y con el Secretario General en especial.²² El país en turno preside y dirige procedimentalmente las reuniones formales del CS y también representa un papel de primer orden en todo tipo de negociación de los asuntos allí tratados. Quizá, lo más importante es el margen del que goza la presidencia en cuanto a la definición de la agenda mensual del Consejo.²³ Ello le otorga una especie de derecho de iniciativa, de modo que se pueden impulsar temas de interés nacional. Esto se manifiesta con la prioridad que tienen para proponer y organizar debates temáticos.

2.4 Los órganos subsidiarios

Las labores que se realizan en la variedad de órganos subsidiarios son de enorme importancia para el día a día del Consejo. Estos órganos son creados por el CS conforme al artículo 29 de la Carta, y tienen la finalidad de auxiliarlo en el desahogo de sus funciones. Estamos hablando de los catorce comités que monitorean y administran las sanciones que impone el CS contra regímenes gubernamentales, así como organizaciones no estatales e individuos, que representan un riesgo para la paz y seguridad internacionales. Asimismo, están el poderoso comité contra el terrorismo (CTC, por sus siglas en inglés) y el comité de no proliferación de armas de destrucción en masa (Comité 1540), así como una serie de grupos de trabajo, incluyendo el de operaciones de mantenimiento de la paz (OMP), el de niños en conflictos armados y el grupo de trabajo informal (oficioso) sobre los métodos de trabajo y la documentación del CS. Estos órganos subsidiarios son presididos durante periodos de uno o dos años por miembros en curso del Consejo, tanto permanentes como electos, de ahí que resulte instrumental buscar con antelación a su ingreso al Consejo presidir alguno(s) de ellos para la influencia que estos últimos puedan ejercer. Ello les permite incidir en la gestión de los regímenes de sanciones y en otros comités y grupos de trabajo, ocupar un papel especial en las negociaciones de las resoluciones y otras decisiones respectivas, el acceso a información sensible de primera mano, así como fortalecer en general su rol dentro del Consejo y la ONU en su conjunto. Por supuesto que los no permanentes deberían siempre buscar presidir aquellos órganos cuyos temas son de especial interés para su política exterior y, de preferencia, en los cuales ya tienen experiencia.

2.5 La “fórmula Arria”

Las “reuniones por fórmula Arria” -denominadas así por el embajador venezolano Diego Arria, quien inició esta práctica en 1992- se han convertido en otro medio de influencia privilegiado para los miembros no permanentes. No son reuniones públicas ni privadas del CS, por lo que durante mucho tiempo no fueron consideradas reuniones del CS. Aunque sujeto a debate, el hecho de que hoy en día sean incluidas y reguladas en la Nota 507 del presidente del CS (una decisión no vinculante pero con peso dentro de la práctica institucional del CS), hace repensar su carácter como reunión del órgano, aunque sea informal-informal.²⁴ Con este formato no sólo puede convocarse a la membresía ampliada de las Naciones Unidas, como en el caso de los debates temáticos abiertos, sino también a representantes de la sociedad civil, por lo que constituyen uno de los principales canales de apertura del CS. Al tratarse de reuniones informales-informales, en los encuentros bajo esta fórmula no hay transcripciones verbales y no las documenta el CS.²⁵ Pero ello también ofrece oportunidades, dado que justamente por esas circunstancias es posible tratar en ellas temas fuera de la agenda formal del CS y respecto de los cuales existe reticencia de uno o varios de los miembros permanentes.

En el siguiente apartado veremos cómo México hizo uso de cada uno de estos recursos durante el bienio 2021-2022, es decir, los comités que decidió presidir y por qué, cómo se desarrolló su presidencia del Consejo, y qué temas concretos decidió impulsar.

3.1 La presidencia del Consejo - viejos temas y nuevas necesidades

Los debates abiertos que organizan los países que ostentan la presidencia del CS son de suma importancia para los no permanentes, pues al estar abiertos a la membresía en su conjunto, representan una valiosa oportunidad para fomentar la transparencia del CS y su rol dentro del sistema de la ONU.²⁶ Estratégicamente, sirven para forjar y fortalecer las alianzas naturales de los miembros electos con países afines no representados en el CS, pues como solía decir el representante permanente de México durante el bienio 2009-2010, el embajador Claude Heller: “Los miembros no permanentes del Consejo no deben olvidar que son miembros permanentes de la Asamblea General”.²⁷ Además, muchos de estos debates son presididos por ministras y ministros de relaciones exteriores e incluso por jefas y jefes de Estado o gobierno del país de la presidencia en turno, dando la oportunidad de impulsar su agenda multilateral al más alto nivel.

