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1. Introducción
En lo que atañe a la implementación de políticas sociales, una de las tendencias más interesantes durante la administración de López Obrador fue el énfasis en “eliminar intermediarios” y, en su lugar, organizar una entrega más directa de beneficios y servicios.1 Por ejemplo, la sustitución del programa social Prospera por el programa Becas Benito Juárez implicó una reducción de las condicionalidades que deben cumplir los beneficiarios para mantener el beneficio, en particular, el criterio de la eliminación de los controles médicos periódicos.2 En otros lugares, el gobierno despliega a miles de Servidores de la Nación para recorrer el país y registrar a los potenciales beneficiarios de los programas sociales. En lugar de que los ciudadanos tengan que exigir beneficios, la idea es que el Estado se acerque a éstos para mejorar la cobertura de los programas, en especial entre los grupos objetivo vulnerables.3 Otro ejemplo es la construcción de una red de Bancos de Bienestar, que se proponen bajar el umbral de acceso a servicios y beneficios financieros para poblaciones vulnerables y alejadas. Con la bandera de “primero los pobres”, estas medidas podrían considerarse parte de un esfuerzo más amplio, motivado ideológicamente, para facilitar el acceso real a programas y beneficios sociales.
Existen muchas preguntas y dudas sobre la eficiencia de esas medidas, así como sobre las posibles motivaciones electorales-clientelares detrás de ellas. La sustitución de Prospera por el programa de Becas Benito Juárez podría haber reducido las onerosas condicionalidades, pero también ha ocasionado una caída drástica de la atención médica a los grupos vulnerables.4 El despliegue de los Servidores de la Nación se critica porque abre la puerta a su uso por motivos político-electorales5 y porque sólo compensa de manera muy limitada las barreras más estructurales para la inscripción de beneficiarios en programas sociales, así como su cobertura.6 Del mismo modo, los Bancos de Bienestar hacen poco para eliminar la carga común de tener que asistir físicamente a las oficinas gubernamentales para obtener acceso a servicios y beneficios -una práctica también común, por ejemplo, en la entrega de beneficios sociales-.7 En resumen: aún queda mucho por hacer para facilitar el acceso real de las personas a los derechos y servicios a los que tienen derecho.8 Sin embargo, la idea de que éstas y otras medidas se proponen poner “primero los pobres” y facilitar su acceso a beneficios plantea la pregunta de si la reducción de las cargas administrativas es un tema que resuena específicamente entre ciertos electores políticos.
Con base en los datos de la Encuesta sobre Cargas Administrativas Cotidianas,9 sobre la experiencia de las personas con cargas administrativas realizada en México en 2022 (n=1838), nos preguntamos si la tolerancia de las personas a las cargas administrativas -es decir, el grado en que ciudadanos, políticos o servidores públicos aceptan su existencia como algo “normal” o “justo”- está correlacionada con la ideología política con que se identifican (bajo el espectro izquierda-derecha), con su propia experiencia personal de tener que lidiar con las cargas administrativas y con el grupo social (vulnerable o no) al que pertenecen. Encontramos que las personas que se identifican con orientaciones políticas de derecha tienen, en promedio, una mayor tolerancia a la construcción de cargas administrativas que complican el acceso a servicios y beneficios, lo que respalda la idea de que la reducción de las cargas para el acceso real a los servicios públicos y beneficios sociales puede ser un tema político atractivo para los electores que se identifican como de centro y especialmente de izquierda. Sin embargo, también observamos que la relación directa de las personas con el Estado (como dependientes de beneficios o proveedoras de impuestos) anula en gran medida este efecto ideológico, lo que sugiere que la experiencia personal con las cargas administrativas también es un factor crucial para explicar la tolerancia a éstas.
Con esto, nuestro artículo hace dos contribuciones. En primer lugar, es uno de los primeros estudios que aplica el marco teórico de cargas administrativas10 escrito en lengua española y utilizando datos sobre los mexicanos.11 En los últimos diez años, muchas publicaciones en inglés han aportado evidencia de las consecuencias de las cargas administrativas para el acceso de las personas a los servicios y beneficios públicos en países del hemisferio norte,12 por sus efectos distributivos en grupos poblacionales vulnerables,13 y por sus causas y la forma en que se construyen las cargas en el diseño e implementación de políticas públicas.14 La experiencia, a menudo agobiante, de los ciudadanos con encuentros burocráticos y la reproducción bien documentada de las desi gualdades sociales a través de la implementación de políticas hacen de México y de la región latinoamericana un contexto potencialmente fructífero para la aplicación de este marco.15
En segundo lugar, nuestro artículo también mejora nuestra comprensión de la experiencia cotidiana de ciudadanos con burocracias públicas. En última instancia, los encuentros burocráticos son de naturaleza política: determinan si los ciudadanos pueden disfrutar de los derechos y servicios a los que tienen derecho formalmente y nos enseñan valiosas lecciones de primera mano sobre cómo funciona el Estado; su diseño es, al menos en parte, una cuestión de opciones y prioridades políticas.16 Al ir más allá de los estudios que enfatizan las capacidades limitadas como explicación de las brechas en la implementación de políticas públicas,17 destacamos la interrelación entre la experiencia ciudadana con las cargas administrativas y la prestación irregular de servicios, por un lado, y las motivaciones políticas para ignorarlas, reducirlas o aumentarlas, por el otro. Más específicamente, nuestros hallazgos indican que las cargas administrativas no son simplemente una cuestión técnica de diseño de políticas públicas, sino que también tienen aspectos políticos importantes: si la ideología política de las personas y sus experiencias personales con el Estado afectan sus actitudes normativas hacia las cargas, entonces su reducción puede tener un importante potencial electoral. Por ende, no debería sorprender que precisamente el gobierno de izquierda de López Obrador, con su énfasis en “primero los pobres”, hiciera de la eliminación de intermediarios y condicionalidades en los programas sociales una cuestión política tan importante.
