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He hablado con mucha gente en mi trabajo de campo, se sienten valorados, sienten que el presidente los valora, algo que no sentían antes.1
Introducción
Este artículo examina cómo se ha centralizado el clientelismo durante el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO), 2018-2024. El clientelismo, de finido como el intercambio de bienes y acceso a programas gubernamentales entre políticos y votantes a cambio de votos, con sanciones probables para los clientes que no cumplan el trato al aceptar los bienes y después votar por otro partido o no votar,2 se distingue de lo que se conoce como ofertas programáticas. Los programas sociales universalistas o focalizados, dirigen sus beneficios a un población objetivo, con reglas claras y transparencia en sus efectos.3
En México hay altas tasas de intercambio particularista: hasta 35% de los votantes se han involucrado en intercambio clientelar (esto varía dependiendo de la encuesta de opinión.).4 Como veremos más adelante, la encuesta de opinión pública del centro Comparative Study of Electoral Systems (CSES) muestra cifras en las que, en 2003, 21% de los encuestados reportaron haber visto o participado en algún intercambio particularista, que aumentó a 38% en 2018.
Durante el régimen autoritario del Partido Revolucionario Institucional (PRI), éste controlaba los puestos de elección popular de todos los ámbitos (desde 1929 hasta finales de la década de los ochenta). Entonces, el clientelismo tuvo dos vertientes: la primera se trató en parte de un fenómeno territorial, controlado por jefes locales rurales (o caciques), muchas veces ligados a los ejidos.5 La segunda se refiere a las organizaciones sectoriales de masas que controlaban recursos y los distribuían de manera discrecional a sindicatos y otros grupos conectados al partido hegemónico. Con la reducción del poder de los sindicatos en los años ochenta,6 hubo un fuerte impulso a la centralización del intercambio clientelar gracias a la estrategia del Programa Nacional de Solidaridad, bajo el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994).
Con la transición a la democracia de 1997 a 2018, sin embargo, hubo un importante viraje de los políticos locales y partidos a la construcción de redes clientelares en los ámbitos subnacionales: estatal, municipal y las comunidades. En vez de estrategias concebidas en la Oficina de la Presidencia, los políticos municipales y de los estados tomaron decisiones con el objetivo de construir redes de líderes locales para llevar a cabo intercambios particularistas en los municipios y estados.7
En cambio, desde el inicio del sexenio de AMLO, en 2018, se vio una transformación importante: el presidente centralizó la planeación, la implementación y la intermediación de los programas federales al ámbito nacional, primero, para asegurarse de que los votantes supieran que el Ejecutivo federal era el responsable de las entregas de recursos y, segundo, para controlar la distribución de recursos con fines clientelares. Al hacer eso, los políticos y los intermediarios locales de la oposición dejaron de recibir crédito por los recursos como antes.
En este trabajo nos proponemos mostrar dos cosas: primero, cómo el presidente López Obrador logró universalizar varios programas y, a la vez, mantener la intermediación clientelar. Segundo, identificar y arrojar luz sobre la nueva organización en el gobierno, los Servidores de la Nación (cuyo dirigente estaba en la Oficina de la Nación), que funcionaba (y sigue funcionando) con prácticas clientelares, ahora desde un plataforma centralizada en el Ejecutivo.
La pregunta de por qué se centralizó el clientelismo es relevante porque, para reducir la práctica clientelar en México y otras democracias nuevas en vías de desarrollo, hay que identificar cómo los políticos organizan el intercambio: quiénes son los actores involucrados, quiénes se benefician y cómo, y qué actor o gobierno paga los recursos y a los intermediarios que actúan para conectar a los políticos con los vecinos, en especial en zonas de menor poder adquisitivo. También apremia el estudio de la transformación del clientelismo en el sexenio de 2018-2024 porque es parte de la estrategia más general de centralización del poder y control del gobierno de AMLO y su partido, Morena. Por último, hay muy pocos estudios sobre la evolución del clientelismo a través del tiempo.8
Muchas dimensiones de cambio podrían examinarse dentro del concepto de evolución: el cambio de sindicalismo a clientelismo de barrio;9 la cantidad de recursos distribuidos;10 la identidad de los clientes,11 y la relación entre partidos políticos y votantes-clientes.12 Sin embargo, el eje del presente trabajo es el ámbito de gobierno más prominente de las interacciones entre político, intermediario y votante. En otras palabras, si el intercambio es dirigido desde el nivel subnacional o desde el gobierno federal.
He escogido esta dimensión de cambio por varias razones. Primero, ha tenido mucha importancia entre los años 1997 y 2024 gracias a las acciones de varios gobiernos. Segundo, aunque no puede cuantificarse directamente, hay muchas formas empíricas para acercarnos al tema. Y, tercero, hay pocos estudios que vinculen los nuevos programas sociales del sexenio de AMLO con la evolución del clientelismo en México.
Para entender la centralización clientelar desde el ámbito donde se desenvuelve el clientelismo, pueden emplearse teorías que se basan, primero, en los incentivos de los actores después de la democratización y el pluralismo político, factores que pueden ejercer una fuerte influencia en el ámbito de gobierno del intercambio clientelar.13 La competencia electoral y que hubiera elecciones más justas permitieron que el número de partidos políticos compitiendo por puestos de elección popular fuera mayor y, a la vez, después de la democratización el clientelismo se extendió a todos los partidos.
La recentralización de los programas sociales y el control nacional de las redes de intermediarios en el sexenio de AMLO pareciera haber sido una decisión intencional que se tomó en las más altas esferas de poder: la Oficina de la Presidencia. El presidente López Obrador decidió traer de vuelta el poder al Ejecutivo, quitándoselo a las ramas legislativa y judicial, a las entidades federativas e instituciones autónomas del gobierno federal. Una parte de esta centralización incluyó los programas sociales y la intermediación de éstos con la creación de una organización de intermediarios, empleados del gobierno federal y que no necesariamente habían trabajado antes en sus propias colonias o comunidades. El presidente trabajó para generar en la mente de los ciudadanos la conexión explícita entre programas sociales federales y el Ejecutivo, en parte empleando las mañaneras (conferencias de prensa diarias) y en parte con los Servidores de la Nación (en adelante, Servidores) como intermediarios.
