Introducción

Este artículo busca analizar el posicionamiento del gobierno de Gabriel Terra sobre la inserción internacional del Uruguay en un contexto de fuertes tensiones del sistema internacional.¹ Para ello se propone explorar los argumentos esgrimidos por los delegados uruguayos durante la vii Conferencia Panamericana de Montevideo en diciembre de 1933, año particularmente convulso a nivel doméstico, regional e internacional.² La delegación uruguaya contaba con una vasta experiencia en el campo de la diplomacia, el derecho y la política internacional, así como una reconocida influencia en espacios multilaterales, lo que les valió el reconocimiento dentro y fuera del país.³ El énfasis estará puesto en los debates acerca de la propia crisis en el sistema internacional, ampliamente advertida, y en la forma de inserción propuesta por Uruguay en ese contexto.⁴

Partiendo de la tesis de Carlos Real de Azúa (1959), la cual sostiene que en el Uruguay de mediados del siglo xx coexistieron dos grandes cosmovisiones en materia internacional, sintetizadas en la dicotomía de “universalistas” y “resistentes”, observamos cómo estas categorías dialogan con las premisas teóricas del primer debate de las Relaciones Internacionales entre idealistas y realistas, contemporáneo a este periodo. El primero, asociado a la superioridad de los valores liberales occidentales, el derecho como garante del orden y las ideas de paz democrática e interdependencia de origen kantiano; en tanto el segundo, abreva en nociones propias del pesimismo antropológico de cuño hobbesiano donde las relaciones entre Estados se basan en la consecución de intereses egoístas en el marco de un sistema anárquico caracterizado por la conflictividad.

La Conferencia Panamericana de Montevideo representa un hito clave en la historia de las Relaciones Internacionales,⁵ en tanto consagra principios como la igualdad soberana, la no intervención y la solución pacífica de controversias, establecidos en la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estados, aprobada en dicha Conferencia.⁶ Al mismo tiempo, es particularmente relevante, en cuanto se produjo en un período transicional de una estructura multipolar a una bipolar del sistema internacional. Sus rasgos epocales característicos fueron la crisis de la economía global a raíz de la Gran Depresión, el repliegue proteccionista de las grandes potencias industriales, el auge de los etnonacionalismos, el totalitarismo político y las crecientes tensiones entre potencias que terminarían desembocando en la Segunda Guerra Mundial.

A nivel continental, Estados Unidos transitaba la reconfiguración de su política doméstica (New Deal) y de su política exterior regional (Good Neighbor). Desde el plano ideológico, se argumentó en favor de valores compartidos por las naciones americanas como la promoción de relaciones internacionales basadas en normas y principios y la defensa del sistema democrático.⁷ Asimismo, su creciente liderazgo, sostenido en su privilegiada ubicación geopolítica y una economía pujante, terminarían por consolidarla como la nueva potencia global cristalizada en la Pax Americana de la segunda posguerra. A su vez, los vecinos Brasil y Argentina viraron hacia modelos autoritarios de gobierno las cuales mantenían proposiciones crecientemente defensivas en materia internacional.

En este marco, Uruguay respondió al enclaustramiento comercial de las potencias centrales con el impulso industrializador, desarrollado desde comienzos del siglo xx. No obstante, las tensiones políticas internas sumadas a la circulación de los modelos foráneos de inspiración socialista y fascista, reconfiguraron las dinámicas del debate político en el marco de una joven poliarquía. Las tensiones entre un modelo económico y social caracterizado por el dirigismo estatista, acompañado de reformas sociales y sostenido por sectores populares urbanos; y un modelo de país agro-exportador, promovido por élites comerciales y rurales, confluyen en un cambio abrupto de rumbo acaecido tras el golpe de marzo de 1933.⁸

En política exterior se ha sostenido que el régimen de marzo supuso un “viraje conservador” en materia internacional, alineando su postura con otros gobiernos autoritarios, y manteniendo una fuerte oposición al multilateralismo.⁹ Sin embargo, la posición internacional del gobierno de Terra también estuvo marcada desde sus inicios por el pragmatismo. Ejemplo de ello fue la continuación, a pesar de las evidentes presiones por parte de las potencias anglosajonas, de la buena relación con la Unión Soviética, cuyo corolario fue la apertura de una legación en Moscú, en agosto de 1933.¹⁰ Con todo, tanto el acercamiento a los Estados fascistas como la ambigüedad con respecto a los soviéticos, estuvo supeditado a la apertura de nuevos mercados para las exportaciones.¹¹

El presente trabajo plantea abordar esta coyuntura caracterizada por lógicas de crisis y transición sistémica, proponiendo un marco de reflexión sobre el rol de la articulación continental, buscando valorar la orientación seguida y si supone un cambio de dirección respecto de los lineamientos tradicionales de los gobiernos colorados, asociados al universalismo liberal y la inserción panamericanista.

A partir de una mirada que pone el énfasis en los argumentos e ideas expresadas durante la vii Conferencia Panamericana, se analizan los posicionamientos, que desde las élites políticas uruguayas, mantuvieron en clave continental. Partimos del supuesto de que se trató de un periodo fermental del pensamiento internacional, etapa en la cual se desarrollaron potentes sistemas de ideas sobre qué rol debería ocupar el Uruguay en este contexto continental y mundial. Creemos que esta interrogante no tiene un valor exclusivamente histórico, sino que puede dar insumos para la reflexión en una actualidad también percibida como de transformaciones estructurales. Sin distraernos en debates no laudados sobre las similitudes y diferencias entre ambos períodos, el trabajo pretende aportar nuevos recursos analíticos para pensar las ideas e identidades del Uruguay en contexto internacional.