El representante permanente durante el bienio 2021-2022 y canciller en el gobierno de la presidenta Claudia Sheinbaum, Juan Ramón de la Fuente, se ha referido a tales reuniones como “debates insignia”, de los cuales México organizó y presidió tres durante su única presidencia del CS en ese bienio, en noviembre de 2021;²⁸ estos versaron sobre “corrupción, desigualdad, exclusión y conflictos armados”, “diplomacia preventiva y el trabajo de los órganos principales de la ONU”, y “el tráfico y el desvío de armas pequeñas y ligeras”.²⁹

El primero, celebrado el 9 de noviembre, fue presidido por el presidente López Obrador, el segundo, el 16 de noviembre, por el embajador de la Fuente, y el tercero que tuvo lugar el 22 del mismo mes, por el entonces canciller Ebrard. Mientras que el segundo y tercer debates estuvieron directamente relacionados con las prioridades establecidas por la Misión, el primero obedeció a la agenda propia del presidente López Obrador. Si bien ello es válido, el tema de la corrupción no fue debidamente ligado a las tareas del CS, es decir, a los conflictos armados y la seguridad internacional, dando lugar a críticas sobre su pertinencia.³⁰

Cabe mencionar que en la declaración de la presidencia que fue adoptada al término del debate, no se encuentra una sola mención al tema de la corrupción,³¹ lo cual demuestra lo forzado que entró el tema a la agenda del CS. Sin embargo, es importante destacar un aspecto del discurso pronunciado por López Obrador en su capacidad nacional -que debe distinguirse de la función que ejerció, como primer jefe de Estado mexicano en la historia, al frente del Consejo-. En presencia del secretario-general António Guterres, López Obrador dijo:

Veamos, por ejemplo, lo sucedido con la distribución de la vacuna contra la COVID-19. Mientras las farmacéuticas privadas han vendido el 94% de las vacunas, el mecanismo Covax, creado por las Naciones Unidas para países pobres, apenas ha distribuido el 6%; un doloroso y rotundo fracaso.³²

Haciendo a un lado cuestiones sobre la pertinencia del discurso de López Obrador en el marco del debate y en el foro donde fue pronunciado, su crítica a Covax me parece acertada. La magnitud de la desigualdad mencionada ha sido mucho más profunda de lo que se ha comentado, en parte porque la guerra contra Ucrania pronto acaparó toda la atención internacional, desplazando los problemas globales derivados de la pandemia. De no haber sido así, ése habría sido muy probablemente el tema primordial de la comunidad internacional, que fracasó, efectivamente, en cualquier intento por relanzar la vieja aspiración de la solidaridad internacional como principio normativo del orden mundial. En ese punto, los comentarios de López Obrador sí fueron pertinentes, enmarcándose en la tradición de aquella “solidaridad de combate”, como lo ha expuesto con elocuencia el iusinternacionalista chileno Arnulf Becker Lorca.³³ La solidaridad de combate se remonta al tercermundismo de la década de 1970, caracterizada por autores como Mohammed Bedjaoui, como las protestas concertadas de los menos poderosos contra la inequidad internacional, y los exhortos a mecanismos redistributivos basados en derechos y principios jurídicos, como la igualdad soberana de los Estados.³⁴

Por último, en lo que respecta al tercer debate, bien podríamos decir que éste fue el más importante para México debido a la imperiosa necesidad de combatir el tráfico de armas ante la violencia extrema que vive el país en el contexto de la guerra fallida contra el narcotráfico y el crimen organizado. Lamentablemente, del debate no surgió ninguna decisión del CS, sobre todo debido a las reticencias china, rusa e india. Aunque De la Fuente señala que unas semanas después se logró adoptar la Resolución 2616, en la cual se externa preocupación por la transferencia ilícita, el desvío y el uso indebido de armas pequeñas y ligeras,³⁵ lo cierto es que esa resolución no fue fruto de la iniciativa mexicana, si no que está estrictamente ligada a los regímenes de sanciones del Consejo y sus embargos de armas; no abarca o responde a la preocupación de México sobre el tráfico y desvío de armas ligeras en general, que nutren a los brazos armados de los cárteles de la droga.