En este texto presentaré evidencias de que sí hubo interferencia de los Servidores en el voto ciudadano, aun cuando muchos de los programas sociales de AMLO fueron universales, gracias a su cercanía con los votantes de bajos recursos y a las amenazas veladas de que se perderían los beneficios con otro partido en el poder.
Para demostrar esta transformación, el texto define primero el clientelismo y discute las diferencias entre éste y la distribución programática de bienes públicos a cargo del gobierno. Luego, veremos varias teorías que tratan el tema de la transformación clientelar para construir una que explica los cambios vistos en México. Después, presento una descripción corta de la organización clientelar en México, desde la transición en los finales de los noventa hasta la llegada de AMLO en 2018. Por último, describo los cambios en la política social del presidente para mostrar la nueva organización de los Servidores en su operación electoral. Esta sección consulta documentos oficiales encontrados en las páginas de varias secretarías de Estado, solicitudes de información al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai), información del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y notas periodísticas. Encontré que las denuncias formales de los partidos en contra de acciones que constituyen coacción de voto se incrementaron de forma sustancial en los años electorales de AMLO (2021 y 2024) en comparación con los años del entonces presidente Peña Nieto (2012-2018), un hallazgo consistente con el uso de los Servidores como actores involucrados en actividades electorales.
Definiciones y teorías acerca del clientelismo y su evolución
Hay muchas maneras de definir el clientelismo: como redes de ayuda para personas de bajos recursos;14 intercambios de una figura jerárquicamente mayor con una persona de menor estatus,15 o formas en que los políticos compran votos el día de la elección.16 Mi definición de clientelismo se trata de una forma de movilización de votantes por políticos in teresados en ganar votos. Hay un intercambio de recursos que controla el político en forma individual o familiar a cambio de apoyo político, con el entendimiento de que si los votantes no lo hacen, no seguirán recibiendo bienes.17
El intercambio particularista puede distinguirse de promesas programáticas, tales como mejor educación pública, mayor crecimiento económico o menos crimen. También pue de diferenciarse la entrega de despensas o acceso a programas clientelistas de la pertenencia a programas universalistas (tales como la pensión de la tercera edad) o de programas focalizados (Progresa-Oportunidades-Prospera, POP). Esta distinción es muy importante porque nos permite observar distribución de bienes basada en el clientelismo de larga duración (clientelismo relacional) o una menor posibilidad de intercambio particularista cuando el programa antipobreza está abierto a todos aquellos que pertenecen a una categoría establecida, con reglas de asignación claras y transparentes.
Normalmente, la relación clientelar requiere dos condiciones: repetición (o iteración de los intercambios) y contingencia (si uno no cumple, el otro va a dejar de cooperar). Para que estas condiciones existan, los políticos tienen que averiguar dos cosas: primero, si los votantes llegan a las casillas y, segundo, si están votando como se prometió. Esta definición aclara que no estamos hablando de formas de autoridad tradicional de enlaces de fidelidad entre patrón y cliente.18 Tampoco estamos interesados en la compra de voto el día de las elecciones (el mal llamado clientelismo electoral).19
Medir el clientelismo es difícil: a nadie le gusta admitir que haya vendido su voto por una despensa. Sin embargo, en las entrevistas con intermediarios en zonas con menores recursos, es claro que el intercambio es extenso y que los políticos sí invierten en ello.20
En las encuestas de varios años electorales de CSES, se ve que hay variación en cuánto al particularismo que se reporta, como se observa en la gráfica 1.
Fuente: CSES s.f. Laboratorio Nacional de Políticas Públicas s.f. Nota: los datos son de las encuestas del Comparative Study of Electoral Systems-Mexico, CSES) y los valores ausentes (NS y NC) no se toman en cuenta. Antes de 2015, no se preguntaban si se había visto intercambio particularista en su comunidad.
Gráfica 1 Dos mediciones del clientelismo
Es notorio que hubo un aumento lento en el número de encuestados entre los años 2000 y 2012, de 13% en el año 2000 a 20% en el 2012, que respondían de forma positiva a la pregunta: “¿Le ofreció un partido un regalo durante la campaña?”. Las respuestas a las dos preguntas relacionadas con el intercambio particularista sobre haber recibido un regalo y haber visto un intercambio de dinero por voto en su barrio son también parecidas, hasta que se vio un cambio en los años del presidente López Obrador.
Los cambios del clientelismo en México
Ha cambiado mucho el clientelismo mexicano en las últimas cuatro décadas. Primero, durante una buena parte de la época hegemónica, los gobiernos federales y estatales combinaban los beneficios selectivos por vía sectorial con los de los caciques en zonas rurales.21 Muchos académicos han afirmado que, durante el periodo de la hegemonía, los sectores campesino, obrero y popular del partido llevaban a cabo la movilización electoral de los ciudadanos mexicanos.22 Fox y Gordillo escriben al respecto:
El sistema político que da forma a las decisiones del desarrollo de México ha estado dominado tradicionalmente por un proceso de negociación en el que el Estado entregaba concesiones materiales selectas a grupos de interés organizados a cambio de su subordinación política, al menos nominalmente.23
Durante y después de las crisis económicas de los años ochenta, se vivió una disminución en la fuerza económica de los sectores, lo cual debilitó los vínculos entre las ayudas del Estado y los ciudadanos. A la vez, la reforma constitucional que abrió la posibilidad de vender tierras ejidales como propiedad privada significó un giro fuerte hacia la urbanización. El presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) desarrolló e implementó el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), una combinación de ayudas a municipios, grupos de ciudadanos y apoyos para productores. El Pronasol representó la centralización y unificación de los programas de ayuda del gobierno priista frente a la creciente democratización del país.