Diferentes mirada s en torno al Uruguay internacional

El rol de Uruguay en el mundo y las estrategias de inserción internacional que un Estado pequeño debería afrontar, fueron una preocupación recurrente de diplomáticos, intelectuales y políticos desde la propia independencia del país.¹² En esa línea, también las relaciones regionales y la forma en la cual debía integrarse el novel estado en el continente americano fueron parte de esos debates.¹³ Estas diferentes posturas sobre el “Uruguay internacional” existentes en el sistema político, pautaron el surgimiento de una profusa producción doctrinaria.¹⁴ Asimismo, el periodo de entreguerras, cargado de acontecimientos locales e internacionales, aunque poco explorado, fue mirado retrospectivamente como un momento de quiebre con ciertas tradiciones. Así, el golpe de 1933, significó para buena parte de la historiografía, no sólo una ruptura con el orden democrático, sino con un patrón de conducta internacional bien constituido.¹⁵

Como hemos señalado previamente, las ideas sobre política exterior uruguaya del siglo xx han sido caracterizadas, principalmente, desde el clivaje universalismo- resistente. Si bien, nuevas miradas han puesto en cuestión dicho axioma, entendemos que no se ha problematizado en profundidad el alcance de estas categorías. Real de Azúa propone una interpretación omnicomprensiva del desarrollo de la política exterior pautada por la dicotomía entre dos posturas ideológicas, dejando por fuera, en buena medida, los consensos interpartidarios que dieron forma a algunos de los lineamientos adoptados en momentos concretos. En cierta forma esta interpretación está hecha a la medida de la coyuntura de Guerra Fría, en la cual fue escrita.

Sin embargo, trabajos recientes han revalorizado el alcance de estos postulados. Isabel Clemente, desde una perspectiva constructivista, pone sobre relieve las fortalezas de una reconstrucción histórica, sustentada en la importancia de las ideas. En ese sentido, la autora identifica tres opciones de inserción internacional que fueron puestas en discusión por las élites uruguayas: la opción latinoamericana o hispanoamericana, la opción panamericana y la opción internacional o universalista. En algunos trabajos interdisciplinarios surgidos en los últimos años, se buscó dar cuenta de las singularidades en materia internacional de los partidos tradicionales uruguayos.¹⁶ En esa clave se analizan los posicionamientos históricos de ambas colectividades y se brinda un panorama general en torno a las ideas defendidas por blancos y colorados. Nuevamente, se traen a colación las diferencias entre dos modos de entender el rol del Uruguay, esta vez enclaustradas en una perspectiva que prioriza el carácter partidocéntrico del sistema político uruguayo.¹⁷

La política exterior del Uruguay en las primeras décadas del siglo xx ha sido abordada a la par del proceso de desarrollo y modernización del Estado, que se sucedió bajo los diferentes gobiernos colorados.¹⁸ En esa línea, destacan el carácter inédito del batllismo y el alcance de sus reformas, que, como en otras áreas, tuvo consecuencias directas en el plano internacional. Dante Turcatti caracteriza a la política exterior del batllismo como un equilibrio difícil, primero en vistas de la correlación de fuerzas internas, segundo, atendiendo al oscilamiento que el país mantenía con sus dos grandes vecinos, Brasil y Argentina.¹⁹ En una mirada de larga duración, el movimiento pendular hacia uno Estado u otro ha caracterizado las estrategias de los diferentes gobiernos desde la independencia.²⁰ En ese sentido, José Batlle y Ordoñez no tuvo reparos en recostarse diplomáticamente en Brasil, ante una Argentina amenazante, primero durante el alzamiento saravista de 1904, y luego durante la crisis de límites de 1911.²¹

En línea con lo anterior, se encuadra el acercamiento, desde la primera presidencia de Batlle y Ordoñez, a los Estados Unidos. Este movimiento buscaba contrarrestar la influencia británica, especialmente fuerte en el Río de la Plata.²² Como señala Rodríguez Ayçaguer, el líder del batllismo, “postuló -y, en buena medida, logró- un claro acercamiento del Uruguay a Estados Unidos, al que vió como un escudo protector contra las amenazas expansionistas de sus poderosos vecinos y las presiones diplomáticas de las potencias europeas”.²³ Este relacionamiento debe mirarse además, a la luz de la creciente influencia hemisférica que el país norteamericano adquirió en el cambio de siglo, así como en la notable expansión comercial, que, aún mediada por la crisis de 1929, alcanzó en la década de 1930.