A continuación, discutimos la literatura relevante sobre la teoría de las cargas administrativas y formulamos tres hipótesis basadas en estudios previos sobre la tolerancia a éstas. Posteriormente, discutimos el diseño de nuestra investigación y presentamos nuestros hallazgos. En la sección final, reflexionamos sobre lo hallado y las contribuciones y, además, formulamos sugerencias para futuras investigaciones sobre las cargas administrativas y la tolerancia a éstas en nuestra región.
2. Revisión de la literatura
2.1 Cargas administrativas y la tolerancia a éstas
Las cargas administrativas son los costos que experimentan los ciudadanos en sus interacciones con las burocracias públicas cuando intentan obtener acceso real a los derechos, servicios y beneficios a los que tienen derecho formalmente.18 Por lo general, estos costos se operacionalizan en términos de costos de cumplimiento, como el papeleo y los tiempos de espera asociados con los trámites; costos de aprendizaje, como la comprensión del funcionamiento formal e informal de las organizaciones gubernamentales y sus procedimientos; y los costos psicológicos, como el estrés y el estigma asociados con la solicitud de servicios y beneficios gubernamentales.19 En los últimos diez años, se ha desarrollado un cuerpo sustancial de literatura sobre este tema, en especial en publicaciones en inglés, que ha enfatizado, a grandes rasgos, tres características de las cargas administrativas. En primer lugar, éstas tienen consecuencias reales para el acceso de los ciudadanos a los servicios y beneficios y, por lo tanto, para su participación social, económica y democrática más amplia.20 Más allá de los costos materiales de los tiempos de espera excesivos, los costos de viaje y el papeleo, las cargas administrativas pueden contribuir a la exclusión de las personas de los servicios “atribuibles a factores organizacionales, más que a las preferencias de los solicitantes o su estado de elegibilidad”.21 En segundo lugar, se sabe que las cargas son distributivas: tienden a afectar más a los grupos de población vulnerable que a otros, por ejemplo, porque dependen más de las prestaciones estatales, porque tienen un acceso (geográfico) limitado a los servicios gubernamentales o porque tienen menos capital administrativo para poder navegar por los procedimientos burocráticos.22
En tercer lugar, y quizás lo más importante para este artículo, las cargas administrativas pueden ser construidas, es decir, a menudo son las consecuencias de las decisiones tomadas por los responsables políticos y burocráticos en el diseño de políticas públicas, reglas de operación y procedimientos burocráticos o trámites.23 Aunque los estudios también han destacado las capacidades estatales estructuralmente limitadas, la negligencia (benigna) y el comportamiento estratégico de los trabajadores de primera línea como causas posibles,24 una idea crucial de la literatura es que las cargas administrativas también pueden ser una forma de ‘hacer política por otros medios’.25 Varios estudios, en especial en el contexto estadounidense, han demostrado cómo las cargas pueden ser diseñadas de forma deliberada en las políticas públicas y en su implementación para disuadir a los ciudadanos de acceder a beneficios sociales, derechos de voto o servicios de aborto.26 Quizás el ejemplo más claro del uso de las cargas administrativas como una forma de ‘política oculta’ es la política migratoria de EE.UU. bajo el presidente Donald Trump, que incluyó formularios complejos, largos tiempos de espera y órdenes de separar a los padres de sus hijos para desincentivar a los migrantes de buscar acceso al país.27
La idea de que las cargas administrativas pueden ser una forma de política oculta ha dado lugar a investigaciones sobre lo que explica la aceptación de las personas de la construcción de cargas que complican el acceso de éstas a los servicios y beneficios públicos. Este tema, denominado “tolerancia a cargas administrativas”,28 se ha estudiado para comprender cómo y por qué los políticos pueden tratar de ampliar o reducir el acceso real a los beneficios sociales de acuerdo con sus preferencias políticas y las de su electorado,29 cómo las concepciones sobre el merecimiento de los beneficiarios explican la disposición de los responsables políticos a aceptar o imponer cargas,30 y cómo los rasgos de personalidad de los políticos dan forma a sus actitudes hacia las políticas sociales.31 La suposición general detrás de estos y otros estudios es que las convicciones políticas o personales entre los burócratas, los políticos y el público en general explican las variaciones en la tolerancia a las cargas administrativas. En este estudio, nos centramos en tres factores comúnmente identificados que dan forma a esas convicciones.
