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Introducción
A fines de 2015, junto al inicio del gobierno de Mauricio Macri, Argentina llevó a cabo un proceso de reorientación de su política exterior que repercutió en cambios internos en el territorio nacional. Las provincias, involucradas en acciones de carácter internacional para su desarrollo, se vieron afectadas por los cambios en la agenda de política exterior del Estado federal.
Al mismo tiempo, en el contexto internacional, China emergió como un socio discursivamente “promotor” del desarrollo en los países latinoamericanos, a través de la estrategia Belt and Road Initiative (BRI). Esta estrategia china provocó un nuevo acercamiento hacia América Latina y la reconfiguración de la relación entre Argentina y China. La publicación por el gobierno de la República Popular China (RPCh) del documento conocido como el “Libro Blanco de las relaciones de China hacia América Latina” en 2008 fue un hito que expuso la creciente relevancia que el país oriental comenzó a otorgarle a la región. Luego, en 2015, otro hecho significativo fue la Primera Cumbre Celac-China. Ambos sucesos se tradujeron en un incremento inmediato de las inversiones.1
En ese marco, Slipak y Ghiotto diferenciaron dos periodos de la inversión china en América Latina. El primero comprende de 2010 hasta 2015, en el que las inversiones se direccionaron, principalmente, al sector hidrocarburífero y a la minería. Entre ellos, los proyectos extractivos en Perú y Venezuela. El segundo periodo se extiende desde la Cumbre Celac+China hasta la actualidad y, en él, se observa que la inversión se dirige a proyectos de infraestructura de conectividad (vial, ferroviaria, portuario, tendidos eléctricos, entre otros) y al sector energético con prevalencia de energías renovables. En este último periodo, China apostó al financiamiento, por ejemplo, de corredores ferroviarios en Brasil, Bolivia y Perú, y manifestó su intención de participar de los tramos de corredores bioceánicos en Argentina y Chile. A estas iniciativas se sumaron la financiación obtenida para los Ferrocarriles Belgrano Cargas y San Martín Cargas que forman parte de la columna vertebral de las redes ferroviarias de Argentina y que, si bien han estado encabezadas por el Ejecutivo nacional, son de vital importancia para las provincias alejadas de los puertos.2
En este aspecto, la BRI aparece como una oportunidad de vinculación para la obtención de financiamiento y el intercambio comercial pero es, también, una relación que por su naturaleza profundiza la inserción de Argentina como exportador de bienes primarios y la importación de bienes de industrialización media o alta.3 En ese sentido, el modelo de vinculación mantiene el formato centro-periférico entre China y Argentina. Si bien el país sudamericano no ha formalizado aún el ingreso a la BRI, como sí lo han hecho Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador y Uruguay, es muy probable que se produzca en fecha próxima.
En este marco de reconfiguración de los vínculos argentino-chinos, algunas provincias empezaron a adquirir protagonismo por su participación en la agenda bilateral a través de proyectos emplazados en su territorio. Entonces, ¿cómo es la gestión subestatal con el Estado en el marco de la política exterior argentina respecto de China?, ¿cómo es la gestión subestatal en relación con actores chinos? ¿Hay evidencia de que el accionar subestatal pueda influir en el patrón de vinculación centro-periferia entre ambos países?
La hipótesis de este trabajo sostiene que las provincias argentinas despliegan acciones de gestión transnacional para intervenir en la relación bilateral argentina-china, en la que observan oportunidades de financiamiento para proyectos energéticos que el Estado federal no puede financiar y que, a su vez, les contribuyen a diversificar las matrices productivas subestatales. No obstante, dadas las características de los proyectos y las acciones subestatales, no se producen alteraciones en el patrón centro-periferia que caracteriza las relaciones entre Argentina y China. Así lo demuestran las respuestas de Jujuy, Neuquén y Santa Cruz al desplegar acciones de gestión transnacional en el plano estatal (con el Estado federal) y en el plano internacional (con actores chinos).
Para el presente análisis, el trabajo se organizó en torno al estudio de la relación entre Argentina y China. Luego, la atención se enfocó en el marco jurídico que reconoce la capacidad de acción internacional de las provincias y, posteriormente, el examen de la gestión transnacional de cada una de las tres provincias mencionadas anteriormente. Por último, se esbozaron algunas reflexiones finales a manera de conclusión.