Los antecedentes de esa tradición universalista, con vocación multilateral y apego al Derecho Internacional del Uruguay, pueden rastrearse hacia finales del siglo xix, cuando el país participó activamente en foros continentales e internacionales. Ejemplo de ello fueron la organización en Montevideo del Primer Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado (1888- 1889), así como la participación en la Conferencia de Washington en 1889 donde se estableció la Unión Panamericana. Estos fueron ámbitos que, como señala Romeo Pérez Antón, ilustraban los deseos del país por “contribuir al desarrollo de las normas jurídicas internacionales”.²⁴ En esta línea, se encuadran además, la participación de Uruguay en la Segunda Conferencia de la Haya de 1907, espacio donde el propio Batlle y Ordoñez presentara la idea del arbitraje ilimitado y propusiera la creación de un Tribunal de Arbitraje con sede en La Haya.²⁵

La década de 1920 vio acentuada en buena medida esa tendencia con el ingreso a la Sociedad de Naciones, ámbito donde fue elegido en múltiples oportunidades como miembro del Consejo.²⁶ Cuestiones que el oficialismo colorado de ese entonces buscó instrumentalizar como un “logro fundamental en la dirección de ‘poner al país en el mundo’”.²⁷ Así, en buena medida, la estrategia de inserción impulsada por los gobiernos colorados puede sintetizarse, por su vocación universalista, la defensa del panamericanismo y la búsqueda del equilibrio, tanto a nivel regional, como en el plano de las grandes potencias.

Por su parte, el opositor Partido Nacional, bajo el liderazgo político e intelectual de Herrera, había desarrollado una doctrina propia de inserción internacional, sostenida en tres pilares principales: un revisionismo de la historia nacional y regional que disputaba el relato oficial colorado; un realismo internacional, emanado de una concepción de política de poder y primacía del interés nacional por sobre cualquier constreñimiento; y una narrativa identitaria fuertemente marcada por el medio rural, sus tradiciones, costumbres e intereses.²⁸ Como vimos, existen diferentes lecturas de la motivación detrás de la oposición a la política internacional batllista, que por momentos pareciera coincidir más con el plano ideacional que de la toma de decisiones concretas. Asimismo, el periodo abordado en este trabajo abarca una etapa de acercamiento entre el desgajamiento terrista del batllismo con el herrerismo.

Contexto Uruguay y el mundo en 1933

El año 1933 es recordado como un punto de inflexión en la historia del siglo xx. En Europa, el ascenso de Adolf Hitler pautó el desarrollo posterior de las relaciones entre las naciones en el marco de una década signada por la mayor crisis económica capitalista conocida hasta entonces. El clima imperante en los círculos políticos del mundo entero estaba dominado por una sensación de desazón y pesimismo. El fracaso de las tratativas diplomáticas en la Conferencia de Londres,²⁹ que buscaba regular el caos económico producido tras el crack del 29, alimentaba ese sentimiento. Además, el retiro de Estados Unidos del acuerdo fue sintomático de la incapacidad de los mecanismos existentes para revertir la situación.

En el plano político, la consolidación de regímenes totalitarios en Alemania -la economía más poderosa del continente-, Italia y, en el vasto espacio del antiguo Imperio ruso -que desde 1921 transitaba por la primera experiencia exitosa de Estado socialista-, significaban un desafío a los cánones liberales europeos fundados en el parlamentarismo y el respeto a las normas internacionales. La situación de conflicto entre los partidarios de la revolución proletaria y los contrarrevolucionarios nacionalistas derivó en el surgimiento de diferentes fenómenos locales y regionales de movimientos reaccionarios. El viejo continente, atravesado por una verdadera guerra civil,³⁰ transitaba una compleja etapa de extensión sin igual de la violencia política.

La Sociedad de las Naciones, organización internacional que buscaba generar estabilidad y paz en el mundo tras la Gran Guerra, se mostraba impotente ante un panorama crítico. Además, su marcado carácter europeo-centrista contrastaba con la heterogeneidad de sus miembros. La asimetría de poder y la divergencia de intereses entre las grandes potencias y los países periféricos, significaba un escollo a la concreción de los objetivos que se planteaban. Muestra de ello fue el abandono por parte de Brasil de la Organización, en 1926.³¹ Estados Unidos por su parte, aunque impulsor principal de la misma, nunca ingresó formalmente, ante el rechazo del tratado por parte del Congreso, en ese entonces de tendencias aislacionistas.

Mientras Europa se debatía entre democracia y autoritarismo, el continente americano buscaba sus propios instrumentos para enfrentar los desafíos que el contexto internacional interponía. La invitación oficial a la vii Conferencia Panamericana en Montevideo demostraba la atmósfera de inestabilidad y la percepción de los actores políticos de que se encontraban ante una instancia significativa. En dicha misiva, el gobierno uruguayo expresaba que se estaba ante un momento de “excepcional gravedad” donde la “futura Asamblea de los países americanos” tenía “una trascendencia inigualada”. La agenda económica ocupaba un lugar importante entre las preocupaciones de los organizadores, quienes observaban la angustiante situación global. En ese sentido, el mensaje explicitaba que “la interdependencia económica deberá ser examinada en un sentido sincero y profundo del interés fraternalmente recíproco, de todos los pueblos del continente”.³²

La invitación también fue una muestra del ideario que inspiraba a los conductores de la nación organizadora. Con optimismo, el gobierno uruguayo manifestaba la esperanza de que el continente americano fuera el motor de los cambios urgentes que el mundo necesitaba: “la América puede y debe hacer con su vocación creadora la nueva vía que conduce a la estabilidad pacífica externa e interna”. Esta exposición de principios incorporaba una mirada normativa e idealista del provenir:

Es necesario que haya fe entre los hombres y entre las Naciones; que la paz política y la paz económica marchen de consuno (sic), puesto que ambas son aspectos del leal entendimiento de las Naciones; que no se cierren los ojos a la dura e infausta realidad; en fin, que el Panamericanismo y la fraternidad sean lo que deben ser, una afirmación de energía incesante hacia una superación colectiva.³³