Lo que se vivió desde finales de los años noventa hasta la entrada del presidente López Obrador al poder, en 2018, fue una fuerte descentralización del clientelismo a nivel manzana. Así, el pluralismo político puede aumentar la disposición de todos los partidos y sus líderes a aceptar el clientelismo para movilizar a los votantes, incluso los que rechazaron esta práctica cuando estaban en la oposición. En vez de exigir bienes públicos simplemente por ser ciudadanos, los vecinos se acostumbraron a recibir regalos a cambio de sus votos y sabían que su gobierno local iba a entregárselos a través de los líderes de manzana. De esa manera, el clientelismo mexicano creció porque todos los candidatos y partidos locales empezaron a construir sus redes y ganar votos.24
Las redes de vecinos-intermediarios en las comunidades se basan en líderes naturales con capacidad para encontrar ayuda para sus vecinos a cambio de su participación política, trabajando normalmente con presidentes municipales, con gobiernos estatales y diputados locales.25 Los presidentes municipales construyen muchas redes clientelares, valiéndose de intermediarios vecinales como fuentes de información y puntos de distribución.26 Los vínculos locales ayudan a conocer mejor a los votantes, sus necesidades, si es que votan y cómo.27 Si un vecino es renuente a apoyar al político que le entregó las dádivas, puede cortarse la relación con el votante. Este monitoreo es difícil de lograr sin la cercanía entre vecinos y el político, que se construye a través de los intermediarios vecinales, en especial para saber si votaron “correctamente”.28 Rueda29 explica que si los intermediarios y operadores trabajan en comunidades pequeñas, y si las divisiones donde hay cifras oficiales de votaciones son suficientemente pequeñas, entonces los intermediarios y sus políticos podrán identificar con mayor precisión dónde sí y dónde no se cumplió el acuerdo clientelar.
Sin embargo, saber cuál fue la decisión del votante en la privacidad de la casilla no parece ser tan difícil, de acuerdo con varios informantes.30 Quienes salen de la casilla y no se dirigen al grupo de operadores e intermediarios, probablemente votaron por otra opción. Mucho del esfuerzo de las relaciones clientelares es asegurarse de que lleguen a la casilla, porque esto es lo más fácil de averiguar. Los intermediarios mantienen listas de sus clientes-vecinos y si no llegan temprano, los llaman para recordarles y mandan taxis para los de la tercera edad, etcétera. Si no pasan a marcar su boleta, es una nota en su contra. Claramente, la casilla mexicana es suficientemente chica, con 750 votantes, para deducir la lealtad de cierto conjunto de votantes que son vecinos.
La centralización de AMLO
Este artículo se enfoca en el sexenio de AMLO y sus esfuerzos para centralizar varios aspectos del intercambio particularista. AMLO llegó a la presidencia en 2018 con una enorme popularidad, con mayorías en ambas cámaras del Congreso, y aunque ésta no fuera mayoría calificada en la cámara baja, sí podía hacer y reformar leyes que no exigieran cambios constitucionales sin la participación de las fuerzas de oposición (el PRI, PAN, PRD y Movimiento Ciudadano [MC]).
Si uno piensa que el expresidente López Obrador era populista o no, lo que sí puede detectarse era su interés en atraer la planeación y el financiamiento al nivel federal y a la burocracia federal. También se ve el debilitamiento, captura o eventual destrucción de instituciones autónomas del Estado mexicano, tales como el Instituto de Transparencia, los órganos regulatorios, la Comisión de Derechos Humanos, entre otros. De esta forma, se observa que la centralización de la planeación, el desarrollo y la implementación del intercambio fue parte de un esfuerzo mayor de reducir la capacidad de equilibrar las distintas ramas de gobierno y juntar así mayor poder en la figura del presidente.
Pueden ser varias las razones de estos cambios: la primera se encuentra en un artículo de Wilkinson31 sobre la India bajo el primer ministro Shri Narendra Modi. El autor escribe que el gobierno federal en la India ha avanzado mucho en los últimos diez años en el uso de tecnologías modernas, como los smartphones y las tabletas, para centralizar la entrega de programas sociales y evitar el uso de intermediarios locales. Así pues, la implicación para México es que el gobierno federal quiere debilitar a los políticos locales y reducir el uso de redes clientelares para mejorar la entrega de bienes públicos. Sin embargo, Maitra, Mitra, Mookherjee y Visaria32 demuestran que, aun con la creación de varios programas más focalizados del gobierno federal, no hubo mejoras en la identificación de beneficiarios en los nuevos esquemas centralizados. Los gobiernos estatales y locales continuaban teniendo un papel importante en decidir quiénes serían los beneficiarios y en la distribución de los bienes gubernamentales. Entonces, vemos un caso parecido al de México: un líder populista (que dividía al país por diferencias de religión, no de clase social) buscó fortalecerse mediante el debilitamiento de instituciones, incluyendo los gobiernos subnacionales y enfocándose en programas sociales federales.
En este artículo el objetivo es demostrar que, en el caso de AMLO, se centralizaron y promovieron programas sociales federales mientras se mantenía la intermediación clientelar desde el nivel central. Hay evidencia suficiente para demostrar que el gobierno federal de México utilizaba la tecnología (y sigue haciéndolo) no para eliminar el clientelismo, sino para centralizarlo al nivel federal, controlarlo mejor y utilizarlo para fortalecer la imagen del presidente y de su partido, a través de la creación de nuevos intermediarios, los denominados Servidores de la Nación.
En cuanto al tipo de estilo de gobernar, Correa de los Santos escribe de las administraciones populistas,33
El carácter populista personalista tiene como fines la centralización de las decisiones administrativas, las estructuras gubernamentales y la gestión de los recursos presupuestales, así como intenta ampliar los márgenes de discrecionalidad (formal e informal) para manejar (sin restricciones) los puestos, el dinero, los contratos y los grandes proyectos, deviniendo en escasa autonomía de los otros poderes del Estado, lo cual nos conduce a la desinstitucionalización entera, característica histórica del régimen hegemónico.