Caracterización de la relación entre Argentina y China
Para comprender el accionar internacional de las provincias argentinas, resulta ineludible entender el contexto interestatal en el que se producen. La corriente estructuralista o desarrollista se consolidó como visión centro-periferia a partir del célebre estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) titulado “El desarrollo económico de América Latina y sus principales problemas”, de Raúl Prebisch (1949).4 El estructuralismo explicó el atraso económico de los países latinoamericanos a través de sus debilidades para modernizarse y que impedían su progreso económico. La dinámica del sistema mundial se definió por el patrón de desarrollo dominante que establece condiciones de desarrollo en el centro y el subdesarrollo en la periferia.5 De acuerdo con esta lógica, las actividades más avanzadas se concentran en la zona central, donde las condiciones para el desarrollo son más favorables. En la periferia, en cambio, los actores se adaptan a las demandas del centro que condicionan su desarrollo, estableciéndose así una relación de dependencia y dominación.6
Siguiendo a Prebisch, las posibilidades de desarrollo de la periferia están determinadas, a largo plazo, por las condiciones que gobiernan las relaciones entre el centro y la periferia, y que definen funciones específicas para cada una de las partes del sistema.7 La relación centro-periférica entre China y Argentina se evidencia en los términos de intercambio de la vinculación. China aglutina capital o lo ofrece a través de inversiones y swaps de moneda, compra bienes primarios de zonas periféricas como Argentina y es, en lo político, un actor capaz de ejercer influencia en el sistema. Argentina, por su parte, es una economía esencialmente primaria y con un sector de valor agregado incipiente, exporta granos a China e importa manufacturas, intercambio en el que prevalece una balanza comercial negativa, trabaja con swaps de moneda y, así también, es receptor de inversión que, a mediano y largo plazo, genera deudas y, en consecuencia, dependencia. Según Eduardo Oviedo:
El esquema desigual consiste en asimetrías Norte-Sur e intercambios centro-periféricos, con déficit comercial y requerimientos de capital. Su consolidación convirtió la paridad original en dependencia comercial y financiera durante los dos años finales del gobierno de Fernández de Kirchner. Tras la alternancia, la administración Macri retornó al sistema financiero internacional y licuó la dependencia financiera en China, pero mantuvo su dependencia multilateral del capital extranjero, así como la fuerte influencia de China en la economía local. A diferencia de otros países sudamericanos, se puede definir con precisión la existencia de una década perdida de la Argentina en el comercio con China, presentándose el factor China como una de las causas del deterioro de la economía nacional.8
Con la alternancia política argentina, las relaciones entre ambos países transitaron momentos de tensión y cooperación.9 En 2014 tuvo lugar un importante acercamiento que se oficializó con el acuerdo de Relaciones Estratégicas Integrales, suscrito por los presidentes Cristina Fernández y Xi Jinping. Éste se consolidó con la visita oficial de la presidente argentina y la firma de un conjunto de acuerdos bilaterales al año siguiente.10 Sin embargo, los esfuerzos de cooperación y acercamiento se pausaron cuando la oposición política cuestionó algunos de los acuerdos rubricados, entre ellos la construcción de dos represas en la provincia de Santa Cruz y la Estación Espacio Lejano en la provincia de Neuquén.11
Con el cambio de signo político en Argentina a fines de 2015, se produjo también una alteración en la orientación de la política exterior respecto del gobierno antecesor, que se manifestó principalmente en el regreso al mercado internacional de capitales y la normalización de los vínculos políticos con las principales economías, afectando también la relación con el gigante asiático.12 En este nuevo contexto, China tuvo predisposición a generar flujos de capitales hacia Argentina. En palabras de Oviedo:
El gobierno chino decidió acordar un swap de monedas y otorgar préstamos para proyectos en infraestructura, realizar compras directas o por licitación del Gobierno Nacional (o provincias con aval del Estado Nacional) a cambio de beneficios políticos, particularmente la construcción, establecimiento y operación de una Estación de Espacio Lejano de China en la provincia del Neuquén.13
Esta reorientación de la política exterior argentina se manifestó durante la realización del G20 en Buenos Aires a finales de 2018. En esa oportunidad, Argentina y China suscribieron 30 nuevos acuerdos, convirtiéndose en uno de los mayores inversores del país.14 Durante los eventos que se desarrollaron en el encuentro, las provincias argentinas grandes fueron protagonistas, participando activamente de las negociaciones en busca de financiamiento chino para proyectos en sus territorios.