La perspectiva del gobierno estaba en consonancia con ciertos rasgos identitarios de la tradición liberal-universalista que condicionaba fuertemente su política exterior. Como sostiene Pérez Antón, para la década de 1930, Uruguay se “internacionaliza”, la proyección del país se vigoriza y “en el seno de la Sociedad de las Naciones, el juridicismo uruguayo se vincula cómodamente a la diplomacia multilateral”.³⁴ Trabajada durante décadas por una diplomacia profesional y respetuosa de las normas internacionales, la mirada “liberal” pesaba con fuerza entre los detentores del poder y las relaciones internacionales del Uruguay. Visto en retrospectiva por un miembro destacado de la diplomacia uruguaya, ese contexto estaba condicionado por la aún reciente crisis económica global, al tiempo que resaltaba el nuevo rol de Estados Unidos en el continente. Alberto Guani se expresaba así al respecto de los prolegómenos de la conferencia:

El mundo intentaba, penosamente, salir de las más grandes crisis económicas, que habían atravesado los pueblos modernos. El año 1929 marca, en el proceso del desarrollo material de la humanidad, uno de los momentos de terrible aflicción. Estados Unidos de América como uno de los países de mayor potencialidad en el campo de la economía, había sufrido rudo golpe. El Presidente Roosevelt iniciaba su política, con la responsabilidad de encauzar nuevamente a la nación con sus métodos plenos de valentía y de esperanza.³⁵

En ese contexto de crisis, el papel protagónico de Estados Unidos era percibido como decisivo. La flamante administración encabezada por Franklin Roosevelt priorizaba las relaciones hemisféricas y propugnaba el buen entendimiento con las naciones del sur del continente.³⁶ La política estadounidense hacia América Latina buscaba armonizar intereses y extender una Pax Americana sustentada en la defensa de los valores democráticos.³⁷ En ese sentido la Conferencia de Montevideo era un escenario privilegiado para poner en marcha la nueva estrategia. El Secretario de Estado norteamericano, Cordell Hull, relata en sus memorias que arribó a Montevideo:

With the hope of introducing policies and principles of international relations on the broadest practical basis. If such a program of policies based on morals and friendship could be adopted, it would constitute the most solid foundation of international cooperation and a hemispheric structure equally desirable, mutually profitable and advantageous to each of the twenty-one nations.³⁸

La reorientación “americana” de la política estadounidense tuvo como trasfondo la disputa por la hegemonía en el continente que mantenía con Gran Bretaña. En efecto, la capacidad de movilizar a los gobiernos americanos tras sus intereses en el plano hemisférico resultaba una prioridad para la nueva administración, y una prueba de los cambios estructurales que se avecinaban. Para el gobierno estadounidense era igualmente prioritario resolver los asuntos económicos relativos a la reciente crisis. El espacio continental se erigía como una nueva oportunidad de revertir el fracaso ocurrido en Londres meses atrás. En otras palabras, buscaban cristalizar en Montevideo lo que no habían concretado en Londres.³⁹

Por su parte, la situación interna del Uruguay, tanto económica como política, presentaba síntomas de deterioro. Las consecuencias más graves de la crisis económica comenzaron a impactar de lleno en la economía local algunos meses después del crack del 29. Hasta entonces, el sistema político vivía, como acuñaron Caetano y Jacob “de espaldas al precipicio”.⁴⁰ Los intentos por superar la situación desde el plano político fracasaron, en opinión de algunos políticos relevantes, entre los que se encontraba el propio presidente Terra, por las características del régimen de gobierno, a la sazón estructurado sobre un ejecutivo bicéfalo.⁴¹ Esto suponía que las decisiones de índole económico correspondían al Consejo Nacional de Administración (cna) integrado por nueve miembros, mientras que las decisiones en materia exterior y de defensa quedaban en manos del presidente de la República, en ese entonces, Gabriel Terra.

Las diferencias entre el presidente y los representantes del cna, con mayoría del batllismo neto y aliado al ala reformista del opositor Partido Nacional, llevaron a la ruptura definitiva del orden institucional con el golpe de estado de marzo de 1933.⁴² De este modo, el presidente Terra, apoyado por los sectores conservadores del Partido Colorado y Nacional, comenzaron un viraje de la orientación política del gobierno, junto con un proceso tendiente a la concentración del poder político que llevaría a la Constitución de 1934 y el final del ejecutivo colegiado. En ese contexto, la Conferencia Panamericana significaba una oportunidad de legitimar el nuevo régimen ante la opinión internacional, y mostrar al Uruguay nacido tras la “Alianza de Marzo”, como un espacio de orden donde era posible abordar las principales problemáticas que asolaban al mundo. Para los diplomáticos extranjeros la situación en Montevideo, sin embargo, distaba mucho de ser idílica.⁴³

A nivel regional, el relacionamiento del gobierno de Terra con sus dos grandes vecinos estaba pautado por la cordialidad, especialmente con Brasil, dadas las notorias simpatías de buena parte del gobierno hacía la figura de Getúlio Vargas.⁴⁴ Al respecto, el historiador Rafael Nascimento Gomes señala que “as relações com o Brasil de Vargas mereceram especial atenção da diplomacia terrista”, al tiempo que, “do lado brasileiro, Vargas também se esforçou, à sua maneira, para estreitar as relações com esse vizinho do sul”.⁴⁵ Mientras tanto, las siempre complejas relaciones con la República Argentina, transitaban un periodo de apaciguamiento, tras un incidente diplomático en 1932, donde se llegó a la ruptura de relaciones.⁴⁶ Merece mención que fue Agustin P. Justo quien devolvió a la Argentina a la Sociedad de las Naciones, luego de que Hipolitio Yrigoyen decretase su retiro en 1921. Asimismo, el gobierno argentino, bajo el impulso del canciller Saavedra Lamas, promovió espacios de articulación regional como el Tratado de No Agresión y Conciliación, firmado en Río de Janeiro, entre otros por Uruguay, meses antes de la Conferencia de Montevideo.