3.2 Los órganos subsidiarios - continuidad y nuevos acentos

México presidió el Comité 1540 sobre no proliferación de armas de destrucción en masa, el Comité de sanciones de Malí, y el Grupo Informal de Expertos sobre Mujeres, Paz y Seguridad, este último en copresidencia con Irlanda. De tal suerte, logró obtener las presidencias de los órganos subsidiarios que había buscado desde el principio, salvo la del Grupo de Trabajo sobre los Niños y los Conflictos Armados, que fue presidido por Noruega.³⁶ Como lo explican quienes fungieran como representante permanente y coordinador político de la Misión en Nueva York, respectivamente, Juan Ramón de la Fuente y Enrique Ochoa Martínez, México buscó presidir dichos órganos tanto por experiencias acumuladas, como por su tradición diplomática, y por las prioridades de la política exterior fijadas durante el sexenio de López Obrador.³⁷

Así, por ejemplo, la presidencia del Comité 1540 había sido ejercida previamente durante el bienio 2009-2010, bajo el liderazgo del embajador Claude Heller y la experiencia del propio Enrique Ochoa, quien ha destacado en la diplomacia multilateral en el campo del desarme, designado experto del Comité 1540 por el entonces Secretario-General de la ONU, Ban Ki-moon, en 2012, para un periodo de cinco años. Aunque el Comité 1540 tiene un fuerte componente de lucha contra el terrorismo y ha sido caracterizado como un régimen de “contraproliferación”,³⁸ México ha enfatizado su función de no proliferación en el marco del Tratado sobre No-Proliferación de Armas Nucleares (TNP por sus siglas en inglés) y de otros regímenes legales en esta materia. Sin duda, el desarme ha sido una de las mayores constantes en la política exterior mexicana, por lo menos desde el Tratado de Tlatelolco de 1967 y el establecimiento de la primera zona regional libre de armas nucleares. Ello continúa hasta nuestros días, como lo muestra el papel destacado de la diplomacia mexicana en las negociaciones del Tratado sobre el Comercio de Armas de 2013 y del Tratado de Prohibición de Armas Nucleares de 2021.³⁹ Por otro lado, la copresidencia del Grupo Informal de Expertos sobre Mujeres, Paz y Seguridad obedeció a la política exterior feminista ostentada por la cancillería durante dicho sexenio.

En este contexto, cabe mencionar la influencia de México en la creación de un nuevo comité de sanciones sobre Haití, en octubre de 2022. Ante el deterioro de la situación política y la crisis humanitaria derivada de la violencia extrema ejercida por grupos criminales en ese país, el CS decidió ir más allá de la renovación del mandato de la operación de estabilización política (Oficina Integrada de Naciones Unidas en Haití, BINUH por sus siglas en francés).⁴⁰ Fruto de una propuesta conjunta de México y Estados Unidos, el CS creó, bajo el capítulo VII de la Carta, un régimen de congelamiento de activos, prohibición de viajes y embargo de armas a Jimmy Chérizier (alias “el Barbecue”) y su alianza criminal.⁴¹

Se trata, sin duda, del momento clave de la pasada participación de México en el CS en cuanto a liderazgo regional. No obstante, me permito expresar cierta duda acerca de qué tan estratégico es para México contribuir a la creación de regímenes de sanciones dirigidas, particularmente en el caso del crimen organizado. No es el lugar para deliberar sobre esta difícil cuestión y entiendo la necesidad de actuar ante la violencia desmedida en Haití. Sin embargo, las participaciones de México en temas de sanciones dirigidas se han enfocado más en fomentar el debido proceso y el Estado de derecho internacional,⁴² pues estos regímenes suelen crear muchos problemas al respecto. Además, incluir a grupos criminales en estas listas no es sencillo para un país con su propia situación de violencia extrema y presencia de grupos criminales altamente organizados. Utilizar el capítulo VII de la Carta en contextos de actores no estatales se ha visto con mucha reticencia por parte de México, justamente debido a lo mencionado. Y como veremos a continuación, no se trata de una medida del todo coherente con lo que promovió la misma Misión sobre el derecho al uso de la fuerza y la legítima defensa con respecto a actores no-estatales.

3.3 Más allá de los formatos formales. Las “Arria” y el derecho del uso de la fuerza

Durante el bienio 2021-2022, la Misión Permanente de México recurrió ampliamente a la fórmula Arria. En agosto de 2021, la Misión organizó una Arria sobre “prevención del terrorismo y extremismo violento abordando estereotipos de género, masculinidades y desigualdad estructural de género”.⁴³ Esta reunión fue una expresión de la prioridad de insertar la perspectiva de género en los trabajos del CS, pero el tratamiento de este tema por el Consejo es muy problemático, justamente por razones de derechos humanos y de género. Si bien existe una clara relación entre estereotipos de género y masculinidades tóxicas con diversas manifestaciones de violencia, incluidas la criminal y terrorista, está seriamente en duda que el CS sea un órgano apropiado para abordar esta compleja relación.