Posteriormente, en la presidencia de Alberto Fernández iniciada a fines de 2019, el vínculo se mantuvo sin mayores cambios, sumándose acciones de cooperación sanitaria en el marco de la pandemia de COVID-19 y, posteriormente, un acuerdo de compra de vacunas del laboratorio Sinopharm.15
Ahora bien, ¿qué sucede en el plano subestatal? El accionar de las provincias argentinas no es un hecho nuevo. Desde el plano teórico, a fines de la década de 1970, el incremento de las acciones de gestión internacional trajo consigo el replanteo de la existencia de una voz única en el sistema interna cional, que históricamente fue la del Estado. La coexistencia de múltiples voces y representaciones sobre un mismo territorio dio lugar a nuevas formas de vinculación y cooperación entre distintos niveles de gobierno y actores.16
El rol de las provincias argentinas a través de la gestión internacional
La capacidad de las unidades subestatales para actuar en el plano internacional se encuentra definida por los textos constitucionales de cada Estado. En Argentina, el artículo primero de la Constitución Nacional afirmó que el país “adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal”.17 Con base en esa premisa, el Estado se organizó en torno a la existencia de dos polos de poder: por un lado, el gobierno central y, por otro, los distintos gobiernos provinciales, cuyas competencias originarias se mantuvieron intactas a excepción de aquellas facultades que expresamente se delegaron al gobierno federal.18
La reforma constitucional de 1994 receptó los cambios de la realidad internacional, otorgando a las provincias la facultad de celebrar convenios internacionales, reconociendo así su capacidad de actuación en la esfera internacional. El texto constitucional de 1994 registró la capacidad de las provincias argentinas para actuar internacionalmente en el artículo núm. 124, el cual establece que:
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales, en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio […].19
De este artículo se desprenden, además, las condiciones que deben reunir las acciones subestatales de carácter internacional: 1) no contradecir la política exterior; 2) no afectar las facultades que las provincias delegaron al Estado nacional; 3) no comprometer el crédito público nacional y 4) informar al poder legislativo nacional. No obstante, al carecer de una reglamentación, existen algunos grises como, por ejemplo, el proceso de informe de la gestión internacional provincial al Congreso Nacional.
Con ese marco precedente, la relación argentino-china a nivel subestatal se instrumentalizó a través de proyectos energéticos en los que las provincias desplegaron acciones de gestión transnacional. En ese sentido, los proyectos de interés de los actores chinos se centraron principalmente en tres provincias y cuatro proyectos:
Cuadro 1 Provincias y proyectos de gestión transnacional con China
| Provincia | Proyecto |
| Jujuy | Parque fotovoltaico “Cauchari” |
| Neuquén | Parque eólico “Los Meandros” |
| Santa Cruz | Represa hidroeléctrica “Cóndor Cliff” Represa hidroeléctrica “La Borrascosa” |
Fuente: elaboración propia con base en los proyectos energéticos de gestión subestatal relevados.
De estos proyectos, los emprendidos por Jujuy y Neuquén han sido iniciados y promovidos por las mismas provincias, mientras que en Santa Cruz las iniciativas provinieron del Estado federal con participación de éstas.
En el campo teórico específico de las relaciones internacionales, el estudio del comportamiento de las unidades subestatales como actores internacionales es relativamente reciente, tras haberse empezado su investigación en la década de 1980 junto a las transformaciones que modificaron el carácter Estado-céntrico del sistema internacional.20 Estos cambios propiciaron que las relaciones internacionales dejaran de ser una prerrogativa única del Estado, dando lugar a la aparición de nuevos actores (gubernamentales y no gubernamentales) que formaron un entramado de relaciones intergubernamentales y transnacionales.21 Dentro de las teorías de las relaciones internacionales, este fenómeno fue explicado por el enfoque de la “interdependencia compleja”, surgido como crítica a la corriente realista y sustentado en el contexto global de transformación que propicia la aparición de actores de distinta naturaleza.22 La emergencia de las unidades subestatales (provincias, regiones, departamentos, landers, etc.) en la escena internacional aportó complejidad al sistema internacional, irrumpiendo con acciones que responden a intereses propios de desarrollo.