Esta centralización, como lo indica Dussauge,34 es parte de una estrategia de AMLO de ligar de forma directa al pueblo con su persona, a la vez que el presidente muestra su poderío por encima de las demás ramas de gobierno. “En las mañaneras, el presidente da órdenes, delinea políticas públicas y coordina las actividades de sus secretarios de Estado en la presencia de los medios de comunicación para demostrar que él está encargado de los programas sociales”. ¿Qué son las mañaneras diarias? “Una forma sin mediación para reportar el progreso de su administración directamente al pueblo”.35
Entonces, otra explicación de la centralización es que se trató de una decisión tomada por el presidente para fortalecer el proyecto político de Morena y reducir las capacidades distributivas de los miles de políticos estatales y municipales de una amplia gama partidista. La atracción de éstas hacia la Oficina de la Presidencia tuvo como objetivo aclarar y subrayar la atención ciudadana hacia el presidente y su partido.
Los gestores comunitarios eran y siguen siendo una parte importante de la base logística de las redes clientelares en México, sin importar si el estado o municipio está gobernado por el PAN, PRI, PRD o Morena. Ellos reciben bienes de su político municipal u operador político que deberían distribuir entre sus vecinos allegados, aunque muchos se llevan una parte en forma de renta privada para sus familiares o para vender. En tiempos electorales, los políticos subnacionales se encargan de distribuir, aumentan la cantidad de bienes y piden que se distribuyan a sus gestores-intermediarios.
Programas sociales federales en la época previa a AMLO
No todos los programas sociales fueron controlados por los gobiernos estatales y municipales durante los años postransición. Durante y después de la transición a la democracia, el gobierno federal aumentó el número y presupuesto de programas sociales, incluyendo los programas de Transferencia Condicionada de Efectivo (CCT o conditional cash transfer), bajo los nombres Progresa-Oportunidades-Prospera (POP), una idea de Santiago Levy que se instauró en el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000) y que mantuvieron tres gobiernos más (hasta AMLO). La finalidad del programa era apoyar con dinero transferido directamente a las jefas de familias a cambio de ciertas condiciones: llevar a sus hijos a la escuela y a chequeos médicos. Las madres de estos hijos también tenían que asistir a clases de higiene y participar en proyectos comunitarios. Fue el programa más focalizado de este periodo y con capacidad de ayudar a los mexicanos que vivían en la pobreza extrema.36 Procampo (Programa de Apoyos Directos al Campo) fue otro programa federal que otorgaba dinero en efectivo a agricultores por superficie de tierra cosechada para adaptarse a la importación de alimentos de Canadá y Estados Unidos gracias al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). El número total de afiliados a los programas sociales en la época postransición es impresionante, como se aprecia en el cuadro 1, a finales del gobierno de Enrique Peña Nieto había más de 60 millones de mexicanos afiliados a programas sociales federales.
Cuadro 1 Programas sociales federales, 2016-2018 versus 2023-2024
| Programa | Millones de afiliados, | Millones de afiliados, |
| 2016-2018 | 2023-2024 | |
| Adultos mayores | 5.1 | 12.1 |
| Prospera à becas | 6.9 | 6.0 |
| Procampo | 2.7 | 4.6* |
| Becas estudiantiles | 7.5 | n.a.a |
| Seguro Popular50 | 41.0 | 11.0 |
| Personas vulnerables | n.a. | 1.8b |
| Total | 63 | 35.5 |
Fuentes: Para adultos mayores, véase “Así han cambiado…” 2021. Para Prospera, véase Villaseñor Becerra 2022. Para Procampo, véase Agricultura/San Luis Potosí 2012. Para Seguro Popular, véase Sovilla y Díaz Sánchez 2022. Para Becas, véase AMLO 2024. Notas: * Incluye todo relevante para el campo: pescadores, fertilizantes, Sembrando Vida y producción para el bienestar. a. n.a. - no aplica. b. Todos los esquemas relevantes para personas vulnerables, incluyendo hijos de madres trabajadoras, personas en emergencia, personas con discapacidad y otros. Véase Gobierno de México 2025. IMSS s.f.
Salvo en el caso del POP, cuyos beneficios fueron cuidadosamente distribuidos a mujeres elegibles, quienes dise ñaron estos programas federales seguían un plan descentralizado, es decir, recurrieron a gestores locales. Por ejemplo, en las Reglas de Operación del Programa Pensión para Adultos Mayores publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 2015,37 bajo la presidencia de Enrique Peña Nieto (2012-2018), se estableció que, para acercar los programas a los beneficiarios potenciales, se creó una red social, cuyas actividades fueron que se “informe, comunique e instruya a la población beneficiaria; así como coadyuve en las actividades para la entrega de los apoyos y las Acciones de Protección Social y Participación Comunitaria. La Red Social se integra por Gestoras y Gestores Voluntarios y, en su caso, Facilitadoras y Facilitadores Voluntarios de las comunidades o colonias que establecen relaciones de colaboración”.38
Entonces, las y los gestores fueron elegidos por los miembros de las asambleas comunitarias y no pagados como tal (aunque sí pudieron recibir como compensación hasta 550 pesos mexicanos por mes), lo que significa que se continuó la descentralización de la intermediación.39
Rodríguez-Chamussy40 ha demostrado que, aunque en el periodo postransicional fluían muchos recursos de las arcas federales para los pobres, los votantes o no sabían de qué ámbito de gobierno provenían o pensaban que era de los gobiernos subnacionales. La autora encontró que muchos votantes beneficiados daban crédito a los gobiernos municipales y votaban a favor de los partidos que estaban en el poder, creando así incentivos para que los políticos locales y sus intermediarios se adjudicarán el crédito de los programas. Díaz-Cayeros41 encontró algo parecido: en una encuesta, la mayoría contestó que no tenía claro el ámbito de gobierno -federal, estatal o municipal- responsable de los beneficios públicos. La participación de los gobiernos estatales y municipales en la intermediación fue una causa de esta confusión de los votantes.
Políticas sociales y clientelismo durante AMLO (2018-2024)
No todos los programas sociales son de naturaleza clientelar. En particular, si las reglas de afiliación son claras y fáciles de atender, si la población potencial es amplia y no controlada por políticos, y si no hay amenazas de quitar beneficios, puede pensarse que no hay requisitos de comportamiento electoral que deban seguirse.42 Dicho eso, uno podría argumentar que varios de los programas sociales de AMLO fueron igual de programáticos que los de POP de la época anterior; simplemente menos focalizados en una población objetivo, y más universalista, además de haberse integrado en la Constitución.