Es cierto que las reuniones bajo fórmula Arria sirven para tratar cuestiones que profundizan en los temas de la agenda formal del CS, en búsqueda de un mejor entendimiento de sus correlaciones, causas e implicaciones. Sin embargo, también hay que recordar que una vez que un tema es llevado al CS, aunque sea mediante formatos informales, se crea una suerte de precedente, generando incentivos y facilitando su eventual incorporación a los trabajos del CS. Esto puede ocurrir de muchas maneras, no necesariamente por medio de una incorporación formal a la agenda de trabajo. Suelen ser los órganos subsidiarios y sus grupos de expertos quienes, respaldados por lo que han hecho los Estados miembros, buscan ampliar sus funciones abordando tal o cual tema.

En materia de lucha contra el terrorismo, la ampliación de las funciones del Comité contra el Terrorismo y de su muy poderoso grupo de expertos (CTED, por sus siglas en inglés) ha sido notoria y preocupante en lo que a derechos humanos se refiere. La exrelatora especial de la ONU para el Respeto a los Derechos Humanos en la Lucha contra el Terrorismo, Fionnuala Ní Aoláin, alertó reiteradamente sobre los enormes riesgos de lo que denominó “la invasión del espacio cívico” mediante todo tipo de medidas preventivas, incluyendo las de índole psicológico y, en particular, en relación con las mujeres y niñas.⁴⁴ En otro texto he documentado y criticado la expansión del aparato global regulatorio contra el terrorismo mediante el añadido constante de significados del denominado “extremismo violento”, y de cómo ello prácticamente lleva a la “securitización de la vida cotidiana”.⁴⁵

El abordaje de las masculinidades como un subtema más de la cuestión de por sí ya muy inflada del extremismo violento parece, por ende, contraproducente en función de la protección de civiles y grupos vulnerables, así como contrario a la meta de fortalecer el derecho internacional, ya que dicha expansión regulatoria plantea serios problemas para los ideales del Estado de derecho internacional.

En cambio, la reunión Arria que tuvo lugar el 24 de febrero de 2021, igualmente convocada y organizada por la Misión de México, y que versó sobre el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas,⁴⁶ puede contarse, sin lugar a dudas, como uno de los principales aciertos de la pasada participación mexicana en el CS. Esta reunión fue intitulada “defendiendo el sistema de seguridad colectiva de la Carta de las Naciones Unidas: el uso de la fuerza en el derecho internacional, actores no estatales y legítima defensa”⁴⁷ y se remonta a una propuesta de México, presentada en 2018, en la AG, concretamente en el Comité de la Carta.⁴⁸ Aunque varios Estados participaron en la reunión del Comité de la AG, la propuesta de México no logró incluirse como parte de su programa de trabajo a largo plazo. Uno de los argumentos esgrimidos en contra de su inclusión fue que se trataba de un tema propio del CS.⁴⁹ De tal suerte, México aprovechó su membresía no permanente, llevando el tema al CS, aunque en el esquema informal de la fórmula Arria.

Veamos por qué el tema es tan importante y suscita tanta polémica, así como las razones por las cuales se trata de un gran acierto de la delegación mexicana. En primer lugar, está la serie de cartas que han enviado muchos Estados miembros al CS sobre su interpretación de la legítima defensa, esto es, del artículo 51 de la Carta y de su expresión consuetudinaria. Este tipo de comunicaciones empezaron a proliferar con el auge del Estado Islámico, también conocido como Dáesh, y la creciente amenaza de este grupo terrorista a la paz y seguridad de Medio Oriente, pero también de Occidente.

Esta organización logró penetrar como pocas antes a las sociedades occidentales, perpetrando una serie de actos terroristas cometidos por individuos en sus lugares de origen, Europa, Estados Unidos y Australia, por ejemplo. Tras la ola de atentados en Francia a lo largo de 2015, y en especial aquellos ocurridos en París, en noviembre de ese año, en los cuales 130 personas fueron asesinadas y más de 400 heridas, el CS adoptó de forma unánime la Resolución 2249 por iniciativa francesa. En ella se “exhorta a los Estados miembros que tengan la capacidad para hacerlo a que adopten todas las medidas necesarias” contra Dáesh en Siria e Iraq.⁵⁰ El lenguaje se refiere al uso de la fuerza militar. No obstante, cuando el CS trata sobre el uso de la fuerza, antes debe autorizarlo, actuando conforme al artículo 42 de la Carta.