Siguiendo a Boisier,23 esta reconfiguración trajo consigo un escenario contextual, relacionado con los procesos de apertura comercial externa y apertura política interna, como los que han encarado Argentina y China de diferentes formas; un escenario estratégico, relacionado con la consolidación de una geografía con nuevas modalidades de gestión territorial que permiten a las provincias mayor protagonismo, y un escenario político vinculado a la modernización del Estado y a una reinvención de las unidades subestatales como actores responsables de su propio desarrollo. En esta reconfiguración, el ámbito de actuación inmediata de las provincias es su propio territorio, el cual administran y sobre el que se producen procesos socioeconómicos y políticos de carácter sistémico que lo impactan.24
En este sentido, si se analiza la relación Estado-unidades subestatales, la producción del contenido y la ejecución de la política exterior continúan siendo funciones exclusivas del Estado, mientras que la gestión subestatal en el plano internacional proporciona un instrumento complementario que brinda un mayor margen de acción para la consecución de los intereses subestatales.25 En Argentina, y tal como lo señalan las autoras argentinas Colacrai y Zubelzú,26 las provincias carecen de facultades para fijar el contenido de la política exterior del Estado, puesto que esa es una materia reservada al gobierno nacional, pero tienen posibilidades de influir en cómo ésta se ejecuta. Por lo tanto, la gestión internacional subestatal se manifiesta como una política pública de gobiernos subestatales en el escenario internacional cuyo fin es perseguir el desarrollo local.27 En ese sentido, no se trata de actuar en oposición a la política exterior, sino que, como sostiene Duchacek, existe una “coordinación constructiva y una acción complementaria entre la diplomacia nacional y la gestión transnacional”.28
Como actividad propia y voluntaria de las provincias, se entiende la gestión transnacional como una política pública de un gobierno local en el plano estatal e internacional. Esto implica que, al ser una política pública, la gestión transnacional comprende un núcleo temático en el que se visibilizan los intereses subestatales, un alcance que va desde los escenarios más cercanos hasta los más distantes, una intensidad según el tipo de contacto y una modalidad de ejercicio de la gestión.29 Es en este sentido de complementariedad en el que se ensamblan los intereses de desarrollo local de las provincias argentinas en la relación bilateral argentina-china.
Por consiguiente, las provincias, al igual que cualquier otra unidad subestatal, tienen la capacidad de llevar a cabo acciones de gestión transnacional, entendiéndose ésta como una política pública desplegada en dos planos: en el sistema estatal (gestión estatal) y en el sistema internacional (gestión internacional), y que tienen como fin responder a los intereses de desarrollo subestatal.30
| Sistema | Plano de gestión | |
| Gestión transacional | Estatal | Gestión estatal |
| Internacional | Gestión internacional |
Fuente: elaboración propia.
En este contexto, el presente análisis se concentró en los proyectos de producción energética de provincias argentinas respecto a actores chinos, estudiando la dimensión estatal y la dimensión internacional que componen la gestión transnacional.
El parque fotovoltaico “Cauchari” en Jujuy
La Provincia de Jujuy se ubica en el extremo norte de Argentina, en el límite con Bolivia y Chile. Se extiende sobre una superficie de 53 219 km2, con una población de 753 891 habitantes, según el último censo poblacional de 2018.31 Su economía es esencialmente primaria, de la que sobresale la explotación minera, la producción de cítricos, tabaco y azúcar; representa el 1.1% del producto interno bruto (PIB) de Argentina, según los últimos datos oficiales de 2019.32
Por sus condiciones medioambientales, la región de la puna o desierto de altura en Jujuy presenta excelentes condiciones para la producción de energía solar, al ser una de las zonas con mayor radiación solar del planeta. Su construcción se realizó en la localidad de Cauchari, departamento de Susques, a más de 4000 metros sobre el nivel del mar, habitado por las comunidades de Puesto Sey, Pastos Chicos, Huáncar, Susques, Catua, entre otras.