El presidente, aun antes del inicio de su sexenio de transformación, denunció, en repetidas ocasiones, que los programas sociales previos fueron corruptos y no aliviaron la pobreza. Un ejemplo sería Prospera (último nombre del programa CCT), “un mero paliativo de la pobreza, cuando no mecanismo perverso de control y manipulación con fines electorales”.43 No obstante, el presidente nunca presentó evidencias de las corrupciones del POP o de otro programa social.44
Uno de sus cambios más importantes en esta materia fue el de quitar las restricciones sobre la población objetivo, es decir, los nuevos programas federales ya no tenían condiciones ni límites muy restrictivos. Prospera fue erradicado y sus fondos se transfirieron a un programa de becas para todos los estudiantes de escuelas públicas, sin importar los ingresos familiares, podían acceder a una beca. Incluso cuando el alumno no demuestre mucho interés en aprender, no se le quita la beca.45 Las pensiones de adultos mayores, que antes se restringieron a los ciudadanos que no gozaban de otras pensiones, ahora son válidos para todos quienes estén por encima de cierta edad, sin importar si reciben recursos del IMSS o del ISSSTE.
Como lo argumentan varios, el problema no son los programas designados a combatir la pobreza, sino la forma de diseñarlos e implementarlos. Casar describe los temas problemáticos: “Entre ellos, la no identificación de la población objetivo, la forma de medir las metas, la ausencia de lineamientos para la aplicación de los recursos y la falta de evaluación para saber qué tan efectivos están siendo los programas”.46 Sin una evaluación independiente y seria, es más fácil usar los programas con fines clientelares.
En el cuadro 1 se observan las cifras de los números de beneficiarios de varios de los programas más importantes del sexenio de AMLO.
Lo que resulta sorprendente del cuadro 1 es que los beneficiarios de programas sociales en la época de AMLO son 35.5 millones, significativamente menos que en el sexenio de Peña Nieto, cuando el número fue de 63 millones de mexicanos que recibían por lo menos beneficios de un programa social. Acceso a servicios médicos cayó de 42.1% a 27% de la población en 2020. Entonces, ¿por qué tantos creen que la administración de AMLO fue mucho más generosa con la población? Primero, ya en el tercer año de su gobierno se declaró que por lo menos una persona del 70% de las familias a nivel nacional estaba afiliada a algún programa social.47
Segundo, los que recibieron beneficios de programas a lo largo del sexenio recibían más dinero por mes, aunque no hubo mucho mayor ingreso por hogar derivado de todos los programas debido a la cancelación de Progresa y del Seguro Popular.48
Pueden compararse las cantidades de ingreso del me xicano promedio de 2016 (durante la presidencia de Peña 49 Nieto) y 2022 (AMLO).50 Las cifras son de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos del Inegi, y son trimestrales para poder capturar los ingresos ocasionales. Según estas cifras, el ingreso corriente promedio por hogar, por trimestre, fue de 63,565 pesos mexicanos en 2016 y de 63,695 en 2022 (medianos del sexenio de AMLO, después del primer aumento del salario mínimo), una incremento de únicamente 2.1%. El ingreso del trabajo subió 2.5% y la cantidad de transferencias, 9.7%, pero empezó a partir de una base no muy grande, de 9,871 a 10,028 pesos.51
Una tercera razón por la que los votantes identificaron los fondos federales con el gobierno de AMLO es que el presidente anunciaba una y otra vez que su gobierno había sido el que regaló estos recursos al pueblo de México. Los conservadores, neoliberales y corruptos de los gobiernos anteriores no eran cercanos a los ciudadanos menos afortunados; eran fifís y corruptos. Las mañaneras y los reportajes periodísticos sobre los temas de las mañaneras se convirtieron en fuentes de información cruciales para millones de mexicanos.52
Centralización de la intermediación: los Servidores de la Nación
El presidente López Obrador se quejaba de los programas y de sus intermediarios, argumentando que los intermediarios de los sexenios anteriores eran piezas importantes de las ligas clientelares entre políticos y votantes. Muchos de los anuncios de las bondades de los programas sociales federales incluían el mensaje de que iban a entregar los recursos sin intermediarios entre el gobierno federal y los beneficiarios. Sin embargo, esto es prácticamente imposible. Lo que ocurrió fue que los trabajadores de la organización burocrática visitaban una y otra vez las casas para proveer y recoger información. Estos datos y conocimientos nuevos se compartieron después con los gobiernos morenistas subnacionales y las redes clientelares locales de Morena, que eran los encargados de suministrar los bienes requeridos por la población de menos recursos (tinacos, cemento, despensas, etcétera). También hay evidencia de que, durante épocas de campaña, los mismos Servidores se vieron obligados a participar en las actividades electorales.
Uno de los grandes cambios en cuanto a la forma que asumió el clientelismo en México en los últimos años fue la creación de un cuerpo burocrático encargado de llegar a la mayoría de los hogares de menores recursos en México, censarlos, darles información sobre los programas sociales y afiliarlos a los mismos. “Los SN son un ejército de funcionarios que surgieron antes de que AMLO tomara posesión del cargo, el cual se extendió por todo el país para levantar el llamado ‘censo del bienestar’, con lo cual se buscaba crear un padrón de las familias que requirieran algún apoyo social el cual se corroboraría al acudir directamente a los domicilios”.53 El censo que hicieron los Servidores fue ilícito pero útil, como lo describe Hernández Estrada,54 porque los funcionarios no fueron ni entrenados para lidiar con los datos de los ciudadanos, ni son la instancia legal para hacer este tipo de recolección de datos personales.