El hecho de que la Resolución 2249 “exhorte”, en lugar de autorizar, y que no mencione al capítulo VII de la Carta es muy problemático. Además, la resolución habla de la amenaza continua a la paz y seguridad internacionales al observar que Dáesh “tiene la capacidad e intención de realizar nuevos ataques”.⁵¹ Todo ello puede interpretarse como un endoso del CS de interpretaciones muy amplias del derecho a la legítima defensa de los Estados, consagrado en el artículo 51 de la Carta. Es decir, si el CS sólo exhorta a los Estados a usar la fuerza contra “una amenaza mundial sin precedente para la paz y seguridad internacionales”, está dando su visto bueno a presentes y futuros usos de la fuerza que, al no haber sido autorizados por el propio órgano competente bajo el sistema de seguridad colectiva, sólo pueden referirse a la legítima defensa, ya que de otro modo serían violaciones al artículo 2(4) de la Carta que proscribe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Ahora bien, un endoso de esta índole constituiría una seria amenaza al propio sistema centralizado de seguridad colectiva, pilar de la Carta y del orden jurídico internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial, al grado de poder erosionarlo mediante una ampliación sin precedentes del derecho de legítima defensa.⁵² Ante esta incertidumbre jurídica, diversos Estados, en su mayoría occidentales, empezaron a enviar cartas al CS, brindando su interpretación del artículo 51.

Lejos de despejar dudas en favor de una interpretación más apegada a la letra y espíritu de la Carta, y quizá siguiendo la interpretación que Estados Unidos había comunicado con antelación a la Resolución 2249, en septiembre de 2014,⁵³ muchas de las cartas posteriores a ésta han hecho suya la doctrina de los “indispuestos o incapaces” (“unwilling or unable”). Esta última sostiene que los Estados tienen derecho a defenderse de actores no-estatales que se encuentran en territorio de otros Estados, cuando éstos no tengan la voluntad o la capacidad de contener las amenazas y ataques de tales grupos.⁵⁴

Un factor de riesgo adicional para la integridad del sistema de seguridad colectiva consiste en que la transparencia en la comunicación de estas cartas deja mucho que desear. Como lo expresó en su momento Pablo Arrocha Olabuenaga, asesor jurídico de la Misión durante la membresía en comento y principal promotor del tema, las cartas de interpretación son de muy difícil acceso y el CS no ha establecido una práctica clara sobre su publicación. A muchos Estados miembros que no están de acuerdo con su contenido, esto les ha complicado expresar su inconformidad de forma clara y oportuna.⁵⁵ Desde la perspectiva de la evolución del derecho internacional, lo anterior no es un asunto menor. Las cartas son una prueba de la opinión jurídica (opinio iuris) de los Estados, por lo que, de seguirse acumulando sin encontrar mayor resistencia, podrían ser relevantes para determinar la práctica ulterior de los Estados parte de la Carta en cuanto a la interpretación autoritativa del artículo 51, así como también, eventualmente, la convicción de que dicha interpretación debe prevalecer en la cristalización de una nueva norma de la costumbre internacional. Por lo mismo, es fundamental que los Estados en desacuerdo tengan la oportunidad de expresar su oposición a tales lecturas laxas y a la doctrina de los incapaces e indispuestos en particular.⁵⁶

La reunión bajo fórmula Arria sobre el artículo 51 representó una gran oportunidad para que la totalidad de la membresía de la ONU pudiera expresar su opinión jurídica sobre el tema. Se trató, pues, de una estrategia jurídica inteligente, mediante la cual México no sólo contribuyó al Estado de derecho internacional desde un plano discursivo, sino que diseñó y ejecutó una política legal internacional⁵⁷ de la mayor importancia para incidir positivamente en la evolución del derecho internacional conforme a los ideales de respeto a la Carta e igualdad jurídica de los Estados.

Y es que, más allá de las razones principistas de su política exterior multilateral y prioridades específicas fijadas para su participación en el bienio 2021-2022, México tiene razones muy concretas para contrarrestar la doctrina de los indispuestos o incapaces.⁵⁸ En octubre de 2018, el presidente Donald Trump había declarado en su cuenta de X (antes Twitter) que los soldados mexicanos habían sido “incapaces” o habían estado “indispuestos” para detener la caravana de migrantes que se dirigía a Estados Unidos en ese momento, y que ellos deberían intervenir para frenarla “antes de que llegara a su frontera”, pero que “en esa ocasión” no lo harían.⁵⁹ El propio Arrocha, designado consultor jurídico de la cancillería en la administración de Claudia Sheinbaum, se ha referido a estas declaraciones como parte de la motivación para llevar el tema a los foros de Naciones Unidas.⁶⁰ No es para menos, pues el tuit de Trump no fue una manifestación aislada. Según informes del New York Times,⁶¹ desde principios de 2020, Trump había expresado intenciones de bombardear laboratorios de fentanilo y otras drogas en territorio mexicano, así como de dar el mismo trato a grupos del narco mexicano que el que se le ha dado al Estado Islámico. Trump fue frenado en sus planes por miembros de su propio (primer) gobierno, entre quienes destaca el entonces embajador en México, Chris Landau, y presumiblemente sus generales. No obstante, la idea resonó con fuerza en las filas republicanas, llegando a la presentación de iniciativas de ley para usar la fuerza contra cárteles mexicanos, en territorio mexicano.⁶² Tanto en los planes de Trump como en las retórica e iniciativas del Partido Republicano, la doctrina de los indispuestos o incapaces ha sido esgrimida como justificación legal conforme a su interpretación del derecho a la legítima defensa.⁶³