2.2 Efecto de la ideología política sobre la tolerancia a cargas administrativas
En este artículo buscamos contestar la pregunta sobre qué factores están asociados con menor o mayor tolerancia a cargas administrativas. Varios estudios han identificado la ideología política como un importante predictor de la tolerancia a éstas. En general, las personas y los responsables políticos que se identifican como de “derecha” aceptan más la imposición de cargas al acceso de las personas a los servicios y beneficios, lo que puede desencadenarse por preocupaciones sobre el fraude electoral o el fraude en el acceso a beneficios sociales, la idea normativa de que las personas deben hacer un esfuerzo para “merecer” un beneficio público, las preocupaciones sobre el gasto público y las convicciones morales con respecto a la existencia de ciertos servicios en primer lugar, como las clínicas de aborto.32 Por ejemplo, Moynihan, Herd y Rigby33 encontraron evidencia de que los formularios de solicitud para el principal programa de seguro de salud pública de EE.UU. para personas de bajos ingresos (Medicaid) tienden a ser más largos y complejos en los estados históricamente gobernados por el Partido Republicano. Un estudio de Bell, Wright y Oh34 demostró que los trabajadores de primera línea, con preferencias políticas conservadoras, son más tolerantes a las cargas en el acceso a un beneficio de educación superior, argumentando que tales medidas son necesarias para prevenir el fraude y demostrar el merecimiento del cliente, mientras que los burócratas con preferencias políticas liberales enfatizaron la importancia de reducir las cargas por razones de equidad social. Fuera de EE.UU., Baekgaard, Moynihan y Thomsen35 encontraron que los políticos conservadores daneses también son más propensos a tolerar las cargas administrativas en las políticas sociales. Hasta donde sabemos, no existen estudios sobre la relación entre ideología política y la tolerancia a cargas administrativas en México o América Latina. Siguiendo estudios previos y tomando la ideología política como variable independiente de la tolerancia a cargas administrativas, formulamos nuestra primera hipótesis de la siguiente manera:
H1: Los ciudadanos mexicanos que se autodenominan “de derecha” son más tolerantes a las cargas administrativas que los que se autodenominan “de izquierda”.
2.3 Efecto de moderación de experiencias previas con las cargas administrativas
En segundo lugar, argumentamos que la ideología política puede verse moderada por las experiencias previas que los ciudadanos tienen con las cargas administrativas. Estudios han argumentado que la experiencia personal de los ciudadanos con las cargas administrativas constituyen otro indicador importante de la tolerancia hacia éstas. Por ejemplo, los beneficiarios del programa Medicaid en EE.UU. son menos tolerantes a condicionalidades adicionales que la población general36 y los políticos que alguna vez en su vida recibieron beneficios sociales se oponen más a las cargas en tales políticas públicas.37 Estos hallazgos están respaldados por teorías de retroalimentación de políticas públicas, lo que significa que “la experiencia directa de las políticas públicas da forma a las creencias de los clientes sobre las políticas públicas”38 y, además, genera pistas sobre la utilidad y deseabilidad de tener más interacciones con burocracias públicas en el futuro.39
Los estudios han demostrado que las personas aprenden de las experiencias de primera mano sobre lo que pueden esperar del gobierno y sobre su posición cívica y su lugar en la sociedad.40 Por lo tanto, las experiencias negativas u onerosas pueden tener un impacto negativo en el compromiso cívico y político de las personas,41 su confianza en el gobierno42 y su disposición y capacidad percibida para superar las cargas administrativas.43 Además, estos efectos de retroalimentación pueden causar efectos distributivos, afectando especialmente a las minorías o a los grupos de población vulnerable.44 De acuerdo con estos estudios, las experiencias previas con cargas administrativas podrían disminuir el efecto que tiene la ideología política sobre la tolerancia a éstas. De tal forma, formulamos nuestra segunda hipótesis de la siguiente manera:
H2: El efecto de ideología política sobre la tolerancia a cargas administrativas disminuye cuando las personas experimentan más cargas administrativas.
Es posible que el efecto de moderación de las experiencias previas con cargas administrativas varíe, en función del dominio público en cuestión. Por ejemplo, la experiencia con cargas administrativas para servicios de salud, dado que implica frecuentemente condiciones de emergencia, podría tener más influencia que la experiencia previa en trámites fiscales. Por lo tanto, replicamos una hipótesis -formulada exactamente igual- para cada uno de los cuatro dominios de cargas administrativas incluidos en nuestro estudio: trámites fiscales (H2a), servicios de salud (H2b), cuidado de personas (H2c) y beneficios del gobierno (H2d).