El presidente echó mano de los “Siervos de la Nación”, llamados así originalmente, que eran una brigada de activistas electorales de Morena en las elecciones de 2018. Después los transformó en un grupo de intermediarios pagados, no por los políticos estatales y municipales, sino por el gobierno federal.55 El liderazgo burocrático está basado en la Oficina de la Presidencia, pasando por la Secretaría de Bienestar, para luego bajar a los 32 delegados estatales y, por último, a los 266 directores regionales y a los mismos Servidores. Los llamados ‘enlaces’ ganan más de 13,000 pesos mensuales brutos al mes, un sueldo aceptable en México en el sexenio de AMLO.56
La estructura de la organización de los Servidores es jerárquica. El puesto más alto es del Coordinador General de Programas para el Desarrollo de la Presidencia de la República, que se reporta directamente al presidente, no a la Secretaría de Bienestar. Esta figura es responsable de determinar cuántas personas se van a contratar y sus responsabilidades más importantes. De acuerdo con una fuente periodística, sus tareas se describen así: “Una de las principales tareas de García Hernández era coordinar a los delegados estatales que se encargan de organizar y poner en marcha los planes, programas y acciones para el desarrollo integral del gobierno de la República, además de realizar funciones de atención ciudadana, supervisión de servicios y programas de las diversas secretarías, entidades y dependencias”.57
Luego del Coordinador están los 32 superdelegados estatales -figuras burocráticas impuestas por AMLO-, encargados de ser enlaces entre el gobierno federal y los estados, incluyendo los trabajos de los Servidores en sus estados. Según el presidente, fueron impuestos a los gobernadores -que en ese momento no eran mayoría de Morena- para reducir o eliminar la corrupción precisamente en la distribución de los programas sociales.58 Hernández Estrada explica que hubo un cambio de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) para quitar funciones de entrega de los programas sociales federales de los funcionarios electos a nivel subnacional y entregarlas a los burócratas federales.59 “Lo anterior resulta especialmente grave pues limita las acciones relacionadas con la entrega de programas incluso a autoridades electas constitucionalmente, ya que la LOAPF otorga dicha facultad a los super delegados (estatales) … (artículo 17 Ter)”.60 Este punto es crucial porque quitan conexiones de recursos de oficiales electos a nivel subnacional y los ciudadanos, lo cual fortalece la relación entre el presidente y los votantes.
Los 32 superdelegados estatales dan órdenes a 266 coordinadores regionales que trabajan en todos los estados de la República. Estos coordinadores son los responsables de asignar las tareas a los Servidores, quienes tienen contratos de tres a seis meses (aunque muchos siguen trabajando después con un nuevo contrato). Los Servidores -cuyos números oficiales oscilan entre los 19,000 y los 25,000- trabajan en prácticamente todos los municipios y comunidades.61 Hubo confusión al principio sobre si los Servidores eran sustitutos de los antiguos jefes de manzana del PRI, los que llamamos líderes de colonia o comunidad. Puede apreciarse tempranamente, aun sin suficiente información sobre la identidad de los Servidores, que su nivel educativo es más alto que los de los típicos líderes de una red vecinal, lo cual nos hace pensar que no han tomado su lugar.62 Sin embargo, sabemos que varios Servidores trabajan en zonas distintas de su lugar de residencia, así que, en este caso, no serían líderes locales, sino burócratas foráneos.
Su primera actividad formal fue levantar un censo de las necesidades de la población, llevado a cabo en 2019. Después de eso, los Servidores comenzaron con sus actividades de afiliación e información, las cuales fueron denunciadas como trabajos políticos por opositores al gobierno de AMLO.63 “Más tarde, otras actividades, tales como afiliar clientes a los grandes programas, ayudar con las tarjetas bancarias nuevas, y diseminar propaganda del gobierno a favor de la administración del presidente, llegó a ser más común”.64 Una crítica constante en contra la organización fue que “la operación de estos cuadros es tan evidente que en cada proceso electoral surgen denuncias contra ellos no sólo de parte de la oposición, sino también de miembros de Morena”.65
En el caso del programa de Adultos Mayores, los requisitos para completar el trámite de afiliación son los típicos para México: el acta de nacimiento, un documento de identificación vigente (el óptimo es la credencial para votar o, si no la tienen, puede presentarse un pasaporte o una credencial del Inapam), la Clave Única de Registro de Población (CURP), un comprobante de domicilio y el Formato Único de Bienestar llenado correctamente.66 Ahora bien, obtener estos documentos es más o menos sencillo si uno es de la clase media urbana. Sin embargo, para residentes rurales y de menor poder adquisitivo, puede ser oneroso. Ahí la ayuda de los Servidores es imprescindible: primero, para encontrar a la población objetivo; segunda, explicarles los beneficios y, tercero, apoyar con el trámite mismo.67 La información que ellos piden de ciudadanos interesados en afiliarse es la misma que piden los intermediarios locales para mantener a los vecinos dentro de sus redes clientelares. De ésta, la más importante es la credencial para votar. En 2021, “el PAN presentó una queja contra los Siervos por solicitar a los adultos mayores su credencial de elector como condición para aplicar la vacuna contra el Covid-19”.68 Gracias a ello, hoy día se tienen que aceptar otras identificaciones vigentes.