Es pertinente mencionar que por más disparatadas que nos parezcan las intenciones de Trump, éstas cuentan con un antecedente histórico que vale la pena recordar para comprender bien la dimensión de la doctrina de los incapaces o indispuestos. En la fase tardía de la Revolución mexicana, se dieron una serie de incursiones militares de Estados Unidos en territorio nacional en persecución de Pancho Villa, respondiendo a actos de vandalismo que éste y sus fuerzas habían llevado a cabo en territorio estadounidense. Se trata de las denominadas “expediciones punitivas” de 1916.⁶⁴ Si bien los gobiernos en ambos lados de la frontera habían buscado cierto entendimiento sobre justificaciones y límites de tales expediciones, al no respetar Estados Unidos los acuerdos, excediéndose en tiempo, espacio y cantidad de tropas, Venustiano Carranza protestó formalmente la violación a la soberanía e integridad territorial nacionales que tales expediciones implicaban. En respuesta a la protesta, el secretario de Estado de Woodrow Wilson, Robert Lansing, respondió al “gobierno de facto de México” que ante “la indisposición o incapacidad” de México de contener “a los asesinos y bandidos” que atentaban contra sus ciudadanos en su territorio, Estados Unidos tenía el deber de protegerlos y tomar las medidas necesarias “en el otro lado del Río Grande”.⁶⁵

De tal suerte, la fórmula Arria sobre la interpretación del derecho de legítima defensa cumplió con varios objetivos al mismo tiempo. Fue una expresión clara de las prioridades fijadas para el bienio, tratándose de un ejercicio a favor del fortalecimiento de la Carta de San Francisco en uno de sus puntos medulares: el sistema de seguridad colectiva. Ello representa necesariamente un decidido intento de fortalecer al propio Consejo como el órgano competente en materia de mantenimiento de paz y seguridad internacionales, pues la expansión del derecho de legítima defensa quebranta su propia autoridad.

Debatir el tema públicamente contribuyó a un diálogo necesario, incluso urgente, sobre el tema, arremetiendo contra la opacidad y secrecía, y dando así oportunidad de expresar su oposición a los Estados inconformes con estas interpretaciones amplias, por lo general los menos poderosos. Todo ello es fundamental para futuros desarrollos equitativos del derecho internacional sobre el uso de la fuerza y contribuye a la igualdad jurídica de los Estados, principio fundamental de la misma Carta y del orden jurídico internacional. Por supuesto que este esfuerzo también se enmarca en la prioridad de mejorar los métodos de trabajo del CS, un tema que, con mucha razón, ha tenido primacía para los miembros no permanentes, tomando en cuenta la opacidad con la que opera este órgano, dominado por cinco miembros permanentes y por su estrecha relación con el Secretariado.

El formato que siguió esta reunión fue típico de las Arria, iniciando con una presentación de una representante de la sociedad civil, seguida de las intervenciones de 34 Estados miembros, incluyendo México como presidente de la reunión, y trece Estados miembros en curso en el CS, incluyendo al P5. Debido a las restricciones en vigor por la pandemia de COVID-19, la reunión fue virtual y la transmitió en vivo UN Web TV, así como el canal de YouTube de la Misión de México. Como se mencionó, al tratarse de reuniones informales-informales, no hay récord oficial de éstas. No obstante, y recurriendo a una de las innovaciones recientes en materia de transparencia de los métodos de trabajo del CS, la Misión de México realizó un resumen de la presidencia, anexando todas las intervenciones, el cual fue circulado como carta del representante permanente al presidente del Consejo y al secretario general de la ONU, convirtiéndose así en un documento público de la organización.⁶⁶

La reunión por fórmula Arria sobre las interpretaciones al artículo 51 de la Carta refrenda el liderazgo de México en la lucha por el Estado de derecho a nivel internacional.⁶⁷ Se trata, además, de una auténtica política legal internacional mexicana, en la que la Misión en Nueva York atendió una prioridad de interés nacional de primer orden, pues la guerra fallida contra el narco en México, impulsada por Estados Unidos, ha abierto muchos flancos para México, entre los cuales la doctrina de los indispuestos o incapaces es uno de los más peligrosos. Sin embargo, también hay que mencionar, en el contexto más amplio, que las iniciativas mexicanas tendientes a ampliar la de por sí inflada agenda contra el terrorismo y el extremismo violento del CS, como la fórmula Arria sobre masculinidades y el apoyo en la creación de un régimen de sanciones contra actores no-estatales de índole criminal (Haití), representan una incoherencia en estos esfuerzos, o una falta de visión estratégica a largo plazo respecto a lo que conviene y no promover en el CS conforme al interés nacional.