En el plano de la gestión estatal, el proyecto contó con la acción coordinada y la sintonía de voluntades del Estado federal y la provincia. Cabe mencionar, que entre 2015 y 2019, la provincia y el país estaban gobernados por la coalición política Cambiemos; posteriormente, el Partido Justicialista retomó la conducción nacional y la provincia conservó igual signo político. En este contexto, Jujuy presentó el proyecto de producción de energía fotovoltaica Cauchari a la convocatoria del programa RenovAR,33 a través de la empresa Jujuy Energía y Minería Sociedad del Estado (JEMSE). El programa buscó subastar la producción de megavatios de energía, en un intento del Estado por promover las energías renovables y producir mejoras en el abastecimiento energético del país, que demostrara transparencia y un sentido “federal”, en el que todas las provincias pudiesen participar. El proyecto Cauchari ganó los 300 MW (megavatios) de potencia solar fotovoltaica que el gobierno llamó a licitación en la ronda 1 y, en abril de 2021, se anunció el acuerdo de ampliación de 200 a 500 MW.34
Respecto de la gestión internacional subestatal, la provincia se asoció a la empresa Power China, a través de JEMSE, bajo la modalidad “Turn Key” o “llave en mano” para la ejecución del proyecto. Se acordó que la firma china estuviera a cargo el desarrollo de la ingeniería, la adquisición de la totalidad del equipamiento y suministros, la construcción y puesta en marcha de las instalaciones.
Un punto clave para entender la gestión transnacional de Jujuy para la concreción de Cauchari es el financiamiento. Este último es uno de los puntos más atractivos desde la perspectiva de la investigación, teniendo en cuenta que fue un caso testigo de intervención subestatal. El costo total del proyecto se estimó en 541 millones de USD, de los cuales 357 millones correspondieron a la construcción de la planta fotovoltaica.35 Para ello, Argentina y China firmaron un contrato gobierno a gobierno con una tasa preferencial de 3% por el que Jujuy accedió a un crédito de 331 millones de USD del Export-Import Bank de China, destinado a la construcción de la planta de energía fotovoltaica.36 Asimismo, para dar inicio a las obras y ofrecer certidumbre a sus socios extranjeros, Jujuy emitió un “bono verde”37 por 210 millones de USD a una tasa del 8.625% anual.38
El parque fue inaugurado en octubre de 2019, pero no entró en funcionamiento hasta septiembre de 2020, debido a que requería obras de conexión al Sistema Argentino de Interconexión (SADI). Dado que la puna jujeña no cuenta con líneas de transmisión, se debió construir una subestación transformadora que se denominó “Estación Transformadora del Altiplano” y líneas de transporte eléctrico para poder evacuar la energía generada por los paneles. Esta construcción la llevó a cabo el gobierno nacional con fondos del Tesoro estimados en 50 millones de USD, a solicitud de la provincia. Esto despertó varias críticas en el sector energético, que entendieron que esta obra debió haber sido parte de la oferta técnica de JEMSE en la licitación del programa Renovar.39
Pese a todo, el parque solar de Cauchari fue habilitado comercialmente en septiembre de 2020 y empezó a inyectar energía al SADI a un precio de 60 USD por megavatio, precio surgido de la licitación del RenovAR en 2016.40
Teniendo en cuenta las acciones realizadas por Jujuy y el Estado para la obtención del financiamiento para el parque fotovoltaico, se observa que la gestión internacional de la provincia no hubiese podido concretarse sin el acuerdo previo del segundo. Como unidad subestatal y, según las atribuciones y limitaciones enmarcadas en el artículo 124 de la Constitución Nacional, las provincias no pueden comprometer al Estado federal por deudas que contraigan en su accionar internacional. Por tal motivo, Jujuy no hubiese podido emitir deuda o comprometerse con acreedores extranjeros sin haber tenido el consentimiento del Estado.
Por otro lado, el endeudamiento de la provincia para la consecución de las obras es un hecho a tener en cuenta por dos motivos. En primer lugar, Jujuy debió comenzar a afrontar los pagos de los préstamos internacionales antes de que Cauchari comenzara la venta de energía al SADI, dados los vencimientos estipulados. Segundo, porque el nivel de endeudamiento afecta económicamente el desarrollo a mediano plazo de la provincia, al haber ésta comprometido los fondos de coparticipación federal que recibe del Estado, en caso de no poder hacer frente a las obligaciones de pago internacional.
El proyecto de energía eólica “Los Meandros” de Neuquén
La Provincia de Neuquén se ubica al noroeste de la Patagonia; limita al norte con Mendoza, al sureste con Río Negro y al oeste con Chile. Tiene una superficie de 94 078 km2 y una población de 655 501 habitantes. Su economía se destaca por el peso del sector de hidrocarburos, aunque también sobresale la producción de peras, manzanas y la vitivinicultura, que representa 2.4% del PIB, según datos oficiales de 2020.41
Neuquén fue pionera en el desarrollo de la energía eólica en Argentina debido a sus características medioambientales que la hacen propicia para la obtención de energía a través del viento. A pesar de esto, los proyectos de esta naturaleza se frenaron durante la década del 2000 debido a los altos costos de inversión que requerían, sumado al desarrollo prioritario de los yacimientos petrolíferos de Vaca Muerta. A partir de 2015, con el cambio de gestión política a nivel nacional, se dio inicio a una etapa de promoción de la producción energética que posibilitó el resurgimiento de los proyectos de esta índole en todo el país y, en especial, en la agenda provincial neuquina.