“A tientas en el vacío”. Las mirada s uruguayas sobre la crisis global

La vii Conferencia Panamericana de Montevideo se inició el 3 de diciembre de 1933 bajo el halo trágico de la crisis mundial. Las expectativas estaban puestas en las posibles soluciones a la crisis económica, a los graves problemas de deuda pública que asolaban a los países latinoamericanos y, por supuesto, la guerra del Chaco que enfrentaba a Paraguay y Bolivia desde septiembre de 1932. Las miradas se posaron, por tanto, en el rol que ocuparía Estados Unidos en este contexto, teniendo en cuenta sus aparentes intenciones de dialogar en buenos términos con las otras naciones del continente.⁴⁷

Para las principales figuras del país anfitrión, la percepción general de estar ante un momento de especial trascendencia era patente. Este clima impregnó buena parte de los discursos y presentaciones que se suscitaron desde el día que el presidente Terra abrió la sesión inicial. En esa instancia, afirmó desde un posicionamiento marcadamente idealista que la civilización se encontraba “afiebrada por una nerviosa revisión de los clásicos valores”, “deseosa de bienestar en medio de la penuria económica” y “anhelante de fe en medio de crueles escepticismos”. A tono con los tiempos y en pleno auge de los autoritarismos, sentenció que la civilización requería orden y autoridad, de forma de limitar los desbordes de “ambiciones anárquicas”. Como defensor del orden no eludiría la responsabilidad del momento ni se escudaba, en aparente referencia a sus críticos locales, “tras la frecuente incoherencia de las manifestaciones de una demagogia disolvente”. De esta forma, entendía que, la misión de los representantes americanos estaba supeditada a “desentrañar, crear e imponer las directivas de organización jerarquizada y metódica que las colectividades” requerían en esa instancia particular.⁴⁸

Por su parte el canciller Alberto Mañé hizo referencia al contexto mundial, atravesado por “una crisis económica profunda cuya prolongación traería consecuencias incalculables en el orden moral y social”. Era deber del cónclave apelar a la “solidaridad humana para contrarrestar los efectos de la depresión universal y combatir sus causas”.⁴⁹ Es difícil medir el alcance y las intenciones de ambos interlocutores al apelar a un trasfondo de crisis civilizatoria, lo que es claro que sus palabras estaban referidas no solo a la situación local y regional, sino que incluían en sus alusiones al mundo entero, especialmente Europa.

En sintonía con estos postulados, el exsenador colorado y presidente de la novel Asamblea Deliberante,⁵⁰ José G. Antuña,⁵¹ recepcionó a los delegados panamericanos advirtiendo que se estaba ante un “árduo y amenazante [...] momento internacional”, situación que ameritaba medidas severas y profundas. En un discurso cargado de referencias trágicas ante el “espectáculo del mundo”, subrayó los alcances que esta crisis impregnaba en las organizaciones internacionales ancladas en Europa, las que se mostraban incapaces de contener las nuevas experiencias políticas que se desarrollaban imparables:

¿Qué nos dice, qué nos exhibe, qué nos sugiere la realidad internacional del Viejo Mundo? Veamos. Una Sociedad de las Naciones desacatada, desmembrada, atónita, a tientas en el vacío. El “espíritu de Ginebra”, esa “inmensa esperanza que atravesó la tierra”, como en el verso romántico, asediado por los imperialismos propios y ajenos al viejo continente; menospreciado en la tribuna de los “hombres providenciales”; ahogado en la vorágine de los rencores y los intereses nacionalistas.⁵²

Esta lectura de situación, imbuida de pesimismo, daba pie a las críticas a las instancias diplomáticas que buscaban atenuar las perspectivas de crisis. Antuña, cargó contra la incapacidad de la Conferencia de Londres, “vasto concierto ecuménico, sin precedentes en la vida internacional”, y de la cual sentenció, “nada dejó tras de sí [...] fuera de su definitivo fracaso”.⁵³ También dirigió sus críticas a la Conferencia de Desarme,⁵⁴ que resultó sólo un “espejismo” ante la “locura armamentista” que se imponía decididamente.⁵⁵

La delegación uruguaya fue insistente en la necesidad de que los demás Estados del continente se adhirieran a los acuerdos de resolución de conflictos. Haciendo gala de una “tradición pacifista”, Uruguay propugnaba por la conciliación y el arbitraje como herramientas efectivas del derecho intencional. En ese sentido, Juan Carlos Blanco da cuenta de un sentido evolutivo y positivo, incluso determinista, de “convicción y seguridad”, entendiendo que la firma de estos arreglos serían un “jalón más” para asegurar la paz en el continente.⁵⁶ En nombre de dicha tradición, los delegados del gobierno rindieron homenaje a las figuras de los presidentes José Batlle y Ordoñez y Baltasar Brum,⁵⁷ recientemente fallecidas. Paradójicamente Brum se había suicidado el mismo día del golpe de Estado como acto de oposición al autoritarismo de Terra, quien se había aliado a los antiguos rivales de Batlle y Ordoñez. No obstante, el Canciller Mañé se refirió a ellos como “obreros formidables de la gran obra Panamericana”, así como “colaboradores beneméritos en la gran tarea de la organización de la paz”.⁵⁸