3.4 La guerra de agresión contra Ucrania - entre la no-alineación contemporánea y la congruencia con los principios normativos de la política exterior mexicana

Como se mencionó al inicio de este artículo, los planes de la Misión de México fueron puestos a prueba con la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, desatada al comienzo del segundo año de la membresía mexicana en el CS. Aunque la hostilidad rusa hacia Ucrania y su desafío a Occidente ya se venía gestando lustros atrás, y en 2014 se había consumado una grave violación al derecho internacional con la anexión ilegal de Crimea,⁶⁸ la invasión militar a gran escala que el Krem lin ha denominado cínicamente una “operación especial”, puso en jaque el orden internacional centrado en la Carta de las Naciones Unidas, como sólo había ocurrido en la historia reciente del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial con la también guerra ilegal de Estados Unidos y sus aliados contra Iraq, en 2003. La guerra rusa contra Ucrania viola la norma fundamental de proscripción del uso de la fuerza en las relaciones internacionales y la integridad territorial de un Estado soberano. Al tratarse de una guerra premeditada, no provocada por Ucrania, además de ser ilegal, estamos ante la presencia de una guerra de agresión, como lo señaló la AG en su resolución adoptada en la primera reunión celebrada en el marco de la décimo primera sesión especial de emergencia, el 2 de marzo de 2022.⁶⁹ Esta resolución fue aprobada con 141 votos a favor, cinco en contra y 35 abstenciones. México votó a favor, pero no figuró entre los 96 patrocinadores.

Debido a la negativa rusa en el CS, se convocó la sesión especial de la AG; cabe señalar que el propio CS tomó tal decisión bajo la presidencia rusa.⁷⁰ Se trata de una decisión procedimental, por lo cual no aplica el veto. La resolución fue aprobada con once votos a favor, tres abstenciones (China, Emiratos Árabes Unidos e India) y el voto contrario, como era de esperarse, de Rusia. México votó a favor, reiterando en su explicación de voto su oposición tradicional al uso indiscriminado del veto, que para México implica más una responsabilidad que un privilegio.⁷¹ De esta manera, se echó a andar el mecanismo conocido como “unidos por la paz”,⁷² mediante el cual la AG considera asuntos que son de la responsabilidad primordial del CS, cuando este último se encuentra en un impasse debido al veto o amenaza de veto. El impasse en el caso de la guerra en Ucrania es prácticamente insuperable y la única decisión sustantiva que pudo adoptarse sobre el tema durante la membresía mexicana fue una declaración de la presidencia, en mayo de 2022. Dicho documento fue el resultado de los esfuerzos conjuntos de las delegaciones de México y Noruega, lo cual es un logro de la participación mexicana, pero que debe tomarse con modestia. Las declaraciones de la presidencia no tienen el rango de las resoluciones ni la capacidad de imponer obligaciones a los Estados miembros, aunque pueden ser relevantes para la interpretación y evolución de obligaciones contenidas en resoluciones anteriores, para renovar mandatos, así como para requerir informes y otras tareas a cargo de la organización, en especial del secretario general.

La declaración de la presidencia sobre la guerra en Ucrania, adoptada por consenso, incluyendo la anuencia rusa, sólo tiene cuatro breves párrafos que se limitan a expresar preocupación por la paz y seguridad internacionales en Ucrania, a reiterar la obligación de todos los Estados miembros de solucionar pacíficamente sus conflictos, a expresar apoyo a los esfuerzos mediadores del secretario general, y a pedirle a éste que mantenga informado al CS al respecto.⁷³

De mayor trascendencia resulta la iniciativa franco-mexicana de buscar una solución al urgente problema del acceso de ayuda humanitaria en territorio ucraniano. Este esfuerzo conjunto fue anunciado por el embajador De la Fuente en la misma explicación de voto sobre la remisión del asunto de Ucrania a la AG.⁷⁴ México y Francia buscaron la adopción de una resolución del Consejo, que decretase un cese al fuego a fin de brindar la ayuda. Las rondas de negociaciones fracasaron ante la negativa rusa, endurecida por el intento de otras delegaciones de adoptar un lenguaje más enérgico de condena a la agresión.⁷⁵ Ante tal situación, México y Francia recurrieron a lo que se convertiría en la constante en el actuar de la ONU con respecto a Ucrania: la reiterada activación del mecanismo “unidos por la paz” y la adopción de aquellas medidas, propias de la esfera de competencia del Consejo, en la décimo primera sesión especial de emergencia de la Asamblea. Durante la membresía de México en el CS, se celebraron cinco reuniones en el marco de esta sesión.