Los 266 coordinadores regionales mantienen el seguimiento del trabajo de cada Servidor a través de un tracker en sus celulares y un grupo de WhatsApp. Con esta aplicación, los Servidores dan un aviso de llegada a una zona y otro cuando terminan;69 utilizan tabletas conectadas a su estructura nacional, así que la tecnología está a la orden en el monitoreo tanto de ellos como de su trabajo. Regresan varias veces a las mismas casas. En ciertos casos, pueden entablar relaciones cercanas con la gente que visitan. Ha habido ejemplos de beneficiarios que dejan herencias a los Servidores.70
Además, en municipios y estados de Morena, el gobierno también se ha puesto al servicio de los Servidores. Varios entrevistados han explicado que hay comunicación directa sobre sus hallazgos relativos a las necesidades de los residentes en sus rondas; ellos le informan al gobierno municipal a cargo de conseguir los apoyos, como andaderas, medicinas y mejoras al alumbrado público. Entonces, los Servidores no han tomado el lugar de los líderes locales clientelares, sino que utilizan y bajan la información político-social básica de los votantes a las redes vecinales (que son de Morena), quienes se encargan de la autoridad local.71 Por ende, lo que vemos es una estructura de movilización (aparte de los Servidores) en muchos municipios que trabaja en las elecciones.72 Un operador político de MC explicó que durante la campaña, en su pequeño municipio, la candidata a presidente municipal decidió quiénes serían los cuatro Servidores.73
Es importante subrayar que, al mismo tiempo que una organización de más de 20,000 personas, pagadas por el gobierno federal, promueve activamente los programas y la imagen del señor presidente, hoy día doctora presidenta, las redes clientelares de partidos distintos a Morena continúan operando en algunos municipios y estados. Mis entrevistas con operadores y políticos en Aguascalientes, el Estado de México y Nuevo León demuestran que siempre y cuando haya recursos de políticos en puestos de elección popular, las relaciones clientelares no se eliminan por la presencia de los Servidores en la zona.74
En algunas elecciones, los coordinadores regionales de los Servidores mandan a sus empleados a trabajar como militantes en actividades propias de la campaña electoral, obligándolos a actuar como representantes de partidos -dentro y fuera de las casillas-, operando la llegada de los vecinos beneficiarios a las casillas para que voten. Una operadora política que trabajaba con una organización afín a Morena notaba que, durante la campaña de 2024, los Servidores caminaban por el municipio tocando puertas, alistando a los ciudadanos para votar, igual que los activistas de su red clientelar. A la vez, explicó que hacen campaña “vía amenazas de perder los beneficios si votan a favor de la coalición PAN-PRI. Hay violencia psicológica”.75 Un experto en el tema de Servidores y abogado del PRD relata: “Estaban ahí, con sus listas de beneficiarios. […] Pasando lista a los beneficiarios que llegaban a votar y mandando traer de sus casas a los que no habían concurrido”.76
La operación de los Servidores afuera de las casillas es una de las típicas actividades de los intermediarios locales -usar las listas de beneficiarios con sus números de teléfono hace posible llamarlos o mandarles textos el día de la elección para asegurarse de que lleguen a marcar su boleta-. En el estado de Guerrero, hubo quejas y evidencia de que algunos Servidores le avisaban a los beneficiarios que si no votaban a favor de candidatos de Morena habría la posibilidad de que perdieran sus beneficios, porque la coalición opositora igual y no iba a seguir con los programas.77 Según varios entrevistados, los Servidores sí tienen educación -muchos son maestros que necesitan más dinero, así que ellos también toman el trabajo de tocar puertas-. En varios estados, no son Morenistas de corazón, están allí para ganar dinero. Según este informante, los Servidores sí son del municipio.78
Según una denuncia interpuesta por el PAN, PRI y el PRD, después de la elección de gobernador en Tamaulipas en 2022, por lo menos diez Servidores fungieron como representantes partidistas de Morena y los demás partidos de su coalición, lo cual significa que podían visitar varias casillas y platicar informalmente con votantes afuera de éstas, mientras 38 más tuvieron puestos como representantes de la coalición en casillas.79 En otro incidente, los Servidores estuvieron a cargo de diferentes actividades durante las elecciones en la campaña de 2023 de la candidata a gobernadora Delfina Gómez, de Morena, en el Estado de México. Según varios de ellos, “fueron obligados a realizar encuestas, colgar lonas, volantear, hacer reuniones con los colonos, acarreos, entre otros varios actos de proselitismo”.80 De acuerdo con los testimonios, a través de la estructura de los Servidores, la Secretaría de Bienestar monitoreó constantemente, a lo largo de la campaña y durante la jornada electoral, la intención de voto de los afiliados a programas sociales federales, a través de una aplicación móvil, en todo el Estado de México.81 Así lo reportó un colaborador de un alcalde del Estado de México, Ellos (los Servidores) toman acciones para los votaciones. ¿Cómo? “‘Va a haber problemas si no vas’. Ellos pagan en efectivo; también amenazan a los beneficiarios de los programas sociales: ‘Les vamos a quitar tu tarjeta o fertilizante’. La gente vive con este miedo. Nosotros decimos que vamos a extender sus beneficios. Tratamos de contrarrestar lo que los Servidores están haciendo”.82
Los Servidores son acusados por líderes de Morena de trabajar en contra de ciertos grupos morenistas en elecciones internas para puestos de dirigencia y la candidatura a la presidencia.83 Hubo acusaciones de integrantes y líderes de Morena de que líderes afines a AMLO utilizaron a los Servidores en contra de varios candidatos que no estaban tan cercanos al grupo que controlaba su organización. En una elección interna para los consejeros nacionales de Morena, varios reportes salieron en algunos estados, incluyendo Durango, Estado de México, Jalisco y Yucatán, en los que se dice que amenazaron a los beneficiarios; se les dijo que si no votaban a favor de ciertos candidatos a consejeros, les quitarían los apoyos.84
Los problemas y acusaciones en contra de las actividades electorales de los Servidores llegaron a ser tan serias, que el INE tomó acción y prohibió que los ciudadanos que trabajaban como Servidores pudieran registrarse como representantes de casilla o ser representantes de partido el día de la elección. A la vez, no permitían que expresaran públicamente que los beneficios sociales del gobierno federal fueran de Morena o del presidente López Obrador, cosa que fue casi imposible de monitorear y sancionar. No se permitía la entrega de beneficios en los mítines electorales. La expresidenta del TEPJF, Janine Otálora, reconocía que la misma “cercanía” entre los Servidores y los residentes que tanto trabajo había costado a la organización construir durante los años del sexenio de AMLO fue precisamente la que preocupaba gracias a la probabilidad de la “inhibición o coacción de la voluntad popular”.85
Es difícil comprobar empíricamente que los Servidores están activos en un plan presidencialista clientelar, pero hay formas menos directas de averiguar si sus acciones son congruentes con actividades particularistas o programáticas. Una manera es consultar el número de demandas que consideró la autoridad más alta en temas de fraude electoral, el TEPJF. La autora hizo una solicitud de información a través del Inai de varias palabras clave, incluyendo coacción e inducción del voto, Servidores de la Nación y entrega de despensas, útiles, regalos, etcétera.86
Según información del INE, las siguientes acciones son coacción del voto, inducción y condicionamiento: “Acelerar la construcción y/o inauguración de obras; entregar bienes en forma acelerada y parcial en fechas próximas a la elección”; compra de votos con despensas y otros recursos materiales personalistas, y condicionar estos recursos a cambio del voto del beneficiario. Esta lista sigue con lo siguiente: intimidar al votante; recoger credenciales de elector y manipular los programas sociales del gobierno.87 Los términos coacción e inducción del voto88 tienen un significado téc nico para el TEPJF. En términos de lo dispuesto en el capítulo II de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, está prohibida en todo momento la compra y coacción del voto.89
En una típica denuncia formal de un partido en contra de los trabajadores gubernamentales, vemos que los hechos denunciados fueron los siguientes: “Durante el proceso electoral en curso personas afines o vinculadas con MORENA visitan domicilios y hacen recorridos para solicitar a la ciudadanía datos personales con la finalidad de realizar padrones y ofrecer el acceso a programas sociales”.90 Ahora bien, el problema es que estas actividades se dan durante la campaña con tal de inducir el voto.