El análisis de las gestiones estatales entre la provincia y el Estado puso en evidencia el rol activo de Neuquén. En el año 2015, la Agencia de Inversiones de Neuquén (ADI-NQN) abrió la convocatoria para proyectos de energía solar y eólica dirigidos a empresas desarrolladoras y grupos de inversores. La firma Sowitec, una prestigiosa empresa en el desarrollo, financiamiento y construcción de proyectos energéticos en el mundo, ganó la licitación para la construcción del parque eólico Los Meandros.
El proyecto elaborado por Sowitec se vendió a la empresa china Envision Energy en 2016. Esta última participó con éxito del Programa RenovAR 1.0 promovido por el Estado, ganando así la producción de 75 MW de potencia.42 La inversión total fue de 180 millones de dólares, para 125 megavatios, pero meses más tarde se añadieron 50 MW más que se relocalizaron del resto del país.43
Para la concreción del proyecto, la provincia y el Estado actuaron en forma conjunta. Mediante una resolución provincial, se identificó como un “proyecto crítico” para superar algunas restricciones. El gobierno nacional exceptuó de impuestos de importación a los aerogeneradores y otros equipamientos necesarios. De forma complementaria, la provincia sancionó la Ley 3108 de adhesión a la Ley 17 109 de Energías Renovables en la Argentina, que exceptuó al proyecto de gravámenes de sellos, ingresos brutos e impuesto inmobiliario a la actividad.
En el plano de la gestión internacional, Neuquén vendió el proyecto a la firma china Envision Energy, quien además de coordinar la ejecución aportó el financiamiento para su concreción. La elección de la firma fue uno de los puntos débiles del proyecto, puesto que ésta demostró inconvenientes para la obtención del financiamiento, lo que se tradujo en numerosos retrasos. Los problemas aumentaron cuando se modificó la producción de 75 a 125 MW; una de las consecuencias más graves fue el despido de 150 trabajadores dedicados a la obra civil del proyecto en junio de 2019.44
La firma Envision Energy inició negociaciones para el financiamiento del proyecto con la Corporación Interamericana de Inversión (CII), el Banco de Desarrollo de China, el Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), y con Sumitomo Mitsui Banking Corporation (SMBC).45 Las negociaciones de Envision Energy no sólo ocurrieron por la obra de Los Meandros sino que incluían asimismo tres parques eólicos más, dos en Buenos Aires y uno en Río Negro, que también se vieron afectados. Al empezar 2021, la Secretaría de Energía de Argentina, encargada del programa RenovAR, comenzó a cancelar aquellos proyectos que, habiendo ganado las licitaciones entre 2019 y 2020, no presentaran avances como es el caso de “Los Meandros”, cuestión que provocó que el proyecto entrase en proceso de cancelación.46
Si bien no guarda relación directa, no puede dejar de mencionarse el hecho de Neuquén es el lugar donde se emplaza la estación para el espacio lejano de China, cuya construcción fue acordada en 2012 por los presidentes Cristina Fernández y Xi Jinping. Los medios difundieron que se trataba de la instalación de una “base militar”, aunque la provincia insistió no era una base sino una estación de comunicaciones con el espacio lejano.47 Este fue uno de los puntos controversiales, puesto que se especuló que el gobierno nacional cedió los terrenos provinciales al gobierno chino, lo cual se interpretó como una cesión de soberanía.48 Este episodio da cuenta de que la vinculación de la provincia con actores chinos tiene una impronta negativa para la sociedad y los medios de comunicación, debido en parte a la escasa información oficial pública y a la especulación, que generaron más dudas que certezas.
En el análisis de la gestión transnacional neuquino se observa que, más allá de la acción coordinada entre el Estado y la provincia, aquellas que desplegó en el plano internacional fracasaron en la elección de un actor capaz de cumplir los compromisos contraídos. Este fracaso no es sólo provincial, si se considera que el Estado pudiese haber intervenido, asesorando a la provincia a través del Ministerio de Relaciones Exteriores o la Secretaría de Energía.