En la segunda reunión, se adoptó el proyecto franco-mexicano “consecuencias humanitarias de la agresión contra Ucrania”, con 140 votos a favor, cinco abstenciones y 38 en contra.⁷⁶ La resolución exige el cese de las hostilidades, la protección de la sociedad civil, el acceso de ayuda humanitaria, y alienta que se retomen negociaciones diplomáticas de cara a una solución pacífica del conflicto. Además, se solicitan informes a agencias de la ONU sobre la situación humanitaria en el terreno. La resolución también contiene un exhorto al financiamiento del plan de respuesta humanitaria, asistencia y protección a refugiados.

La “salida” hacia la AG se enmarca en las facultades ancilares de ésta en materia de paz y seguridad internacionales. No olvidemos que el objeto y fin de la Carta es, justamente, la paz mundial, y que la responsabilidad primordial del CS en el tema es eso, primordial, no exclusiva. Las resoluciones adoptadas en el marco de la décimo primera sesión especial de emergencia también reflejan la opinión jurídica de los Estados, lo cual, en un momento dado, puede ser relevante para la determinación de violaciones al derecho internacional, tanto de ius ad bellum como de ius in bello. No obstante, la Asamblea carece de las facultades del Consejo, sobre todo en cuanto a la posibilidad de adoptar medidas coercitivas, incluyendo sanciones. Sus resoluciones no son vinculantes, por lo que no existen mecanismos para hacer que se cumplan. Por ello, se trata de una salida efectivamente de emergencia, de un recurso que, ante todo, trata de “salvar cara”, es decir, rescatar algo de credibilidad de la organización en su conjunto.

Como es bien sabido, la postura de la Misión de México en Nueva York respecto a la invasión rusa de Ucrania estuvo siempre acompañada de una actitud mucho menos clara, en efecto ambigua, del presidente de la República.⁷⁷ Una actitud que ha podido observarse en buena parte del Sur Global, incluyendo varios países latinoamericanos, que no han querido alinearse con Occidente en la condena contundente a Rusia.⁷⁸ Las razones de tal ambigüedad son complejas y merecen ser tomadas en serio.

La doble moral de Occidente y la guerra ilegal contra Iraq en 2003 de Estados Unidos y sus aliados, en particular, han complicado seriamente lo que, en principio, merece un rechazo categórico. La tragedia humanitaria en Gaza, ocasionada por la desmedida reacción de Israel tras los atroces atentados terroristas de Hamas, en octubre de 2023, han llevado a la comunidad internacional a una división profunda, que se antoja muy difícil de superar en las próximas décadas.⁷⁹

Aun así, la agresión rusa es una violación grave a los fundamentos de la Carta y al derecho internacional en general, violaciones que un país como México, que se ha distinguido históricamente por la defensa del derecho internacional, no debe tolerar ni vacilar en condenarlas ni un sólo momento: no se trata de una diferencia entre partes a las que hay que instar a que lo resuelvan por medios pacíficos, como reiteradamente lo expresó López Obrador. Estamos claramente ante una guerra de agresión de una potencia nuclear contra un Estado infinitamente menos poderoso que lucha por su supervivencia. El principio de no intervención en nada impide una condena clara conforme al derecho internacional, y el propio artículo 89, fracción X, de la Constitución Política mexicana obliga al Ejecutivo a conducir su política exterior en observancia de los principios de la proscripción del uso de la fuerza en las relaciones internacionales y de la lucha por la paz y seguridad internacionales.

La Misión de México en Nueva York se alejó del discurso ambiguo con votos claros e iniciativas pertinentes. El hecho de no haber copatrocinado la primera resolución adoptada en la sesión de emergencia de la AG, que condenó la agresión rusa, fue probablemente el acto de balance más delicado que tuvo que maniobrar la Misión y el embajador De la Fuente de cara a nostalgias soviéticas en la capital mexicana. Si ello salvó el voto a favor, entonces podríamos hablar de una buena negociación interna. Incluso, el voto de México en contra de la suspensión de Rusia del Consejo de Derechos Humanos⁸⁰ puede entenderse según la lógica de que no conviene cerrar los canales de diálogo con un Estado que sigue gozando del privilegio de las potencias victoriosas de la Segunda Guerra Mundial y la realidad internacional de un equilibrio de poder que no podemos arriesgar a romper por completo.