Ante los fracasos de Europa, los países americanos buscaron promover sus propias fórmulas de conciliación como el Tratado Antibélico de No Agresión y Conciliación, conocido como “Tratado Saavedra Lamas”, uno de los diversos tratados internacionales suscrito en ese periodo entre los países del continente.⁵⁹ Se trató más que nada de realizar un esfuerzo adicional por estructurar un corpus jurídico continental capaz de condenar la guerra de agresión y consolidar la solución pacífica de controversias, que de reemplazar los esfuerzos que se estaba produciendo desde Europa, en especial el Pacto Kellog-Briand.⁶⁰

La Solidaridad Americana

Tan solo quince años separaban la Paz de Versalles de la Conferencia de Montevideo, y el recuerdo de la catástrofe dejaba una clara lección a los Estados americanos. Si la situación planteada en los discursos inaugurales rebosaba de un marcado pesimismo, también buscaban dejar planteadas algunas posibles soluciones, muchas de las cuales tenían como centro la propia América. Así queda patente en la exposición del canciller Mañé ante los delegados:

(...) la Sociedad Universal se estremece convulsivamente en la confusión de los dogmas fundamentales del derecho, y no logran orientar ni definir las Naciones genitoras de la civilización occidental, la orientación económica, de acuerdo con el reclamo apremiante de la Humanidad, ni las fórmulas políticas, ni las construcciones jurídicas; aquella íntima esperanza busca de nuevo su cauce en las tierras de nuestro hemisferio.

Aparece, de esta forma, una visión sobre una América sublime, dotada de un espíritu particular,⁶¹ y capaz de desanudar la compleja coyuntura mundial. Para el canciller, el mundo entero posaba “su atención al luminoso despertar de la conciencia Americana.⁶² El presidente Terra, por su parte, hizo referencia a la tradición jurídica del continente y a la vocación pacifista de los americanos. Siguiendo este legado, América era el “continente de la Paz y el arbitraje” por lo que debía resolver sus asuntos de forma solidaria.⁶³ De este modo, fue emergiendo una línea de pensamiento americanista que discurría sistemáticamente por sus exposiciones. Empero, la tónica de las intervenciones deja traslucir cuestiones vitales, no solo de la política exterior terrista, sino de una concepción sobre el lugar y el rol del país y el continente en un mundo en crisis.

Para algunos, América simbolizaba la continuación de la obra civilizatoria hispánica, colocando el foco en los lazos culturales y de “unión espiritual” de los estados hispanoamericanos en función de su pasado común.⁶⁴ Como hemos expuesto, existieron diferentes miradas en torno al lugar del Uruguay en el continente y como debía ser la relación con los estados vecinos. Una clave se encuentra en el pensamiento de José Enrique Rodó, que supuso para las generaciones del 900 un llamado a la unidad de origen y de destino. Como sugiere Clemente, “lengua, cultura, religión e historia común eran los componentes de una identidad que en la visión de Rodó oponían a la América latina con la América anglosajona”.⁶⁵

Paralelamente, otra visión se fue conformando en torno a la visión del continente americano en clave hemisférica. Esta concepción descarta la unidad hispanoamericana por su falta de realismo y asume la importancia del rol de Estados Unidos como garante de la autonomía ante las potencias europeas.⁶⁶ En el plano diplomático, este sentimiento se expresó en el concepto de solidaridad americana, sobre el cual Brum había realizado una extensa exposición defendiendo la pertinencia de la Doctrina Monroe. Para el expresidente, era vital la presencia de Estados Unidos, de forma tal de asegurar “la independencia y la integridad territorial de los países americanos”.⁶⁷

Más adelante, Brum amplió el marco de los compromisos, sugiriendo que la solidaridad podía extenderse al mundo entero por medio de la formación de organizaciones continentales y globales. Las primeras tenían como objetivo mediar en los conflictos locales, dejando a los asuntos “universales” en manos de un órgano central.⁶⁸ Como explica Juan Pablo Scarfi, “Brum believed that membership of that new organization should have an egalitarian basis among American countries, which, he believed, was one of the basic pillars of Pan- Americanism, along with the idea of continental solidarity”.⁶⁹

La solidaridad continental no era un concepto exclusivamente vernáculo, contaba con adeptos entre muchos de los delegados participantes de la Conferencia, aunque su significado variaba notablemente según quien lo invocaba. En las exposiciones realizadas durante buena parte de los debates en torno a la consolidación de la paz, esta solidaridad adoptó dos facetas esenciales, una inmaterial y atemporal, asociada al cuerpo moral y espiritual de los valores compartidos, y otro político e histórico, vinculado a la soberanía e integridad frente a los desafíos geopolíticos mundiales.