La experiencia provincial y nacional de este proyecto dejó enseñanzas importantes respecto de la gestión con actores chinos. Por un lado, la necesidad de adquirir expertise que conozca a la contraparte, de forma tal que se asegure la ejecución del proyecto. Por otro lado, la relevancia para la provincia de verse a sí misma como un actor más en las negociaciones y evitar que toda la participación y responsabilidad sea de una firma.
Las represas de la controversia en Santa Cruz
La provincia de Santa Cruz se ubica geográficamente en el extremo sur de Argentina, limitando al norte con Chubut, al este con el océano Atlántico y al sur y oeste con Chile. Su superficie es de 243 943 km2, con una población de 329 499 habitantes. Posee una economía basada en la producción de hidrocarburos y en la minería metalífera, aunque también se destaca la pesca, de modo que estas actividades representan el 1.7% del PIB, según los últimos datos oficiales de 2017.49
Desde el año 2000, la provincia de Santa Cruz se enfocó en trabajar dos proyectos de obtención de energía eléctrica por medio de represas. Recién en el año 2013, tras realizarse una licitación internacional, se adjudicó la construcción de las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic a la unión transitoria de empresas (UNE), integrada por la firma china Gezhouba, y las argentinas Electroingeniería e Hidrocuyo. La adjudicación fue controversial puesto que la oferta presentada por la UTE no fue precisamente la más baja y la prensa señaló un vínculo entre algunos de los ejecutivos de las empresas con funcionarios del gobierno nacional.50
A diferencia de Cauchari y Los Meandros, la gestión de las represas tuvo una fuerte participación del Estado nacional, no sólo en la licitación internacional sino, además, en la construcción. En el plano de la gestión estatal, la construcción de las represas quedó casi dos años en suspenso hasta 2016, provocando una tensa relación entre la provincia y el Estado, sobre todo en el momento del cambio de administración política a nivel nacional. Al inicio de su mandato, el presidente Mauricio Macri empezó una revisión de los contratos y los acuerdos con las partes chinas, que molestaron al gobierno asiático y también a la provincia. A este panorama sombrío se sumó la causa de los cuadernos de la corrupción en la que estaban implicados el vicepresidente de la empresa Electroenergía, que debió renunciar y apartarse del proyecto.51
Al mismo tiempo que se revisaban las condiciones de contratación, un estudio de impacto ambiental pedido por la Corte Suprema, obligó a modificar el proyecto inicial para que la construcción comenzara a tomar impulso.52 El Colectivo sobre Financiamiento e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Ambiente (CICDHA) presentó ante el Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas (ACNUDH) un informe evaluativo del cumplimiento de convenios y tratados internacionales en materia de derechos humanos de China en América Latina. Este informe reveló que la construcción de ambas represas sobre el Río Santa Cruz destruiría el patrimonio cultural y arqueológico de los pueblos mapuche tehuelche. El impacto ambiental, además, se cierne sobre el Campo de Hielo Patagónico Sur y sobre áreas protegidas que son hábitat de especies endémicas.53
Sin embargo, en el plano de la gestión internacional, ninguno de los obstáculos mencionados anteriormente impidió que los proyectos avanzaran. La firma Gezhouba, que ya tenía 54% de las acciones, compró 16% de la participación de Electroingeniería, que pasó de tener 36% al 20%; Hidrocuyo mantuvo su 10%. La empresa china no pudo comprar más acciones porque el pliego establece que al menos un 30% de la participación societaria debía ser nacional.54
Al margen de la participación de la firma china, el crédito para financiar ambas obras también proviene del país asiático. Específicamente, el Banco de Desarrollo de China concedió un préstamo de 4714 millones de USD a la provincia para la construcción de las represas55. De ese presupuesto, la provincia y el Banco acordaron que el 23% quedara en China para el pago de las turbinas, maquinarias y compuertas que se importarán para las obras; mientras que el 77% restante deberá ser ejecutado en Argentina.