¿Qué esperamos? En los años de Peña Nieto hubo muchos actos de coacción de voto por operadores locales y funcionarios públicos. Sin embargo, esperamos más coacción de voto durante el sexenio de AMLO debido al trabajo de los Servidores de la Nación y datos de las quejas por parte de partido políticos e individuos en contra de la coacción de voto de los años 2015, 2018, 2021 y 2024. Así lo muestra la gráfica 2.
Fuente: elaboración propia, con datos del TEPJF, de una solicitud de información del Inai, folio 330030624000499.
Gráfica 2 Número de demandas a todo nivel frente al TEPJF contra partidos y funcionarios por coacción de voto
Según un reporte del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO),91 la Secretaría de Bienestar tuvo un crecimiento explosivo en su presupuesto después de 2021, mientras que los de las demás agencias del gobierno federal se redujeron, salvo la Secretaría de Defensa Nacional, que gastó 45% más en 2023 que en 2021. Si estos recursos se gastaron en programas sociales y movilización electoral, sí apoyan la idea de que los Servidores -junto con las redes de clientelismo local- fueron activos en la movilización y presión electoral. Las cifras indican lo siguiente: que hubo una respuesta del gobierno de AMLO después de la derrota electoral de 2021 y que el número de quejas formales frente a una de las salas del TEPJF aumentó 42%.
Es difícil argumentar que la existencia y el trabajo de los Servidores fuera un elemento contundente en los resultados electorales de 2024, ya que la candidata a la presidencia por Morena, Claudia Sheinbaum, ganó con un margen de 30% sobre la candidata que obtuvo el segundo lugar. Sin embargo, sabemos que después de las elecciones intermedias de 2021, en las cuales Morena no logró el número de victorias deseadas, hubo un aumento notable en el gasto de la Secretaría de Bienestar, que es la institución responsable de los gastos en pensiones de adultos mayores.
Una parte de la definición del clientelismo es la amenaza de quitar el apoyo si no hay reciprocidad de los votantes. Es decir, la coacción de voto y, como hemos visto, en algunos casos, a los Servidores se les condiciona a cambio del voto a favor de sus candidatos y candidatas.92 Por ende, parece que la centralización no es para reducir la incidencia de clientelismo o corrupción, sino para hacerlos más eficientes y redireccionar los efectos políticos hacia el gobierno federal.
Conclusiones
En este trabajo he revisado los cambios en la intermediación clientelar en México durante los años de la transición a la democracia, desde 1997 hasta finales del gobierno del presidente López Obrador en 2024. La descentralización de los primeros años de la democracia parece ser una consecuencia no esperada de una serie de decisiones tomadas en otras esferas políticas. La centralización de AMLO, sin embargo, fue una decisión adoptada con intencionalidad por el presidente para cimentar su popularidad y seguir con la Cuarta Transformación, ganando las elecciones presidenciales, estatales y municipales.
Las interacciones clientelares de los primeros años de la democracia se trasladaron desde los ejidos y los sectores corporativistas hacia los gobiernos municipales y estatales. He identificado dos causas principales de este movimiento: la competencia electoral y la descentralización fiscal y política que dio a los gobiernos locales mucho mayor peso en el juego electoral. La descentralización del gasto federal con reglas más claras permitía que los gobiernos estatales y municipales pudieran incurrir en mayor gasto sin tener que recaudar más impuestos locales. Las crisis económicas y la transformación profunda del modelo económico impulsaron a los gobiernos federales a encontrar nuevas formas de entregar ayuda social a grupos más específicos y mejor focalizados, como POP. No consideramos estos programas clientelares gracias a la selección cuidadosa de su población beneficiada, la entrega directa de dinero y el monitoreo de las condiciones, que no fueron electorales, sino de cuidados hacia los niños. Las redes clientelares se encontraron en las manzanas y colonias, con intermediarios ligados a políticos locales y estatales.
Con la llegada del gobierno de AMLO hubo varios cambios profundos en los programas sociales. Primero, universalizó los programas federales para varias poblaciones -de modo que ya no son esquemas contra la pobreza-. También se centralizó la intermediación, lo que fue una decisión intencional del presidente. La promesa de construir una red de bienestar sin intermediarios no se cumplió, simplemente se construyó una organización, los Servidores de la Nación, dirigida desde la Oficina de la Presidencia.
Eso no quiere decir que ya no existan las redes locales de intercambio particularista. Los Servidores tienen un papel político muy importante en entregar información socioeconómica a los gobiernos municipales y estatales, que luego deberían ocuparse de las necesidades de la población vulnerable. El trabajo de los Servidores, junto con las redes morenistas, pertenecen a los políticos subnacionales. A la vez, las redes de políticos no afines a Morena siguen trabajando en varios municipios y estados en toda la República. Sin embargo, ya no pueden convencer a los beneficiarios de que los recursos federales son de sus políticos subnacionales, porque el presidente fue exitoso en conectar su imagen a los beneficios de los programas sociales de una forma que no lograron los presidentes anteriores (desde Ernesto Zedillo hasta Enrique Peña Nieto). Esto es de la mayor importancia, porque ya no hay tanta confusión respecto a la proveniencia de los recursos, como pudo observarse en los resultados electorales de 2024. Los Servidores de la Nación son un eslabón de una larga cadena clientelar que va desde el presidente hasta los ciudadanos.