2.4 Efecto de moderación de la construcción social de algunos sectores de la población
En tercer lugar, argumentamos que la construcción social de algunos sectores de la población modera el efecto de la ideología política sobre la tolerancia a las cargas administrativas. En cada sociedad, ciertos sectores de la población tienen una carga valorativa particular, es decir, la sociedad les construye una imagen e identidad y, en función de ello, les impone una carga valorativa que influye en la forma en que el gobierno ve a los ciudadanos.45 Por ejemplo, en EE.UU., el sector de la población etiquetada por Schneider e Ingram46 como “aventajados” ha sido socialmente construido a lo largo de la historia con una carga valorativa y un fuerte nivel de influencia sobre la política pública (por ej., veteranos de guerra, científicos o empresarios). Los gobiernos populistas tienden a reformular la construcción social de estos grupos, mediante la polarización entre la “gente ordinaria” y las “élites”,47 misma que se ha acentuado en el debate público en México en los últimos años.48 El gobierno federal mexicano, durante el sexenio de López Obrador, ha tratado de reconvertir la identidad de la gente ordinaria como aventajados, es decir, personas que son “honestas”, “inteligentes” y, por lo tanto, merecedoras del apoyo de gobierno.49 La construcción social de los beneficiarios de política pública puede contrarrestar el efecto de la ideología política sobre la tolerancia a las cargas administrativas. Se esperaría que el sector de la población asociado con gente ordinaria tenga una tolerancia mayor a las cargas administrativas, independientemente de su ideología política. Por lo tanto, hipotetizamos lo siguiente:
H3a. El efecto de la ideología política sobre la tolerancia a cargas administrativas se acerca a cero en los sectores asociados con “gente ordinaria”.
En contraste, el gobierno federal ha tratado reiteradamente de etiquetar las élites económica, política, social como el grupo viciado o corroído, al etiquetarlos como un grupo de personas avaras, arrogantes e insensibles a los problemas sociales.50 En consecuencia, se esperaría que los grupos sociales asociados con la “élite” asuman una actitud más crítica sobre el gobierno, independientemente de su ideología política. Por lo tanto, se esperaría que el grupo de las élites sea menos tolerante a las cargas administrativas, independientemente de su ideología política. Pero también se esperaría una interacción entre ideología política y el grupo de élites, donde la tolerancia de éstas a las cargas sea todavía menor en el grupo de élites que se identifica a la derecha del espectro político. Por lo tanto, formulamos la siguiente hipótesis:
H3b. La tolerancia a las cargas administrativas de los sectores asociados con la “élite” disminuye conforme el grupo de élite se mueve a la derecha del espectro ideológico.
3. Diseño de la investigación
Para identificar los factores asociados con la variación en la tolerancia a cargas administrativas, utilizamos los datos de una encuesta sobre el impacto subjetivo en el bienestar producido por el involucramiento ciudadano en cuatro dominios de procesos administrativos: impuestos, beneficios del gobierno, atención en salud y cuidados de personas.51 Los datos de la encuesta se recolectaron en línea entre noviembre y diciembre de 2022 por una empresa privada sobre una muestra local preconstruida por la empresa.52 Las personas que componen el panel fueron invitadas a participar en el estudio mediante una invitación por correo electrónico. Se obtuvieron 2388 respuestas y se consideraron 2034 (tasa de terminación de 88.3%).53 Analizamos estos datos con modelos estadísticos, que se describirán más adelante.
3.1 Variable dependiente
La tolerancia a las cargas administrativas se puede definir como “el grado en el que los hacedores de política pública y la gente tiene actitudes positivas hacia las acciones del Estado que crean cargas administrativas”.54 Aunque es un concepto relativamente nuevo, varios autores han operacionalizado la tolerancia a las cargas administrativas con escalas de percepción que evalúan la tolerancia entre dominios o para dominios específicos de política.55 Nosotros operacionalizamos el concepto de tolerancia a cargas administrativas con un enfoque general, es decir, en el que las preguntas no son específicas para un dominio de política pública. Para ello, utilizamos un conjunto de seis preguntas que evalúan el nivel de aceptación que los participantes manifestaron con respecto a la imposición de cargas administrativas.
Las seis preguntas que componen esta variable están cuantificadas en escala Likert (1 a 5, donde 5 es totalmente de acuerdo) y son las siguientes: (1) Es aceptable que las personas enfrenten algunos problemas cuando están en contacto con el gobierno. (2) Si las personas quieren acceder a los servicios y beneficios públicos, es justo que tengan que hacer un esfuerzo importante para conseguirlos. (3) El estrés y la incertidumbre son inevitables cuando las personas solicitan servicios y beneficios del gobierno. (4) Las personas deberían ser responsables de averiguar cómo acceder a los servicios gubernamentales por sí mismas; no es responsabilidad del gobierno ayudarlos. (5) A menudo se necesitan reglas complejas y detalladas para garantizar que los burócratas traten a las personas por igual. (6) Es aceptable que las personas a veces sientan que es difícil y requiere mucho tiempo solicitar servicios y beneficios del gobierno.
Integramos los seis reactivos mediante promedio simple para construir la variable de tolerancia a cargas administrativas, cuyos valores oscilan entre 1 (mínima tolerancia) y 5 (máxima tolerancia).