A diferencia del proyecto Cauchari, se observa que la gestión transnacional de la provincia de Santa Cruz, permitió la interacción de mayor cantidad de actores locales al acordar con las firmas Electroenergía e Hidrocuyo. Aunque del total, la participación argentina sólo llega al 30%. Por otro lado, es evidente un fuerte protagonismo del Estado a través de la administración de Cristina Kirchner y, luego, con Mauricio Macri en la gestión subsiguiente. En ese sentido, este proyecto nace por iniciativa del Estado Nacional y es tomado por la provincia, de allí la gestión proactiva de la administración nacional durante todo el proceso.
Respecto del financiamiento, los proyectos obligaron a la provincia a buscar fondos internacionales a través de préstamos en el mercado asiático, al igual que Cauchari, con la diferencia de que el Estado nacional tuvo una participación proactiva.
Conclusiones
Se observa que las iniciativas subestatales argentinas con actores chinos se han sostenido, en mayor medida, pese al cambio de signo político a nivel nacional en Argentina. La vinculación entre ambos países ha evolucionado hacia una profundización que se manifiesta en el establecimiento de relaciones estratégicas integrales en 2014 y en la continuidad de las iniciativas que se han mantenido a lo largo de las diferentes administraciones en el gobierno federal.
Los proyectos energéticos son sólo una cara de la agenda entre China y Argentina, que incluye inversiones para proyectos de infraestructura de conectividad, comunicaciones, litio, entre otras. No obstante, cobran importancia por la participación provincial en la instrumentalización de la política exterior argentina hacia China.
De manera general, se observa que las acciones de gestión transnacional subestatal constituyen una herramienta de instrumentalización de la política exterior argentina respecto de China, mediante la cual las provincias intentan posicionar sus intereses de desarrollo local. Éste ha sido el sentido de los proyectos encaminados por Jujuy, Neuquén y Santa Cruz, aunque con algunas diferencias y mayor o menor éxito.
El hecho de que las provincias sean capaces de establecer vínculos y llegar a acuerdos con actores internacionales en el marco de los lineamientos del Estado demuestra que la gestión internacional subestatal es una actividad complementaria de la política exterior y hasta instrumentadora de ésta. No obstante, en los proyectos analizados, se observa que la gestión internacional subestatal requiere un alto grado de sinergia y trabajo articulado con el Estado federal. Incluso en algunos casos, como el de las represas hidroeléctricas y la central nuclear, se demuestra que el Estado impulsa los proyectos, e incluso los gestiona activamente, con menor o mayor participación provincial.
La articulación multinivel Estado-provincia evidencian que el carácter de la gestión subestatal es “transnacional”, porque implica gestiones tanto en el plano estatal (provincia-Estado), como en el internacional (provincia-actores internacionales). Esto pone de manifiesto que, aunque las provincias tengan capacidad de actuar en el plano internacional, y esta tenga reconocimiento constitucional, determinadas acciones exigen de la conformidad del Estado federal; tal es el caso de contraer préstamos internacionales. Para esto último, se vieron en la obligación de acordar previamente con el Estado federal, comprometiendo los ingresos provenientes de la coparticipación federal y, en consecuencia, su propio desarrollo.
Los casos analizados muestran resultados diversos. El más exitoso, sin duda, es el parque solar de Cauchari por cuanto es un proyecto finalizado. Mientras que la gestión del parque eólico de Los Meandros y las represas en Santa Cruz son poco exitosas.
No obstante, los casos analizados corroboran que el patrón de relación de centro-periferia que caracteriza la relación de la misma índole entre Argentina y China se replica a nivel subestatal. En ese sentido, el modelo de los proyectos energéticos analizados se visibilizan como una oportunidad para la diversificación de las matrices productivas provinciales y la generación de desarrollo sostenible, pero implican la importación de bienes sin transferencia tecnológica y el endeudamiento local con el consecuente compromiso de las finanzas provinciales.
Respecto del vínculo subestatal con China, se generan algunas interrogantes futuras. Por un lado, los proyectos traen consigo un endeudamiento subestatal en lo que toca a la obtención de financiamiento, comprometiendo las finanzas públicas locales a mediano y largo plazo. Por otro lado, el modelo de estos proyectos y sus inversiones implican -en la mayoría de los casos- cláusulas de obligatoriedad de la contratación de proveedores chinos. Esto último evita la transferencia tecnológica de China hacia Argentina y, en consecuencia, el desarrollo de pymes e industrias locales. Son todos estos puntos a tener en cuenta para el futuro de la vinculación su bestatal y, aún más, en las acciones que puedan generarse si Argentina decide oficializar su ingreso a la BRI.