Vinculado a la primera acepción, se asocia la idea de solidaridad al pensamiento de Bolívar, expresado en la Carta de Jamaica, donde las naciones conforman una comunidad unida por “algo más que el interés concreto y pasajero”.⁷⁰ Se trata de una concepción idealista, frecuentemente representada en los discursos de los delegados con expresiones sobre la amistad y hermandad de los pueblos, los valores trascendentales compartidos y las gestas míticas de los libertadores.

Por su parte, existe otra visión, de corte realista, donde la cooperación es un medio necesario para garantizar objetivos políticos y económicos concretos, en particular frente a los riesgos de la interferencia europea y tributaria de la Doctrina Monroe. En esa línea, algunos años más tarde, ya en el marco de la Segunda Guerra Mundial, el entonces Canciller Guani definió a la solidaridad continental como una alianza defensiva contra los Estados y las ideologías totalitarias que amenazaban la convivencia pacífica -y democrática- de las naciones americanas.⁷¹

No obstante, los ecos de la Guerra del Chaco pusieron a prueba la existencia de la tan mencionada solidaridad entre los pueblos americanos.⁷² Vemos como esta es presentada en su doble faz, tanto espiritual, como de la demostración inequívoca de “la realidad de un concepto de interdependencia solidario, tan efectivo en la prosperidad cuando en el infortunio”.⁷³ Sin embargo, para Antuña existía a nivel popular un consenso que ponía en duda la efectividad de la diplomacia para solucionar los conflictos entre estados.⁷⁴ Un elemento compartido por una parte de la opinión pública que tenía dudas sobre la verdadera eficiencia de las Conferencias Panamericanas.⁷⁵ En suma, la capacidad del cónclave para resolver el conflicto del Chaco se volvía entonces una prueba de verdad sobre principios que, en última instancia, constituían la solidaridad continental como axioma ético.

Asimismo, se suscitaron debates en torno a quién debería interceder en el conflicto, si correspondía a los propios americanos o era una cuestión de alcance mundial y por ende bajo la órbita de Ginebra. Para algunos delegados los roles estaban claramente delimitados y la cooperación era completamente posible y necesaria. Mientras que la Comisión designada por la Sociedad de las Naciones tenía como cometido velar por el cumplimiento de los tratados, la Conferencia debía limitarse a su papel de mediador.⁷⁶

El posicionamiento de Uruguay, en palabras de Antuña⁷⁷ y Blanco,⁷⁸ era que no existía disposición alguna que impidiera el tratamiento de los asuntos americanos en los ámbitos de la Unión Panamericana. Asimismo, rechazaron la posibilidad de que se dieran interferencias entre la labor de la Comisión de la Sociedad de Naciones y los esfuerzos de colaboración y mediación que se hicieran desde Montevideo. Para los uruguayos, la vii Conferencia tenía no solo el derecho, sino el deber de intervenir, en tanto el conflicto condicionaba la prosperidad de toda la región. En tal sentido, el delegado Blanco argumentaba que la solución del conflicto era condición necesaria para la reconstrucción comercial de la región tras el crack del 1929.⁷⁹

Si bien los discursos dejan entrever cierta primacía de la Sociedad de las Naciones, otorgando a la Conferencia un rol más bien auxiliar, los delegados no ocultaron los sentimientos de altivo orgullo que en materia de avances del derecho internacional mostraba frente al viejo continente. En tal sentido, Antuña, citando al jurista francés Albert Geouffre de Lapradelle, expresó que mientras Europa había fracasado en arribar a consensos sobre los medios concretos de conciliación, vigilancia y sanción de las violaciones del derecho internacional, en América se había arribado a fórmulas de arbitraje y conciliación más efectivas.⁸⁰

Por último, y en línea con la tradición juridicista del Uruguay, Antuña sostuvo la necesidad de concretar la creación de un organismo permanente de conciliación continental,⁸¹ con lo cual se consagraba la supremacía de América frente a Europa en materia de mecanismos arbitrales. El viejo continente era, una vez más, representado como la medida con la cual contrastar los avances y desafíos del hemisferio, reconociendo por un lado su maestría, al tiempo que se procuraba andar por caminos propios de forma de evitar los tropiezos por aquellos cometidos.⁸² Si bien, en los discursos de algunos de los delegados uruguayos se desprende cierto cuestionamiento de las capacidades de la Sociedad de las Naciones para solucionar la escalada armamentista y los conflictos a nivel global, para el canciller Mañé, la posición del presidente estaba alineada al pedido de la Comisión ginebrina. Esa retórica, cargada de escepticismo estuvo matizada, empero, por una cosmovisión que concibió las gestiones de Terra así como la labor de la Conferencia como una extensión del mismo ideal promulgado desde Europa.⁸³

El 19 de diciembre el presidente boliviano, Daniel Salamanca, aceptó el armisticio propuesto por Paraguay y auspiciado por Terra, así como el ofrecimiento de este último de fijar en Montevideo las negociaciones de paz ulteriores.⁸⁴ En este sentido, pueden leerse las numerosas aclamaciones que cosechó la gestión del gobierno uruguayo durante las sesiones,⁸⁵ en especial de las delegaciones paraguaya y boliviana, enviaron notas de agradecimiento y felicitación al mandatario.⁸⁶ El propio representante de Estados Unidos, Cordell Hull, a tono con los discursos solemnes del acto de clausura, expresó elogios a la gestión: “tan espléndidos líderes como el Presidente Terra, gracias a su sabio y persistente empeño, han sido potentes factores en este resultado”.⁸⁷