3.2 Variables independientes
Recurrimos al concepto de ideología política en su concepción y medición tradicionales, es decir, como un continuo entre dos polos opuestos que se etiquetan como “izquierda” y “derecha”, cuyo significado en las personas puede variar entre países.56 En México, la interpretación de este plano se distingue principalmente por percepciones sobre el régimen político o dominancia de partidos políticos, atención a asuntos sociales y posturas sobre política económica, mientras que la política de bienestar social converge en ambos perfiles ideológicos.57 Nuestra medición parte de la pregunta de la encuesta: “En política, las personas a veces nos hablan de la izquierda y la derecha. ¿Dónde se ubicaría usted en la siguiente escala?”. El rango de respuestas va de 0 a 10, donde 0 representa el valor extremo para la izquierda y 10 el valor extremo para la derecha; valores alrededor de 5 denotan una posición ideológia de centro.
La primera variable moderadora es la experiencia de las personas en trámites de gobierno, que se refiera a la cantidad de trámites o de horas dedicadas en la atención de trámites administrativos cuando el ciudadano se relaciona con el gobierno. Operacionalizamos esta variable con la pregunta: “En este último mes (últimos 30 días), ¿cuántas veces realizó cada tarea y cuánto tiempo dedicó a cada tarea?”,58 que se aplicó a los entrevistados en cuatro dimensiones: servicios de salud, obtención de beneficios, trámites para cuidados y trámites para cuestiones fiscales. Para cada uno de los rubros, la encuesta hace un listado de un conjunto de actividades asociados con el rubro.59 Se construyó el indicador mediante promedio simple, que se denominó “tiempo promedio de cargas administrativas”, para medir las horas dedicadas a trámites y gestión burocrática.60
La segunda variable moderadora es el sector de la población al que podría asociarse la persona que realiza el trámite. Es difícil lograr una medición de la adscripción individual a un sector de la sociedad socialmente construido -en los términos en que lo plantean Schneider e Ingram61-. Entre algunas alternativas, elegimos los perfiles de proveedores y dependientes como categorías que se aproximan a los sectores de élites y de gente ordinaria, respectivamente. Los proveedores son los ciudadanos de quienes la sociedad tiene una percepción positiva y tienen mayor margen de poder que otros grupos en su interacción con el gobierno. Estos ciudadanos se involucran como proveedores de recursos necesarios para la función del gobierno, como el servicio militar -en EE.UU., el voluntariado o el pago de impuestos-.62 Para operacionalizar la variable proveedores, identificamos a los ciudadanos cuya mayor parte del tiempo está dedicada a realizar trámites con gobierno (80%63 o más del tiempo total dedicado a trámites), los cuales se relacionaron con el pago de impuestos. Esto permite identificar a un grupo de la población (10%, véase cuadro 1) cuyas experiencias previas en trámites de gobierno son primordialmente como proveedores.
Cuadro 1 Estadística descriptive
| Variable | n | Promedio | Desv. est. | Mín. | Máx. |
| Género (1=femenino) | 1838 | 0.53 | 0.50 | 0 | 1 |
| Edad | 1838 | 39.33 | 13.07 | 18 | 81 |
| Tolerancia a las cargas administrativas | 1838 | 3.16 | 0.78 | 1 | 5 |
| Ideología política | 1838 | 5.31 | 2.54 | 0 | 10 |
| Uso de tiempo en cuidado de la salud (en horas) | 1838 | 4.06 | 11.08 | 0 | 215 |
| Uso de tiempo para acceder a beneficios (en horas) | 1838 | 4.48 | 11.26 | 0 | 141 |
| Uso de tiempo para tareas fiscales (en horas) | 1838 | 4.83 | 12.16 | 0 | 200 |
| Uso de tiempo para tareas cuidados (en horas) | 1838 | 4.19 | 10.58 | 0 | 230 |
| Experiencia frente al gobierno | 1838 | 4.39 | 8.58 | 0 | 152 |
| Proveedores | 1838 | 0.10 | 0.24 | 0 | 1 |
| Dependientes | 1838 | 0.06 | .024 | 0 | 1 |
Fuente: elaboración propia.
El perfil de dependientes son los ciudadanos que tienen una posición de desventaja en su relación con el gobierno, posiblemente por una situación de vulnerabilidad social o económica, y puede sufrir de una percepción negativa en algunos sectores de la sociedad. Estos ciudadanos pueden caer en una relación de dependencia con el gobierno a través de los programas sociales que, a su vez, tienen un papel importante en el aprendizaje de los ciudadanos sobre la forma de relacionarse con las instituciones de gobierno.64 Para operacionalizar la variable de dependientes, identificamos a los ciudadanos cuya mayor parte del tiempo se dedica a realizar trámites del gobierno (el 80% o más, también) y que estuvo relacionado con la inscripción a o recepción de un beneficio social. Se trata del 6% de los encuestados (véase cuadro 1), cuyas experiencias previas en trámites de gobierno son principalmente por esta relación de dependencia.
3.3 Variables de control
Algunos autores han señalado la importancia del género y varios otros identificadores demográficos, así como características del panorama político, como la afiliación partidista.65 Dadas las restricciones de información de la encuesta, incluimos género, edad y nivel de escolaridad como variables de control. La literatura señala que estas variables pueden influir en la percepción de las cargas administrativas y en la tolerancia a las mismas.66 También, incluimos efectos fijos por entidad federativa, para controlar por características comunes no observables entre las observaciones de cada estado.
3.4 Especificación del modelo
Para someter a prueba la hipótesis 1, empleamos el siguiente modelo estadístico (modelo 1):
Donde Tolerancia i se refiere a la tolerancia a cargas administrativas, Ideología i se refiere a la inclinación de ideología política de las personas, Género i se refiere al género de la persona (mujer = 1), β i X se refiere a un conjunto de variables de control (edad y escolaridad); incluimos un conjunto de variables dummy para cada entidad federativa, capturados en los coeficientes δ i .
Para someter a prueba la hipótesis 2, utilizamos dos modelos estadísticos; uno donde la variable moderadora es “uso de tiempo para cargas administrativas”, y suma el tiempo utilizado en trámites de las cuatro dimensiones de política -salud, beneficios de gobierno, cuidado de otros y cuestiones fiscales (modelo 2)-; y otros (modelos 2a al 2d), donde el uso de tiempo para cargas administrativas se analizó para cada una de las cuatro dimensiones.
Para someter a prueba las hipótesis 3a y 3b, utilizamos dos modelos de efectos de interacción. En el modelo 3a, la variable moderadora es binaria y representa al grupo de la población considerado como dependientes (dependiente = 1) y no dependientes. En el modelo 3b, la variable moderadora también es binaria y representa al grupo considerado como proveedores (proveedores = 1) y no proveedores. Como en los modelos anteriores, incorporamos variables de control y efectos fijos por entidad federativa.
4. Hallazgos
En el cuadro 1, presentamos la estadística descriptiva de las variables que utilizamos en los modelos. En el cuadro se observa que el 47% fueron hombres y el 53% mujeres; que la edad de los participantes va de 18 a 81 años, con un promedio de 39 años, y que en promedio interactúan con el gobierno 4 horas y 25 minutos al año.
4.1 Hipótesis 1
En el cuadro 2 presentamos los resultados del modelo 1, que indican que la ideología política tiene un efecto estadísticamente significativo sobre la tolerancia a las cargas administrativas. El coeficiente indica que un desplazamiento en una unidad hacia la ideología de derecha aumenta en 0.03 unidades la tolerancia a las cargas administrativas. Esto confirma nuestra hipótesis 1, según la cual conforme los ciudadanos se identifican con la derecha tienden a ser más tolerantes con las cargas administrativas. La variable de género tiene una relación negativa y estadísticamente significativa -hallazgo que se sostiene en signo y magnitud a lo largo de todos los modelos-. Esto significa que las mujeres demuestran, en promedio, menor tolerancia a las cargas administrativas.
Cuadro 2 Resultados del modelo 1
| Tolerancia a cargas Modelo 1 | |
| Ideología | 0.0307*** |
| (0.0077) | |
| Género | - 0.0833** |
| (0.0378) | |
| Intercepto | -1.0009 |
| (11.5086) | |
| Controles | Sí |
| Efectos fijos por estado | Sí |
| R2 | 0.03 |
| F | 1.78 |
| Obs. | 1838 |
Nota: *** (valor p < 0.01), ** (valor p < 0.05), * (valor p < 0.10).
Errores estándar bootstrapped entre paréntesis.
Fuente: elaboración propia.
4.2 Hipótesis 2
La segunda hipótesis explora el efecto de moderación de las experiencias previas con trámites administrativos sobre el efecto de la ideología política en la tolerancia a las cargas administrativas. Los resultados indican que no hay un efecto de moderación estadísticamente significativo respecto al tiempo utilizado en trámites administrativos y la tolerancia a cargas administrativas (valor p = 0.38, véase cuadro 3). Al analizar el efecto de moderación por tipo de trámite, observamos que el tiempo dedicado a cuidados de la salud, acceso a beneficios de gobierno, trámites fiscales y cuidados de otros no modera el efecto de ideología política sobre la tolerancia a cargas administrativas (valores p= 0.94, 0.53, 0.41 y 0.15, respectivamente), ni la magnitud de sus coeficientes es sustantiva (véase el cuadro 3).