También el diplomático español Álvarez del Vayola, encargado de la Comisión para la Paz creada por la Sociedad de las Naciones para mediar en el conflicto, telegrafió al canciller Mañe expresando su gratitud al gobierno uruguayo por su “eficaz cooperación en favor de restablecer la paz entre los beligerantes”.⁸⁸ El gobierno uruguayo asumió así la responsabilidad que le había adjudicado la Conferencia.⁸⁹

Reflexiones finales

El análisis de las fuentes permite conjeturar algunas reflexiones sobre el posicionamiento del gobierno y la delegación uruguaya en la Conferencia de Montevideo. Primero, es claro que para las élites locales era tangible el clima de transformaciones en el sistema internacional que acompañaba los estertores de la debacle económica y social resultante del crack del 29. El presidente Terra se presentó entonces como una isla de tranquilidad en un mar de tormentas, prometiendo orden y autoridad. Los delegados, además de sumarse al diagnóstico pesimista del dignatario, ofrecieron propuestas a tono con la tradición diplomática uruguaya: apego a los mecanismos de conciliación y arbitraje y defensa del panamericanismo como espacio privilegiado de inserción.

La invocación universalista-liberal a la “solidaridad americana”, pareció ser la orientación seguida por la delegación uruguaya para esos tiempos difíciles. Las argumentaciones que buscaron reafirmar la primacía de lo panamericano fueron una constante desde el primer día y marcaron la pauta de la dirección que sistemáticamente tomó el gobierno al momento de tratar los asuntos centrales del cónclave. Si bien otras interpretaciones han visto esta defensa del continente frente a la Sociedad de las Naciones como un enjuiciamiento a esta organización internacional,⁹⁰ la documentación deja en evidencia algunos matices dado que existió un diálogo fructífero entre los dos organismos.

Si bien es posible argüir que la pomposidad de los discursos solapaba resquemores y fisuras en torno a las competencias de la Unión Panamericana en el conflicto del Chaco, la suma de elementos no permite ser concluyente en que existiera el interés de una ruptura con Ginebra. En cambio, pareciera indicar la búsqueda de mayores márgenes de autonomía sobre los asuntos americanos. Sin embargo, Europa seguía siendo, para los delegados, una referencia y un espacio de legitimación política y jurídica. Los ataques discursivos contra la Sociedad de las Naciones fueron, no tanto una crítica a los mecanismos multilaterales per se, sino un llamado de atención ante la constatación de su rotundo fracaso ante los nuevos conflictos.

Las fronteras, muchas veces claramente delimitadas en el plano teórico entre los discursos liberales y realistas, entre “universalistas” y “resistentes”, en palabras de Real de Azúa,⁹¹ no resultan tan claras cuando analizamos los discursos de los delegados uruguayos. Si bien existía, en línea con el escepticismo realista, un marcado pesimismo respecto de los instrumentos jurídicos internacionales ante los nacionalismos belicistas del viejo continente. Es justo decir también que traslucía un espíritu de esperanza en el porvenir pacifico de América, el cual debía ser construido a partir de instituciones de conciliación y arbitraje, dotando al continente de mecanismos de mediación y resolución de controversias al mejor estilo liberal.

Finalmente, en ese contexto crítico y ante las propuestas de replegarse en América, el rol de Uruguay actuando como anfitrión buscaba un protagonismo destacado.⁹² Las gestiones de Terra ante la guerra y las propuestas de los delgados manifiestan el deseo de hacer visible al Uruguay como actor de mediación internacional, continuando una línea iniciada a comienzos de siglo.⁹³ En esta clave se encuadran las propuestas uruguayas, que perseguían, con matices coyunturales, las tradiciones juridicistas y multilateralistas en materia internacional del Partido Colorado. En ese sentido, la evidencia disponible no permite sostener, a pocos meses del golpe de marzo, que se hubiera producido una ruptura “conservadora” con el orden anterior en política exterior.

Conforme a la evidencia relevada, puede interpretarse como un reajuste, esencialmente pragmático que, lejos de significar un nuevo rumbo ideológico, estaba en consonancia con las formas de inserción internacional que el país había transitado desde comienzos de siglo. Además, acompañaba el lineamiento hemisférico de buena parte de las repúblicas americanas que buscaban poner cierta distancia con respecto a la incertidumbre europea. Los llamados a la solidaridad continental y la defensa del panamericanismo son la síntesis de este desplazamiento.⁹⁴

Hemerografía

El Bien Público, diciembre de 1933.

The New York Times, diciembre de 1933.

Archivo

Archivo Histórico-Diplomático del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, Subfondo Cancillería, Sección Conferencias Internacionales Americanas.

Fuentes éditas

Antuña, José G., Acción parlamentaria, Montevideo, Gómez, 1924.

Asamblea Deliberante, Diario de sesiones de la Asamblea deliberante: tomo vi. Del 1 de noviembre al 7 de diciembre de 1933, Montevideo, Imprenta Nacional, 1934.

Brum, Baltasar, Solidaridad Americana, Máximo García Editor, 1920.

Brum, B Baltasar, Solidaridad mundial, Imprenta Nacional, 1923.

Foreign Relations of the United States. Diplomatic Papers,1933 (in five volumes). The American republics. Volume iv 1933, Washington, United States Government Printing Office, 1950.

Guani, Alberto, La Solidaridad Internacional en América, Claudio García y Cía. Editores, 1942.