Cuadro 3 Resultados de los modelos 2 al 2d
| Tolerancia a cargas administrativas | ||||||
| Modelo 2 | Modelo 2a | Modelo 2b | Modelo 2c | Modelo 2d | ||
| Ideología | 0.0346*** | 0.0304*** | 0.0327*** | 0.0338*** | 0.0348*** | |
| (0.0085) | (0.0082) | (0.0085) | (0.0082) | (0.0081) | ||
| Uso de tiempo total (Utt) | 0.0001 | |||||
| (0.0013) | ||||||
| Ideología * Utt | -0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Uso de tiempo en cuidado de la salud (Utcs) | 0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Ideología * Utcs | 0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Uso de tiempo para acceder a beneficios (Utab) | 0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Ideología * Utab | -0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Uso de tiempo para tareas fiscales (Uttf) | 0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Ideología * Uttf | -0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Uso de tiempo para tareas cuidados (Uttc) | 0.0001 | |||||
| (0.0001) | ||||||
| Ideología * Uttc | -0.0001 | |||||
| (0.0007) | ||||||
| Género | -0.0835** | -0.0835** | -0.0857** | -0.0862** | -0.0820** | |
| (0.0366) | (0.0373) | (0.0375) | (0.0357) | (0.0369) | ||
| Controles | Sí | Sí | Sí | Sí | Sí | |
| Efectos fijos por estado | Sí | Sí | Sí | Sí | Sí | |
| R2 | 0.01 | 0.03 | 0.03 | 0.01 | 0.03 | |
| F | 5.50 | 1.77 | 1.83 | 1.86 | 2.02 | |
| Obs. | 1838 | 1838 | 1838 | 1838 | 1838 | |
Nota: *** (valor p < 0.01), ** (valor p < 0.05), * (valor p < 0.10).
Errores estándar bootstrapped entre paréntesis.
Fuente: elaboración propia.
4.3 Hipótesis 3
Los perfiles de proveedores o dependientes tienen un efecto directo negativo equivalente sobre la tolerancia a las cargas administrativas (véase el cuadro 4). Ser proveedor reduce en 0.09 unidades la tolerancia a las cargas administrativas, mientras que ser dependiente la reduce en 0.10 unidades. Pero los modelos de efectos de interacción muestran que estos factores interactúan con la ideología política y muestran resultados interesantes. Tanto con dependientes como con proveedores, el coeficiente de interacción es negativo, aunque con una magnitud muy pequeña y no es estadísticamente significativo (véase cuadro 4). En términos generales -y como se verá adelante-, esto significa que los dependientes y los proveedores tienden a ser menos tolerantes con las cargas administrativas conforme son más afines con la ideología de derecha.
Cuadro 4 Resultados de los modelos 3 al 3b
| Tolerancia a cargas administrativas | |||
| Modelo 3 | Modelo 3a | Modelo 3b | |
| Ideología | 0.0292*** | 0.0306*** | 0.0298*** |
| (0.0079) | (0.0078) | (0.0091) | |
| Dependientes | -0.1009 | -0.04238 | |
| (0.0655) | (0.1627) | ||
| Ideología * Dependientes | -0.0149 | ||
| (0.0288) | |||
| Proveedores | -0.0945** | -0.0973 | |
| (0.0441) | (0.0949) | ||
| Ideología * Proveedores | -0.0001 | ||
| (0.01677) | |||
| Género | -0.0937** | -0.0859** | -0.0921** |
| (0.0375) | (0.0371) | (0.0367) | |
| Controles | Sí | Sí | Sí |
| Efectos fijos por estado | Sí | Sí | Sí |
| R2 | 0.03 | 0.03 | 0.03 |
| F | 1.89 | 1.77 | 1.83 |
| Obs. | 1838 | 1838 | 1838 |
Nota: *** (valor p < 0.01), ** (valor p < 0.05), * (valor p < 0.10).
Errores estándar bootstrapped entre paréntesis.
Fuente: elaboración propia.
La gráfica 1 muestra el valor predicho de tolerancia a cargas administrativas, tanto para dependientes como para no dependientes. En esta gráfica es posible observar que la tolerancia a las cargas administrativas en dependientes y no dependientes tiende a aumentar conforme los dependientes tienen una ideología de derecha, aunque la moderación es menor en los dependientes.
Fuente: elaboración propia.
Gráfica 1 Valores predichos de tolerancia a carga administrativa para grupos de dependientes y no dependientes
El mismo patrón se repite al analizar la diferencia entre proveedores y no proveedores. La gráfica 2 muestra que el valor predicho de tolerancia a cargas administrativas aumenta para proveedores y no proveedores, conforme el espectro ideológico se mueve a la derecha. Aunque en este caso la diferencia en tolerancia entre proveedores y no proveedores no cambia. Los resultados de las gráficas 1 y 2 nos permiten concluir lo siguiente: (1) Los grupos de población con una relación directa con el gobierno (como proveedor o como dependiente) tienen menor tolerancia a las cargas administrativas y (2) La ideología política tiene un efecto de moderación sustantivo, particularmente para la dicotomía de proveedores y no proveedores.
Fuente: elaboración propia.
Gráfica 2 Valores predichos de tolerancia a carga administrativa para grupos de proveedores y no proveedores
Habíamos propuesto una hipótesis de que la ideología política no desempeñaba un papel importante (efecto cercano a cero) como moderador de la tolerancia a las cargas administrativas de los sectores asociados con la “gente ordinaria”. Los resultados del modelo 3a y la gráfica 1 sustentan nuestra hipótesis inicial. Asimismo, formulamos la hipótesis de que la ideología política moderaba negativamente la tolerancia a las cargas administrativas de los sectores asociados con la “élite”. Los resultados del modelo 3b y el análisis de efectos marginales (gráfica 2) sustentan dicha hipótesis. El espectro ideológico genera una diferencia sustancial entre proveedores y no proveedores en cuanto a su nivel de tolerancia a las cargas administrativas.
5. Discusión y conclusión
En este artículo, abordamos la cuestión de si la tolerancia de las personas a las cargas administrativas que complican el acceso a los servicios y beneficios estatales puede estar asociada con su ideología política, su experiencia personal con cargas administrativas o su relación directa con el Estado (como dependiente o proveedor). Para ello, analizamos los datos de una encuesta original mexicana sobre las cargas administrativas cotidianas a partir de tres conjuntos de hipótesis derivadas de estudios previos sobre la tolerancia a las cargas. Encontramos lo siguiente: 1) que las personas que se identifican como de derecha en el espectro ideológico tienden a ser más tolerantes a las cargas administrativas; 2) que no hay evidencia de que experiencias personales con cargas administrativas tengan un efecto moderador en esta relación; sin embargo, 3) que tener una relación directa con el Estado (como proveedor de impuestos o como dependiente de beneficios) sí disminuye el efecto de la ideología política en la tolerancia a cargas administrativas. En conjunto, estos hallazgos confirman estudios previos en el campo sobre la relación entre la ideología política y la tolerancia a las cargas administrativas.67 Sin embargo, también implican diversos matices que, argumentamos, podrían explicarse por las características específicas del contexto mexicano.
En concreto, nuestros hallazgos contradictorios sobre la influencia de las experiencias personales directas con las cargas administrativas y de la relación de las personas con el Estado -por ej., la experiencia directa de cargas administrativas no tiene un impacto moderador, pero el tener una relación directa con el Estado como proveedor o dependiente sí disminuye el efecto de ideología- señalan la necesidad de explorar factores adicionales que puedan influir en los efectos de retroalimentación. Una posible explicación podría radicar en la normalización de los ciudadanos mexicanos de la idea de que la experiencia con cargas administrativas implica inevitablemente una inversión de tiempo. En consecuencia, los cambios en el tiempo que no representen una variación significativa podrían tener un efecto limitado en la tolerancia hacia estas cargas. Además, cabe cuestionar si las variables analizadas en este estudio capturan de manera adecuada el fenómeno de la experiencia con cargas administrativas, lo que podría requerir una reconsideración en el uso de variables para futuras investigaciones.
Nuestro artículo hace varias contribuciones a la literatura. En primer lugar, es uno de los primeros estudios en aplicar el marco teórico de cargas administrativas68 escrito en lengua española y con datos sobre los mexicanos.69 Nuestros hallazgos sugieren que México -y, más ampliamente, América Latina- no sólo es un contexto fructífero para la aplicación de este marco analítico, sino que considerar diferentes contextos sociopolíticos también ayuda a matizar los hallazgos e hipótesis desarrollados en el Norte Global. Específicamente, argumentamos que la normalización de las cargas administrativas en las interacciones entre el Estado y los ciudadanos, común en México y países similares, es una variable potencialmente crucial para comprender la tolerancia a las cargas administrativas.
En segundo lugar, y relacionado con el punto anterior, este artículo también mejora nuestra comprensión de la experiencia cotidiana de ciudadanos con las burocracias públicas. Los encuentros entre Estado y ciudadano a nivel de calle y de ventanilla determinan si los ciudadanos pueden disfrutar de los derechos y servicios a los que formalmente tienen derecho. Les enseñan valiosas lecciones de primera mano sobre cómo funciona el Estado y sobre qué se puede esperar de él.70 Esto significa que los encuentros burocráticos son fundamentalmente de naturaleza política: determinan el acceso real a los servicios y beneficios, desencadenan mecanismos de aprendizaje y retroalimentación política y, por extensión, también son un tema electoral potencialmente atractivo. Simplificar o complicar el acceso de las personas al Estado es, hasta cierto punto, una cuestión de opciones políticas en el diseño de políticas y trámites para el público en general o para poblaciones objetivo específicas (electoralmente relevantes).71
Durante el gobierno de López Obrador, hemos visto varias medidas y políticas que pretendían facilitar el acceso a beneficios eliminando intermediarios y, a su vez, organizando una entrega más directa de beneficios sociales.72 Desconocemos los motivos de López Obrador y tampoco podemos afirmar si las cargas administrativas se hayan reducido realmente durante el último sexenio -temas que podrían abordarse en futuros estudios-. Nuestra investigación muestra, sin embargo, que abogar por menores barreras de acceso a servicios y beneficios se asocia con la parte del electorado que se identifica ideológicamente como de izquierda y, además, que los grupos de población con una relación directa con el Estado como proveedor de impuestos o dependiente de beneficios parecen tener menor tolerancia a dichas cargas y un menor efecto de ideología política en su tolerancia hacia ellas. La reducción de las cargas administrativas puede entenderse, por lo tanto, no sólo como una intervención “técnica” para facilitar el acceso a los hechos, sino también como una cuestión política de gran relevancia para quienes buscan obtener beneficios electorales.
